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INFORME DE EVALUACIÓN'DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre la aplicación de la recomendación del Consejo de 24 de septiembre de 1998 sobre la protección de los menores y la dignidad humana

ÍNDICE

1. Introducción 3

2. El cuestionario 5

3. Resultados 5

3.1. Internet 5

3.1.1. Autorregulación y códigos deontológicos 5

3.1.2. Contenidos ilícitos y nocivos 7

3.1.3. Sistemas de filtrado y educación 8

3.1.4. Cooperación europea e internacional 10

3.2. Radiodifusión 10

3.3 Otras iniciativas 13

4. Conclusión 15

Anexo 17

1. Introducción

El 24 de septiembre de 1998, el Consejo adoptó la Recomendación (98/560/CE) [1] relativa al desarrollo de la competitividad de la industria europea de servicios audiovisuales y de información mediante la promoción de marcos nacionales destinados a lograr un nivel de protección comparable y efectivo de los menores y de la dignidad humana (en adelante, la Recomendación).

[1] DO L 270 de 7.10.1998, p. 48

En el apartado 4 del capítulo III de la Recomendación, se pide a la Comisión que presente al Parlamento Europeo y al Consejo un informe de evaluación sobre su aplicación en los Estados miembros dos años después de su adopción.

Esta Comunicación constituye el informe que la Comisión presenta al Parlamento Europeo y al Consejo.

El desarrollo de los medios digitales, particularmente de internet, la radiodifusión digital y los videojuegos, representa un reto fundamental para la política audiovisual de la Unión Europea, especialmente por lo que se refiere a la protección de menores.

Al principio, había sólo muy pocos organismos de radiodifusión en los Estados miembros y la radiodifusión era terrestre. La legislación en este ámbito era competencia exclusiva del Estado miembro en que tenía su sede el organismo de radiodifusión. Con la introducción de las redes por cable y por satélite, la situación cambió; los organismos de radiodifusión ya no estaban limitados a un Estado miembro específico, a consecuencia de lo cual se hizo patente la necesidad de establecer un marco comunitario para reglamentar este campo. Es éste el origen de la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva [2], modificada por la Directiva 97/36/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (Directiva «Televisión sin fronteras») [3]. La Directiva también aborda la protección de los menores frente a contenidos nocivos, ya sea mediante dispositivos técnicos o a través de la «difusión restringida» («watersheds» en inglés), por la que se limita la emisión de algunos programas a horarios determinados.

[2] DO L 298 de 17.10.1989, p. 23

[3] DO L 202 de 30.7.1997, p. 60

La televisión por vía digital ofrece más posibilidades que la televisión analógica, tanto con respecto a informaciones disponibles como a recursos tecnológicos. Por consiguiente, no sólo constituye un reto, sino que también brinda nuevas oportunidades para proteger a los menores. En respuesta a la petición del apartado 2 del artículo 22 de la Directiva «Televisión sin fronteras», relativa a que la Comisión investigue las posibilidades de control por parte de los padres de los programas de radiodifusión televisiva, se encargó a un consultor (la Universidad de Oxford) [4] que realizara un estudio. En éste se llega a la conclusión de que la televisión por vía digital, en comparación con la tecnología analógica, ofrece la posibilidad de desarrollar sistemas de filtrado más fiables, sofisticados y seguros. Además, el estudio hace hincapié en que las medidas técnicas no pueden sustituir completamente la responsabilidad de los organismos de radiodifusión, y en que debe renunciarse a la idea del establecimiento de un enfoque armonizado debido a la diversidad cultural que caracteriza al mercado europeo audiovisual. Por tanto, se recomienda la determinación de unos criterios descriptivos comunes que permitan una caracterización similar de los contenidos audiovisuales, y dejar la evaluación de estos contenidos en manos de las autoridades nacionales y regionales competentes. Asimismo, se aconseja homogeneizar en mayor medida y dar mayor coherencia a los sistemas de clasificación utilizados en los distintos medios -cine, televisión, videojuegos, internet-. A raíz de este estudio, se presentó una Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social titulada «Estudio sobre el control ejercido por los padres sobre los programas de televisión» (COM/99/371 final).

[4] http://europa.eu.int/comm/dg10/avpolicy/key_doc/parental_control/index.html

El 5 de octubre de 2000, el Parlamento Europeo adoptó una Resolución sobre dicha Comunicación de la Comisión, que también trata la cuestión de internet y en la que se pone de relieve la necesidad tanto del establecimiento sistemático de la autorregulación en todo el territorio de la Unión Europea como de un debate sobre la protección de los menores a escala nacional y regional.

El desarrollo de internet ha complicado en mayor medida la situación de proteger a los menores. Mientras que en la radiodifusión tradicional -ya sea por vía analógica o digital- es fácil identificar al organismo de radiodifusión de que se trate, es difícil y a veces imposible determinar la fuente de las informaciones de internet. Por tanto, es fácil acceder, incluso de manera involuntaria, a contenidos nocivos e ilícitos.

Con objeto de promover una mayor seguridad en internet, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el 25 de enero de 1999 la Decisión nº 276/1999/CE, por la que aprueba un plan plurianual de acción comunitaria para propiciar una mayor seguridad en la utilización de Internet mediante la lucha contra los contenidos ilícitos y nocivos en las redes mundiales [5] (el Plan de acción para mayor seguridad en internet). Los proyectos cubren, en particular, la creación de una red europea de líneas directas, el apoyo a la autorregulación y a los códigos deontológicos, los mecanismos de clasificación y de filtrado, y campañas de sensibilización respecto al potencial de internet y a sus inconvenientes.

[5] DO L 33 de 6.2.1999, p.1

Por lo que se refiere concretamente a la política audiovisual, el desarrollo tecnológico exige un nuevo planteamiento. La reglamentación tradicional de por sí, que era útil en un entorno analógico, ya no constituye el enfoque adecuado en la era digital.

Para responder a este reto, el Consejo adoptó la Recomendación, por la que se pide el establecimiento de marcos autorreguladores nacionales que complementen a los marcos reguladores europeos, a fin de mejorar la protección de los menores y de la dignidad humana en los sectores de la radiodifusión e internet.

La Recomendación fue el resultado directo de una consulta pública que tuvo lugar con arreglo al Libro Verde sobre la protección de los menores y de la dignidad humana en los servicios audiovisuales y de información (1996) [6]. De la consulta, surgieron algunas líneas claras de consenso, incluyendo la necesidad de un planteamiento de autorregulación que complementase al marco jurídico vigente y que favoreciese la cooperación internacional (en un entorno en que existe una cantidad prácticamente ilimitada de informaciones, auspiciadas en cualquier lugar del mundo, y a las que se puede acceder desde prácticamente cualquier lugar del mundo).

[6] COM(96) 483 final

Para favorecer que los marcos nacionales logren un nivel comparable y efectivo de protección de los menores y de dignidad humana, la Recomendación enumera diversos objetivos que deben cumplir (i) los Estados miembros, (ii) la industria y las partes interesadas y (iii) la Comisión.

2. El cuestionario

Con objeto de preparar este informe de evaluación, el 2 de agosto de 2000 se envió un cuestionario a los Estados miembros (véase el anexo). En este documento, se abordan cuestiones referentes a la autorregulación, los códigos deontológicos, las medidas técnicas y educativas, y también la cuestión de si se considera necesario que exista una mayor coherencia entre las actividades destinadas a proteger a los menores en los distintos medios. Dados el fenómeno de la convergencia y el planteamiento normativo de la Comisión sobre neutralidad tecnológica en las redes de comunicación, se incluyó la cuestión de si un enfoque común de clasificación que afecte a todos los medios audiovisuales podría mejorar la protección de los menores.

Se recibieron 18 respuestas que incluyen a todos los Estados miembros (en un caso, dos comunidades lingüísticas contestaron en lugar del Estado miembro en cuestión [7], y en otro caso, respondieron el Gobierno Federal y dos Estados federados [8]). Un Estado miembro no contestó ni a las preguntas relacionadas con internet -ya que hasta ese momento no se había establecido ninguna asociación de operadores-, ni sobre las cuestiones relacionadas con los videojuegos, ya que no disponía de normativa al respecto [9].

[7] Bélgica

[8] Austria

[9] Portugal

3. Resultados

3.1. Internet

3.1.1. Autorregulación y códigos deontológicos

En el apartado 1 del capítulo I de la Recomendación, se prevé que los Estados miembros establezcan un marco nacional de autorregulación por parte de los operadores de servicios en línea, lo cual requiere, como mínimo, contactos periódicos entre los operadores. En la mayoría de los Estados miembros [10], ya se han creado asociaciones de operadores de internet, y por lo menos en un Estado miembro [11], se está debatiendo el establecimiento de una asociación de este tipo. Cuatro Estados miembros [12] tienen más de una representación de operadores, mientras que otros poseen sólo una. Los proveedores de servicios de internet procedentes de diez Estados miembros [13] pertenecen a la Asociación europea de proveedores de servicios de internet (EuroIspa) [14]. EuroIspa se creó el 6 de agosto de 1997 como federación paneuropea de asociaciones de proveedores de servicios de internet procedentes de distintos países de la Unión Europea. Entre sus objetivos, se encuentran la promoción de internet, la contribución al desarrollo de un mercado de telecomunicaciones libre y abierto, la elaboración de normas profesionales para el sector, la influencia en el desarrollo de normas técnicas, la promoción de la autorregulación y la influencia en el proceso normativo en representación de la industria de internet. En los ámbitos en que se han establecido códigos deontológicos [15], se tratan cuestiones como la responsabilidad de los proveedores respecto a las informaciones que ofrecen, la protección de los menores y los procedimientos que deben seguirse con relación a las reclamaciones.

[10] Austria, Bélgica, Dinamarca, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Suecia, Finlandia y Reino Unido

[11] Luxemburgo

[12] Alemania, España, Italia y Finlandia

[13] Austria, Bélgica, Alemania, Dinamarca, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Finlandia y Reino Unido

[14] http://www.euroispa.org

[15] http://www.euroispa.org/coc.html

Ocho de los Estados miembros indicaron que existe un acceso directo a las asociaciones mediante una o varias páginas web [16], en las que puede encontrarse información sobre sus objetivos y actividades.

[16] Austria, Bélgica, Alemania, Dinamarca, Francia, Irlanda, Países Bajos y Suecia

En el apartado 2 del capítulo II de la Recomendación, se aconseja que las industrias y las partes interesadas colaboren en la elaboración de códigos deontológicos para la protección de los menores y la dignidad humana, entre otras cosas para crear unas condiciones favorables al desarrollo de nuevos servicios. Estos códigos deberían referirse a las normas básicas en relación con los aspectos siguientes: (i) el tipo de información que debe ponerse a disposición de los usuarios, su oportunidad y el modo en que debe comunicarse; (ii) las empresas proveedoras de servicios en línea afectadas, los usuarios y los suministradores de informaciones; (iii) las condiciones en que, donde sea posible, se proporcionen otros instrumentos o servicios adicionales a los usuarios que faciliten el control de los padres; (iv) la gestión de reclamaciones, promoviendo que los operadores faciliten las herramientas y estructuras de gestión necesarias para que las demandas se envíen y reciban sin dificultades, y la introducción de procedimientos para tramitar dichas reclamaciones; así como (v) los procedimientos de cooperación entre los operadores y las autoridades públicas competentes.

Con una excepción, en todos los Estados miembros en que existen asociaciones de operadores, ya se han creado o se está finalizando la elaboración de códigos deontológicos de este tipo [17]. Un Estado miembro [18] respondió que estima su legislación vigente lo suficientemente actualizada para combatir actividades delictivas a través de internet, por lo que no considera necesario el establecimiento de un código deontológico. No obstante, varios operadores están trabajando en este mismo Estado miembro en torno a una «etiqueta de la Red» (netiquette - normas de comportamiento de los usuarios de internet) común que incluya la protección de menores y que pueda convertirse en un código deontológico del tipo que sugieren las autoridades competentes. Dos Estados miembros [19] siguen el modelo de EuroIspa.

[17] Austria, Bélgica, Alemania, Dinamarca, España, Francia, Italia, Países Bajos, Suecia, Finlandia y Reino Unido

[18] Finlandia

[19] Austria y Bélgica

En un país nórdico [20] el código deontológico se concentra en buenas prácticas empresariales, pero no trata la protección de los menores.

[20] Suecia

La Recomendación destaca la conveniencia de que las partes implicadas, como son los usuarios, los consumidores, las empresas y las autoridades públicas, contribuyan a la definición, puesta en práctica y evaluación de las medidas nacionales. En sus respuestas, tres Estados miembros destacaron la participación de las autoridades o los consumidores [21].

[21] Bélgica e Irlanda (autoridades públicas); Italia (autoridades públicas y consumidores)

3.1.2. Contenidos ilícitos y nocivos

Sólo tres Estados miembros [22] mencionaron poseer disposiciones jurídicas específicas complementarias que abordan las obligaciones de los operadores respecto a los contenidos ilícitos que auspician. Otro Estado miembro [23] está estudiando actualmente el modo de integrar normas relativas a internet en su legislación sobre telecomunicaciones, y los demás Estados miembros parecen ser de la opinión que la aplicación de los códigos civiles y penales de que disponen es suficiente para tratar la cuestión de los contenidos ilícitos.

[22] Alemania, Italia y Suecia

[23] Austria

Con relación a los tres Estados que poseen disposiciones jurídicas específicas, uno de ellos [24] ha introducido un sistema de tres niveles en función del grado de nocividad de las informaciones. A consecuencia de ello, ha debido modificar su legislación penal para que incluya los servicios en línea. Los contenidos nocivos que no considera ilícitos pueden clasificarse y su distribución entonces sólo se autoriza cuando existen dispositivos técnicos que permitan bloquear el acceso de los menores; cuando no es posible adoptar medidas en contra del responsable de las informaciones, se puede actuar directamente en contra del operador. Los operadores deben proteger eficazmente a los menores y están obligados a emplear a una persona responsable de esta protección o a encargar a una organización esta tarea. La filosofía respecto al grado de responsabilidad del operador es la siguiente: responsabilidad total para sus propios contenidos, responsabilidad limitada para las informaciones que auspicia y ninguna responsabilidad en lo referente al acceso a internet. En los otros dos Estados miembros [25], las disposiciones jurídicas específicas establecen que un operador está obligado a cooperar con la justicia en el caso que se den contenidos ilícitos o nocivos. En un caso [26], una ley específica prevé que cualquier persona que opere en internet asume una cierta responsabilidad por sus informaciones, incluyendo la obligación de retirarlas o prevenir una distribución posterior de información claramente cubierta por las disposiciones de los códigos penales.

[24] Alemania

[25] Italia y Suecia

[26] Suecia

Sólo en uno de los Estados miembros existen disposiciones específicas para informar a la justicia o a la policía sobre la presencia de contenidos ilícitos [27]. Mientras que los países nórdicos confían en las buenas prácticas del operador, en un Estado miembro [28] este asunto se trata mediante un código deontológico. Dos Estados miembros [29] han manifestado que, en la práctica, prevén una obligación de retirada de los contenidos ilícitos una vez que los operadores conocen su existencia, ya que este caso se sitúa en el ámbito de la legislación penal.

[27] Italia

[28] Bélgica

[29] Irlanda y Luxemburgo

En casi todos los Estados miembros se han creado o se están estableciendo líneas directas para tramitar las reclamaciones sobre contenidos ilícitos o nocivos.

En cinco Estados miembros, es la policía quién ofrece una línea directa [30], especialmente por lo que se refiere a la pornografía infantil. Un Estado miembro prevé la creación de una línea directa con relación al mismo tema [31]. Ya existen líneas directas asociadas a la Red europea de líneas directas INHOPE [32] -financiada por la Comisión y que forma parte del Plan de acción (véase más adelante)- en seis Estados miembros [33]. Otros dos Estados miembros [34] disponen de líneas directas en proceso de incorporarse a INHOPE y se han seleccionado líneas directas de otros dos Estados miembros [35] para ser cofinanciadas como parte de esta red. En un Estado miembro [36], los grandes operadores disponen de departamentos de detección de abusos y se está facilitando a la policía la información disponible sobre contenidos ilícitos; además, existe un defensor del pueblo que proporciona ayuda y apoyo a los usuarios de internet en lo referente tanto a problemas técnicos como a informaciones, y se ha creado una línea directa especial denominada «Salven a los niños».

[30] Austria, Bélgica, Alemania, Dinamarca y Finlandia

[31] España

[32] http://www.inhope.org

[33] Austria (ISPA), Alemania (FSM, Newswatch, jugendschutz.net), Francia (AFA-France), Irlanda (Hotline), Países Bajos (Meldpunt) y Reino Unido (IWF)

[34] España y Suecia

[35] Dinamarca e Italia

[36] Suecia

Estas líneas directas podrían ser más eficaces si la mayor parte de los usuarios de internet conociera su existencia. A este respecto, sólo en cinco Estados miembros [37] se han llevado a cabo grandes campañas informativas, y en otros dos países [38] se ha proporcionado algo de información. Un Estado miembro tiene previsto comenzar con una campaña de esta índole [39].

[37] Dinamarca, Irlanda, Países Bajos, Finlandia y Reino Unido

[38] Alemania y Suecia

[39] España

En general los Estados miembros consideran que es importante disponer de estas líneas directas, pero existen criterios divergentes con respecto a la apreciación de su eficacia. Probablemente, aún es prematuro extraer una conclusión definitiva a este respecto.

En lo referente al origen geográfico de los contenidos ilícitos, casi todos los Estados miembros que contestaron al cuestionario confirman que la gran mayoría de páginas web de este tipo se encuentran fuera de la Unión Europea, concretamente en los Estados Unidos respecto al extremismo político y los contenidos sexuales brutales, y en Rusia y Asia, por lo que se refiere a la pornografía o la pedofilia.

3.1.3. Sistemas de filtrado y educación

Además de los proyectos cofinanciados en el marco del Plan de acción de la Unión Europea, en tres Estados miembros [40] se han llevado a cabo programas específicos para desarrollar sistemas de filtrado, y un Estado miembro respondió que actividades de este tipo pertenecen a su plan nacional de investigación y desarrollo, sin ofrecer mayores detalles [41]. Un Estado miembro [42] destacó que los sistemas de filtrado existentes del tipo «Websense» (sistema de filtrado y control de acceso a servidores web) se han desarrollado básicamente para el mercado de habla inglesa y deben ser adaptados. Otro Estado miembro observó [43] que, a causa de la falta de una «etiqueta de la Red» común, los sistemas de filtrado tienen sus limitaciones. Sólo en un Estado miembro [44], los operadores están obligados a informar a los usuarios sobre los sistemas de filtrado y clasificación y los programas informáticos de que disponen para determinar la edad del usuario, y en otro país esto forma parte del código deontológico de los operadores [45].

[40] Alemania, Grecia y Reino Unido

[41] España

[42] Austria

[43] Alemania

[44] Francia

[45] España

De conformidad con el apartado 4 del capítulo II de la Recomendación, las empresas también han intensificado sus esfuerzos por incrementar la seguridad de internet a través de la investigación en sistemas de filtrado y clasificación, y mediante la creación de los «walled gardens» (espacios protegidos).

En la primavera de 1999, un grupo de empresas y asociaciones internacionales punteras de internet crearon la Asociación para la clasificación de informaciones de internet (Internet Content Rating Association - ICRA) como una organización independiente sin ánimo de lucro. La misión de ICRA es desarrollar, aplicar y gestionar un sistema de autoclasificación voluntario, de aplicación internacional, que proporcione a los usuarios de internet en todo el mundo la posibilidad de limitar el acceso a contenidos que consideran nocivos, especialmente para los menores [46].

[46] Al contrario que su predecesor, el denominado RSACi, que facilita a los consumidores información sobre el nivel de sexo, desnudos, violencia y lenguaje ofensivo (vulgar o que incite al odio) en páginas web y que refleja exclusivamente los valores culturales de los Estados Unidos, la Asociación ICRA permite a los padres de todos los Estados miembros determinar individualmente los criterios que deben cumplir las páginas web para pasar el filtrado; para mayor información véase www.icra.org

Los denominados «espacios protegidos» consisten en portales especiales en los que los operadores garantizan la calidad de los sitios a los que dan acceso.

En la mayoría de los Estados miembros [47], se han llevado a cabo campañas para una utilización más segura de internet. Varios Estados miembros han incidido en la importancia de las escuelas como el lugar más adecuado para que se apliquen medidas instructivas.

[47] Austria, Bélgica, Alemania, Grecia, España, Irlanda, Países Bajos, Luxemburgo, Suecia, Finlandia y Reino Unido

Muchos Estados miembros reconocen los peligros de internet. Sin embargo, ninguno de ellos lo considera motivo para frenar el desarrollo de la Red.

El capítulo III de la Recomendación pide a la Comisión que facilite el establecimiento de redes entre los órganos responsables de la determinación y aplicación de los marcos nacionales de autorregulación, que fomente el intercambio de experiencias y de buenas prácticas y que promueva la cooperación multinacional. El principal instrumento que ha empleado, a este efecto, la Comisión es la cofinanciación de proyectos integrados en el Plan de acción para mayor seguridad en internet. Todos ellos contribuyen de distinta manera a fomentar el establecimiento de redes. El Plan de acción se compone de cuatro líneas de actuación. La primera de ellas se refiere a la creación de un entorno más seguro mediante el establecimiento de una red europea de líneas directas (INHOPE) y de vínculos entre esta red y las líneas directas de terceros países, así como trata el desarrollo de directrices a escala europea destinadas a la elaboración de códigos deontológicos. Otra línea de actuación tiene por objeto fomentar el establecimiento de sistemas europeos de filtrado y de clasificación, así como familiarizar a los usuarios con su utilización y demostrar los beneficios que reportan estos recursos [48].

[48] Existen ya cinco proyectos en curso y la Comisión está preparando otra convocatoria de propuestas. Las medidas incluyen, en particular, los aspectos siguientes: (i) espacios protegidos; (ii) la adaptación de programas informáticos existentes para abarcar nuevas lenguas; (iii) métodos de busca dé fácil manejo para la familia; (iv) suministro por parte de organizaciones comerciales o no comerciales, pero orientadas a la defensa de determinados valores, de plantillas (templates) y listas que puedan utilizarse en combinación con opciones de filtrado integradas en navegadores; y (v) evaluación de los programas informáticos y los servicios de filtrado.

Además, el Plan de acción hace especial hincapié en la importancia de la cooperación internacional entre los operadores y otros interesados en la Unión Europea, así como sus interlocutores en otras regiones. Otras líneas de actuación se refieren a la necesidad de aumentar la sensibilización para contribuir a que padres y profesores confíen en que los menores puedan hacer un uso más seguro de internet y al asesoramiento sobre las consecuencias jurídicas, especialmente con relación a la legislación y los procedimientos aplicables, considerando que la legislación opera en un ámbito territorial, ya sea nacional o comunitario, mientras que internet opera a nivel mundial.

El 21 de diciembre de 2000 [49], la Comisión adoptó una Comunicación y una propuesta de Decisión marco relativa a la lucha contra la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil. La propuesta facilita fundamentalmente definiciones, sanciones e imputaciones comunes, y trata el delito de la pornografía infantil cuando se comete mediante recursos informáticos, como por ejemplo, cuando se distribuye a través de internet.

[49] COM(2000) 854 final

3.1.4. Cooperación europea e internacional

Los Estados miembros que han contestado al cuestionario se congratulan de una cooperación europea, y acogen con especial satisfacción la idea de un Plan de acción europeo. Un Estado miembro [50] lamenta expresamente la falta de armonización de las legislaciones nacionales por lo que se refiere a la cooperación entre los Estados miembros. No obstante, varios Estados miembros destacan que no es suficiente una cooperación a escala europea y piden una cooperación mundial y el establecimiento de normas mínimas en todo el mundo.

[50] Alemania

3.2. Radiodifusión

El apartado 2 del capítulo I de la Recomendación pide a los Estados miembros que impulsen a los organismos de radiodifusión de su competencia, de manera complementaria a los marcos normativos nacionales y comunitarios que regulan la radiodifusión, a investigar y experimentar voluntariamente nuevos medios de protección de los menores y de información de los espectadores.

De acuerdo con las respuestas recibidas de los Estados miembros, la autorregulación parece estar menos extendida en la radiodifusión que en internet. Un Estado miembro [51] ha establecido un sistema que cubre varios medios de comunicación incluyendo la radiodifusión (véase el recuadro que figura más adelante).

[51] Países Bajos

En algunos Estados miembros, se realiza una distinción entre los organismos de radiodifusión públicos y comerciales por lo que se refiere a la autorregulación. En cinco Estados miembros, los organismos públicos de radiodifusión disponen de códigos deontológicos internos [52], y en un caso, los organismos de radiodifusión comerciales han creado una organización de autorregulación [53]. En un Estado miembro [54], una entidad independiente (Television Commission and Radio Authority) se ocupa de los organismos de radiodifusión privados. En otros Estados miembros, los organismos de radiodifusión están sujetos a normativas más generales [55] o la autorregulación se refiere exclusivamente [56] o fundamentalmente [57] a cuestiones relacionadas con la protección de menores. Por último, en algunos Estados miembros, los organismos privados de radiodifusión aplican su propio código deontológico [58].

[52] Austria, Bélgica (región valona), Alemania, Francia e Irlanda

[53] Alemania

[54] Reino Unido

[55] Grecia e Italia

[56] Italia y Finlandia

[57] España

[58] Bélgica (región flamenca) y Francia

Con arreglo al apartado 3 de su artículo 22 de la Directiva «Televisión sin fronteras», los programas que sean nocivos para los menores deberán ir precedidos de una señal de advertencia acústica o estarán identificados mediante la presencia de un símbolo visual durante toda su duración. Todos los Estados miembros que contestaron al cuestionario han incorporado este artículo en su legislación nacional.

Los sistemas de filtrado se utilizan exclusivamente para la radiodifusión digital. Un Estado miembro [59] distingue entre organismos de radiodifusión pública por vía digital a los que se aplican las mismas medidas que a otros organismos públicos por vía analógica (difusión restringida, o bien advertencia acústica o visual) y los organismos de radiodifusión digital comerciales, en los que puede sustituirse la difusión restringida por un código pin específico. Esta última técnica también se utiliza para la radiodifusión privada o el pago por visión en dos Estados miembros [60]. En cinco Estados miembros [61], se utiliza el bloqueo electrónico.

[59] Alemania

[60] Francia y Reino Unido (pago por visión)

[61] Dinamarca, Grecia, España, Francia y Suecia

Con arreglo al apartado 2 del artículo 22 de la Directiva «Televisión sin fronteras», la Comisión encargó a la Universidad de Oxford la realización de un estudio sobre las posibilidades de control por parte de los padres de los programas de radiodifusión televisiva [62] en el cual se llega a la conclusión de que, dado el sistema analógico actual europeo, el dispositivo de los EE.UU. y de Canadá (basado en la tecnología del «v-chip» -chip antiviolencia-) no es técnicamente viable en Europa. Más que centrarse en el v-chip, el estudio recomienda que los planteamientos de reglamentación se orienten a las oportunidades y retos que ofrece un entorno digital, ya que la tecnología digital permite el uso de dispositivos técnicos que brindan un nivel de protección muy superior.

[62] Véase la referencia de página web en la nota correspondiente de la introducción.

Las principales conclusiones del estudio mencionado anteriormente se recogieron en una Comunicación de la Comisión titulada «Estudio sobre el control ejercido por los padres sobre los programas de televisión» [63]. El Parlamento Europeo adoptó una Resolución sobre esta Comunicación [64] en la que hizo referencia a las conclusiones sobre los sistemas de televisión europeos incluidos en el estudio de la Universidad de Oxford y manifestó su deseo de que las labores de la Asociación de radiodifusión digital -Digital Video Broadcasting consortium (DVB)- (véase más adelante) tengan una repercusión favorable en un futuro próximo, tanto para las empresas como para las familias. También destacó la necesidad de garantizar que todas las familias puedan tener dispositivos de filtrado a un precio razonable y que todos los operadores de televisión de la UE acuerden un código de autorregulación con relación a la protección de los menores.

[63] COM(1999) 371 final

[64] A5-0258/2000

En el apartado 4 del capítulo II de la Recomendación, se aconseja que las industrias y partes interesadas desarrollen medidas positivas en beneficio de los menores, entre ellas iniciativas que les faciliten un acceso más amplio a los servicios audiovisuales y de información que, a la vez, eviten las informaciones que puedan ser perjudiciales.

Por recomendacion del Estudio sobre las posibilidades de control por parte de los padres de los programas de radiodifusión televisiva, de principios de 1999, la Comisión consultó a la Asociación de radiodifusión digital (DVB) sobre los requisitos operativos de dispositivos técnicos que faciliten el control de padres o tutores sobre los programas que ven los menores. Esta entidad comprende más de 200 organizaciones incluyendo organismos de radiodifusión (tanto públicos como comerciales), fabricantes (de equipos de consumo y profesionales), operadores (de redes por satélite, cable y terrestres) y órganos reguladores, incluyendo la Comisión Europea.

La DVB considera [65] que internet está evolucionando hacia un medio muy rápido de radiodifusión gracias a los avances logrados en la transmisión de imágenes por ordenador mediante las tecnologías de línea de abonado digital asimétrica (ADSL) y de módem por cable. Además, algunos operadores están comercializando descodificadores que permiten a los espectadores acceder desde su aparato convencional de televisión tanto a fuentes de radiodifusión tradicionales como a internet simplemente pulsando un botón de control remoto. La DVB considera, por tanto, que tratar de introducir un nuevo sistema técnico para ayudar a los padres a ejercer un control que sólo sea aplicable a la radiodifusión digital distorsionaría sin necesidad el mercado de las tecnologías de transmisión, ya que supondría para los organismos de radiodifusión tradicionales y los distribuidores de radiodifusión una situación de competitividad en desventaja frente a internet. La DVB cree que cualquier sistema nuevo que contribuya al control de los padres debe aplicarse proporcionalmente a todos los canales de recepción de informaciones en el hogar. Asimismo, considera que un sistema de este tipo es viable, pero conlleva múltiples retos técnicos e institucionales. El enfoque de la DVB sería buscar una solución a largo plazo sin preocuparse, en un principio, por los problemas de transición. Especialmente, una convergencia impuesta entre la radiodifusión e internet en una solución que no fuese adecuada para ninguna constituiría un retroceso. Para garantizar el apoyo de la industria, no debería imponerse en el mercado nada que exigiera cambios con carácter retrospectivo en una base de equipamiento instalada que ya está en el mercado.

[65] Carta a la Comisión del Sr. Theo Peek, Presidente de DVB, de 13 de diciembre de 2000.

La DVB también ha confirmado que desempeñará el papel que le corresponde y colaborará con la Comisión, los representantes de los Estados miembros y otros agentes económicos para investigar un posible sistema de clasificación de contenidos basado en descripciones «correctas» y estudiar cómo sería viable en el mercado. En particular, la DVB se manifiesta interesada en (i) estudiar los sistemas de clasificación de internet y asesorar cómo podrían funcionar en un entorno futuro de radiodifusión; (ii) contribuir al desarrollo de especificaciones técnicas que garanticen una transferencia de los datos clasificados a través de la red de transmisión de radiodifusión; e (iii) intervenir con otros interesados para contribuir a que se alcance un amplio consenso con respecto a una solución propugnada por la industria.

3.3 Otras iniciativas

En muy pocos Estados miembros [66], existen disposiciones jurídicas relativas a la clasificación de videojuegos. Un Estado miembro ha optado por un planteamiento que engloba películas, cintas de vídeo, videojuegos y servicios de suscripción [67], que prevé la indicación de límites de edad; y otro país prohíbe explícitamente la venta de videojuegos ilegales y limita la distribución de videojuegos que puedan ser nocivos para menores [68]. Otro Estado miembro se está planteando introducir una clasificación por edad [69], y otro ha establecido marcos jurídicos que prohíben explícitamente los videojuegos ilegales [70]. En muy pocos Estados miembros [71], existe una autorregulación respecto a la clasificación de videojuegos.

[66] Alemania, Francia, Irlanda, Suecia, Finlandia y Reino Unido

[67] Finlandia

[68] Alemania

[69] Suecia

[70] Francia

[71] Alemania, Dinamarca, Francia, Países Bajos, Suecia y Reino Unido

Sólo tres Estados miembros [72] consideran que sus medidas con relación a los videojuegos son eficaces en lo referente a la protección de los menores. Para tres Estados miembros [73], es demasiado prematuro adoptar ninguna posición a este respecto.

[72] Austria, Países Bajos y Reino Unido

[73] Bélgica, Irlanda y Suecia

Se han adoptado iniciativas especiales en dos Estados miembros [74], que se alejan del enfoque tradicional de tratar por separado cada canal de distribución de información, como son la radiodifusión, internet, las cintas de vídeo o los DVD y los videojuegos. Estas iniciativas también parecen confirmar que la autorregulación puede contribuir de un modo eficaz a la protección de los menores con respecto a los medios audiovisuales si todas las partes interesadas participan activamente.

[74] Países Bajos y Reino Unido

En respuesta a la Recomendación, el 1 de diciembre de 1999 se creó en los Países Bajos el Instituto neerlandés de clasificación de los medios audiovisuales (NICAM - Nederlands Instituut voor de Classificatie van Audiovisuele Media). Tres Ministerios participaron en la creación de este Instituto: el Ministerio de Sanidad, Bienestar y Deportes, el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Educación, Cultura y Ciencia.

El NICAM reúne al servicio público neerlandés junto con organizaciones de radiodifusión comerciales, productores de películas y de vídeos, vídeoclubs, minoristas y distribuidores de juegos de ordenador. Además, un gran número de representantes del mundo académico, algunas organizaciones y particulares están relacionados con el NICAM en calidad de miembros del Comité asesor o de los Consejos independientes de reclamaciones.

El NICAM se estableció para proporcionar a todos los medios audiovisuales un sistema de clasificación homogéneo que fuera efectivo. Este Instituto elabora directrices de clasificación, se ocupa de las reclamaciones y constituye el centro mejor informado de los Países Bajos en lo referente a proteger a los jóvenes de los efectos nocivos de los medios audiovisuales. Cualquier consumidor, periodista, político, o cualquier persona relacionada con la clasificación de medios audiovisuales puede dirigirse al NICAM con preguntas sobre grupos de edad u otras formas de clasificación. Asimismo el NICAM tiene por objeto facilitar a los consumidores una información que les permita, basándose en datos descriptivos sobre un juego de ordenador, una película o un programa de televisión, adoptar una decisión racional con relación a si deben considerar un producto determinado como adecuado para los jóvenes. Este modo de facilitar información es nuevo y resulta complementario a los otros medios de clasificación por edad ya existentes o futuros, del tipo del que aplica actualmente el Consejo de los Países Bajos sobre clasificación de películas.

En el Reino Unido se ha publicado un Libro Blanco sobre comunicaciones por el que se establece un nuevo marco regulador de las comunicaciones [75]. Conforme a este documento, se desarrollarán códigos, basados en el estatuto, destinados a los servicios de radiodifusión imperantes. La cooperación con la industria garantizará planteamientos de corregulación y autoregulación efectivos encaminados a proteger otros servicios, como es internet. Se promocionarán sistemas que ayuden a los usuarios a elegir con fundamento lo que sus hijos deben oír o ver, y se invertirán esfuerzos en fomentar un uso mejor y más responsable de los medios de comunicación. El Libro Blanco prevé mecanismos continuados y efectivos para abordar los materiales ilícitos de internet, como sucede con las informaciones que se persiguen a instancias de la Fundación de vigilancia de internet (Internet Watch Foundation). También se menciona el fomento de sistemas de clasificación y filtrado que ayuden a los usuarios de internet a controlar los contenidos que ven, tanto ellos como sus hijos. Y, por último, el Libro Blanco toma en consideración en el marco regulador la instalación de un sistema de clasificación previa para vídeos, DVD y juegos de ordenador.

[75] www.communicationswhitepaper.gov.uk

4. Conclusión

La Recomendación pide a los Estados miembros, la industria y las partes interesadas y a la Comisión que adopten medidas para aumentar la protección de los menores y la dignidad humana en los sectores de la radiodifusión y de internet. El Parlamento Europeo ha incidido recientemente en la necesidad de que se establezca un entorno seguro con ocasión de que se adoptara la Resolución mencionada anteriormente sobre el control parental. En general, puede decirse que, dos años después, los resultados de la aplicación de la Recomendación son alentadores, aunque las partes interesadas y, especialmente, los consumidores, deberían haber participado en mayor medida en el establecimiento de códigos deontológicos.

Los Estados miembros han aplicado la Recomendación de modo muy diverso; no obstante, debe destacarse que la mayoría de los Estados miembros han iniciado campañas de promoción de un uso más seguro de internet, y algunos de ellos han introducido legislación nueva o medidas de apoyo del tipo de líneas directas con la policía para tratar la cuestión de la pornografía infantil. La heterogeneidad de las medidas adoptadas no resulta sorprendente, teniendo en cuenta tanto la diversidad cultural como la diferencia en el desarrollo de internet en los distintos países. Por consiguiente, puede decirse que dos años es un período relativamente corto para que pueda aplicarse totalmente la Recomendación.

Comparando los distintos medios audiovisuales, se hace patente el desarrollo de actividades con una intensidad variable; la mayor parte de los esfuerzos están dedicados a la protección de los menores y de la dignidad humana con relación a internet, y la menor parte se refieren a los videojuegos, lo cual no es sorprendente ya que la Recomendación trata esencialmente la cuestión de internet. En lo relativo a la comparación de las actuaciones llevadas a cabo por los Estados miembros, se observa una gran variación, desde los países en los que apenas se ha intervenido, especialmente por lo que se refiere a internet, a los Estados en que se han realizado esfuerzos notables por establecer una política común a los distintos medios audiovisuales.

La industria, especialmente a través de la Asociación ICRA, está trabajando en el desarrollo de sistemas fiables de filtrado y clasificación para internet que puedan adaptarse individualmente a los valores culturales de los ciudadanos en los diversos Estados miembros. En lo que respecta a la radiodifusión digital, las labores de la industria están menos avanzadas. La Asociación DVB ha manifestado a la Comisión su interés por dirigir los esfuerzos en este ámbito, en caso de que le legislador europeo dé una señal clara a la industria [76].

[76] En el último párrafo de la carta del 13 de diciembre mencionada anteriormente, en la que el Presidente de la DVD se dirigía a la Comisión, consta lo siguiente: «Es evidente que la opinión de los Estados miembros y del Parlamento Europeo en este ámbito es fundamental antes de que se continúen las labores con arreglo a cualquier planteamiento. Es necesario alcanzar un consenso.»

La Comisión ha contribuido a una mejor protección de los menores en medios audiovisuales mediante la puesta en práctica del Plan de acción para mayor seguridad en internet. A petición de los Estados miembros y conforme a lo previsto en el Plan de acción, la Comisión continuará reforzando la cooperación europea e internacional en este ámbito.

Aunque la Recomendación no esté directamente relacionada con la Directiva «Televisión sin fronteras», los resultados de este Informe de evaluación podrán influir en una posible nueva directiva que aborde la protección de los menores y la dignidad humana con relación a toda la información electrónica.

De conformidad con las disposiciones de la Directiva, la Comisión iniciará una revisión a gran escala que se someterá a una amplia consulta de todas las partes interesadas.

Los resultados del Informe muestran que deben superarse los retos respecto a la protección de los menores y de la dignidad humana en todos los medios, ya sea internet, la radiodifusión, los videojuegos o los soportes como cintas de vídeo y DVD. Es necesario realizar nuevos esfuerzos por conseguir un enfoque coherente, especialmente debido a que la convergencia continuará aumentando con la televisión por internet, la radiodifusión interactiva o la descarga de videojuegos de internet. También debería potenciarse la participación de los usuarios, incluyendo los consumidores. Enfoques como el establecimiento del Instituto de los Países Bajos NICAM y el Libro Blanco del Reino Unido sobre comunicaciones demuestran que aún pueden realizarse muchos progresos con relación a la corregulación o a la autorregulación, y pueden servir de orientación para que se continúe aplicando la Recomendación.

Anexo

Cuestionario

En relación con la Recomendación del Consejo, de 24 de septiembre de 1998, relativa al desarrollo de la competitividad de la industria europea de servicios audiovisuales y de información mediante la promoción de marcos nacionales destinados a lograr un nivel de protección comparable y efectivo de los menores y de la dignidad humana (98/560/CE)

Introducción

El apartado 4 del capítulo III de dicha Recomendación invita a la Comisión a presentar, dos años después de su adopción, un informe de evaluación al Parlamento Europeo y al Consejo. El objetivo del presente cuestionario es ayudar a la Comisión a recopilar la información y los puntos de vista necesarios para elaborar un informe detallado sobre la eficacia de la Recomendación.

Antecedentes

La protección de los menores en el sector audiovisual se ha realizado tradicionalmente a través de la clasificación de las películas de cine y la «difusión restringida» (los programas que pueden ser nocivos para los menores se emiten únicamente a horas en las que es poco probable que los vean). Este enfoque se aplica por lo general por medio de un marco reglamentario. La tecnología digital, en particular a través de internet, genera nuevas formas de suministro y de acceso a las informaciones audiovisuales que, a su vez, exigen nuevos métodos para proteger a los menores de los contenidos nocivos y erradicar los contenidos ilícitos que atentan contra la dignidad humana. En respuesta a este desafío, el Consejo adoptó, el 24 de septiembre de 1998, una Recomendación en la que esencialmente se invitaba al establecimiento de marcos nacionales de autorregulación como complemento de la reglamentación vigente, a fin de aumentar la protección de los menores y la dignidad humana en el sector audiovisual e internet.

La Recomendación constituye el resultado directo de la consulta pública realizada sobre la base del Libro Verde de la Comisión relativo a la protección de los menores y la dignidad humana en los servicios audiovisuales y de información. La consulta puso de manifiesto un consenso sobre varios aspectos, entre otros la necesidad de desarrollar un enfoque de autorregulación como complemento del marco legal general, en un medio en el que, desde cualquier parte del mundo se puede emitir una cantidad casi ilimitada de informaciones a los que también se puede tener acceso desde cualquier parte del mundo. [El texto de la Recomendación se reproduce en el Anexo.]

Preguntas

Internet

¿Se ha creado en su país una asociación de proveedores de servicios de internet (ISP - Internet Service Providers)- En caso afirmativo, sírvase proporcionar información detallada al respecto.

¿Ha adoptado la asociación de proveedores un código de conducta en su país- Si es posible, le rogamos nos haga llegar una copia del mismo o la dirección web en la que puede consultarse.

¿Cuál ha sido el grado de participación de los poderes públicos y los consumidores en la elaboración del código de conducta de la asociación de proveedores de internet- ¿Es preciso consultar a los poderes públicos y a los consumidores para revisar o modificar el código-

¿Existen en su país requisitos legales que deban cumplir específicamente estas asociaciones sobre la manera de tratar los contenidos ilícitos o nocivos a los que se puede acceder a través de internet- En caso afirmativo, ¿cuáles son-

¿Están obligadas de algún modo las asociaciones de proveedores de internet a informar a las autoridades policiales o judiciales acerca de contenidos ilícitos que atenten contra la dignidad humana y que se difundan por internet-

¿Se ha adoptado en su país una «línea directa» para informar de contenidos nocivos o ilegales en internet- En caso afirmativo, describa pormenorizadamente dicha línea directa (incluidas direcciones web y de correo electrónico), así como su modo de financiación.

De los contenidos problemáticos a los que se sabe es posible acceder a través de internet, qué proporción aproximada se emite desde fuera de su país o desde fuera de la UE-

¿Qué medidas e iniciativas han adoptado los poderes públicos o los operadores para sensibilizar a la opinión pública sobre la importancia de las líneas directas- ¿Se considera que estas medidas e iniciativas han resultado eficaces-

En caso de que se hayan creado líneas directas, sírvase proporcionar, en la medida de lo posible, una evaluación de su eficacia a la hora de reducir la amplitud y facilidad de acceso a los contenidos nocivos e ilícitos. En la evaluación podría incluirse la opinión tanto de los usuarios como de los operadores acerca de la eficacia/eficiencia de las mismas.

Además de participar en las actividades financiadas actualmente por el Plan de acción comunitario para propiciar una mayor seguridad en la utilización de internet ¿han realizado los poderes públicos o la industria otros esfuerzos a fin de desarrollar un sistema de filtrado y de clasificación para internet en su país- En caso afirmativo, ¿qué progresos se han realizado y cuáles son las dificultades encontradas-

¿Tienen las asociaciones de proveedores de internet la obligación, ya sea legal o inscrita en los códigos de conducta pertinentes, de informar a los usuarios sobre los sistemas de filtrado y de clasificación y sobre los programas de verificación de la edad-

¿Qué medidas se han adoptado a nivel nacional, local o regional para aumentar la sensibilización en relación con los aspectos de seguridad en internet- ¿Forman parte de un plan más amplio de formación referido a los medios de comunicación- ¿Han recibido financiación pública o privada (por ejemplo, de la industria o de asociaciones de voluntarios), o una combinación de ambas-

¿Se ha observado un retraso en el desarrollo de internet en su país debido al temor público ante los contenidos nocivos e ilícitos a los que puede accederse a través de internet-

¿Se considera suficiente el actual nivel de cooperación internacional sobre esta cuestión, en particular en Europa- En caso de respuesta negativa, ¿qué medidas podrían adoptarse para mejorar dicha cooperación-

Radiodifusión

¿Han adoptado los organismos de radiodifusión de su país un sistema de autorregulación- Sírvase proporcionar información pormenorizada al respecto, en particular con respecto a los miembros.

¿Incluye este sistema de autorregulación un código de conducta por lo que respecta a la protección de los menores y los contenidos ilícitos- (Es importante señalar que esta pregunta se refiere a los contenidos audiovisuales que pueden ser nocivos para los menores, independientemente de si se difunden a través de la publicidad o de la programación general).

¿Exige la legislación vigente o los códigos de conducta la aparición en la pantalla de señales visuales de advertencia cuando se emiten programas de televisión potencialmente nocivos, o señales acústicas de advertencia antes de emitirse dichos programas- En caso de que se utilicen estas medidas, ¿se consideran eficaces-

¿Utiliza alguno de los organismos de radiodifusión establecidos en su país dispositivos técnicos de filtrado que impidan a los menores ver programas nocivos- En caso afirmativo, ¿qué medidas e iniciativas se han adoptado para garantizar que los padres y otras personas responsables de los menores conocen y saben utilizar estos dispositivos- ¿Se considera en su país que estos dispositivos son un medio eficaz para la protección de los menores-

Programas de videojuegos

¿Existen disposiciones legales específicas con respecto al contenido de los videojuegos que se venden en su país- (Esta pregunta se refiere a la venta física de programas de videojuegos y no a la oferta de programas en internet para su teledescarga a los ordenadores).

¿Existe un sistema de autorregulación por lo que respecta a la clasificación por edad de los videojuegos- En caso afirmativo, sírvase proporcionar información detallada.

¿Se consideran eficaces las medidas que se aplican actualmente para proteger a los menores de los videojuegos nocivos-

Otros sistemas de transmisión de contenidos

Por lo que respecta a los sistemas de clasificación del cine, de las cintas de vídeo y de los DVD, ¿se han producido desde 1998 avances significativos en su país-

Aspectos generales

¿Se considera problemática en su país la cuestión de la coherencia entre los distintos mecanismos de clasificación en los medios audiovisuales (cine, televisión, cintas de vídeo, videojuegos, internet), por ejemplo, en el sentido de que pueda crear confusión entre los consumidores- ¿Se ha estudiado la posibilidad de adoptar algún tipo de medida o iniciativa que introduzca mayor coherencia en los métodos de evaluación y clasificación de los medios audiovisuales-

Aunque la Comisión es consciente de que las autoridades de los Estados miembros quizá no puedan contestar a todas las preguntas antes planteadas, les agradecería sin embargo que respondieran a las mismas en la medida de lo posible. Además, les ruega que proporcionen cualquier otra información o puntos de vista pertinentes que puedan ayudar a la Comisión a evaluar la eficacia del enfoque de autorregulación establecido en la Recomendación relativa a la protección de los menores.