52003DC0452(02)

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO relativa al papel de la aduana en la gestión integrada de las fronteras exteriores.

La presente Comunicación parte de la anterior Comunicación de la Comisión de mayo de 2002 «Hacia la gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea» [1].

[1] COM (2002) 233 final de 7.5.2002.

Tiene en cuenta también la Comunicación de la Comisión de febrero de 2001, relativa a una estrategia para la unión aduanera [2] y la Resolución del Consejo de junio de 2001, que se refiere a ella [3]. Actualmente, conviene orientar y ampliar la estrategia para la unión aduanera de modo que integre mejor las crecientes preocupaciones sobre seguridad. Las aduanas son responsables sobre todo del control de las mercancías; no obstante, en las presentes circunstancias, caracterizadas por la aparición de nuevas amenazas, hay que otorgar a las aduanas un papel mayor a fin de contrarrestar las amenazas que pueden representar las mercancías que cruzan las fronteras comunitarias. La Comunidad debe poner todos los medios para garantizar la seguridad y la protección de sus ciudadanos frente al terrorismo, el tráfico ilícito de mercancías o los riesgos para la salud y el medio ambiente.

[2] COM (2001 51 final de 8.2.2001.

[3] DO C 171, 15.06.2001,p.1.

La presente Comunicación sugiere una racionalización de la gestión de los controles aduaneros. Con este fin, propone un enfoque común de los riesgos conexos a las mercancías, establecido en estrecha cooperación con todos los servicios interesados, dentro de una organización y un marco comunes. El objetivo de esta Comunicación, que prevé el establecimiento de prioridades en los controles aduaneros y de un sistema comunitario de gestión de los riesgos, así como la identificación de los sistemas y el equipamiento necesarios, es dotar a las aduanas y a los demás servicios encargados de la gestión de las mercancías en la frontera exterior de los medios necesarios para luchar conjuntamente contra toda clase de riesgos para la integridad de la Comunidad.

La Comunicación concluye que la policía y los guardias de fronteras son responsables del control de las personas y las aduanas del control de las mercancías, pero que sus objetivos son comunes y sus misiones complementarias y estrechamente interdependientes. Con objeto de garantizar la seguridad, es imperativo potenciar las sinergias entre los servicios, apoyándose en las características positivas respectivas y estableciendo los mecanismos que garanticen una

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN 43

2. ADUANA Y SEGURIDAD: PRIMERA OBSERVACIÓN 44

3. LAS PRINCIPALES AMENAZAS PARA LA SEGURIDAD 46

4. REFUERZO DE LA SEGURIDAD DE LAS MERCANCÍAS 47

4.1. Papel tradicional de la aduana para el control de las mercancías. 47

4.2. Racionalizar los controles aduaneros en las fronteras exteriores. 48

4.3. Dotar las funciones de seguridad de la aduana de un marco legislativo y financiero. 49

5. MEJORAS DESEABLES 50

5.1. Enfoque común de los riesgos 50

5.2. Garantizar un nivel adecuado de recursos humanos y equipamiento 53

5.3. Facilitar el comercio sin comprometer la integridad y seguridad de la Comunidad 54

5.4. Estudiar la posibilidad de compartir las responsabilidades. 55

5.5. Reforzar la cooperación con los terceros países. 55

5.6. Medidas de apoyo a la ampliación 56

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 56

1. INTRODUCCIÓN

1.1 En diciembre 2001, el Consejo Europeo de Laeken solicitó « (...) al Consejo y a la Comisión que definieran los mecanismos de cooperación entre los servicios encargados del control de las fronteras exteriores y que estudiaran las condiciones en que podría crearse un mecanismo o servicios comunes de control de fronteras exteriores» [4]. En respuesta a esta demanda, la Comisión elabora una estrategia europea integrada de la gestión de las fronteras exteriores que tiene en cuenta la pluralidad de sus dimensiones. El objetivo principal de esta estrategia consiste en mejorar la seguridad y los otros controles efectuados en la frontera exterior, facilitando al mismo tiempo la movilidad de los viajeros bona fide y del comercio legítimo.

[4] Conclusión nº 42 del Consejo Europeo de Laeken de los días 14 y 15 de diciembre de 2001, p. 12.

1.2. La Comisión presentó en mayo de 2002 una Comunicación sobre «la gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea» [5]. En ésta se trataban principalmente cuestiones de control de las personas y se destacaba que una gestión común eficaz de las fronteras exteriores de la Unión Europea mejoraría la seguridad y aumentaría el sentimiento de los ciudadanos de la Unión de pertenecer a un espacio y un destino comunes. La Comunicación de mayo de 2002 anunciaba una segunda parte centrada en el control de las mercancías. Es el objeto de la presente Comunicación, que sugiere mejoras para la gestión integrada de los controles de las mercancías y los medios de transporte (equipajes incluidos), así como otras propuestas, en ámbitos en los que la actividad aduanera puede respaldar los controles de las personas efectuados por otros servicios. Las dos Comunicaciones son complementarias y constituyen las primeras etapas de la estrategia global que propone la Comisión para la gestión integrada y eficaz de las fronteras exteriores. Se trata de conseguir un marco coherente para llevar a cabo una acción común a nivel de la Unión Europea.

[5] COM (2002) 233 final de 7.5.2002.

1.3. Responder a la petición del Consejo Europeo implica no sólo estudiar los modos de mejorar los controles a través de una mayor cooperación entre los servicios responsables de los controles en las fronteras exteriores, sino también ver si los controles actuales aportan suficiente seguridad a la Comunidad y los ciudadanos. En este documento el término seguridad se utiliza en un sentido amplio. Abarca las amenazas para la seguridad pública (intenciones criminales, peligro de ataques terroristas u otros) que implica el movimiento de mercancías (tráfico o intercambio ilícitos de armas de fuego, de productos biológicos o explosivos, por ejemplo) y las amenazas para la seguridad de la sociedad debido al peligro que el comercio de mercancías peligrosas entraña para la salud, el medio ambiente y los consumidores. Por otra parte, tanto si son medidas incluidas en el primer como en el tercer pilar, tienen los mismos objetivos y son complementarias. Tienen que progresar conjuntamente hacia el objetivo de lograr el espacio de libertad, seguridad y justicia preconizado en el Tratado de Amsterdam.

1.4. Los actuales métodos de control aduanero de las mercancías no permiten dar una respuesta adecuada a las crecientes preocupaciones sobre seguridad. Por ello, la presente Comunicación recomienda cambios fundamentales del modo de combatir las amenazas para la seguridad sin obstaculizar el comercio legítimo. El enfoque propuesto combina una racionalización de los controles aduaneros y la definición común, en cooperación con los otros servicios implicados, de los métodos y medios para controlar mejor las mercancías. Las recomendaciones tienen por objeto maximizar la incidencia de todos los controles efectuados por distintas autoridades y a su vez lograr una mayor disponibilidad de los recursos y el equipamiento necesarios. Una vez aplicadas, estas propuestas mejorarán la seguridad de los ciudadanos y tendrán repercusiones positivas sobre el comercio, la inversión, el crecimiento y, por consiguiente, sobre el empleo en la Comunidad.

1.5. Asimismo, la presente Comunicación propone todas las mejoras necesarias de los controles efectuados al atravesar la frontera comunitaria para aumentar la seguridad tras la acogida de nuevos Estados miembros que, a partir de la adhesión, han de garantizar que las mercancías peligrosas o ilícitas no comprometen la seguridad de los otros Estados miembros y de la Comunidad. Cabe señalar al respecto que la mayoría de los controles de seguridad, contrariamente a determinados controles financieros, deben efectuarse obligatoriamente en la frontera.

1.6. La presente Comunicación se inscribe en la continuación de las orientaciones de la Comunicación de la Comisión, de febrero de 2001 [6], relativa a la estrategia para la Unión aduanera y de la Resolución del Consejo, de junio 2001 [7], relacionada con ella; desarrolla estas propuestas y tiene por objeto una mayor integración de la seguridad.

[6] COM (2000) 51 final de 8.2.2001.

[7] DO nº C 171 de 15.6.2001, p. 1.

1.7. La presente Comunicación no tiene por objeto poner en cuestión las actividades prioritarias previstas en el marco de la protección de los intereses financieros de las Comunidades y de la lucha contra el fraude, que figuran en la Comunicación de la Comisión COM (2000) 358 final de 28.6.2000 relativa al enfoque estratégico global para 2000-2005, ni a las acciones de ayuda mutua en materia aduanera previstas, por una parte, en el Reglamento (CE) nº 515/97 [8] y, por otra, en los Protocolos de los acuerdos de ayuda mutua en materia aduanera celebrados con los países terceros.

[8] Reglamento (CE) nº 515/97 del Consejo de 13 de marzo de 1997 relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria (Diario Oficial n° L 082 de 22/03/1997 p. 0001 - 0016).

La Comisión invita el Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo a debatir las orientaciones propuestas y apoyar las medidas propuestas en el punto 6 de la presente Comunicación con objeto de poder presentar cuanto antes propuestas concretas para su aplicación.

2. ADUANA Y SEGURIDAD: PRIMERA OBSERVACIÓN

En la Comunidad, el trabajo aduanero normalmente se ha desarrollado durante las últimas décadas en el marco de los controles de carácter financiero y comercial. En general, la lucha contra las actividades fraudulentas está tradicionalmente vinculada a la misión de vigilancia de los flujos de mercancías. Más recientemente, se ha hecho hincapié en la seguridad de los ciudadanos de cara a las mercancías peligrosas o de riesgo. La organización del trabajo se ha desarrollado se acuerdo con esta lógica y los instrumentos comunitarios, como los programas aduaneros de modernización, se han utilizado sobre todo para establecer las mejores prácticas de trabajo en el ámbito de los controles financieros y comerciales.

A consecuencia del aumento de las amenazas procedentes de las mercancías peligrosas, la delincuencia organizada o las organizaciones terroristas, conviene preguntarse si el enfoque que prevalece actualmente garantiza una protección adecuada de la Comunidad y sus ciudadanos en cualquier punto de la frontera exterior.

La Comisión considera que la respuesta a esta cuestión es ampliamente negativa.

Es cierto que los controles actuales permiten proteger los intereses financieros de la Comunidad y los Estados miembros, tanto más que, cuando se comprueba que existen, este tipo de problemas se pueden corregir después de la entrada de las mercancías mediante auditorías a posteriori. En cambio, hasta el momento los controles no permiten frenar suficientemente ni prevenir las maniobras terroristas; tampoco son suficientes para garantizar un alto nivel de protección de los ciudadanos contra las mercancías peligrosas o defectuosas.

Cada Estado miembro es activo en los sectores mencionados, pero las medidas y prioridades, así como las inversiones en equipamiento y recursos, difieren de un Estado miembro a otro. A nivel comunitario, por ejemplo, los controles de seguridad están diversificados, no armonizados y a veces son lentos para responder a las nuevas amenazas. El resultado de todo ello es que existen diferencias en el grado de eficiencia en estos ámbitos en los distintos puntos del territorio aduanero: en determinados lugares, se pone en marcha un sistema informatizado de gestión de los riesgos, acompañado de los recursos humanos y el equipamiento necesarios; en otros lugares, la falta de inversiones y de sistemas modernos lleva a controles menos eficientes.

En términos de seguridad, esto significa que las posibilidades de detener a tiempo un dispositivo explosivo, un arma biológica o una mercancía peligrosa dependen del punto de la frontera exterior por el que pasen tales mercancías. Tras la ampliación, aumentará aún más el riesgo de la diversificación del tratamiento. Por lo tanto, hay verdadera necesidad de coordinar estos enfoques individuales para que las mejores prácticas nacionales se conviertan en normas comunitarias.

La presente Comunicación es aplicable a todas las fronteras exteriores (terrestres, puertos y aeropuertos) de la Comunidad y tiene también en cuenta la importancia de la quinta ampliación.

Para garantizar una gestión común eficaz e integrada de las fronteras exteriores de la Unión Europea, hay que apoyar las soluciones rápidas y pragmáticas con un firme compromiso político y financiero. De lo contrario, la Comunidad corre el riesgo de convertirse en un objetivo fácil de las actuaciones fraudulentas y terroristas.

Por consiguiente, hay que mejorar los controles actuales de seguridad de las mercancías para garantizar un elevado grado de protección, idéntico en toda la frontera exterior de la Comunidad.

Este documento expone posibles soluciones encaminadas a reforzar la seguridad de las mercancías. Enumera las principales amenazas que deben contrarrestarse, los fallos de los sistemas actuales y los ámbitos específicos que requieren una atención especial. Indica lo que debería hacer la Aduana para mejorar la situación y el modo de reforzar la cooperación con los otros servicios encargados de la seguridad de las mercancías.

3. LAS PRINCIPALES AMENAZAS PARA LA SEGURIDAD

Las amenazas para la integridad y la seguridad de la Comunidad son de varios tipos. Pueden clasificarse en varias categorías:

* Amenazas criminales y terroristas: que pueden ser

- directas, cuando implican una intención deliberada de introducir mercancías prohibidas como explosivos o armas nucleares, biológicas o químicas;

- indirectas, cuando implican el contrabando o el tráfico de mercancías ilícitas (droga, cigarrillos, alcohol, falsificaciones) con fines de aprovisionamiento o financiación (blanqueo de dinero) de organizaciones terroristas o de la delincuencia organizada.

* Riesgos para la salud y la seguidad de los consumidores:

Riesgos para la salud: se trata de preocupaciones ligadas a las amenazas de bioseguridad, por ejemplo, a causa de la importación de productos contaminados (la extensión de algunos casos de vaca loca se atribuyen a la importación de lotes de carne contaminada) o de productos derivados de nuevos avances científicos, como los OGM. En términos de consumo, los estupefacientes, las sustancias anabolizantes o dopantes, también se pueden clasificar en esta categoría).

Riesgos conexos a los poductos peligrosos: agrupan determinados bienes falsificados o no conformes con las normas comunitarias de seguridad, por ejemplo, medicamentos, productos alimenticios y utensilios (mecheros, piezas sueltas, etc.).

* Riesgos medioambientales y sanitarios: se presentan, por ejemplo, cuando pasan ilegalmente la frontera especies de la flora y la fauna en vías de desaparición, sustancias radiactivas o animales enfermos.

* Riesgos para la seguridad pública: como el tráfico de armas ilícitas o de estupefacientes.

Para contrarrestar estas amenazas crecientes de ataques deliberados o de peligros para la integridad y la seguridad de la sociedad comunitaria hay que concentrarse principalmente en los controles de las mercancías.

Para hacer frente a las amenazas para la seguridad, ya se han propuesto mejoras en el ámbito de los controles de las personas efectuados en primer lugar por los servicios de guardias de fronteras, a menudo en estrecha coordinación con las aduanas. Pero para luchar eficazmente contra la criminalidad, el terrorismo o cualquier otra amenaza para la seguridad, hay que tener en cuenta también otros aspectos, distintos al control de las personas. De hecho, los riesgos conexos a la introducción en la Comunidad de armas, sustancias radiactivas o explosivos, pero también de carnes contaminadas o medicamentos ilegales, implican en general movimientos de mercancías en las fronteras comunitarias. Los aproximadamente 100 000 [9] funcionarios de las aduanas de la Unión Europea desempeñan un papel fundamental al reforzar la coordinación a nivel europeo y trabajar en más estrecha cooperación con los otros servicios de control en las fronteras y sobre todo con la policía.

[9] Esta cifra puede parecer significativa, pero en realidad incluye todas las tareas aduaneras, que varían de un Estado miembro a otro (actividades fiscales, gestión aduanera, misiones nacionales específicas).

4. REFUERZO DE LA SEGURIDAD DE LAS MERCANCÍAS

4.1 Papel tradicional de la aduana para el control de las mercancías.

Las administraciones aduaneras ayudan a veces a los servicios cuya misión principal es el control de las personas en las fronteras. Por otra parte, la información recogida a través de los controles de rutina de los viajeros y vehículos, o simplemente mediante una presencia física en las fronteras, permiten a menudo llegar a organizaciones criminales transnacionales, a veces en estrecha cooperación con otros servicios represivos.

No obstante, únicamente la aduana tiene un conocimiento suficientemente amplio y desarrollado para ejercer controles adecuados de seguridad de las mercancías.

La aduana cuenta, de hecho, con una larga experiencia en materia de control respecto del conjunto del comercio legítimo, que le ha permitido constituir redes de estrechos contactos con los agentes económicos y adquirir un conocimiento profundo de las mercancías. A través de la experiencia adquirida y las redes mencionadas, tiene acceso a información que le permite concretizar los objetivos con mayor precisión y combatir el tráfico ilícito o de alto riesgo. Además de estos contactos privilegiados, las aduanas están presentes en todos los puestos fronterizos, incluidos los puertos y aeropuertos internacionales y a veces incluso en los locales de los agentes económicos. Es por lo tanto la única organización capaz de seguir todos los desplazamientos de las mercancías en la entrada, la salida y dentro de la Comunidad. Estas competencias se ejercen tanto en los puntos de paso y de despacho de aduana como de circulación, cualquiera que sea el modo de transporte, por vía aérea, terrestre o marítima. Estas ventajas hay que aprovecharlas para aumentar la seguridad de las mercancías.

La aduana desempeña por consiguiente un papel central para el control de las mercancías lícitas, que permite detectar las mercancías ilícitas; además, al estar presente en las fronteras, está predestinada a detectar tráficos ilícitos fuera de los circuitos del despacho de aduana. Debe por consiguiente disponer de los medios necesarios para asegurar una cooperación y una coordinación estrecha y eficaz con los otros servicios encargados de la seguridad en las fronteras. De hecho, las administraciones aduaneras disponen de determinados tipos de información y han desarrollado instrumentos de asistencia y cooperación [10]; la policía y los otros servicios tienen también sus propios sistemas y fuentes de información (por ejemplo, sistemas inteligentes que permiten detectar a las personas sospechosas o los criminales). Un mayor intercambio de toda esta información permitirá detectar con mayor precisión los delitos, cualquiera que sea su naturaleza, en cumplimiento de las competencias de cada servicio. Además, se reforzarían mucho las sinergias entre servicios.

[10] Reglamento (CE) nº 515/97 del Consejo de 13 de marzo de 1997 relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria (Diario Oficial n° L 082 de 22/03/1997 p. 0001 - 0016). Convenio relativo a la asistencia mutua y la cooperación entre las administraciones aduaneras, establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, DO C 24 de 23.1.1998.

Permitir a la aduana asumir esta función implica reconsiderar la asignación de las tareas aduaneras, a fin de racionalizar los controles en las fronteras exteriores. Este punto es esencial, tanto más que inmediatamente después de la ampliación, los nuevos Estados miembros deberán inmediatamente aplicar la legislación aduanera comunitaria. El acervo de Schengen se aplicará también a partir de la adhesión, aunque será necesaria una decisión del Consejo para suprimir los controles en las fronteras interiores con los nuevos Estados miembros.

4.2 Racionalizar los controles aduaneros en las fronteras exteriores.

Por regla general, los Estados miembros aplican los controles aduaneros en cumplimiento de las legislaciones comunitarias, pero a menudo los intereses nacionales dictan la selección de las prioridades en materia de controles. Esto conduce inevitablemente a diferentes niveles y grados de protección de un punto a otro del territorio aduanero, principalmente por lo que se refiere a los controles de seguridad que actualmente no se conciben necesariamente a nivel comunitario. Esta situación no hace sino fomentar el tráfico ilícito de mercancías en los puntos de frontera donde los controles son menos estrictos. Hay que colmar esta laguna. En efecto, es necesario asegurar el nivel de protección de las fronteras exteriores más homogéneo posible, estableciendo controles de seguridad comunes a todos los Estados miembros, ya que además en el futuro los nuevos Estados miembros deberán efectuar un gran número de controles y también ellos tienen sus prioridades nacionales.

A este respecto no hay que olvidar que los Estados miembros encargados de la gestión de la frontera exterior son responsables de la seguridad de toda la Comunidad y no sólo de la seguridad de su país. Por ello, redunda en interés comunitario garantizar que los principales riesgos para la seguridad se traten a tiempo y de manera equivalente en cualquier punto de la frontera exterior.

Para optimizar la eficacia de los controles, convendría reorganizar las operaciones aduaneras mediante un proceso de racionalización que establezca las prioridades y que combine seguridad efectiva y gestión óptima de los recursos.

A este respecto, se pueden distinguir dos categorías de papeles aduaneros fundamentales:

- Una misión de naturaleza fiscal y comercial, que tiene por objeto proteger los intereses económicos y financieros comunitarios y nacionales;

- Una misión vinculada a preocupaciones de seguridad, cuyo objetivo es proteger a la sociedad europea.

Los riesgos de estas dos categorías deben ponderarse de tal modo que se puedan identificar los riesgos principales para los cuales es necesario el control en el paso de la frontera exterior. Para los otros riesgos, también importantes, se podría prever la realización del control en otros lugares, a condición de que esto no implique un aumento del fraude. El objetivo sería concentrar en los puestos fronterizos los controles de los riesgos más elevados, es decir, los controles que, si no se efectúan al pasar las fronteras, podrían tener consecuencias irreparables.

En este contexto, los controles vinculados a las misiones fiscales y de política comercial de la aduana podrían, en muchos casos, llevarse a cabo fácilmente en lugares distintos a los puestos de frontera. De hecho, con la modernización y simplificación de los procedimientos aduaneros, como se indica en la Comunicación sobre las aduanas electrónicas, se podría hacer mayor uso de la transmisión por medios electrónicos de datos sobre el control de un modo que se garantice un alto nivel de protección de los intereses comunitarios y nacionales y no aumenten los riesgos de fraude. Así, se podría delimitar con mayor precisión entre los controles de carácter fiscal y de política comercial cuáles deben mantenerse en los puestos fronterizos. Este tipo de racionalización de los controles permitiría, por ejemplo, evitar largas filas de espera en los puestos fronterizos.

Gran parte de los controles vinculados a la seguridad de la CE, por el contrario, sólo se pueden efectuar en los puestos de frontera: es imprescindible que los explosivos, las mercancías contaminadas o las sustancias radiactivas no pasen las fronteras de la CE sin haber sido controladas y aceptadas. Así pues, entre estos controles hay que identificar los que no ofrecen garantías suficientes, si se efectúan en oficinas interiores, y concentrarlos en los puestos de frontera.

Las autoridades políticas deben imperativamente definir las prioridades en los riesgos y, en consecuencia, los controles que han de realizarse en los puestos fronterizos. Asimismo, las aduanas deberán contar con los medios legislativos, reglamentarios y financieros para aplicar este enfoque de racionalización de los controles.

4.3 Dotar las funciones de seguridad de la aduana de un marco legislativo y financiero.

Con vistas a una estrategia global, encaminada a una mayor eficacia de la gestión integrada de las fronteras exteriores, conviene considerar los controles en su conjunto, ya sean de competencia comunitaria o nacional. La distinción arbitraria que prevalece actualmente entre los controles que son competencia del primer pilar y los que son competencia del tercer pilar, es inadecuada a los objetivos que se quieren lograr: asegurar un alto nivel de protección en toda de la frontera exterior sin por ello comprometer el comercio legítimo. A más largo plazo, probablemente pueda suprimirse esta distinción. Los trabajos de la Convención sobre el futuro de la UE parece que van ya en este sentido. No obstante, y sin prejuzgar los resultados de la Convención, hay que utilizar los instrumentos existentes para potenciar el papel de seguridad de la aduana.

De cara a los flujos de mercancías, las aduanas aplican dos lógicas. Una lógica de control, que se deriva de la aplicación de los procedimientos aduaneros. Una lógica de investigación, que tiene por objeto prevenir o luchar contra el fraude y que puede también servir de entrada en el proceso de selección de los controles, o de complemento de la identificación de los riesgos que escapan a los controles. Para seguir aplicando estas dos lógicas habrá que introducir algunas mejoras.

Por lo que se refiere a los controles, es necesario, por una parte, asegurar la aplicación uniforme de las disposiciones comunitarias, incluidas las restricciones y prohibiciones fijadas por el Derecho comunitario y, por otra, armonizar los controles que se derivan de disposiciones nacionales, cuya aplicación diferenciada de un Estado miembro a otro es perjudicial para la seguridad del conjunto de la Comunidad. Un enfoque común de los controles y de los modos en que se efectúan, elaborado a nivel comunitario, permitirá reforzar la eficacia de la seguridad a escala de toda la Comunidad. Este enfoque no impide mantener también prioridades nacionales de riesgo, a condición de que se sopesen los controles fundamentales para la seguridad de todos los Estados miembros y se apliquen de la misma forma en todos los puntos de las fronteras exteriores.

En el ámbito de las investigaciones aduaneras, los poderes de las aduanas varían mucho de un Estado miembro a otro. Ahora bien, el poder de llevar a cabo una investigación es un complemento lógico de los controles aduaneros y es indispensable para luchar eficazmente contra el fraude, desde la determinación de las infracciones hasta su comprobación. Conviene por lo tanto elegir un enfoque común respecto de los poderes, mandatos y funciones de las aduanas de los Estados miembros. Esto implica también reforzar las sinergias con los servicios de policía. El papel de las aduanas en cuanto «policía de las mercancías» debe ser más explícito. Las aduanas han de contribuir activamente a las investigaciones llevadas a cabo por la policía para identificar o encontrar a posibles defraudadores, porque además los objetivos perseguidos son los mismos. Los controles cruzados de información policial y aduanera, que es a menudo complementaria, y las acciones conjuntas de control de estos servicios, basadas en la experiencia adquirida de cada uno de ellos, reforzará la búsqueda, identificación y comprobación de las infracciones.

Al mismo tiempo, la Comunidad debe fomentar la cooperación cada vez más estrecha entre los servicios implicados, los métodos de trabajo similares, la comprobación de la información pertinente y la constitución de redes interdisciplinarias. Esto incluye también el desarrollo, la instauración o una mayor utilización de sistemas (existentes o futuros) de almacenamiento, tratamiento e intercambio seguros de información.

Para introducir estas mejoras, hay que ampliar y adaptar el marco legislativo existente. Será necesario, por una parte, ampliar el campo de acción de los textos legislativos a los poderes y tareas aduaneras y, por otra, adaptar las actuales disposiciones aduaneras para integrar los criterios de seguridad. El Código Aduanero, por ejemplo, está principalmente orientado hacia la dimensión fiscal y de política comercial del papel de la aduana, mientras que el aspecto «seguridad» es mucho más marginal. Hay que adaptarlo para que los instrumentos como, por ejemplo, la gestión de los riesgos y las medidas de facilitación del comercio integren las preocupaciones de seguridad.

Por último, hay que reconocer que hasta el momento no existe una verdadera política comunitaria del equipamiento aduanero necesario para los controles. Este aspecto podría acentuarse en una Comunidad ampliada. Convendría pues estudiar el modo de aportar soluciones financieras adecuadas [11] y de hacer uso de las posibilidades que ofrecen los fondos comunitarios (estructurales, u otros), tratando de evitar la acumulación de las intervenciones.

[11] incluida la posible utilización del porcentaje del 25 % retenido por los Estados miembros en concepto de gastos de percepción de los recursos proprios tradicionales para la financiación de la lucha contra el fraude y la protección de los intereses financieros de las Comunidades, aplicable tras la entrada en vigor de la Decisión nº 2000/597 del Consejo de 29.9.2000.

Los instrumentos legales, financieros y aduaneros, así como los métodos de trabajo, deben por consiguiente completar esta dimensión de integridad y seguridad. Para ello, la Comisión puede desempeñar un papel importante: no debe sustituir a los Estados miembros, sino apoyarlos, en cumplimiento de la subsidiariedad y mediante una mayor coordinación, para que colaboren con objeto de lograr objetivos comunes.

5. MEJORAS DESEABLES

5.1 Enfoque común de los riesgos

La racionalización del enfoque y los métodos de gestión de los riesgos es un punto de partida obligatorio. Eso implica, inicialmente, seleccionar los controles que se pueden deslocalizar, sin fomentar la proliferación de los riesgos correspondientes, así como los que deben imperativamente efectuarse en los puestos de frontera. El objetivo es asegurarse de que se tratan con prioridad los elementos estrictamente necesarios para la seguridad de la Comunidad y garantizar que los controles correspondientes se efectúan en el lugar y el momento en que son más eficaces.

Sobre esta base, un enfoque común de los riesgos en la frontera exterior implica un marco:

* Común

* Racionalizado

* Informatizado

* Completo

Marco común

Los controles que deben mantenerse por razones de seguridad, se deben evaluar por orden de prioridad. Todos los servicios interesados (autoridades aduaneras, fuerzas de policía, servicios de protección de los consumidores, servicios de protección de la salud y del medio ambiente, etc.) deben establecer conjuntamente estas prioridades y los correspondientes perfiles de riesgos comunes. De conformidad con estos perfiles, hay que definir también los datos disponibles, procedentes de todas las agencias interesadas, para seleccionar los que van a ser más útiles para el análisis de los riesgos. En el ámbito de la Comunidad ya se han realizado progresos, significativos, pero estos esfuerzos no están suficientemente coordinados. Un marco organizativo único, que sirva de soporte común el conjunto de los servicios, resulta cada vez más indispensable para fomentar la coordinación de los esfuerzos y definir las mejoras o cambios correspondientes.

La Comunicación de la Comisión de mayo de 2002 propone la creación de un Órgano común de expertos de fronteras exteriores, creado principalmente para asociar a los responsables de todos los servicios encargados del control y la vigilancia de las fronteras exteriores, que tenga un papel directivo y conceptual [12].

[12] Este organismo debería «actuar como "cabeza" de la política común de gestión de las fronteras exteriores para efectuar la evaluación común e integrada de los riesgos; actuar como un "director de orquesta" que coordina y que controla acciones operativas de campo, en particular, en situación de crisis; actuar como gestor y estratega para garantizar una mayor convergencia entre las políticas nacionales en el ámbito de personal y equipos; ejercer una forma de poder de inspección, en particular, en caso de crisis o si la evaluación de los riesgos lo exigiera». COM (2002) 233, p. 14.

Dentro de este Órgano (si su perfil tiene una orientación pluridisciplinar), o de cualquier otro tipo de futuro organismo, las administraciones aduaneras deberían ser responsables de todas las cuestiones relativas al control de las mercancías del comercio legítimo e ilegítimo, en cooperación con las otras autoridades. Sobre la base de las políticas adoptadas a nivel comunitario por el Grupo de política aduanera y en sinergia con los trabajos de los demás grupos, se podrían estudiar orientaciones de carácter aduanero. Ello permitiría, en su caso, extender las actividades más allá del artículo 66, propuesto en la anterior Comunicación, y de no confinarse a los aspectos vinculados a la libre circulación de las personas.

Marco racionalizado

Los agentes económicos deberían transmitir a las aduanas el conjunto de los datos relativos a las mercancías con el fin de proceder a una primera selección de los riesgos, sobre la base de perfiles comunes. Determinados datos se deberían transmitir obligatoriamente antes de la llegada de las mercancías. De esta forma, la aduana centralizaría la información necesaria, reduciendo el número de canales actualmente utilizados. La investigación de las aduanas respecto de las mercancías y el comercio se pondría de este modo a disposición de los otros servicios, sin interferir en las respectivas competencias. De hecho, los servicios aduaneros podrían transmitir instantáneamente a los servicios competentes la información de riesgos que les atañe, para que éstos pudieran darle curso.

Se trataría por consiguiente de instaurar un canal de transmisión único y, posteriormente, de tratamiento de información, sobre la base de perfiles establecidos por los servicios interesados. Este enfoque tendrá el doble mérito de precisar el marco organizativo necesario para la seguridad de la futura frontera de la Unión, así como simplificar las formalidades administrativas solicitadas a los agentes económicos, reduciendo, por ejemplo, el envío en doble o triple ejemplar de informaciones similares a varios servicios diferentes o también garantizando un formato único de transmisión de información.

Hay que asegurar sistemas eficaces y rápidos de transmisión de información entre las aduanas y los otros servicios competentes. La Comunicación COM (2002) 233 proponía la instauración, por el Órgano de expertos de la frontera exterior, de un procedimiento de seguridad (PROSECUR) que permita la transferencia rápida de información entre autoridades afectadas por la seguridad de la frontera exterior. Las administraciones aduaneras y las otras autoridades encargadas de la aplicación de la normativa aduanera representadas en esta instancia deberían ser responsables del encuadre de estos procedimientos para el intercambio de informaciones vinculadas a las mercancías, teniendo en cuenta, en particular, los sistemas de información existentes (como el sistema TARIC, la red AFIS, Anti Faud Information System o el SIA, Sistema de Información Aduanera [13]) y adaptándolos.

[13] Reglamento (CE) nº 515/97 del Consejo de 13 de marzo de 1997, DO L 82 de 22.3.1997; Convenio relativo a la utilización de la tecnología de la información a efectos aduaneros, de 26 de julio de 1995, DO C 316 de 27.11.95.

Este trabajo debería integrarse en un enfoque global con el fin de desplegar todos los medios que, según la naturaleza de la información y los riesgos definidos, tendrían por finalidad establecer vínculos e intercambios directos entre las autoridades afectadas por la seguridad de las fronteras exteriores.

Marco informatizado

El hecho de que la información esté disponible no es el único punto importante, es conveniente también que se entregue en un formato adecuado en el momento y el lugar apropiados. Para evaluar rápidamente los riesgos de flujos de mercancías importantes, la información ha de ser accesible en formato electrónico. Actualmente, los datos no se transmiten a la aduana de esta forma. En algunos Estados miembros, la información de la declaración en aduana existe en formato electrónico, pero no siempre se puede transferir la información rápidamente al lugar en el que sería más útil; en otros Estados miembros, la información sólo se transmite manualmente (en particular, por lo que se refiere a los datos de exportación). Otras fuentes de información como los manifiestos, indispensables para una evaluación anticipada de los riesgos, a menudo son aún menos accesibles por vía electrónica.

Para asegurar un tratamiento rápido y eficaz de la información, convendría generalizar la transmisión por vía electrónica. Esto implica la obligación, para los agentes económicos, de utilizar el formato electrónico, con un margen de flexibilidad para las PYME y las personas, y utilizar a nivel comunitario y/o nacional las bases de datos aduaneros necesarias.

Marco completo

El hecho de establecer un enfoque común de la gestión de los riesgos sólo tiene sentido si va acompañado de un enfoque común de los controles necesarios para detectar las mercancías de riesgo. Esto implica la necesidad de determinar la naturaleza y el tipo de control necesario. Convendría también desarrollar normas de control que permitan identificar, en particular, el lugar, la autoridad encargada de los controles y el tipo de equipamiento especializado utilizado para efectuarlos.

Un enfoque común, informatizado y completo de los riesgos permitirá aumentar la seguridad de la Comunidad, garantizando que los riesgos esenciales se traten con el mismo orden de prioridad y de manera equivalente en toda la frontera exterior. El riesgo cero no existe y es necesario prever también los medios de recuperar lo que pueda escapar a la vigilancia aduanera. La experiencia adquirida por las aduanas para identificar y seguir los flujos de mercancías debe utilizarse en todas partes (en los puestos fronterizos o interiores), en todos los ámbitos o sectores de actividad, en los que pueda ser beneficiosa para la seguridad de la Comunidad. Es papel de «policía de las mercancías» de las aduanas debe ser más explícito. Las aduanas deberían participar en las investigaciones encaminadas a encontrar o identificar posibles defraudadores. Una mayor sinergia entre aduanas y fuerzas de policía permitirá también identificar con mayor precisión las tendencias de fraude y de poder, con objeto de poder prevenirlas mejor.

5.2 Garantizar un nivel adecuado de recursos humanos y equipamiento

Es imprescindible garantizar un nivel adecuado de recursos humanos y equipamiento que permitan llevar a cabo los controles necesarios. La cuestión del carácter suficiente de los recursos y equipamiento asignados a las fronteras exteriores es de interés comunitario. De hecho, las fronteras exteriores no se refieren solamente al país geográficamente afectado, sino a todos los países de la Comunidad. Conviene por lo tanto identificar de manera conjunta las necesidades reales, teniendo en cuenta parámetros nacionales y comunitarios. Por ahora, hay que destacar dos puntos:

* Hay que asegurar la disponibilidad del equipamiento mínimo necesario en todos los puntos de control (por ejemplo, escáneres, detectores de radiaciones, etc.). Un inventario del equipamiento necesario/existente permitiría determinar el nivel de equipamiento que debe alcanzarse. Para evitar costes desproporcionados, cuando haya que recurrir a equipamiento específico y costoso, algunos puestos fronterizos tendrían que especializarse en el control de determinados tipos de mercancías. Eso permitiría repartir mejor los costes del equipamiento y concentrar en estos puntos la especialización específica necesaria. No obstante, hay que tratar de que esto no cree obstáculos al comercio legítimo en forma de barreras no arancelarias (por ejemplo, aumento del coste del transporte de las mercancías hacia lugares especializados alejados de los lugares de destino).

* Convendría estudiar la posibilidad de constituir equipos de intervención rápida en situaciones de riesgos imprevistos. Para garantizar un alto nivel de seguridad en toda la frontera exterior, habría que contar con la capacidad de actuar rápidamente en caso de peligros y riesgos imprevistos, en el momento en que se presenten. La constitución de un «cuerpo europeo de reserva», que se pueda movilizar en cualquier momento y en cualquier punto, respondería a esta necesidad. La posibilidad de movilizar unidades de investigadores muy especializados permitiría aproximar los niveles y tipos de controles efectuados en todos los puntos de la frontera exterior. En un período inicial, las funciones de estos equipos podrían ser de tipo consultivo, sin perjuicio de que, en caso necesario, posteriormente se formalicen.

Cabe señalar que la utilización de los recursos y su financiación son competencia de los Estados miembros; no obstante, la Comisión puede fomentar la coordinación entre Estados miembros, la identificación de medios adecuados y la búsqueda de soluciones comunitarias, cuando esto resulte deseable y posible.

5.3 Facilitar el comercio sin comprometer la integridad y seguridad de la Comunidad

La presente Comunicación tiene por objeto reconsiderar y reforzar el papel de «seguridad» de la aduana. Esto no implica sin embargo que las otras funciones se consideren menos importantes.

La Aduana desempeña en particular un papel económico esencial: contribuye a la fluidez del comercio legítimo. Si los trámites administrativos y los procedimientos aduaneros son lentos, si cada mercancía que cruza las fronteras debe controlarse físicamente, la aduana se convierte en un freno al comercio con la Comunidad. Esto no se ajusta a sus objetivos, ni a su función. La aduana debe al contrario tener un impacto económico positivo. Por consiguiente, se han adoptado varias medidas con el fin de facilitar los intercambios, acelerando y simplificando los procedimientos y los controles aduaneros del comercio legítimo. Los instrumentos, como la Comunicación relativa a una estrategia para la Unión aduanera de febrero de 2001, el programa Aduana 2002 y las medidas de cooperación aduanera con los países terceros, han contribuido mucho en este sentido. Esta Comunicación destaca la importancia de estas medidas y la necesidad de aplicarlas, tratando de encontrar el justo medio entre la protección de la Comunidad y de sus ciudadanos y la facilitación del comercio legítimo.

Entre las acciones de simplificación del comercio figura, por ejemplo, la simplificación de las formalidades aduaneras. Hasta el momento, la concesión de facilidades se acordaba principalmente respecto de los riesgos fiscales y comerciales.

Esto lleva también a analizar la cuestión de la seguridad del sector de los transportes. Las facilidades se conceden generalmente a los agentes económicos, importadores o exportadores de mercancías, suficientemente conocidos de la aduana o que han presentado las garantías necesarias. Salvo en los casos de tránsito, actualmente no existen garantías para los intermediarios (transportistas, etc.). En términos de seguridad, el hecho de reconocer a un productor no resuelve la cuestión de la eficacia, si el transportista de las mercancías no es también fiable.

Así pues, se debe revisar todo el enfoque de las «facilidades» en vigor hasta ahora, para que la concesión o no de las mismas esté condicionada también a criterios de integridad y seguridad. Esto implicará inevitablemente que se deberá asegurar más el conjunto de la cadena logística de suministro. Dado que la Organización Mundial de Aduanas trata también estas cuestiones, sería conveniente continuar coordinando las respectivas conclusiones con vistas a aplicarlas de manera armonizada.

5.4 Estudiar la posibilidad de compartir las responsabilidades.

Algunas iniciativas han llevado a la práctica el concepto de «responsabilidades compartidas de los controles» entre socios comerciales. El último hasta la fecha, la iniciativa americana sobre la seguridad de los contenedores, propone compartir los datos relativos a las mercancías que pasan de un país a otro con el fin de una seleccionar mejor el tráfico de alto riesgo. Este enfoque es interesante desde el punto de vista del refuerzo de la seguridad internacional, pero a nivel europeo, sólo producirá los efectos previstos si se establece a escala comunitaria y se basa en una estrecha cooperación entre los Estados miembros y, en su caso, con los países terceros afectados.

A nivel europeo, hay que subrayar los principales elementos de este enfoque: es en efecto generalmente más fácil controlar en el país de exportación que en los puntos de entrada. En la práctica, este enfoque permitiría garantizar la transferencia de información del punto donde resulta más fácil localizar la información y ésta es más completa, para acelerar los procedimientos aduaneros aplicables al comercio legítimo sin comprometer la seguridad. Conllevaría ahorro de tiempo y mayor eficacia.

La Comunidad debería promover este principio de las responsabilidades compartidas, en particular con los países limítrofes y los países de destino o de partida en los que se encuentran las principales rutas comerciales aéreas y marítimas.

Naturalmente, el principio de responsabilidades compartidas se aplica también a la Comunidad que debe, por ejemplo, asumir sus propias responsabilidades de control de las exportaciones. Hasta ahora, en efecto, los controles comunitarios se concentran sobre todo en las importaciones, y los controles de las exportaciones son comparativamente escasos. La Comunidad es una zona comercial importante; debe pues protegerse y también proteger el resto del mundo, y en particular a los países en vías de desarrollo más vulnerables, contra las intenciones castigables y criminales (como por ejemplo las exportaciones ilícitas de sustancias químicas peligrosas o prohibidas). No hay que olvidar que el control de las exportaciones es un elemento importante de seguridad que. Asignar algunas tareas de control de las exportaciones a los puestos aduaneros interiores permitiría a la Comunidad asumir mejor su responsabilidad sin sobrecargar los controles efectuados en las fronteras exteriores. La transmisión informática de los datos necesarios permitiría comprobar instantáneamente en los puestos fronterizos si efectivamente se han realizado los controles necesarios, sin prejuicio de que algunos controles concretos que requieren equipamiento especial o costoso se efectúen en los puestos fronterizos especializados.

5.5 Reforzar la cooperación con los terceros países.

Una gestión integrada eficaz de la frontera exterior necesita una política global de cooperación con los países terceros.

Por una parte, para garantizar la vigilancia eficaz de las fronteras comunes, es indispensable una estrecha colaboración con los países limítrofes. Hay que continuar y ampliar las iniciativas regionales [14]. Además, como prevé la Comunicación de la Comisión relativa a la «Una Europa más amplia. Relaciones con los países vecinos: un nuevo marco para las relaciones con nuestros vecinos del Este y del Sur de Europa» [15], el desarrollo de la cooperación transfronteriza es esencial tanto para la seguridad como para el buen funcionamiento de la frontera, ya que las aduanas fronterizas van a ser sobre todo lugares de paso.

[14] Como por ejemplo el proceso de Imatra iniciado en 1999 y las acciones emprendidas por la «Conferencia aduanera del Mar Báltico» en el marco del Consejo del Mar Báltico.

[15] COM(2003) 104 final de 11.3.2003.

Por otra parte, por lo que se refiere a otros terceros países, será necesario también velar por el refuerzo de la cooperación existente adaptando los acuerdos a las necesidades recíprocas de cada país o conjuntos geográficos y de la Comunidad. Se ha realizado ya numerosos esfuerzos a este respecto; se tratará pues de continuar en este sentido y adaptarlos a las nuevas necesidades.

5.6 Medidas de apoyo a la ampliación

Acoger a nuevos Estados miembros en el momento en que nuevos países acceden a la OMC implica un aumento del comercio, pero también un aumento de las oportunidades para los delincuentes.

Se podría prever la adopción de medidas específicas adicionales de apoyo a los nuevos Estados miembros en la fase anterior a la adhesión, para que puedan beneficiarse de las mejores prácticas aduaneras existentes a través, por ejemplo, de la constitución de «equipos conjuntos», que estarían compuestos de aduaneros de los Estados miembros y los países candidatos y tratarían cuestiones técnicas específicas previa solicitud de estos últimos. A tal efecto podría utilizarse el programa de modernización aduanera «Aduana 2007».

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La ampliación y habida cuenta de las preocupaciones crecientes de seguridad, la Comunidad debe dotar sus fronteras exteriores de los medios idóneos para garantizar la seguridad de los ciudadanos. La aduana es en primer lugar responsable del control de las mercancías, encaminado a garantizar la seguridad y el desarrollo económico de la Comunidad. Los controles y los métodos de trabajo aduanero deben reorientarse para garantizar la protección de la Comunidad y sus ciudadanos contra las maniobras criminales o terroristas. Esta reorganización debe integrarse en un marco general e integrado de gestión de las fronteras exteriores, lo que implicará nuevas estructuras organizativas y también mecanismos de cooperación y de estrecha coordinación entre servicios implicados.

Para garantizar el éxito de este enfoque, la Comisión, en cumplimiento de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros, deberá actuar como catalizador del cambio y como agente dinámico de coordinación. Las acciones que se lleven a cabo sólo serán rentables si se aplican en toda la Comunidad. Exigirán compromisos financieros, en particular, a escala comunitaria.

La Comisión invita el Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo a que estudien las orientaciones propuestas y apoyen las medidas que figuran a continuación con el fin de poder presentar cuanto antes propuestas concretas para aplicarlos.

Se recomiendan las orientaciones siguientes:

I. Racionalizar la carga de los controles aduaneros en los puestos fronterizos

1.1 Repartir el trabajo aduanero entre puestos fronterizos y puestos interiores:

- sobre la base de una definición y de una selección de los riesgos prioritarios que deben neutralizarse;

- desarrollando una metodología de controles que permita este reparto (por ejemplo, desarrollo de un enfoque coordinado de auditorías a posteriori), y

- adaptando las facilidades concedidas al comercio para que integren criterios de seguridad.

1.2 Asegurar la cadena logística de suministro de las mercancías, en particular desarrollando y mejorando las técnicas de seguimiento de las mercancías y de los medios de transporte.

II. Elaborar un enfoque común de los riesgos conexos a las mercancías y hacerlo operativo en un mecanismo común de concertación y cooperación

2.1 Las autoridades aduaneras, en cooperación con los servicios interesados, deberían dirigir, controlar, y adaptar el marco de tratamiento de los riesgos conexos a las mercancías en las fronteras exteriores, lo que implica:

- definir, identificar y ponderar a escala comunitaria los riesgos prioritarios comunes;

- establecer, en una estructura organizativa que se debe precisar, perfiles de riesgos comunes que puedan regularmente adaptarse en función de los resultados;

- definir a escala comunitaria el tipo de control que debe efectuarse una vez seleccionados determinados riesgos y desarrollar normas de control.

2.2 Garantizar que toda la información de riesgos relativa a las mercancías y requerida por los perfiles de riesgos comunes, se entregue por los agentes económicos a las aduanas comunitarias, a través de un canal único de transmisión.

- estos datos deberían imperativamente transmitirse por vía electrónica;

- algunos datos seleccionados deberían obligatoriamente transmitirse antes de la llegada de las mercancías, según el próximo plazo.

2.3 Prever la elaboración de una base de datos y sistemas (y/o una mayor complementariedad y validación de los sistemas existentes) que permita almacenar, tratar e intercambiar los datos necesarios, en particular:

- todos los servicios de las aduanas de los Estados miembros deben imperativamente poder acceder a una base de datos de este tipo, centralizada en la Comisión o descentralizada en los Estados miembros;

- los Estados miembros deberían comprometerse a establecer sistemas informatizados de selección de los riesgos que permitan integrar los perfiles de riesgos definidos a escala comunitaria, de tal modo que completen los perfiles nacionales;

- Convendría garantizar la transmisión rápida y eficaz de la información sobre las mercancías recogida por las aduanas a las otras autoridades competentes y establecer sistemas (o aumentar la convergencia entre los sistemas existentes) que permitan el intercambio recíproco de información entre todos estos servicios.

III. Garantizar un nivel adecuado de recursos humanos y equipamiento en las fronteras exteriores.

3.1 Procurar asegurar los recursos necesarios para garantizar un alto nivel de seguridad en las fronteras exteriores. Eso implica que:

- los Estados miembros aseguren la disponibilidad y la formación del personal aduanero necesario; en términos de formación, se podría recurrir, con carácter subsidiario, al programa Aduana 2007;

- se defina (a escala comunitaria) y garantice (a nivel nacional) el equipamiento mínimo necesario;

- se estudien las posibilidades presupuestarias comunitarias, en el ámbito y respeto de los Tratados, en particular por lo que se refiere a la financiación del equipamiento;

- se identifiquen las situaciones en las que una mayor sinergia con otros servicios en las fronteras o la concentración de equipamiento aduanero costoso en puestos fronterizos especializados, podrían generar economías de escala.

3.2 Prever, ya en la fase anterior a la adhesión, acciones más específicas para que los países candidatos puedan beneficiarse de las mejores prácticas aduaneras existentes a través, por ejemplo, de la constitución de «equipos conjuntos», que estarían compuestos de aduaneros de los Estados miembros y los países candidatos y tratarían cuestiones técnicas específicas, en función de las peticiones de los Estados candidatos.

3.3 Prever el constitución de equipos de intervención rápida en situaciones de riesgos imprevistos. Se podrían prever una serie de puntos de contacto para cada Estado miembro y de agentes de reserva especializados, que pudieran movilizarse rápidamente a petición de uno de los Estados miembros interesados. Esta medida no debería implicar una carga presupuestaria o legislativa desmesurada. En el marco de los debates sobre la constitución de un cuerpo europeo de guardias de fronteras, se podría posteriormente formalizar la constitución de equipos interdisciplinarios y especializados sobre el tratamiento de riesgos específicos.

3.4 Estudiar, desarrollar y aplicar a escala comunitaria las mejores prácticas de trabajo para la seguridad de las fronteras exteriores apoyándose en las experiencias nacionales y comunitarias.

3.5 Elaborar medidas de formación común y establecer un marco organizativo para la formación en el ámbito de la gestión de las fronteras exteriores para el control de las mercancías.

IV. Asegurar un marco legal y reglamentario que integre la dimensión légal et réglementaire intégrant la dimension seguridad del trabajo aduanero

4.1 Ampliar el campo de acción de los actos legislativos a los poderes y las tareas de las aduanas.

4.2 Adaptar los actos legislativos y reglamentarios, en particular, el Código Aduanero y sus disposiciones de aplicación, de modo que se integren los resultados de la gestión de los riesgos, se incluyan criterios de seguridad para la concesión de facilidades aduaneras y se pueda realizar un mejor seguimiento de la cadena de suministro, garantizando también que las medidas que se tomen se ajustan a las normas internacionales en la materia y no tienen efectos restrictivos sobre el comercio y desmesurados en relación con los objetivos que se han de lograr.

4.3 Promover acuerdos de responsabilidad compartida en interés recíproco con los países limítrofes y los países de partida o de destino en los que se encuentren las principales rutas comerciales marítimas y aéreas. Eso implica también la identificación de los flujos de riesgo desde que surgen en países o territorios terceros, así como la búsqueda de una organización de los controles para poder gestionar de manera eficiente el tiempo y las infraestructuras, y fomentar la cooperación transfronteriza.

4.5 Reforzar y proseguir la cooperación con los países terceros.

V. Renforzar la cooperación con la policia, los guardis ade fronteras y las otras autoridades en las fronteras exteriores

5.1 Reforzar la cooperación operativa y el intercambio de información, a nivel comunitario y nacional, entre los servicios encargados de la vigilancia de las fronteras exteriores, en particular, con los guardias de fronteras, los servicios sanitarios, veterinarios, medioambientales y otros, cuando las tareas y misiones de estos servicios sean complementarias.

5.2 Prever el establecimiento de estructuras de cooperación/coordinación entre servicios encargados de la vigilancia de las fronteras exteriores a los puestos fronterizos más importantes.

5.3 Habida cuenta de la interdependencia y el carácter complementario de la información que poseen las aduanas y los servicios de policía, es necesario aumentar las sinergias entre ellos, implicar activamente a las aduanas en las investigaciones llevadas a cabo por la policía para buscar, identificar y perseguir a los delincuentes implicados en el tráfico de mercancías ilícitas (y viceversa), prever mecanismos comunes de intercambio y cruce de información para facilitar la identificación de los defraudadores y las tendencias de fraude y garantizar una cooperación sistemática entre estos servicios.