52007SC0870

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 10.7.2007

SEC(2007) 870

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a la Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre el seguro de vida el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio

SOLVENCIA II SÍNTESIS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2007) 361 final}{SEC(2007) 871}

SOLVENCIA II: INFORME DE EVALUACIÓN DE IMPACTO

RESUMEN

El proyecto Solvencia II se ha realizado con absoluta transparencia y en colaboración con todos los interesados. Con vistas a la evaluación de impacto, se efectuaron diversos informes a cargo de: el Comité Europeo de Supervisores de Seguros y Pensiones de Jubilación (CESSPJ), el CES, AISAM y ACME[1], el Banco Central Europeo, FIN-USE[2] y la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión. Además, el CESSPJ ha realizado dos estudios cuantitativos de impacto, y la Comisión organizó una audiencia pública en 2006.

1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

La importancia económica y social de los seguros es tal que, en general, se reconoce la necesidad de intervención de las autoridades públicas a través de una supervisión prudencial. Los aseguradores, además de ofrecer protección frente a futuros sucesos que puedan derivar en pérdidas, canalizan los ahorros de las familias hacia los mercados financieros y la economía real. La intervención de las autoridades públicas ha estado dirigida principalmente a la adopción de medidas destinadas a garantizar la solvencia de las empresas o minimizar las perturbaciones y pérdidas ocasionadas por la insolvencia.

1.1. Régimen vigente en la UE

La legislación de la UE en el ámbito de los seguros persigue facilitar el desarrollo del mercado único de servicios de seguros y velar, al mismo tiempo, por que el consumidor esté suficientemente protegido. La elaboración del marco legislativo necesario comenzó en la década de los setenta, con la primera generación de Directivas de seguros[3], pero no se completó hasta principios de los años noventa, cuando se adoptó la tercera generación de Directivas de seguros. Esta última generación de Directivas creó un «sistema de pasaporte comunitario» (autorización única) para los aseguradores, basado en el principio de armonización mínima y reconocimiento mutuo.

1.2. Deficiencias del régimen vigente en la UE

Las Directivas disponían que la Comisión debía revisar los requisitos de solvencia. En 2002, como consecuencia de esa revisión, se acordó una reforma limitada pero rápida [4] (Solvencia I). Sin embargo, en el proceso de desarrollo de Solvencia I se hizo patente que persistían algunas deficiencias:

- Insuficiente atención al riesgo: existen toda una serie de riesgos, como son el riesgo de mercado, el riesgo de crédito y el riesgo operativo, que el actual régimen comunitario no recoge apropiadamente. Por otra parte, ese régimen no tiene en cuenta la posible evolución, contiene muy pocas exigencias cualitativas con respecto al riesgo de gestión y a la gobernanza, y no impone a los surpervisores la obligación de revisar periódicamente estos aspectos cualitativos. La escasa atención dedicada al riesgo no induce a los aseguradores a gestionar sus riesgos adecuadamente, ni a mejorar esa gestión e invertir en ella. El actual régimen no garantiza la intervención precisa y oportuna de los supervisores, ni favorece una distribución óptima del capital. En consecuencia, protege a los tomadores de seguro menos de lo que cabría esperar.

- Restricciones al buen funcionamiento del mercado único: el marco legal comunitario vigente establece normas mínimas que pueden completarse mediante disposiciones adicionales de ámbito nacional. Esas disposiciones adicionales falsean el mercado interior de seguros y obstaculizan su adecuado funcionamiento. Ello incrementa los costes de los aseguradores (y los tomadores) de la UE y pone freno a la competencia dentro de ella. Persisten además importantes diferencias en cuanto a la forma de realizar la supervisión, lo que va también en detrimento del mercado único.

- Disposiciones sobre la supervisión de grupo consideradas no óptimas : el actual enfoque de la supervisión de grupo ha ido quedando desfasado frente a la forma real en que los grupos se estructuran y organizan, pues se centra en las personas jurídicas. La organización de los grupos ha ido derivando hacia una mayor centralización, a medida que han ido implantándose sistemas de gestión de riesgos que abarcan al conjunto de la empresa, y concentrándose ciertas funciones básicas. La desconexión entre la forma en que se gestionan los grupos y la forma en que se supervisan aumenta los costes de los grupos de seguros y las posibilidades de que determinados riesgos de alcance grupal pasen desapercibidos.

- Insuficiente convergencia internacional e intersectorial : la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros y el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad, en sus trabajos sobre la elaboración de nuevas normas de solvencia y la valoración de las provisiones técnicas, se orientan hacia un sistema basado en el riesgo económico, apartándose así, radicalmente, de la filosofía que informa el régimen actualmente vigente en la UE. Al mismo tiempo, la Directiva sobre exigencias de capital[5] ha introducido, en el ámbito bancario, un régimen de solvencia basado en el riesgo. La falta de convergencia internacional e intersectorial incide negativamente en la competitividad de los aseguradores de la UE. La insuficiente coherencia intersectorial aumenta también la probabilidad de recurso al arbitraje regulador.

1.3. ¿Es necesario actuar en el ámbito de la UE?

Aunque, en teoría, los Estados miembros pueden implantar regímenes legales similares, que corrijan las deficiencias del sistema actual, y las autoridades de supervisión pueden coordinar sus actividades, eliminando así los obstáculos que se oponen a un adecuado funcionamiento del mercado interior, nada parece indicar que así sea en la práctica. La experiencia apunta incluso en sentido contrario. Es preciso adoptar medidas que faciliten ese cambio, y ello en el ámbito de la UE a fin de lograr una mayor armonización.

2. OBJETIVOS DEL PROYECTO SOLVENCIA II

A la vista de las deficiencias del régimen vigente en la UE, se acordaron los siguientes objetivos para el proyecto Solvencia II:

- acrecentar la integración del mercado de seguros de la UE;

- aumentar la protección de los tomadores y los beneficiarios;

- elevar la competitividad internacional de los aseguradores y reaseguradores de la UE;

- promover una mejora de la legislación.

A fin de determinar la eficacia y eficiencia de distintas posibles medidas de cara al logro de esos objetivos generales, se fijaron diversos objetivos operativos específicos.

3. OPCIONES ESTRATÉGICAS, ANÁLISIS DE IMPACTO Y COMPARACIÓN

Las diversas opciones estratégicas se diferenciaron en opciones de alto y de bajo nivel a efectos del proyecto:

- Las opciones estratégicas de alto nivel se refieren a la concepción global de «Solvencia II»; este capítulo incluye la determinación de si es o no necesario introducir cambios y, en caso afirmativo, el procedimiento legislativo adecuado. Otros aspectos clave analizados fueron los siguientes: en qué medida cabe extraer enseñanzas de Basilea II y de la Directiva sobre los requisitos de capital; cómo han de supervisarse los grupos de seguros; el régimen aplicable a las pequeñas y medianas empresas de seguros; si debe armonizarse el cálculo de las provisiones técnicas; y qué enfoque debe adoptarse en relación con el cálculo de los requisitos de capital (véase el cuadro 1).

- Las opciones estratégicas de bajo nivel comprenden lo siguiente: métodos de calculo de las provisiones técnicas; calibración de los requisitos de capital; y configuración de los requisitos de capital. Asimismo, se examinaron diferentes posibilidades en relación con el tratamiento de las inversiones (véase el cuadro 2).

4. PREVISIBLES REPERCUSIONES GLOBALES DE SOLVENCIA II

Del análisis efectuado y las contribuciones recibidas de los interesados en relación con las diversas opciones estratégicas se deduce que la introducción de un nuevo régimen de solvencia basado en el riesgo económico, y aplicando íntegramente el método Lamfalussy , es la forma más eficaz y eficiente de cumplir los objetivos generales de Solvencia II.

4.1. Planteamiento de Solvencia II: enfoque basado en el riesgo económico

Un sistema basado en sólidos principios de valoración económica desvelará la verdadera situación económica de los aseguradores, redundando en una mayor transparencia y una mayor confianza en el conjunto del sector. El establecimiento de requisitos legales basados en el riesgo garantizará un equilibrio justo, esto es, un importante nivel de protección del tomador y costes razonables para los aseguradores.

Los requisitos de capital reflejarán el perfil específico de riesgo de cada empresa de seguros. Aquellos aseguradores que gestionen adecuadamente sus riesgos, mediante rigurosas políticas, el empleo de técnicas apropiadas de reducción del riesgo o la diversificación de sus actividades, serán recompensados con una menor exigencia de capital. Por el contrario, las empresas de seguros mal gestionadas o que asuman mayores riesgos deberán disponer de un mayor volumen de capital, a fin de velar por que los compromisos contraídos con el tomador se cumplan oportunamente.

Solvencia II llevará a otorgar mayor importancia a una sólida gestión del riesgo y rigurosos controles internos. La responsabilidad de la solidez financiera de los aseguradores se atribuirá estrictamente a sus órganos de dirección, como no puede ser de otro modo. Se dotará a los aseguradores de mayor libertad, esto es, deberán guiarse por principios firmes y no por normas arbitrarias. Los requisitos legales se adecuarán a la práctica del sector, y los aseguradores serán recompensados por implantar los sistemas de gestión del riesgo y del capital que mejor se ajusten a sus necesidades y su perfil global de riesgo. A cambio, estarán sujetos a una supervisión reforzada.

El nuevo régimen redundará en una mayor transparencia y divulgación de la información. Los aseguradores que se atengan a las mejores prácticas se verán recompensados por los inversores, los participantes en el mercado y los consumidores.

Gracias al nuevo sistema Lamfalussy, el nuevo régimen podrá adecuarse a la futura evolución del mercado y tecnológica, así como a la evolución internacional de la legislación contable y de seguros. Al mismo tiempo, aunque todos los aseguradores estarán sometidos a unos mismos grandes principios, las normas podrán adaptarse a través de disposiciones de aplicación, de modo que resulten proporcionales a la naturaleza, el tamaño y la complejidad de cada asegurador. La aplicación del sistema Lamfalussy incrementará la convergencia en el ámbito de la supervisión y de la cooperación, y permitirá que los aseguradores gocen de un trato más homogéneo en toda Europa.

Además, la codificación del acervo y la integración de los nuevos principios en un único acto dotará a la legislación europea de mayor claridad y facilitará su consulta a todos los interesados, en consonancia con lo previsto en el programa de mejora de la legislación.

4.2. Ventajas para los interesados

En conjunto, se considera que Solvencia II aportará notables ventajas y todos los interesados saldrán beneficiados.

- Sector : los beneficiarios directos de Solvencia II serán los aseguradores. Además de impulsar una sólida gestión del riesgo, adecuar los requisitos prudenciales a las prácticas de mercado y recompensar a las empresas bien gestionadas, el nuevo régimen generará condiciones de competencia realmente equitativas y favorecerá una mayor integración del mercado de seguros de la UE. La competitividad internacional de los aseguradores y reaseguradores de la UE aumentará, al adecuar los requisitos legales cuantitativos al coste económico real de los riesgos que asuman.

- Autoridades de supervisión : las autoridades de supervisión dispondrán de mejores instrumentos de supervisión, que les permitirán actuar más oportuna y eficazmente, y de facultades para examinar el conjunto de los riesgos asumidos por el asegurador. El reparto de tareas entre las autoridades responsables de la supervisión individual y los supervisores de grupo facilitará la comprensión de las entidades que forman parte de un grupo de seguros e incrementará la cooperación y la convergencia en el ámbito de la supervisión.

- Tomadores : indirectamente, los principales beneficiarios de Solvencia II serán los tomadores. En primer lugar, el régimen garantizará que el tomador goce de un nivel de protección mayor y más uniforme en toda la UE, reduciendo la posibilidad de que pueda verse perjudicado por las dificultades financieras de los aseguradores. En segundo lugar, la adopción de un enfoque basado en el riesgo económico hará que los tomadores tengan más confianza en los productos ofrecidos por los aseguradores; el proyecto Solvencia II impulsará una mejor gestión del riesgo, la fijación correcta de precios y una supervisión reforzada. En tercer lugar, Solvencia II generará mayor competencia, en particular para los ramos de riesgos de masa, como son los seguros de automóvil y los seguros del hogar, al presionar a la baja los precios de muchos seguros, y ampliará la gama de productos disponibles, pues favorecerá la innovación.

- El conjunto de la economía : la adecuación de los requisitos legales a la realidad económica acrecentará la competitividad internacional de los aseguradores y permitirá una mejor distribución del capital dentro de la empresa, del propio sector y de la economía de la UE. Ello reducirá el coste de obtención de capital en el sector asegurador, y posiblemente en el conjunto de la economía de la UE, gracias a la función de inversor institucional de este sector. Una distribución más eficiente del riesgo y del capital en la economía redundará en mayor estabilidad financiera a medio o largo plazo.

4.3. Posibles efectos secundarios a corto plazo

Si bien las consecuencias globales de Solvencia II serán positivas para todos los interesados, el análisis realizado ha puesto de relieve toda una serie de problemas potenciales a corto plazo que es preciso tener en cuenta. Se trata primordialmente de ciertas características de los mercados de seguros que se verán acentuadas por la introducción de un régimen de solvencia basado en el riesgo económico. Dependiendo de cómo reaccionen los tomadores, podrían originarse algunos efectos negativos a corto plazo. En general, cuanto antes se preparen los aseguradores frente a Solvencia II, más improbable será que esos efectos negativos a corto plazo lleguen a materializarse.

- Costes de aplicación iniciales : Solvencia II acarreará importantes gastos iniciales tanto al sector como a las autoridades de supervisión. El análisis efectuado durante la elaboración de este informe indica que el coste inicial neto de aplicación de Solvencia II será de entre 2 000 y 3 000 millones de euros para el conjunto del sector asegurador de la UE. No obstante, estos costes se verán compensados a largo plazo por las ventajas previstas.

- Asegurabilidad : el régimen aplicable a los riesgos estará acorde con su verdadero coste económico, por lo que los seguros de grandes riesgos y a largo plazo estarán sujetos a requisitos cuantitativos más elevados. A corto plazo, ello puede dar lugar a una disminución de la cobertura en ciertos tipos de seguros, pero si la actividad aseguradora es, en general, económicamente viable, los aseguradores podrán a largo plazo seguir ofreciendo la misma cobertura, aplicando técnicas de reducción del riesgo, introduciendo nuevos productos innovadores y ajustando los precios.

- Subsidios cruzados : la transparencia en la fijación de los precios pondrá de manifiesto los posibles casos de subsidios cruzados entre los ramos de pequeños riesgos de elevada frecuencia (p.ej., seguro de automóvil) y los ramos de grandes riesgos y baja frecuencia (p.ej., seguro de transporte aéreo). No cabe descartar que los aseguradores decidan limitar los subsidios cruzados, lo que podría originar una subida de precios en algunos segmentos.

- Inversión en renta variable: contrariamente a lo que sucede en el actual régimen, Solvencia II prevé que los riesgos de mercado estén sujetos a requisitos de capital, por lo que el nuevo marco puede influir en las estrategias de inversión de los aseguradores. Así, por ejemplo, con arreglo a Solvencia II, los activos de renta fija estarán sujetos a requisitos de capital inferiores a los de los activos de renta variable, por ser menos volátiles. En consecuencia, los aseguradores podrían optar por reajustar sus carteras con el fin de equilibrar mejor su activo y pasivo, y adquirir renta fija en lugar de renta variable, si consideran que el posible mayor rendimiento de la inversión en renta variable no compensa el coste de disponer de más capital. Esto podría afectar a los mercados de renta variable de la UE a corto plazo.

- Concentración : el reconocimiento de los efectos de la diversificación supone que las entidades muy diversificadas o que formen parte de un grupo de seguros estarán sujetas, en la práctica, a requisitos de capital inferiores a los de las entidades individuales menos diversificadas. Si bien ello es perfectamente acorde con los principios económicos que sustentan la propuesta y no comporta menor protección del tomador, puede impulsar la tendencia ya existente a la concentración en el mercado de seguros de la UE e elevar la presión competitiva que ya soportan las pequeñas y medianas empresas de seguros. No obstante, muchas PYME son aseguradores especializados que controlan y gestionan cuidadosamente sus riesgos, y se benefician considerablemente de la ventaja que supone la proximidad con el cliente. Siempre que así sea, estas ventajas competitivas naturales serán reconocidas y darán lugar a requisitos de capital inferiores para esas PYME. Además, muchos pequeños aseguradores seguirán estando exentos en el contexto de Solvencia II.

4.4. Desventajas de un enfoque no basado en el riesgo económico

Sin la obligación de que los aseguradores dispongan de un capital acorde con el coste económico de los riesgos que asuman, Solvencia II vería mermada su eficacia y eficiencia. Más concretamente, aumentaría la probabilidad de ocurrencia y gravedad de algunos de los efectos secundarios a corto plazo antes señalados.

5. DISPOSICIONES DE APLICACIÓN, VIGILANCIA Y EVALUACIÓN

La Directiva Solvencia II establecerá los principios básicos del nuevo régimen de solvencia. La estructura general del sistema, que, entre otros aspectos, incluye la configuración general de los requisitos de capital, ocupa una parte esencial de la Directiva. Una vez haya sido aprobada ésta, se elaborarán disposiciones de aplicación que se adoptarán por el procedimiento de comitología.

La Comisión pedirá al CESSPJ que realice nuevos estudios cuantitativos sobre el impacto de los diversos aspectos del nuevo régimen. Los resultados del tercer estudio cuantitativo de impacto se prevé que estarán disponibles en el segundo semestre de 2007, en tiempo oportuno para las negociaciones en el Parlamento y el Consejo. Esos resultados podrían motivar modificaciones en la configuración general de los requisitos de capital que establece la propuesta de Directiva Solvencia II.

Los resultados del cuarto estudio cuantitativo de impacto serán las principales cifras de que disponga el CESSPJ para su futuro dictamen sobre las posibles disposiciones de aplicación. No obstante, la Comisión no excluye la posibilidad de un quinto estudio cuantitativo de impacto, a fin de perfilar la calibración del nuevo régimen de solvencia antes de su entrada en vigor.

Cuadro 1 : Resumen comparativo de las opciones estratégicas de alto nivel |

Opción | Valoración de la opción frente a los objetivos pertinentes |

Serie | N° | Descripción | Eficacia | Viabilidad | Eficiencia | Coherencia |

Statu quo / cambio | 1.1 | Sin variación | 3 | 3 |

1.2 | Actualizar directivas vigentes | 2 | 3 |

1.3 | Esperar una solución internacional | 2 | 2 |

2.2 | Actualizar las Directivas vigentes con legislación nivel 1 y 2 | 2 | 1 |

2.3 | Codificar las Directivas vigentes y actualizar con legislación sólo nivel 1 | 3 | 2 |

3.2 | Adoptar los pilares 1 y 2 de Basilea | 3 | 1 |

3.3 | Adoptar los pilares 1, 2 y 3 de Basilea | 2 | 2 |

Opción | Valoración de la opción frente a los objetivos pertinentes | Coherencia con las opciones de alto nivel preferidas |

Serie |N° |Descripción |Eficacia |Eficiencia |Coherencia |Viabilidad | | |Métodos de cálculo de las provisiones |8.1 |Mejor estimación no actualizada y cálculo margen de riesgo basado en percentiles |3 |3 |2 |2 |3 | | |8.2 |Mejor estimación actualizada y cálculo margen de riesgo basado en percentiles |2 |2 |1 |2 |2 | | |8.3 |Mejor estimación actualizada y cálculo margen de riesgo basado en el coste de capital |1 |1 |1 |1 |1 | |Calibración CSO |9.1 |Probabilidad de ruina de 0,5% en un horizonte de un año para CSO |1 |1 | | |1 | | |9.2 |Probabilidad de ruina inferior para CSO (exigencias de capital mayores) |2 |2 | | |2 | | |9.3 |Probabilidad de ruina superior para CSO (exigencias de capital menores) |3 |2 | | |2 | |Métodos de medición del riesgo |10.1 |Medición según valor en riesgo |1 |2 |2 | |2 | | |10.2 |Medición TailVaR (exposición extrema) |2 |3 |3 | |3 | | |10.3 |Medición según valor en riesgo con algunas excepciones |1 |1 |1 | |1 | |Fórmula CSO |11.1 |Enfoque basado en escenarios para todos los módulos de riesgo del CSO |2 |3 | | |3 | | |11.2 |Enfoque combinado (basado en escenarios y factores) |2 |2 | | |2 | | |11.3 |Enfoque combinado (basado en escenarios y factores) que prevea enfoques simplificados basados en factores en aquellos módulos en que se utilicen escenarios |1 |1 | | |1 | | |11.4 |Enfoque basado en factores para todos los módulos de riesgo |2 |2 | | |3 | |Cálculo CMO |12.1 |CMO calculado en % del CSO |1 |1 | | |1 | | |12.2 |CMO calculado con versión simplificada del CSO |1 |1 | | |1 | | |12.3 |CMO calculado en % del actual margen de solvencia obligatorio |2 |2 | | |2 | |Normas de inversión |13.1 |Mantener actuales normas de inversión y posibilidades de los Estados miembros |4 |3 | | |3 | | |13.2 |Introducir normas de inversión armonizadas |3 |2 | | |2 | | |13.3 |Eliminar normas de inversión y mantener principio de prudencia |1 |1 | | |1 | | |13.4 |Eliminar normas de inversión y principio de prudencia |2 |1 | | |2 | |

[1] Comité Europeo de Seguros (CES), Asociación Internacional de Mutualidades de Seguros (AISAM) y Asociación Europea de Cooperativas y Mutuas de Seguros (ACME).

[2] FIN-USE es un foro de expertos representativo de los usuarios de servicios financieros, creado por la Comisión en 2004.

[3] Directiva 79/267/CEE; Directiva 73/239/CEE; y Directiva 73/240/CEE.

[4] Directiva 2002/12/CE y Directiva 2002/13/CE.

[5] Directiva 2006/48/CE y Directiva 2006/49/CE.