52004SC0817

Recomendación de DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 en relación con el programa de convergencia de Hungría, 2004-2008

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [1], establecía que los países no participantes, esto es, los que no hubieran adoptado la moneda única, habrían de presentar al Consejo y a la Comisión un programa de convergencia a efectos de la supervisión multilateral periódica prevista en el artículo 99 del Tratado.

[1] DO L 209, de 2.8.1997. Todos los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

De conformidad con el artículo 9 de dicho Reglamento, el Consejo debía examinar cada programa de convergencia basándose en las evaluaciones efectuadas por la Comisión y el Comité creado en virtud del artículo 114 del Tratado (el Comité Económico y Financiero). Basándose en una recomendación, previa consulta al Comité Económico y Financiero y tras analizar el programa, el Consejo habrá de emitir su dictamen. De conformidad con el Reglamento, los Estados miembros deberán presentar anualmente programas de convergencia actualizados, los cuales también podrán ser examinados por el Consejo aplicando estos mismos procedimientos.

Los diez países que se incorporaron a la UE el 1 de mayo de 2004 se encuentran acogidos a una excepción y, por tanto, no participan todavía en la moneda única. Dichos países se comprometieron a presentar sus programas de convergencia antes del 15 de mayo de 2004, y su primera actualización, a finales de 2004.

El programa de convergencia de Hungría, correspondiente al período 2004-2008, se presentó el 14 de mayo de 2004. Los servicios de la Comisión han llevado a cabo una evaluación técnica del mismo, teniendo en cuenta los resultados de las Previsiones de Primavera de 2004, así como el Código de conducta [2] y los principios establecidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo de 27 de noviembre de 2002 relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias [3]. Las conclusiones de esta evaluación son las que se presentan a continuación:

[2] Dictamen revisado del Comité económico y Financiero relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia, aprobado por el Consejo Ecofin el 10 de julio de 2001.

[3] COM (2002) 668 final, de 27.11.2002.

El 14 de mayo de 2004, Hungría presentó su primer programa de convergencia, que fue adoptado por el Gobierno el 13 de mayo y abarca el período de 2004 a 2008. Cumple en líneas generales el Código de conducta sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia. El programa hace referencia a la adopción prevista del euro en 2010 (posiblemente en 2009 si las condiciones económicas resultan ser más favorables de lo previsto). En consecuencia, el cumplimiento de los criterios de convergencia se prevé para 2008 (o para 2007, respectivamente).

El déficit de las administraciones públicas disminuyó del 9,3% del PIB en 2002 al 5,9% del PIB en 2003, pero supera aún ampliamente el valor de referencia del Tratado del 3% del PIB. El 12 de mayo de 2004, la Comisión inició un procedimiento de déficit excesivo contra Hungría al adoptar un informe de conformidad con el apartado 3 del artículo 104 del Tratado. El Comité económico y financiero emitió su dictamen sobre este informe el 25 de mayo. El 5 de julio de 2004 se espera que el Consejo, sobre la base de dos recomendaciones de la Comisión, declare la existencia de un déficit excesivo en Hungría y le dirija recomendaciones a fin de poner fin a esta situación.

El programa contiene dos escenarios distintos para las proyecciones macroeconómicas y presupuestarias: un escenario de "base" y otro "más optimista". Las proyecciones presupuestarias se fundamentan en el escenario de base. Prevé un crecimiento del PIB real de aproximadamente el 3,5-4% en 2004 y 2005, seguido de un aumento del índice de crecimiento de alrededor de medio punto cada año hasta 2008. Se espera que la recuperación de la actividad económica se vea impulsada por un fuerte crecimiento de las exportaciones y la inversión fija que compense el descenso del consumo privado debido a la significativa desaceleración del anterior crecimiento elevado de los salarios reales. Esto se reflejaría también en una reducción gradual, aunque moderada, del déficit de la balanza por cuenta corriente. El escenario "más optimista", brevemente resumido, recoge unos índices de crecimiento más elevados, basados en un mayor volumen de exportaciones. Tomando como criterio las previsiones de la Comisión de primavera de 2004, se confirma que el escenario de "base" debe considerarse la situación de referencia que refleja la evolución más plausible del crecimiento. Sin embargo, y aunque, a tenor de la información disponible actualmente, pueda parecer razonable a corto plazo, este escenario resulta también algo optimista a medio plazo. Gracias al firme crecimiento y a las medidas para aumentar el empleo, se prevé que el desempleo siga reduciéndose hasta alrededor de un 5,5% antes de 2008 y que la tasa de participación aumente hasta el 64% en 2008 (desde algo menos del 6% y el 60% respectivamente en 2003).

El programa de convergencia prevé una reanudación de la deflación, tras alcanzarse en 2004 un valor máximo del 6,5% de inflación media anual, y anuncia para 2008 una inflación de alrededor del 3%. Aunque el fuerte descenso de la inflación en 2005 se debería a la reducción de las alzas de precios por efecto de los impuestos indirectos, la deflación se apoyaría a lo largo de todo el período en el crecimiento moderado de los salarios reales (en especial del sector público) y en unas políticas fiscales restrictivas. Estas proyecciones coinciden en líneas generales con los supuestos de la Comisión. El programa de convergencia no da indicaciones sobre los cambios previstos en el régimen monetario o de tipo de cambio durante el período observado (consistentes en la introducción de un marco para determinar los objetivos de inflación, junto con una banda de fluctuación del ±15% alrededor de la paridad central). Por otra parte, contrariamente al programa económico de preadhesión de 2003, el programa de convergencia no declara el objetivo de acceder al MTC II inmediatamente después de la adhesión a la UE. Más bien reconoce que la participación en el MTC II debe apoyarse en un proceso de ajuste fiscal creíble y sostenible.

La estrategia presupuestaria a medio plazo se aparta de la contemplada en el programa económico de preadhesión de 2003. Mientras que este último aspiraba a un déficit por debajo del 3% del PIB en 2005, en el programa de convergencia este objetivo queda pospuesto hasta 2008. La consolidación prevista en el programa se fundamenta en una disminución del déficit, que pasa del 5,9% del PIB en 2003 al 4,6% del PIB en 2004, seguido por un ajuste anual de aproximadamente medio punto (4,1% del PIB en 2005, 3,6% en 2006, 3,1% en 2007 y 2,7% del PIB en 2008). La estrategia de consolidación se basa en el gasto, apoyada en las reformas estructurales, en especial en el ámbito de la administración pública, la educación y la sanidad. Sin embargo, ni el impacto de estas reformas ni el estado de su aplicación se conocen con suficiente precisión. La disminución proyectada del coeficiente de gasto global en más del 4% entre 2003 y 2008 [4] permitiría un incremento de la proporción en el PIB de la inversión pública, apoyada por la financiación de la UE. Al mismo tiempo, se prevé que la consolidación fiscal vaya acompañada de una reducción del peso del sector público en la economía. Ello se traduciría también en una reducción de la presión fiscal global, del 39% en 2004 al 37% en 2008.

[4] Haciendo abstracción de los efectos en el gasto de las transferencias de la UE (que se espera aumenten de 0,5% del PIB en 2004 a 2,5% del PIB en 2008).

Un índice de consolidación de alrededor de medio punto del porcentaje de PIB anualmente a partir de 2005 puede parecer relativamente bajo, en especial en el contexto de firme crecimiento previsto en todo el período, a lo que hay que añadir el nivel relativamente elevado de los ratios de déficit y deuda y el descenso esperado de la carga de los intereses. Sin embargo, este extremo debe matizarse con al menos otras tres consideraciones. Primero, es importante que Hungría restablezca la credibilidad de la política fiscal fijando unos objetivos que sean realizables y alcanzándolos. En segundo lugar, las reformas estructurales en las que se basa la estrategia, una vez especificadas y aplicadas, aumentarán la sostenibilidad de la consolidación fiscal y mejorarán la calidad de las finanzas públicas. Tercero, el presupuesto del Estado está sobrecargado por los costes de la reforma de las pensiones (que se espera que aumenten del 0,7% en 2003 al 0,9% del PIB en 2008).

Sin embargo, es preocupante el hecho de que no se prevea que el déficit sea inferior al 3% del PIB hasta 2008, y sólo por un pequeño margen. Una evolución desfavorable en el aspecto macroeconómico o presupuestario comprometería la realización de este objetivo, con un impacto potencialmente importante en la estrategia de ajuste general del Gobierno. Así pues, las medidas presupuestarias del programa pueden no bastar para reducir el déficit por debajo del 3% del PIB al término del programa, por lo que deben aprovecharse todas las oportunidades para acelerar el ajuste fiscal. A este respecto, tanto los excesos de gasto experimentados en los últimos dos años como la ausencia de indicaciones claras sobre las ambiciosas medidas de reducción del gasto para 2005-2008 son signos preocupantes. Además, toda la estrategia de ajuste depende crucialmente del éxito de la realización del ambicioso plan de ajuste previsto en 2004. De no alcanzarse este año el objetivo presupuestario, peligraría toda la estrategia. Dado que no pueden excluirse gastos inesperados como los efectuados en los últimos años, es importante que el Gobierno mantenga su intención tal como anuncia en el programa de convergencia y adopte oportunamente medidas correctoras adicionales en caso necesario a fin de asegurar que se alcance el objetivo de déficit en 2004.

En conjunto, la estrategia de consolidación del programa de convergencia parece conducir a una mejor calidad de las finanzas públicas. En general se reconoce que la consolidación fiscal es más viable cuando se basa en los recortes del gasto, especialmente si están apoyados por reformas estructurales. Parece también apropiada la reducción de la elevada presión fiscal, especialmente sobre el trabajo. Sin embargo, para iniciar un "círculo virtuoso", es fundamental que se respeten los objetivos de gasto. Por lo tanto, parece aconsejable un planteamiento prudente en relación con los recortes fiscales, condicionados a la aplicación de las reformas previstas y a la realización de los objetivos de déficit. Además, en caso de que el crecimiento económico no cumpla las expectativas del programa, se necesitarán probablemente medidas adicionales para mantener el proceso de consolidación.

Tras un valor máximo de casi el 60% del PIB en 2004, el programa prevé que el ratio de deuda disminuya en la línea del ajuste presupuestario previsto, beneficiándose también de una reducción de la carga de intereses y de un ajuste negativo del nivel de deuda. Ello parece alcanzable si la consolidación se desarrolla según lo previsto, y en el supuesto de que no se produzca un debilitamiento significativo del tipo de cambio y de la reducción prevista de la carga de intereses. La necesidad de que la consolidación se desarrolle según lo previsto es subrayada por la necesidad de garantizar que se cumplen sin complicaciones los compromisos de deuda pública y que se contienen debidamente los costes derivados del servicio de la deuda.

Hungría debe hacer frente a un cierto riesgo de desequilibrios presupuestarios para cubrir los costes previstos del envejecimiento de la población. Si bien la reforma de las pensiones, que se remonta a 1998, y el establecimiento de un régimen progresivo de pensiones en tres pilares -incluidos cambios paramétricos en el pilar de pensiones por reparto, por ejemplo, el incremento de la edad de jubilación y la indización de las pensiones- ha atenuado los riesgos de desequilibrios presupuestarios a largo plazo, no los ha eliminado enteramente. Es fundamental, para situar las finanzas públicas en una base sostenible, asegurar un superávit primario suficiente a medio plazo, así como aplicar medidas para limitar más el aumento del gasto relacionado con el envejecimiento, sobre todo en el ámbito de la sanidad.

Cuadro: Comparación entre las principales proyecciones macroeconómicas y presupuestarias

>SITIO PARA UN CUADRO>

Basándose en la presente evaluación, la Comisión ha adoptado y remite al Consejo la Recomendación adjunta con vistas a un dictamen en relación con el Programa de Convergencia de Hungría.

Recomendación de DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997 en relación con el programa de convergencia de Hungría, 2004-2008

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [5] y, en particular, el apartado 3 de su artículo 9,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

El [5 de julio de 2004] el Consejo examinó el programa de convergencia de Hungría, que abarca el período 2004-2008. El programa cumple en líneas generales los requisitos sobre datos del nuevo "Código de conducta" sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia.

La estrategia presupuestaria en que se basa el programa pretende reducir el déficit público por debajo del 3% del PIB antes de 2008 y, al mismo tiempo, el peso del sector público en la economía. Con este fin, el programa contempla una consolidación prevista en la reducción del déficit público del 5,9% del PIB en 2003 al 4,6% del PIB en 2004, seguida de un ajuste anual de aproximadamente medio punto del PIB (el 4,1% del PIB en 2005, el 3,6% en 2006, el 3,1% en 2007 y el 2,7% del PIB en 2008). La consolidación se basa en el gasto, apoyada por reformas estructurales, predominantemente en los ámbitos de la administración pública, la sanidad y la educación. No obstante, estas reformas deben aún especificarse y ejecutarse. El descenso del ratio global de gasto permitirá incrementar la proporción de la inversión pública en el PIB, con el apoyo de la financiación de la UE. Al mismo tiempo, se prevé una reducción de la presión fiscal global del 39% al 37% del PIB.

El programa contiene dos escenarios distintos para las proyecciones macroeconómicas y presupuestarias: un escenario de "base" y otro "más optimista". El supuesto de base debe considerarse como la situación de referencia para evaluar las proyecciones presupuestarias, pues refleja las previsiones de crecimiento más plausibles, de un crecimiento del PIB real de alrededor del 3,5-4% en 2004 y 2005, seguidas de otras bastante optimistas, sobre un incremento de la tasa de crecimiento de alrededor de medio punto al año hasta 2008. La proyección de una rápida deflación después de 2004, cuando las alzas impositivas indirectas disminuyan, resulta bastante realista, a condición de que el aumento de los salarios reales se modere significativamente a fin de ajustarse a la productividad.

El programa prevé que la reducción del déficit público por debajo del valor de referencia del 3% del PIB se producirá solamente en 2008. La reducción del déficit prevista en el programa parece realista. Los riesgos para el resultado presupuestario provienen de la posibilidad de que el crecimiento sea inferior al previsto, de excesos de gasto ya experimentados en el pasado y de la falta de información sobre las medidas previstas para la reducción del gasto en los últimos años del programa. La realización del ajuste previsto en el primer año del programa es crucial para la credibilidad de la estrategia de ajuste; de no lograrse podría ser incierta la realización de todo el proceso de ajuste. Así pues, las medidas presupuestarias del programa pueden no bastar para reducir el déficit por debajo del valor de referencia del 3% del PIB al término del período del programa, por lo que deben aprovecharse todas las oportunidades para acelerar el ajuste fiscal. Al mismo tiempo, los equilibrios proyectados reflejan en gran parte la ejecución de un programa intensivo de inversión pública, que haría que la proporción de inversión pública en el PIB pasara del 4,0% del PIB en 2004 al 5,5% del PIB en 2008.

Tras alcanzar su cota máxima en casi un 60% del PIB en 2004, el programa prevé que el ratio de deuda descienda al 54% del PIB antes de 2008. Esto coincidiría con el ajuste presupuestario previsto, pero también se beneficiaría de la disminución de la carga fiscal y de un ajuste negativo del nivel de deuda. Aunque ello parece plausible, la evolución positiva podría ponerse en peligro si se produjera un descenso de los tipos de interés más lento de lo previsto.

Hungría se enfrenta a un cierto riesgo de desequilibrios presupuestarios si asume los costes previstos de una población que envejece. Si bien la reforma de las pensiones, que se remonta a 1998, y el establecimiento de un régimen progresivo de pensiones en tres pilares -incluidos cambios paramétricos en el pilar de pensiones por reparto, por ejemplo, el incremento de la edad de jubilación y la indización de las pensiones- ha atenuado los riesgos de desequilibrios presupuestarios a largo plazo, no los ha eliminado enteramente. Para situar las finanzas públicas en una trayectoria sostenible debe asegurarse un superávit primario suficiente a medio plazo, así como aplicar medidas para limitar más el aumento del gasto relacionado con el envejecimiento, sobre todo en el ámbito de la sanidad.

[El 5 de julio de 2004], sobre la base de recomendaciones de la Comisión, el Consejo declaró la existencia de un déficit excesivo en Hungría, de conformidad con el apartado 6 del artículo 104 del Tratado, y, con objeto de poner fin a esa situación, de conformidad con el apartado 7 del artículo 104, dirigió a Hungría una serie de recomendaciones en las que le aconsejaba las medidas necesarias a tal fin.

[5] DO L 268 de 2.8.1997, p. 1. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Principales proyecciones recogidas en el Programa de Convergencia de Hungría

>SITIO PARA UN CUADRO>