18.8.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 202/1

I-XI

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AFIS

AntiFraud Information System (Sistema de información contra el fraude)

BEI

Banco Europeo de Inversiones

CMS

Case management system (Sistema de Gestión de los Casos)

DG

Dirección general

ECR

Electronic case registry (Registro electrónico de casos)

ENCS

Expertos nacionales en comisión de servicios

OIDC

Oficina de Investigación y Disciplina de la Comisión

OLAF

Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

UCLAF

Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude

UE

Unión Europea

I.

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) sucedió a la Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF) en abril de 1999, con un régimen reforzado y un mandato ampliado a todas las instituciones y los organismos de la Unión Europea. Su establecimiento fue laborioso, en particular debido al desorden de los expedientes que había heredado, y hasta finales de 2003 no se empezaron a notar los efectos de su reestructuración. Con todo, a mediados de 2004 todavía era preciso mejorar numerosos aspectos relacionados con la gestión de las investigaciones.

II.

El régimen híbrido de la Oficina, independiente en lo que respecta a sus investigaciones pero vinculada a la Comisión respecto de las demás funciones, no ha perjudicado la independencia de la labor de investigación. Por el contrario, la relación de la Oficina con la Comisión le ha permitido beneficiarse no sólo de un gran apoyo desde el punto de vista administrativo y logístico, sino también de las disposiciones reglamentarias contra el fraude en favor de los servicios de esta institución. Por estas razones no parece oportuno plantearse una modificación de dicho régimen (1).

III.

La Oficina dispone de recursos que le permiten tramitar todas las denuncias serias que le llegan, de manera que las prioridades que ella decide en su política de investigación son teóricas.

IV.

La Oficina no distingue suficientemente entre las investigaciones (internas o externas) y las operaciones de asistencia y de coordinación. Al ser muy diferentes los trabajos que desempeña en cada uno de los casos, la gestión de recursos se ve entorpecida por el agrupamiento de dichos trabajos.

V.

Aun cuando la creación de un registro y de un sistema informatizado de gestión de los expedientes de investigación ha permitido inventariar mejor las operaciones y clarificar más las responsabilidades, la supervisión de los responsables no es suficiente, lo que retrasa seriamente la tramitación de los expedientes, lleva a la elaboración de informes poco concluyentes y produce unos resultados difíciles de delimitar. Para combatir los retrasos injustificados deberían fijarse plazos de finalización de las investigaciones al inicio de las mismas.

VI.

Con demasiada frecuencia, la preparación y el seguimiento de los actos de investigación siguen siendo rudimentarios y, en lo que se refiere a las pruebas que se pretendía establecer y a los recursos que debían movilizarse, los objetivos perseguidos por los investigadores carecen todavía de precisión. Con la salvedad del sector de aduanas, la cooperación con los Estados miembros es una cuestión que exige aún serios esfuerzos, tanto en los ámbitos de gestión directa como en los de gestión compartida con los Estados miembros.

VII.

Pese a la reciente mejora de los procedimientos de rendición de cuentas, la información se refiere más bien al volumen de las operaciones llevadas a cabo que a los resultados obtenidos efectivamente, ya sea en términos de recuperaciones efectivas de los importes desviados o de sanciones disciplinarias o penales impuestas a los autores de fraudes. Aún es preciso reforzar el sistema de medición de los resultados basado en indicadores pertinentes.

VIII.

Las modalidades adoptadas en 2001 para dotar a la Oficina de personal adecuado al ejercicio de la función de investigador chocan con sus propios límites. La gran proporción de agentes cuyos contratos no podían renovarse más allá de un plazo determinado (seis a ocho años, según los casos) resulta ahora perjudicial para consolidar la experiencia acumulada. En este contexto, los esfuerzos realizados por la Oficina en materia de formación resultan insuficientes.

IX.

El control de la legalidad de los actos de las investigaciones en curso de ejecución y del respeto de los derechos fundamentales de las personas investigadas no se realiza con independencia. La ausencia de codificación clara de estos actos de investigación ha resultado fuente de contenciosos. Las disposiciones reglamentarias en la materia son insuficientes.

X.

Las relaciones entre la Oficina y su Comité de vigilancia son difíciles. Los aspectos de la normativa relativos a la gobernanza de la Oficina deben examinarse de nuevo seriamente.

XI.

Convendría revisar en profundidad las tareas confiadas a la Oficina para evitar que ésta se disperse con actividades que, aun estando relacionadas con la lucha contra el fraude, no afectan directamente a las investigaciones, y para garantizar que todos los recursos se dediquen a combatir de manera eficaz el fraude que va en detrimento de los intereses financieros de la Unión Europea. Las actividades de la Oficina deberían centrarse en su función de investigación y permitir así una mejor movilización de sus recursos, especialmente con la perspectiva de abrir investigaciones, cuyo punto de mira se sitúe en los ámbitos en los que los riesgos de fraude se consideran mayores.

1.

Con la creación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (2), las instituciones europeas pretendían aumentar la eficacia de la lucha contra las actividades ilegales que van en detrimento de los intereses financieros de la Unión. Así, la Oficina se vio dotada de nuevas competencias con respecto a las de sus predecesores (3). En particular se le confió la misión de efectuar investigaciones administrativas en la totalidad de las instituciones y organismos de la Unión Europea. Su función investigadora se reforzó mediante una garantía de independencia en el ejercicio de esta actividad, independencia que se respaldaría, a su vez, con la creación de un Comité de vigilancia compuesto de personalidades externas a las instituciones comunitarias. Al director de la Oficina, que asumió sus funciones en marzo de 2000, se le confirió la facultad de designar a los agentes de sus servicios, con el objeto, en principio, de responder mejor a las necesidades específicas de la Oficina en materia de investigaciones.

2.

Además de subrayar la importancia de su función de investigación (véase el apartado 12), la Comisión confió también a la OLAF la realización de un amplio abanico de actividades relacionadas con la tarea de proteger los intereses financieros de la Unión Europea (4). Estas actividades, reagrupadas parcialmente en lo que la Oficina denomina «plataforma de servicios», abarcan:

La normativa no establece ningún criterio de prioridad entre las diversas actividades mencionadas.

3.

La Oficina interviene en un marco institucional complejo y se sitúa en el centro de un conjunto de otros órganos que intervienen de forma directa o indirecta en la lucha contra el fraude, cuyas competencias no siempre están claramente delimitadas, lo que puede provocar solapamientos y lagunas en su actuación. Dichos órganos se pueden repartir en tres subgrupos:

4.

Teniendo en cuenta que la gestión de alrededor de un 80 % de los gastos de la Unión Europea se confía a los Estados miembros, la Oficina necesita, por razones evidentes de eficacia, colaborar estrechamente con las autoridades de éstos (policía, aduanas, autoridades judiciales, etc.), con lo que la complejidad de su misión se ve así incrementada. Por otra parte, es responsabilidad de dichos Estados miembros incoar los procedimientos penales correspondientes, siempre que sea necesario. La variedad de sus sistemas judiciales constituye otro elemento que añade complejidad a la misión de la Oficina.

5.

Pese a tratarse de un nuevo organismo, la OLAF tuvo que proseguir con las operaciones iniciadas por su predecesora la UCLAF, retomando así unos 1 400 casos pendientes (6), lo que supuso una herencia muy gravosa debido a la gestión desordenada de un gran número de estas investigaciones (7). Al mismo tiempo, la plantilla de la UCLAF se reasignó en bloque a la Oficina, limitándose así el margen de maniobra del nuevo director hasta la transformación del organigrama en 2001 (8).

6.

La Oficina se caracteriza por la ambivalencia: es independiente en lo que se refiere a sus investigaciones, pero está sujeta a la autoridad de la Comisión cuando se trata de las demás funciones. Este régimen híbrido no sólo no ha resultado perjudicial para la independencia de su función de investigación, sino que ofrece determinadas ventajas. Así, desde el punto de vista jurídico, la Oficina, al formar parte de la Comisión, ha podido utilizar las competencias conferidas a esta institución, especialmente para realizar controles sobre el terreno en los Estados miembros en virtud de diversos reglamentos generales y sectoriales (9). El vínculo con la Comisión ha permitido también el funcionamiento normal de la Oficina, que ha podido aprovechar el apoyo administrativo de los servicios generales de esta institución.

7.

En el anexo I se muestra el organigrama de la Oficina en mayo de 2004. Desde 2001, la Oficina dispone de una plantilla de unos 300 puestos, es decir el doble que la UCLAF (10). En 2004, la Dirección de Investigaciones (Dirección B) incluía 126 investigadores (11) y 13 agentes administrativos. Los demás servicios, conformados por la Dirección Política, Legislación y Asuntos Jurídicos (Dirección A) y la Dirección Inteligencia, Estrategia Operativa y Servicios de Información (Dirección C), se repartían los 193 puestos restantes.

8.

La fiscalización tenía por objeto valorar la calidad de la gestión de la OLAF en el ámbito de las investigaciones, mediante la evaluación de:

Debido a que los datos relativos al curso dado en concreto a las investigaciones carecían de la fiabilidad necesaria, no fue posible evaluar la eficacia final de los trabajos de la Oficina.

9.

El informe del Tribunal completa la evaluación presentada por la Comisión en abril de 2003, cuyo análisis se refería, esencialmente, al marco jurídico de las actividades de la Oficina (12), así como una segunda evaluación, de carácter más cuantitativo, que presentó la Comisión en octubre de 2004 (13).

10.

Por lo que atañe a las investigaciones, la fiscalización efectuada entre abril y octubre de 2004 se basó en las observaciones formuladas con anterioridad por el Tribunal (14) y se refirió a los sistemas, las estructuras y las disposiciones relativas al personal. También se controló la actividad de los servicios de la OLAF que no son directamente responsables de las investigaciones. Aunque se examinaran la organización reciente de la Oficina y una muestra de 117 operaciones realizadas o cerradas hacia finales de 2003, lo cierto es que en esa época la Oficina se encontraba liquidando todavía numerosas operaciones iniciadas por su predecesora y que las medidas de reorganización emprendidas durante el período 2002-2003 apenas comenzaban a producir los primeros resultados. Las insuficiencias observadas con motivo de la fiscalización se muestran en el anexo II.

11.

El presente informe fue elaborado cuando la Comisión propuso revisar el reglamento relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF (15). El Tribunal emitió un dictamen sobre esta propuesta en el que se tienen en cuenta las conclusiones y recomendaciones de la fiscalización.

12.

Aparte de las operaciones de coordinación, el Reglamento (CE) no 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo distingue entre investigaciones externas (artículo 3) e investigaciones internas (artículo 4). La Oficina clasifica, por su parte, los casos en cinco categorías:

13.

Los casos en fase de investigación activa (475 a 30 de septiembre de 2004) incluían las investigaciones propiamente dichas (252) y las operaciones de coordinación y de asistencia (223). Las operaciones de coordinación son especialmente frecuentes en el ámbito de los ingresos y de los gastos dentro del contexto de la gestión compartida. Así, de los 23 casos examinados durante la fiscalización de los sectores de aduanas y comercio, cuatro constituían investigaciones dirigidas por la Oficina.

14.

El agrupamiento de las investigaciones y operaciones de coordinación y de asistencia en las mismas unidades de la Dirección de Investigaciones obstaculiza la gestión de los recursos. En efecto, el papel de la Oficina difiere de forma sustancial en cada uno de los dos casos. Cuando se trata de investigaciones es preciso documentar, justificar y registrar correctamente cada etapa del procedimiento, de manera que el expediente pueda constituir una prueba ante las autoridades judiciales. En el caso de operaciones de coordinación y de asistencia, la Oficina debe prestar un apoyo rápido y efectivo a las autoridades nacionales, libre de limitaciones de procedimiento estrictas. En este caso, el recurso a los procedimientos de investigación no siempre resulta idóneo: menoscaba los recursos que podrían destinarse a investigaciones y entraña riesgos de duplicación con algunas de las responsabilidades de las unidades de seguimiento.

15.

La Oficina sólo puede realizar investigaciones de carácter administrativo y, por tanto, no puede emprender todas las acciones para las que se requieren competencias policiales. Pese a estar, por ejemplo, autorizada a obtener copia de documentación en los locales de los operadores económicos, no puede llevar a cabo un registro del domicilio de sus propietarios o de su personal, incluso si en ellos pudieran encontrarse pruebas importantes, ni tampoco tiene acceso a las cuentas bancarias de un operador económico o de un particular, aunque éste último sea un agente de una institución comunitaria. En consecuencia, los actos de investigación que puede llevar a cabo la Oficina y que afectan al alcance de sus conclusiones se ven claramente limitados. Por añadidura, la eficacia práctica de la fase de investigación puede reducirse si los Estados miembros no prestan a la Oficina el apoyo que se les solicita.

16.

En general, las investigaciones de la Oficina se ponen en marcha cuando se recibe información enviada por terceros. Se trata de denuncias transmitidas por servicios de la Comisión, por otras instituciones comunitarias, por autoridades de los Estados miembros, así como por ciudadanos y operadores económicos. Al recibir esta información, se abre un expediente nuevo en los registros de la Oficina (16). El trabajo de investigación se realiza entonces en tres grandes fases:

Cuadro 1

Número de casos en cada etapa al final de septiembre de 2004

17.

La creación de un Sistema de Gestión de Casos (CMS) por la Oficina en 2002 ha permitido un mejor registro de las investigaciones (19). Aunque en 2003 se realizaron mejoras, es preciso considerar con mucha cautela la información obtenida mediante este sistema, pues la fiscalización desveló que la tramitación y la actualización de muchos expedientes están sujetas a retrasos y que los datos financieros contenidos en ellos no son coherentes ni siempre se verifican. En efecto, así sucede que algunas investigaciones se clasifican como operaciones aún en curso y, sin embargo, ya no se realiza ningún acto de investigación al respecto y el expediente debería haberse cerrado con o sin seguimiento. También ocurre que determinadas investigaciones se cierran sin que los importes en cuestión se hayan liquidado. En determinados casos, los investigadores habían retrasado el cierre de investigaciones para poder ocuparse ellos mismos de su seguimiento aunque, en principio, ello no fuera su cometido.

18.

La política anunciada por los responsables de la OLAF consiste en considerar prioritarias tanto las investigaciones internas como las relacionadas con los gastos directos, especialmente en lo que se refiere a la ampliación.

19.

En realidad, los recursos de que dispone la Oficina le permiten dar curso a todas las denuncias serias que reciba, por lo que no se plantea la cuestión de establecer prioridades entre las distintas investigaciones. En el cuadro 2 se presenta la frecuencia de dichas denuncias.

Cuadro 2

Denuncias recibidas por la Oficina desde agosto de 2003 hasta septiembre de 2004

20.

En general, la Oficina ha reducido de manera considerable el tiempo dedicado a las evaluaciones fijando un plazo normalizado de quince días a partir de la fecha de nombramiento del evaluador. Si bien entre octubre de 2002 y septiembre de 2004 el porcentaje de evaluaciones en curso durante más de cuatro meses había disminuido sensiblemente pasando de un 62 % a un 35 %, su número continuaba siendo de 68. En los casos en que la documentación necesaria para el informe de evaluación debe obtenerse fuera de las instituciones comunitarias, este plazo de quince días resulta demasiado breve (20). En la mayoría de las evaluaciones examinadas, las decisiones de apertura de investigación respondían a los criterios establecidos por la Oficina. La fiscalización mostró, sin embargo, que algunas prácticas (véase el anexo II) podían mejorarse. Por ejemplo:

21.

Si bien el interés primordial de la Oficina debe ser el fraude financiero, en la práctica, a menudo ha prevalecido la dimensión penal, pasando a un segundo plano el impacto financiero potencial que habría permitido considerar prioritarios determinados trabajos de investigación, como la liquidación de los importes desviados.

22.

Es un hecho que el carácter de las investigaciones de la OLAF no permite prever todos los aspectos de cada una de sus etapas. No obstante, también merece la pena esforzarse por trazar las grandes líneas de la organización y de la planificación de dichas investigaciones, con el fin de descartar los riesgos de desaprovechamiento de recursos. En este sentido, los informes de evaluación contenían a menudo sólo elementos rudimentarios de planificación sin que ello se compensara con la elaboración de planes de trabajo más detallados en una fase ulterior de la investigación. También se observó que algunas evaluaciones habrían sido mejores si desde un principio se hubiera consultado a los servicios de seguimiento y a la Unidad de Magistrados sobre los objetivos, las opciones que debían seleccionarse y los recursos que debían movilizarse para la investigación. De haberse consultado a la Dirección C (encargada de los análisis y la información), los evaluadores podrían haber sacado, en algunos casos, más provecho de las posibilidades técnicas existentes en materia de información (véase el anexo II).

23.

Si en octubre de 2002 el 51 % de las investigaciones llevaban abiertas más de 12 meses, en septiembre de 2004 este porcentaje había aumentado a un 62 %, incluso pese a que la duración media de las investigaciones se había reducido a raíz de la liquidación de los antiguos casos de la UCLAF. Al igual que en el caso de las evaluaciones, el tiempo empleado por los Estados miembros para transmitir la documentación solicitada por la Oficina fue causa frecuente de retrasos (21) (véase el anexo II). Éstos también se debieron al hecho de que la OLAF, al igual que otros servicios de la Comisión, adoptó un enfoque a menudo burocrático en sus comunicaciones, con el resultado de grandes lapsos improductivos que podrían haberse evitado con visitas a los servicios en cuestión. La fiscalización ha mostrado que algunos retrasos se debieron a cierta lentitud mostrada por los investigadores, a pesar de que el Reglamento (CE) no 1073/1999 exige en su artículo 6, apartado 5, que las investigaciones de la Oficina se lleven a cabo «ininterrumpidamente».

24.

Los responsables de la Oficina ejercieron escaso control en lo que respecta a la duración de las investigaciones. Lo lógico habría sido que los distintos expedientes de investigación recogieran las razones y justificaciones de los retrasos, pero no fue así. Mientras que los informes que la Oficina debe dirigir al Comité de vigilancia nueve meses después del inicio de la investigación dan algunas indicaciones al respecto, más allá de este plazo ya no hay obligación alguna de explicar los retrasos, sea cual su duración, ni de informar con regularidad al Comité ejecutivo. En numerosos casos dichos retrasos son inexplicables.

25.

En principio, los informes de evaluación clasifican las investigaciones por su grado de urgencia. El impacto de esta clasificación sobre el curso dado a los trabajos no está claro, pues, efectivamente, no existe ninguna norma que especifique los recursos que deben dedicarse a la investigación, ni los plazos en que deben finalizarse los trabajos en función de su urgencia.

26.

El registro del tiempo empleado por los investigadores constituye una herramienta de gestión esencial para controlar la ejecución de las investigaciones. A pesar de que el Tribunal ya recomendara un sistema así (22), la Oficina no siempre recurrió a él. Tampoco existe un instrumento generalizado de análisis de la carga de trabajo de los investigadores en la Dirección B.

27.

Las investigaciones de la Oficina no contaron con un sistema de codificación de los actos de investigación, pese a ser necesario tanto para los investigadores como para los investigados (23), especialmente en el caso de las investigaciones internas. Al no haber tal codificación existe un doble riesgo: por una parte pueden surgir conflictos de procedimiento durante la investigación con las personas objeto de la misma y, por otra, pueden fracasar los procedimientos judiciales incoados tras una investigación por incumplimiento de las formalidades destinadas a garantizar la aplicación del principio de transparencia y del principio contradictorio (24).

28.

De manera más general y al igual que en el caso de las evaluaciones, en la muestra de investigaciones examinadas se observó que el trabajo real de investigación de la OLAF continuaba siendo a menudo bastante limitado. La utilización por la Oficina de sus competencias para proceder a investigaciones sobre el terreno y para oír a testigos e interrogar a sospechosos continúa siendo una excepción. En el sector de aduanas es donde con mayor frecuencia se ha recurrido a estos actos específicos de investigación. Ahora bien, la Oficina ha solicitado bastante a menudo información a los servicios de investigación de determinados Estados miembros, especialmente Italia. Por ejemplo, en las investigaciones de gastos efectuados en el contexto de la gestión compartida, dicha Oficina recibe generalmente la documentación que considera necesaria y después la estudia y analiza y, si procede, se desplaza a los lugares en cuestión (25). Incluso en lo que se refiere a las investigaciones relativas a los gastos de la gestión directa en las que es el investigador principal, la Oficina se limita con frecuencia a analizar una documentación recabada de los servicios gestores de la Comisión, basándose sobre todo en los informes de los auditores independientes cuyo mandato les es otorgado en virtud de los convenios de financiación. En este caso, la Oficina reúne y explica las piezas del expediente que debe transmitir a las autoridades judiciales de los Estados miembros, pero sin aportar pruebas complementarias a las que ya tenían los servicios gestores. El trabajo de constitución del expediente se realizó en la mayoría de los casos con el apoyo de la Unidad de los Magistrados.

29.

Si bien la Oficina debe poder elaborar sus informes de cierre de investigación en el marco de procedimientos judiciales, en el caso de operaciones del ámbito de la gestión compartida tiene que dirigirse a las autoridades gestoras de los Estados miembros (servicios de aduanas, organismos pagadores, etc.). Por esta razón es preciso que el contenido de los informes sea claro y sus conclusiones pertinentes, precisas y equilibradas. En una serie de casos examinados por muestreo se observó que la calidad de los informes finales dejaba que desear. La insuficiencia más frecuente afectaba a la cuantificación de los fraudes, incluso si la investigación se refería en la mayoría de los casos al desvío de fondos.

30.

La OLAF distingue cinco tipos de seguimiento:

31.

Es difícil determinar el tiempo empleado en las tareas de seguimiento, si bien la información recabada muestra que no se trata de la actividad principal de las unidades afectadas. Por lo general, el valor añadido del seguimiento efectuado por la Oficina es escaso, especialmente en los casos de coordinación o de asistencia (véase el anexo II). Cuando se trata de un seguimiento financiero, el papel de la Oficina debería limitarse a la liquidación de los importes que deben recuperarse. Una vez que éstos se hayan constatado realmente, compete a los ordenadores de las direcciones generales operativas y a las autoridades de los Estados miembros emitir las órdenes de ingreso y asegurarse del cobro en los plazos fijados. A su vez, la Dirección General de Presupuestos debe garantizar el registro de dichas órdenes desde su emisión, supervisar que los ordenadores respetan los plazos de cobro y, en caso de negligencia de éstos, recurrir a la OIDC. Por tanto, movilizar a la OLAF con posterioridad a la liquidación de los importes que deben recuperarse constituye un esfuerzo añadido al de los ordenadores.

32.

El seguimiento efectuado por la Oficina en el caso particular del procedimiento de asistencia mutua (27), en los sectores de aduanas y de agricultura, no fue sistemático. La Oficina no fijó normas para ejercer una supervisión constante y coherente de los progresos registrados en el contexto de los procedimientos de asistencia mutua que se solicitaron a los Estados miembros y los resultados de las acciones realizadas no están bien determinados.

33.

Las insuficiencias identificadas en los anteriores apartados cuestionan la eficacia de los sistemas de control de calidad de la Oficina.

34.

El Manual de la OLAF describe la actividad de cada uno de sus servicios, así como la mayoría de los procedimientos administrativos vigentes y, sólo en una pequeña parte, se refiere a las actividades de investigación, mencionando las prácticas existentes, en concreto al exponer las etapas del Sistema de Gestión de los Casos (CMS). Se insiste de manera desproporcionada en los aspectos meramente jurídicos de las operaciones en detrimento de los aspectos prácticos de la organización y de la realización de las investigaciones, así como del papel que deben desempeñar los diferentes intervinientes, en especial los servicios de los Estados miembros y, sobre todo, los responsables de la Oficina. Convendría definir con especial precisión la función del Comité ejecutivo, elemento clave de la gestión de las investigaciones.

35.

La OLAF heredó la cultura de organización de la UCLAF, en la que los investigadores realizaban la mayoría de las investigaciones de manera aislada, sin una auténtica supervisión. Si bien es un hecho que el secreto de los trabajos de investigación es necesario para evitar presiones que perjudiquen su desarrollo, no por ello es menos importante que los responsables de una oficina de investigaciones ejerzan una supervisión, a efectos de verificar no sólo que el investigador no se aparta de sus objetivos, sino que se aplican con corrección los procedimientos aceptados. Ello no siempre ha sido así. Esta supervisión resulta por añadidura imprescindible si se quiere garantizar la buena utilización de los recursos.

36.

Aunque el Sistema de Gestión de los Casos (CMS) y la creación de un registro han aportado el orden necesario para inventariar, localizar físicamente y dotar de estructura a los expedientes de investigación, aún es preciso, sin embargo, transformar este sistema en una herramienta de gestión realmente útil que permita a los responsables de la Dirección de Investigaciones conocer mejor el estado de las operaciones de las que están encargados, preparar las actuaciones que deben llevarse a cabo y asegurarse de su ejecución dentro los plazos fijados. A estos efectos convendría extender al conjunto de las unidades de dicha dirección la práctica de los cuadros de indicadores mensuales iniciada a título experimental en algunas de ellas, con el fin de disponer de un panorama, no sólo de la carga de trabajo de los investigadores sino también del impacto financiero real de las investigaciones cerradas.

37.

La cuestión de los resultados de las investigaciones continúa siendo problemática. No porque un seguimiento permanezca abierto se llegará necesariamente a un resultado concreto (28) (es decir a una recuperación o a una sanción penal o disciplinaria). En otras palabras, la apertura de un seguimiento no constituye un indicador pertinente de resultados. La transmisión de expedientes a las autoridades judiciales tampoco es significativa. En efecto, las autoridades nacionales pueden no considerar suficientes los elementos de prueba presentados por la Oficina, mientras que los hechos constitutivos de la infracción pueden haber prescrito. En el caso de investigaciones internas, cuando la Oficina pudo reunir pruebas de infracciones cometidas por agentes de las instituciones comunitarias, con frecuencia fue muy difícil conseguir que las autoridades judiciales de los países de los lugares de trabajo donde se cometieron las infracciones instruyeran el caso (29), bien porque dichas autoridades no contaban con procedimientos claros de remisión de dichos casos al seno de sus jurisdicciones, bien porque no les concedían la prioridad deseada por la Oficina (30). En Bruselas y Luxemburgo, principales lugares de trabajo de las instituciones, sería útil que la Oficina clarificara una vez más con las autoridades judiciales correspondientes las modalidades prácticas que deben seguirse para que la transmisión de casos no caiga en el olvido. Por otra parte, las instituciones y los organismos afectados no siempre siguen las recomendaciones de la Oficina en materia disciplinaria.

38.

La Unidad de Auditoría Interna, que cuenta con dos agentes temporales, depende directamente del director de la Oficina. Su principal tarea consiste en informar a éste de la eficacia de los procedimientos de control interno. Desde su creación en 2001, sus intervenciones se han referido, esencialmente, a los aspectos de la gestión administrativa de la Oficina y a sus actividades al margen de las investigaciones. Por otra parte, se le solicitaron diversos trabajos de apoyo a los servicios de dirección así como de refuerzo del grupo de trabajo formado para tratar los expedientes del asunto Eurostat desde julio de 2003.

39.

La Unidad de Auditoría Interna no ha presentado informe alguno sobre la actividad de investigación centrado especialmente en la valoración del buen funcionamiento de la CMS o la fiabilidad y la pertinencia de los indicadores de resultados. Al final de 2004, dicha Unidad, pese a sus propios análisis de riesgos, aún no había aportado ninguna contribución significativa en favor de la mejora de los sistemas de gestión de la función de investigación.

40.

En 2002 se creó un Comité ejecutivo, presidido por el director de Investigaciones y compuesto por la mayoría de los jefes de unidad encargados directa o indirectamente de las investigaciones, que se reúne una vez por semana para examinar los informes presentados en cada etapa de las investigaciones (evaluación, cierre, fin del seguimiento). Su creación partió de dos grandes objetivos:

41.

Aunque esta innovación constituyó un progreso innegable en la forma de tratar los casos, su éxito como dispositivo de control de la gestión de las investigaciones se ve mitigado, especialmente por el poco tiempo de que disponen sus miembros para examinar todos los expedientes. Así, pese a la intervención de dicho Comité, se abrieron investigaciones a partir de evaluaciones insuficientes, los retrasos de ejecución no fueron objeto de un seguimiento más allá de su comunicación al Comité de vigilancia y es posible transmitir investigaciones a las unidades de seguimiento, sin que algunos trabajos de búsqueda de pruebas hayan finalizado.

42.

La lucha contra el fraude es objeto de diversos informes, el conjunto de los cuales contribuye a la supervisión externa de la OLAF, ya que están dirigidos al Consejo y al Parlamento Europeo. La Oficina presenta un Informe anual de actividad, la Comisión presenta otro sobre la ejecución de su política de protección de los intereses financieros, el Comité de vigilancia de la OLAF también elabora un Informe anual y el artículo 15 del Reglamento (CE) no 1073/1999 exige una evaluación de las actividades de la Oficina al cabo de tres años de existencia.

43.

La presentación de los informes de actividad de la Oficina ha mejorado con los años. La rendición de cuentas ha ganado en claridad desde que se apoya en los datos estadísticos del CMS y desde que los análisis se centran menos en cuestiones jurídicas o de política de investigaciones y más en estudios de casos. La fiabilidad de los datos estadísticos debe aún reforzarse mediante un registro más preciso de las operaciones y una actualización más rápida de los expedientes. Igualmente, los últimos informes pueden mejorarse en el sentido de analizar la actividad más bien en términos de volumen que de resultados obtenidos. En el mismo contexto, el artículo 12, apartado 3, segundo párrafo, del Reglamento (CE) no 1073/1999, especifica que el director «informará … de los resultados de las investigaciones efectuadas por la Oficina». En materia de recuperaciones, los datos son poco fiables, ya que la información procedente de los Estados miembros no es homogénea ni está confirmada (31). Por lo que se refiere a las acciones judiciales, los plazos no permiten apreciar la eficacia de los trabajos de la Oficina, mientras que el número de procedimientos disciplinarios relativos a las investigaciones internas continúa siendo poco significativo. Para rendir cuentas de su actividad con transparencia y al mismo tiempo de manera pertinente, la Oficina debería identificar y mantener al día indicadores no sólo sobre el volumen de actividad sino también sobre los resultados (positivos o negativos) de sus investigaciones (32) (véase el apartado 39), incluidas las realizadas en colaboración con los servicios de los Estados miembros. Sigue siendo difícil determinar los resultados efectivos de las investigaciones.

44.

Esta segunda parte tiene por objeto valorar la contribución efectiva de los servicios de la Oficina a la función de investigación. En este sentido cabe recordar que, en noviembre de 2003, el presidente de la Comisión hablaba de centrar las actividades de la OLAF en su función de investigación (33).

45.

La Dirección C cuenta con tres unidades (véase el anexo I): la primera se encarga de las cuestiones estratégicas de lucha contra el fraude, del análisis de las tendencias y de los riesgos a largo plazo, así como de las bases de datos de las irregularidades comunicadas por los Estados miembros. La segunda es responsable de las tecnologías de la información y del registro; en particular creó y se encargó del funcionamiento del Sistema de Gestión de Casos (CMS) (véase el apartado 17). La tercera Unidad debe servir de apoyo, mediante herramientas técnicas y programas informáticos, a las investigaciones que realizan los agentes de la Dirección de Investigaciones e igualmente puede prestar asistencia de carácter operativo (34) a los servicios de investigación de los Estados miembros.

46.

La Unidad encargada del análisis estratégico debería permitir a la Oficina abrir determinadas investigaciones, no sólo basándose en las denuncias, sino partiendo de los análisis específicos de riesgos que la propia Oficina realiza con la posible colaboración de sus homólogos de los Estados miembros. Pese a los dos años de existencia de esta Unidad, sus intervenciones no han contribuido de forma directa a la actividad de investigación (35).

47.

Entre las vías que pueden dar lugar a una apertura de investigación, la Unidad examinó la información comunicada por los Estados miembros en virtud de los Reglamentos (CEE) no 595/91 (36) y (CE) no 1681/94 sobre las irregularidades observadas en los ámbitos de la agricultura y de los Fondos Estructurales, y concluyó que los datos en cuestión eran insuficientes para ser utilizados.

48.

En el caso de los análisis estratégicos, la Unidad tropieza con la dificultad de acceder a diversas bases de datos de las instituciones. En efecto, los servicios de éstas muestran preocupación por el uso que pudiera hacer la Oficina del acceso generalizado de las bases de datos objeto de disposiciones relativas a la seguridad de los datos personales [Reglamento (CE) no 45/2001]. No se ha debatido en profundidad una cuestión tan sensible como ésta, pese a la importancia crucial de la misma si la Oficina tiene que adoptar un enfoque más sistemático e inquisitivo en la apertura de sus investigaciones internas.

49.

Aunque reciente, existe un aumento regular de solicitudes de asistencia de los servicios de investigación en materia de análisis operativo, en lo que se refiere sobre todo a las consultas a las bases de datos correspondientes. A mediados de 2004, las intervenciones de la Unidad de análisis operativo afectaban, en la mayoría de los casos, a los ámbitos de la agricultura y de aduanas, que no figuran entre las prioridades de investigación fijadas por el director de la OLAF.

50.

En el contexto de lo que la Oficina denomina su plataforma de servicios, la Unidad de Inteligencia Operativa consagra una parte significativa de sus recursos a prestar apoyo a los Estados miembros en el ámbito de aduanas y de agricultura. Dos de estas actividades corresponderían mejor a otros servicios de la Comisión:

51.

Seis unidades forman la Dirección A (véase el anexo I). Tres de ellas se encargan de las operaciones de seguimiento (véanse los apartados 30 a 32) y del apoyo a los investigadores respecto de cuestiones de legislación sectorial. Aunque su papel concreto varía en función de los sectores que les competen, estas tres unidades ejercen dos funciones, una relacionada con las investigaciones y otra de asistencia a las direcciones generales operativas de la Comisión en el marco político de protección de los intereses financieros.

52.

En el caso de las investigaciones, estas tres unidades elaboran los análisis en materia de normativa sectorial y realizan, además, el seguimiento de las irregularidades notificadas por los Estados miembros a la Comisión. Los dictámenes emitidos por estas unidades sobre cuestiones jurídicas o financieras, en especial los emitidos en la fase de evaluación de los casos, han contribuido a mejorar la calidad de las investigaciones, sobre todo en los ámbitos de los gastos directos y de las acciones exteriores.

53.

En lo que se refiere a la asistencia prestada a las direcciones generales operativas de la Comisión, estas unidades participan en el examen de textos legislativos desde el punto de vista de la impermeabilidad al fraude. Su papel consiste en proponer dispositivos de prevención, aprovechando la experiencia acumulada de las investigaciones de la Oficina.

54.

En el apartado 53 de su Informe Especial sobre la recuperación de pagos irregulares en el marco de la política agrícola común (38), el Tribunal concluyó que el papel de la OLAF en el seguimiento de las irregularidades notificadas por los Estados miembros resultaba confuso debido al reparto poco claro de las responsabilidades entre la Dirección General de Agricultura y la Oficina, lo que redujo la eficacia del dispositivo de recuperación de los importes imputados indebidamente al presupuesto comunitario. Si bien la fiscalización del Tribunal sólo abarcó de forma breve el seguimiento de las irregularidades notificadas en el ámbito aduanero y en el de los Fondos Estructurales, los problemas relacionados con el reparto de responsabilidades son los mismos. De manera general, las operaciones de seguimiento se traducen por una dispersión de recursos de la Oficina en beneficio de las direcciones generales operativas de la Comisión y en detrimento de su función de investigación.

55.

De las otras tres unidades de la Dirección A, aproximadamente un tercio de los recursos de la Unidad encargada de los asuntos jurídicos (12 agentes) se destinó a los dictámenes jurídicos generales (no sectoriales) en favor de la Dirección de Investigaciones. Esta función es útil, pues completa los dictámenes sectoriales elaborados por las unidades de seguimiento. Sin embargo, no está tan claro que los demás trabajos de esa Unidad, especialmente los destinados a la estrategia de protección de los intereses financieros, corresponden a la misión principal de la Oficina ni que ésta sea la más adecuada para tratarlos. Lo mismo ocurre con las otras dos unidades (protección del euro y apoyo a los comités consultivos en materia de protección de los intereses financieros).

56.

Al margen del servicio de auditoría interna, cuatro unidades dependen directamente del director de la Oficina (véase el anexo I).

57.

Pese a su vinculación con el director de la Oficina, esta Unidad debería desempeñar dos funciones estrechamente relacionadas con la función de investigación:

58.

La Unidad de Magistrados ha estado escasamente vinculada a los trabajos de evaluación y de investigación. Su intervención, a menudo tardía, no siempre permitió aprovechar las competencias existentes, lo que afectó a la calidad de algunos informes de investigación. En el ámbito de los gastos directos, los magistrados participaron en los trabajos de los investigadores desde el inicio de las investigaciones a partir del segundo semestre de 2003. Si esta práctica se ampliara al conjunto de los ámbitos de intervención de la Oficina, sería más fácil determinar si los elementos de prueba disponibles son suficientes o qué complementos de pruebas se requieren para poder finalizar la investigación con una transmisión del expediente a las autoridades disciplinarias con perspectivas de éxito.

59.

En el contexto de la ampliación de la Unión, se encargó a una Unidad especial la puesta en marcha de un programa de 15 millones de euros financiado por el programa PHARE. En principio, esta actividad debe desarrollarse hasta 2006. En 2004 se le confió otro programa de apoyo a los nuevos Estados miembros (programa Hércules, cuya financiación se eleva a 11,7 millones de euros). Al igual que en el caso de la lucha contra la falsificación de moneda, la Oficina no tiene por qué convertirse en gestor de programas de gastos.

60.

La Unidad se encarga también, en principio, de la formación continua en el interior de la Oficina. Al parecer, sin embargo, dicha actividad se encuentra abandonada. Convendría revalorizar la misión confiada a esta Unidad.

61.

Las dimensiones de esta Unidad y, en términos más generales, los gastos administrativos de la OLAF, son menores de lo que serían si no estuviera vinculada desde el punto de vista administrativo a la Comisión. De esta forma, la OLAF puede efectuar un ahorro significativo al beneficiarse de un gran número de servicios de la Dirección General de Administración, sin que ello menoscabe la independencia de su función de investigación.

62.

El importante aumento del número de puestos desde 1999 refleja la voluntad de la autoridad presupuestaria de reforzar la función de investigación de la Oficina. No obstante, el número de nuevos puestos no se apoya en ningún estudio específico sobre las necesidades que se derivan de la estrategia elegida por la Oficina ni de su carga de trabajo.

63.

Una gran parte del incremento de los efectivos se destinó a puestos temporales, que pasaron de 12 en 1999 a 127 en 2001, en las categorías A y B. En la plantilla de 2004, estos puestos suponían un 55 % del total de agentes de las categorías A y B. El elevado número de puestos temporales tiene su origen en el procedimiento presupuestario del ejercicio 2001 que, en ese momento, pretendía sustituir los responsables de la función de investigación procedentes de la UCLAF (39). Una vez logrado este objetivo, la situación plantea más problemas que ventajas:

64.

Debido a la complejidad del contexto comunitario, los investigadores deben demostrar su polivalencia y buenas facultades de adaptación. El hecho de que estas cualidades no sean fáciles de reunir constituye una razón de peso para, en el futuro, considerar prioritaria una estabilidad mayor en materia de contratación y de programas de formación. En estas condiciones convendría examinar una vez más la cuestión de la plantilla, con el fin de asegurar a los investigadores una situación menos precaria y posibilidades reales de progreso en su carrera. Ello puede hacerse de forma progresiva, transformando determinados puestos en función de lo que permitan los próximos procedimientos presupuestarios.

65.

Al mismo tiempo, habría que impulsar la adscripción a los servicios de análisis (inteligencia) de la Oficina de un mayor número de expertos nacionales en comisión de servicio procedentes de las administraciones más expuestas a la problemática del fraude y de la protección de los intereses financieros de la Unión Europea. Podría realizarse un esfuerzo particular en esta dirección, respecto de los servicios de los Estados miembros que han de colaborar con la Oficina.

66.

El Comité de vigilancia se constituyó en virtud de los textos fundacionales de la OLAF (42): «reforzará la independencia de la Oficina mediante el ejercicio del control regular de la ejecución de la función de investigación» (43); además, «a petición del director o por propia iniciativa,[…]remitirá dictámenes al director sobre las actividades de la Oficina, sin interferir, empero, en el desarrollo de las investigaciones en curso» (). En la práctica, basándose en el Considerando no 10 del Reglamento (CE) no 1073/1999, el Comité ha centrado en gran medida su atención en una disposición de su propio reglamento interno, mediante la cual especifica que se asegurará de que la Oficina respete los principios relativos a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, especialmente en materia de investigaciones internas (44).

67.

El ejercicio del mandato del Comité de vigilancia resulta delicado desde varios puntos de vista: debe ser, al mismo tiempo, el garante de la independencia de la Oficina y de los derechos de los investigados cuando la legislación no le confiere competencias de decisión al respecto. Al pronunciarse únicamente sobre las cuestiones de principio, establece una doctrina sin efectos directos sobre las investigaciones. Finalmente, como no puede intervenir en el desarrollo de éstas, no constituye en modo alguno un elemento del control de la legalidad de los actos de investigación durante su ejecución.

68.

En lo que se refiere al control del procedimiento seguido en las investigaciones, varios casos recientes muestran la existencia de solapamiento entre las intervenciones del Comité de vigilancia y las del Defensor del Pueblo. Así, entre septiembre de 2003 y mayo de 2004, el Comité debatió en siete de sus reuniones sobre intervenciones del Defensor del Pueblo respecto de investigaciones individuales de la Oficina. Por otra parte, dicho Comité no está al tanto de las reclamaciones enviadas por el investigador al director de la Oficina, que tiene libertad para dar a las mismas el curso que él considere conveniente.

69.

Si bien el Comité de vigilancia no debe interferir en la administración de la Oficina, es decir no debe intervenir ni en las actividades distintas de las investigaciones ni en la realización de dichas investigaciones:

70.

Desde su nombramiento, la independencia del director de la Oficina no se ha visto nunca realmente amenazada (53). En la práctica, el Comité de vigilancia ha centrado ampliamente su atención en las cuestiones relacionadas con el hecho de que la Oficina respete los derechos humanos en las investigaciones y ha lamentado la ausencia de un código de procedimiento que confiera un marco firme a los actos de investigación. La atención prioritaria de dicho Comité en las investigaciones internas y en los derechos humanos ha influido en sus relaciones con los responsables de la Oficina.

71.

Según la política de la Oficina, el Comité de vigilancia ha considerado prioritario el destino penal de las investigaciones internas en detrimento de las investigaciones externas, a pesar de que la lucha contra el fraude que atenta contra los intereses financieros comunitarios sobrepasa ampliamente el marco de las instituciones y que numerosos fraudes se cometen fuera del ámbito de los agentes de dichas instituciones u organismos asimilados. Aunque el Reglamento (CE) no 1073/1999 establece en su artículo 7, apartados 1 y 3, que «las instituciones, órganos y organismos comunicarán inmediatamente a la Oficina cualquier información relativa a posibles casos de fraude o de corrupción» y que «los Estados miembros, en la medida en que lo permitan sus ordenamientos nacionales, remitirán … cualquier documento e información pertinente … relativo a la lucha contra el fraude ... y cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades», el Comité no ha analizado nunca las condiciones en las que los organismos o los Estados miembros han delegado esta obligación, pese a resultar ésta esencial para la actividad de investigación de la Oficina (54).

72.

Con el fin de poder debatir sobre cuestiones relativas a la realización de las investigaciones con conocimiento de causa, la secretaría del Comité de vigilancia examina expedientes cerrados conforme a criterios fijados de acuerdo con el presidente. El número de expedientes examinados recientemente fue de 17 (55) en 2003 y de 7 en los primeros seis meses de 2004. Estos exámenes son objeto de fichas de evaluación detalladas, que incluyen con frecuencia recomendaciones pertinentes o importantes cuestiones de principio. Las fichas no se transmiten a la Oficina. Una actitud más abierta no sólo beneficiaría las relaciones entre los servicios sino que también permitiría aprovechar las mejores prácticas, contribuyendo así al refuerzo de la función de investigación.

73.

La Oficina adoptó importantes medidas de reorganización en noviembre de 2003. Durante la fiscalización se observó que, a comienzos de 2004, todavía estaba ocupada con la liquidación de las cargas heredadas de su predecesora, la UCLAF, y que las nuevas medidas apenas empezaban a dar sus frutos (véase el apartado 10).

74.

La política de las investigaciones de la Oficina es incierta tanto en lo que se refiere a las actuaciones por iniciativa propia como a la gestión de sus prioridades, a las modalidades de su colaboración con las autoridades de los Estados miembros y al control de sus plazos. Igualmente, las orientaciones relativas a los resultados que se pretende lograr son imprecisas, pues los aspectos financieros o disciplinarios de las investigaciones pueden quedar marginados en favor de procedimientos judiciales, cuyo resultado final es a menudo lejano e incierto (véanse los apartados 19, 20 y 25).

Una vez definidos los principios rectores de sus investigaciones en términos de resultados que deben lograrse y ya no sólo en función de los ámbitos de concentración de las actividades, el establecimiento de indicadores de resultados (en lugar de simples indicadores de actividad) permitiría apreciar si se justifican las opciones decididas por la Oficina.

75.

El dispositivo en materia de decisión por el que se rigen las diversas fases de las investigaciones ha ganado en transparencia (véase el apartado 16). A ello han contribuido en gran medida la intervención del Comité ejecutivo y la elaboración de informes normalizados (véase el apartado 41).

76.

La asimilación de las operaciones de asistencia y de coordinación a las investigaciones dificulta la gestión de los recursos y provoca que el empleo del CMS requiera demasiado tiempo, pese a que en el caso de coordinación y de asistencia la Oficina no tiene obligación de recabar y presentar ella misma elementos probatorios (véanse los apartados 13 y 14).

Convendría reconsiderar la organización de la Oficina en lo que se refiere a las operaciones de coordinación y de asistencia y sopesar la conveniencia de crear una unidad particular dedicada a este tipo de operaciones incluida en la plataforma de servicios.

77.

Por lo que respecta a los trabajos preliminares (evaluaciones), los análisis siguen siendo rudimentarios. Ha sido escasa la participación de las unidades de apoyo (magistrados, seguimiento, análisis operativo) en la definición de los objetivos y la elaboración de la estrategia que debe adoptarse para cada investigación. El Comité ejecutivo no ha insistido suficientemente en la necesidad de formular con claridad los objetivos y los resultados pretendidos de las investigaciones (véanse los apartados 20 y 22).

Aún es preciso impulsar en mayor medida determinados actos de investigación, clarificar los objetivos que deben perseguir los investigadores en cada caso e insistir en que los planes de trabajo apoyen las decisiones propuestas. En lo que se refiere al Comité ejecutivo, cabría plantearse la creación de grupos más limitados que reúnan a los investigadores encargados de expedientes con características comunes (56). Este enfoque de aligerar la carga de examen de los expedientes a los participantes favorecería un análisis más penetrante de los proyectos de decisión y permitiría la instauración de un seguimiento global del conjunto de los casos en curso y la gestión de las prioridades. En caso de necesidad, todos los grupos de dicho Comité ejecutivo podrían reunirse para tratar las cuestiones de principio de interés común al conjunto de los servicios.

78.

La supervisión ejercida sobre las investigaciones por los responsables de la Oficina ha resultado, por lo general, insuficiente (véanse los apartados 28, 35 y 36). La duración de las investigaciones no está bajo control (véase el apartado 24).

Los jefes de unidad deben asegurarse de que se respetan las prioridades y de que se conoce y, al mismo tiempo, se controla la carga de trabajo efectiva de los investigadores. Durante la investigación debe primar la búsqueda de pruebas sobre la simple reunión de datos ya disponibles. Desde esta perspectiva, la Oficina debe utilizar mejor los medios de que dispone (audiencia de testigos, visitas sobre el terreno, y recopilación de documentos, análisis operativos, etc.).

79.

No existe ningún sistema de medición de la carga real de trabajo de los investigadores, ni del tiempo que éstos dedican a sus investigaciones (véase el apartado 26).

Un sistema de registro del tiempo, asociado a los planes de trabajo que incluyan las estimaciones del tiempo que debe dedicarse a cada investigación, constituiría una de las bases para lograr un mejor ajuste de la carga de trabajo a los recursos disponibles en las diversas unidades de la Dirección de Investigaciones y permitiría evitar retrasos.

80.

El paso obligatorio por el Comité de vigilancia de las investigaciones abiertas durante nueve meses antes no ha tenido efectos notables (véase el apartado 24).

Dados los plazos de prescripción que prevén las legislaciones nacionales (penales) y comunitaria [por ejemplo, el artículo 3 del Reglamento (CE, Euratom) no 2988/95], la instauración de un año de duración máxima de las investigaciones puede dar lugar a un incremento de la eficacia.

81.

Es difícil delimitar los resultados de las investigaciones. En el ámbito de las investigaciones internas se han realizados escasos progresos desde 1998 en lo que se refiere a la aplicación de las sanciones. La vía judicial y la vía disciplinaria han resultado muy ineficaces (véase el apartado 37).

82.

Las operaciones de seguimiento financiero de la Oficina menoscaban los recursos (véanse los apartados 31 y 54). El seguimiento judicial añade poco valor real a las conclusiones presentadas (véase el apartado 43).

El seguimiento financiero no debería confiarse a la Oficina. Compete a los ordenadores de la Comisión y a los Estados miembros organizar la recuperación de los importes constatados a resultas de las investigaciones. Los ordenadores y los Estados miembros deberían informar sin demora a la OLAF de las recuperaciones efectuadas o de la renuncia al cobro de las deudas exigibles. El seguimiento judicial debería limitarse únicamente a los casos en los que, tras un procedimiento penal, el ordenador del gasto inicial debe incoar un procedimiento civil de recuperación. El seguimiento legislativo debería ser competencia de las direcciones generales operativas a partir de resúmenes dirigidos por la Oficina a las mismas.

83.

El control de la legalidad de los actos de las investigaciones en curso no se realiza con independencia (57). Los procedimientos relativos a las investigaciones siguen sin estar perfectamente codificados (véase el apartado 27).

La codificación de los procedimientos debe garantizar que los actos de investigación resulten previsibles, que los plazos para oír a los testigos se cumplan y que en cada etapa clave de la investigación se respeten los derechos de la defensa, y que ésta pueda acceder al expediente. El código debe igualmente reforzar el principio del secreto de los trabajos de investigación y prever las vías del control de la legalidad de los actos de las investigaciones en curso. Un código de estas características debería tener fuerza legal, publicarse y permitir una aplicación transparente de los principios fundamentales que rigen las investigaciones de la OLAF, especialmente el principio de transparencia y el principio contradictorio.

84.

En el ámbito de los gastos directos, la Oficina depende de la cooperación con los servicios nacionales. Algunos Estados miembros están más dispuestos que otros a prestar su apoyo a la Oficina, pese a que ésta no dispone de todos los medios para sacar a la luz determinados hechos (véanse los apartados 15 y 37).

85.

En los ámbitos de los recursos propios y de los gastos efectuados en el contexto de la gestión compartida, la cooperación con los Estados miembros, que tiene lugar dentro del marco de procedimientos de asistencia y reglamentos adecuados específicos [Reglamento (Euratom, CE) no 2185/96), es con frecuencia mediocre (véanse los apartados 15 y 32)].

Para aclarar las modalidades de la cooperación con las autoridades de los Estados miembros sería útil plantearse, bien la adopción de un reglamento específico del Consejo en el que se precisen las modalidades de esta cooperación [véanse las propuestas de modificación del Reglamento (CE) no 1073/1999], bien la conclusión de acuerdos con los servicios nacionales de investigación que mejor puedan asistir a la Oficina (58).

86.

El Sistema de Gestión de los Casos (Case management system y registro) establecido por la Oficina constituye un claro progreso en materia de control de la documentación y de los expedientes de investigación (véase el apartado 17).

87.

Las bases de datos del CMS no se utilizan de manera que constituyan un auténtico sistema de gestión de los casos y de ayuda a la toma de decisiones, pese a que esta herramienta es necesaria para la gestión de la Dirección de Investigaciones (véanse los apartados 34 y 36).

Las bases de datos CMS deberían utilizarse para transformar el sistema de documentación en un auténtico sistema de gestión de los casos y de asistencia en la toma de decisiones. Esta transformación, ligada a una clarificación de la supervisión de los investigadores, permitiría reforzar la eficacia de las investigaciones y evitar los retrasos. En lo que se refiere a estas cuestiones es preciso completar el manual de la OLAF y definir las responsabilidades en materia de supervisión. Con el fin del que el Manual resulte más operativo convendría reunir en un volumen aparte el conjunto de instrucciones relativas a la organización, realización y supervisión de las investigaciones. Es preciso esforzarse de manera particular en favor de la formación de los investigadores (técnicas de investigación, legislación sectorial nacional y comunitaria, capacidades de expresión, etc.).

88.

La rendición de cuentas absorbe un volumen considerable de recursos y no siempre aporta suficiente claridad para juzgar la eficacia de la Oficina, debido a la inexistencia de indicadores de resultados pertinentes (véanse los apartados 37, 39 y 43).

Convendría disminuir el número de informes y concentrarse más en su valor informativo. Los datos estadísticos deberían ser más fiables y pertinentes, a efectos de poder efectuar comparaciones en el tiempo. En este sentido, el establecimiento de indicadores de realización basados más bien en los resultados efectivos que potenciales debería constituir un elemento de clarificación.

89.

La política de investigación reactiva de la Oficina no le permite prever con realismo su carga de trabajo y, por tanto, organizar sus equipos de investigadores en consecuencia (véanse los apartados 26 y 62). El reparto de los agentes entre las unidades de la Dirección de Investigaciones es poco transparente. La gestión de la plantilla resulta complicada debido a su inestabilidad, provocada por el número desproporcionado de puestos temporales (véanse los apartados 63 y 64).

Convendría organizar el seguimiento de la carga de trabajo de los servicios y elaborar un auténtico plan rector de la gestión de personal, con el fin de resolver las dificultades estructurales de gestión de la plantilla. Una buena gestión de los equipos de investigadores redundaría, además, en un mayor equilibrio de las unidades en lo que se refiere al número de agentes, de manera que los jefes de unidad puedan supervisar más estrechamente las investigaciones.

90.

La contribución de los servicios de análisis estratégico a la Dirección de Investigaciones ha sido insignificante y la contribución de los análisis de riesgos limitada (véase el apartado 46).

Es preciso redefinir la misión de los servicios de análisis estratégico para que ayuden, efectivamente, a la identificación de situaciones que justifiquen la apertura de investigaciones externas en los sectores de mayor riesgo. En este sentido, deberían contribuir a mejorar la presentación, la naturaleza y la precisión de las irregularidades comunicadas por los Estados miembros, con el fin de constituir bases de datos, a partir de las cuales se pueda indagar en las anomalías y llevar a cabo investigaciones.

91.

Debido a las dificultades que plantean algunas legislaciones comunitarias es útil contar con un apoyo jurídico. En este campo, el apoyo a los servicios de investigación se realiza con regularidad. Por el contrario, cabe interrogarse acerca de lo que aportan a las investigaciones de la Oficina los trabajos relativos a la estrategia de protección de los intereses financieros (véanse los apartados 53 y 55).

Dado que los trabajos relativos a la estrategia de protección de los intereses financieros no influyen directamente en la realización de las investigaciones, resultaría más adecuado confiar estas reflexiones a otros servicios de la Comisión.

92.

Las actividades de asistencia parecen útiles cuando se trata de aportar a los Estados miembros un apoyo concreto de coordinación o de análisis en el contexto de las investigaciones transfronterizas. Las actividades periféricas de la Oficina, especialmente las relacionadas con la protección de los intereses financieros en sentido amplio, constituyen elementos que apartan a los responsables de su papel de supervisión y de acompañamiento de la función de investigación. Cuando se trata de asumir responsabilidades que incumben generalmente a los servicios operativos de la Comisión (como por ejemplo, la gestión de programas), la movilización de los recursos de la Oficina no es la mejor solución (véanse los apartados 55 y 59).

Las tareas de gestión de programas incumben a los servicios operativos de la Comisión que están mejor equipados para ello que la Oficina.

93.

Para dirigir un organismo como la OLAF es preciso seguir unas directrices claras en materia de responsabilidades de gestión y contar con un dispositivo de supervisión concreto. El mandato del Comité de vigilancia resulta confuso. Además, dicho Comité no presta a los responsables de la Oficina todo el apoyo que ésta necesitaría (véase el apartado 70).

El papel del Comité de vigilancia debe examinarse nuevamente para descartar cualquier riesgo de injerencia en las investigaciones en curso de ejecución.

94.

La vinculación de la OLAF a la Comisión no ha puesto en peligro la independencia de la función de investigación de la Oficina, pese a haberse detectado algunas dificultades de comunicación, por lo que no parece necesario cuestionarse el régimen de la Oficina. Sin embargo, no debería haberse perdido de vista en ningún momento la definición de la función de investigación, para garantizar la calidad de los resultados y evitar duplicaciones con los cometidos de otros servicios de la Comisión. De esta forma, la experiencia de los cinco primeros años de existencia de la Oficina tiende a mostrar que es necesaria una reflexión para garantizar mejor que las investigaciones llevan efectivamente a resultados concretos, ya se trate de la recuperación de los importes desviados o de la aplicación efectiva de sanciones disciplinarias o penales.

A la vista de los elementos expuestos, el hecho de centrar las actividades de la Oficina en su función investigadora, como ya había adelantado el presidente de la Comisión en noviembre de 2003, podría reforzar la eficacia de las investigaciones, dejando que otras instancias asumieran la responsabilidad de las acciones preventivas o legislativas. Ello debería ir acompañado, a su vez, de progresos en la gobernanza de la Oficina, que requieren la modificación de las disposiciones actuales (59).