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Dictamen sobre ordenación del territorio y cooperación interregional en el Mediterráneo

(95/C 133/10)

El 20 de diciembre de 1994, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre ordenación del territorio y cooperación interregional en el Mediterráneo.

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen por unanimidad el 10 de marzo de 1995 (Ponente : Sr. Vasco Cal, en sustitución del Sr. Amato).

En su 324o Pleno de los días 29 y 30 de marzo de 1995 (sesión del 30 de marzo de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría, con dos abstenciones, el siguiente dictamen.

OBSERVACIÓN PRELIMINAR

El presente dictamen trata de la ordenación del territorio y de la cooperación interregional en el Mediterráneo y se estructura de la siguiente forma :

1. Introducción

2. El Mediterráneo, entre globalización y marginación

3. Cambiar el modelo de desarrollo europeo es condición indispensable para una nueva organización del espacio mediterráneo

4. Ejes estratégicos de una nueva organización del espacio mediterráneo

5. Políticas de ordenación del territorio en el Mediterráneo

6. Redes transeuropeas y transmediterráneas

7. Cooperación interregional

8. Participación de los medios económicos y sociales

9. Conclusiones.

1. Introducción

1.1. Las exigencias de competitividad de una economía basada en un nuevo modelo de desarrollo sostenible tienen repercusiones territoriales manifiestas, tal como se deduce del contenido global del Libro Blanco, que otorga gran importancia a la ordenación del territorio : se pretende que dicho territorio sea más competitivo, viable en la perspectiva del desarrollo sostenible, y más solidario para lograr una mayor cohesión económica y social.

1.2. Muchos órganos, en particular el Comité Económico y Social (), han puesto de relieve la necesidad de una ordenación del territorio a nivel europeo, ampliamente admitida en la actualidad. En efecto, la ordenación del territorio permite que diversos interlocutores a nivel estatal y regional se pongan de acuerdo sobre un marco global coherente, lo que facilita la cooperación entre ellos y permite que se solucionen determinados problemas que no habrían podido ser resueltos por separado.

1.3. El impulso político necesario para concretar esta necesidad se ha dado repetidas veces durante las diferentes reuniones ministeriales y Consejos de Ministros celebrados desde la aprobación del primer documento « Europa 2000 » en 1991.

Así, los ministros se reunieron en Lisboa en mayo del 92, en Lieja en noviembre del 93 -primer Consejo informal- y en Corfú en junio de 1994 para avanzar en esta dirección y, finalmente, examinaron en Leipzig en septiembre último el nuevo documento « Europa 2000+ » junto con las orientaciones políticas sobre el plan de desarrollo del espacio comunitario, documento elaborado por el Comité de desarrollo espacial creado tras la aprobación del primer documento « Europa 2000 ».

1.4. En varios estudios realizados a raíz de la publicación del documento « Europa 2000 », que se analizan en el informe adjunto al presente dictamen (), se subrayó la aparición de nuevas diferencias de desarrollo territorial que pueden provocar un agravamiento de los desequilibrios existentes entre las regiones de la UE y en el interior de las mismas. Para influir, y siempre que sea necesario, facilitar un reequilibrio territorial de la Unión hace falta poner en práctica una serie de medidas transnacionales, entre las cuales la cooperación transfronteriza interna y externa desempeñará un papel fundamental.

Aparte de estas actuaciones transnacionales, también hay que establecer una cooperación transnacional e interregional con los países vecinos de la Unión, para favorecer un desarrollo coherente del conjunto del espacio europeo.

1.5. El presente dictamen se centrará en las cuestiones de ordenación del territorio y de cooperación interregional en la zona del Mediterráneo. El Comité Económico y Social ya ha tratado en varias ocasiones la situación en el Mediterráneo () y quiere añadir una nueva contribución para lograr un desarrollo integrado de las regiones mediterráneas, con vistas a una mayor cohesión económica y social, en consonancia con las propuestas del Libro Blanco.

2. El Mediterráneo, entre globalización y marginación

2.1. El Comité, en dictámenes anteriores, estudió las consecuencias del proceso de globalización de la economía para la zona del Mediterráneo. Se puede decir que la globalización a la que estamos asistiendo se realiza, en gran medida, entre las empresas, sectores y regiones más avanzados desde el punto de vista tecnológico, a la vez que se margina de forma progresiva a las empresas, los sectores y las regiones menos desarrollados.

El espacio mediterráneo es un espacio inestable y en rápida evolución. Por una parte, padece las consecuencias de una polarización creciente del desarrollo en torno al centro de Europa. Por otra parte, coexisten en él importantes disparidades de crecimiento y de riqueza, lo que acentúa su carácter fragmentario.

2.2. En los estudios transregionales realizados por la Comisión en el marco de Europa 2000 se confirma esta tendencia a la marginación del área del Mediterráneo.

Las diferencias entre las regiones mediterráneas de la Unión Europea y el llamado « centro de las capitales » () ya era importante; y todavía es mayor respecto de las regiones alpinas (), cuyo PIB per cápita en relación con la media comunitaria supera ya al de la región de las capitales.

Por lo que se refiere a la región mediterránea, no se trata únicamente de una diferencia que pueda observarse mediante indicadores macroeconómicos (PIB per cápita, tasa de paro, etc.), sino básicamente de un conjunto de factores estructurales que tienen una importancia fundamental para la ordenación del territorio :

- desempleo estructural, que afecta principalmente a los jóvenes, al que hay que añadir el paro provocado por la crisis actual;

- importante subindustrialización y escasez de servicios para la industria;

- desarrollo del sector informal;

- crisis incipiente y pérdida de competitividad en el sector turístico;

- insuficiencia de las redes de infraestructuras;

- especialización nefasta de los transportes, con concentración en el transporte por carretera y saturación de los sistemas de comunicación;

- estructuras agrícolas frágiles, perjudicadas por la PAC, subvencionadas y con una pérdida continua de competitividad;

- crisis ecológicas importantes : erosión del suelo, contaminación marina y atmosférica, contaminación urbana, éxodo desde las zonas de montañas y de interior, urbanización especulativa del litoral afectado simultáneamente por la desindustrialización y por el turismo de masas, aparición de un grave problema de agua potable;

- crisis de los sistemas de protección social y de intervención pública (importante en el Mezzogiorno, Grecia, Andalucía, Liguria y Provenza-Alpes-Costa Azul);

- menor eficacia de las administraciones públicas y ausencia considerable de proyectos locales (con algunas excepciones).

2.3. El aumento de las diferencias de desarrollo interno en la Comunidad hace presagiar una pérdida global de competitividad de la UE frente al exterior : estos dos fenómenos ya estuvieron unidos con anterioridad, pero hoy día el problema del retraso interno como factor negativo respecto del exterior, clásico para Italia, afecta a toda la UE. En efecto, la cohesión económica y social no es sólo una cuestión de solidaridad, sino también un importante factor para la competitividad global del espacio europeo.

2.4. En este proceso de polarización hacia el centro surgen cambios importantes de los ejes de desarrollo : el centro se desplaza. Ya no se identifica con la región de Lorena de la gran industria : han aparecido huecos en esta vasta región central en la que la desaparición de la industria pesada ha condenado a la marginación a regiones enteras y ha provocado el nacimiento de nuevos ejes de desarrollo. Pero el centro tampoco coincide ya con la « banana azul », esto es, el eje (Londres, Bruselas, Francfort, Milán) que se consolidó en los años 80 y que se descompuso con el surgimiento del « Centro de las capitales ». En la actualidad, la región alpina se distancia, con lo que se produce un acercamiento del centro hacia el Mediterráneo, originándose un fenómeno de recuperación en las regiones más próximas y una dinámica comercial y económica en todo el Mediterráneo.

2.5. Por lo que se refiere al Mediterráneo no comunitario, en especial a los países del sur y del este del Mediterráneo (PSEM) (), las relaciones con Europa, en cuanto a polarización y marginación, presentan dos aspectos diferentes.

Por una parte, se observa un aumento de los desequilibrios debido al drenaje de recursos provocado por Europa mediante la asimetría de los intercambios comerciales, la evolución desfavorable de la relación de intercambio y de los flujos financieros (por el volumen del servicio de la deuda).

Por otra parte, la dependencia de los PSEM también es una consecuencia de la polarización europea. En efecto, estos países tienden a comerciar más con los del centro y del norte que con los del sur de Europa, a lo que se añade el hecho de que las inversiones europeas en los PSEM tienen casi siempre el mismo origen. De hecho, los flujos comerciales se ajustan a los de las inversiones.

2.6. Los supuestos de desarrollo examinados en los estudios transregionales muestran que es necesaria una inversión radical de las tendencias económicas y sociales actuales. Su mantenimiento conduciría inevitablemente a dejar en la periferia al arco latino, a la fragmentación y marginación del Mezzogiorno y de Grecia y a la explosión económica, social y política del sur y del este del Mediterráneo, que se añadiría a la del Mediterráneo balcánico.

La interfaz mediterránea de la Unión Europea puede desempeñar un papel muy positivo en las relaciones entre los PSEM y las regiones del centro y del norte de Europa, con lo que contribuiría a contrarrestar la marginación de la región mediterránea en su conjunto.

3. Cambiar el modelo de desarrollo europeo es condición indispensable para una nueva organización del espacio mediterráneo

3.1. De lo expuesto antes se deduce que la marginación del Mediterráneo como zona de implantación industrial y de crecimiento del empleo en el sector de los servicios comerciales (que no el turismo) está estrechamente vinculada al modelo de desarrollo económico que se ha ido imponiendo en Europa y, sobre todo, a la manera en que éste ha seguido las tendencias más negativas del proceso de globalización de la economía. Como ejemplo se puede citar la forma en que los costes excesivos de las zonas congestionadas gravan la competitividad de muchas de las regiones más desarrolladas de Europa o cómo la escasez de infraestructuras incide en el diferente grado de desarrollo regional y en el drenaje de recursos que se produce de las regiones con más carencias hacia las más ricas.

Hoy día se acepta de forma generalizada que la ordenación del territorio, unida a políticas medioambientales, sociales y económicas apropiadas, puede contribuir a superar los desajustes actuales del territorio que lastran la economía europea, pero que no puede por si sola solucionar estos problemas.

3.2. Tal como se reconoce en el Libro Blanco, es necesario modificar el modelo de desarrollo europeo. Esta modificación debe cubrir los objetivos de la competitividad y del empleo, pero también debe tomar en consideración el desarrollo armonioso de las regiones, de forma que sirva asimismo para superar la marginación que sufren las regiones mediterráneas en la actualidad. Además, hay que reforzar un desarrollo policéntrico en el que el Mediterráneo desempeñe el papel de zona de reequilibrio y de cooperación regional.

3.3. Las regiones mediterráneas, aunque tienen una historia y un destino comunes, son muy diversas desde el punto de vista económico, social y ecológico. El CES lleva proponiendo desde hace tiempo la constitución de una zona estratégica euromediterránea (que incluya también a los países del Este). La reciente comunicación de la Comisión sobre el fortalecimiento de la política mediterránea de la UE y el establecimiento de una asociación euromediterránea () ha incluido por fin la propuesta del Comité de construir, gracias a la asociación euromediterránea, una zona euromediterránea de estabilidad política y de seguridad, así como un espacio económico euromediterráneo.

El objetivo final de este proceso no puede ser sino la asociación de los terceros países mediterráneos y de la Unión Europea.

3.3.1. Las tres zonas estratégicas mundiales (americana, europea y asiática) mantienen en la actualidad relaciones privilegiadas con sus vecinos más cercanos.

Durante la última década, este proceso avanzó con formas muy innovadoras respecto de los veinte años anteriores. Los intercambios comerciales entre la CE, Japón y los Estados Unidos han aumentado menos que los intercambios entre los Estados Unidos, Canadá y México (el actual TLCAN) y entre Japón y el resto del sudeste asiático. En términos absolutos, los intercambios de la CE han registrado un crecimiento menor que los de los Estados Unidos y Japón. En efecto, a diferencia de los Estados Unidos y Japón, la CE no ha sido capaz de potenciar las relaciones económicas con sus vecinos del Mediterráneo y del Este europeo.

3.4. Tal como se exponía en el Libro Blanco, somos testigos de profundos cambios tecnológicos y de organización del trabajo, así como del surgimiento de nuevos sectores, servicios y productos. En consecuencia, el desarrollo de la región mediterránea debe tomar en consideración estos cambios para determinar mejor su situación en la economía global y evitar así formas tradicionales de inversión industrial llevadas al extremo, cuyos límites son obvios hoy en día.

3.5. Al mismo tiempo, la UE debe fomentar políticas que permitan a los PSEM desarrollarse mediante la creación de un mercado interior y regional, el aumento del nivel de vida y la superación de los desequilibrios estructurales (déficit de productos alimenticios, en materia de salud, de formación, de la balanza de pagos, etc.) Este proceso, en vez de competir con el de las regiones mediterráneas de la UE, puede ser de tipo cooperativo y no debe limitarse, como hasta la fecha, al sector de la confección, sino que debe incluir la producción de una gama más amplia de bienes de consumo no perecederos. Puede establecerse una complementariedad entre las dos orillas basada en intercambios económicos, comerciales, de conocimientos técnicos, de modelo de consumo y de mano de obra competitiva muy cualificada.

3.6. El desarrollo armonioso de las dos orillas del Mediterráneo es, sin lugar a dudas, la principal condición para el establecimiento de una nueva cooperación en la zona euromediterránea. No obstante, hay al menos cuatro sectores de intervención que tienen una notable incidencia en la ordenación del territorio mediterráneo y que requieren una revisión profunda de las políticas europeas, así como nuevas políticas de codesarrollo.

a)

Los problemas de la agricultura de secano y de las zonas áridas. La orientación de la investigación biotecnológica y agronómica hacia esta problemática constituye un factor decisivo para la seguridad del suministro alimentario, la lucha contra la desertización e incluso el desarrollo de los parques tecnológicos. El Comité vuelve a llamar la atención sobre las repercusiones para el medio ambiente y la economía de las zonas rurales de las medidas adoptadas dentro de la Política Agrícola Común. Por otra parte, los importantes cambios que se están produciendo en las regiones agrícolas mediterráneas pueden agravar todavía más el éxodo de la población y la desertización de las zonas rurales.

b)

El cese del deterioro del medio ambiente y el saneamiento territorial : la unicidad del espacio mediterráneo y los costes cada vez mayores de la utilización del territorio imponen soluciones orientadas hacia el desarrollo sostenible. La política de tratamiento de las aguas en todos los países es importante para combatir eficazmente la contaminación del Mediterráneo. Conviene que los centros de investigación y de formación organicen su labor de forma diferente en relación con este problema.

c)

El turismo. La orilla meridional gana competitividad respecto de la septentrional. La cooperación en este sector, que requiere estructuras eficaces (como las que existen en Austria, Alemania y otros países de Europa del Norte), permitiría que la cuenca mediterránea aumentara su competitividad global frente a modificaciones de la oferta en otras zonas. Asimismo, debería servir para eliminar los riesgos medioambientales debidos a la excesiva explotación turística de las zonas ecológicamente frágiles.

d)

La formación de recursos humanos : es necesaria una estrecha cooperación recíproca en todos los niveles. Alfabetización, escuelas técnicas, universidades, formación profesional y formación continua en el sur; formación e integración de la mano de obra inmigrada, nuevas carreras universitarias en el norte.

3.6.1. La valorización de los recursos humanos es el factor clave para promover el desarrollo en la región mediterránea. La contribución de la Comunidad -basada en sus experiencias internas- deberá abarcar el fortalecimiento de la capacidad de investigación y de desarrollo, la formación en nuevas tecnologías y la formación continua de los trabajadores que deban adaptarse a los cambios industriales, con el fin de permitir la emergencia de una mano de obra preparada para el futuro, capaz de adaptarse a nuevas situaciones.

4. Ejes estratégicos de una nueva organización del espacio mediterráneo

4.1. El vínculo entre la modificación del modelo de desarrollo y la revisión de las políticas económicas, por una parte, y una política de ordenación del territorio más equilibrada, por otra parte, sólo puede lograrse mediante el establecimiento de una política europea del territorio que sea efectiva, esto es, con directrices aceptadas por todas las partes por las que se guíen y rijan las políticas económicas y territoriales de la UE, los Estados miembros y los entes regionales y locales.

A este respecto, el CES considera positivos los trabajos de la Comisión y los Estados miembros en el « Comité de desarrollo espacial » destinados a elaborar el plan de desarrollo del espacio comunitario.

4.2. Por lo que se refiere al espacio mediterráneo, la orientación estratégica principal debería centrarse en una articulación diferente de los ejes del desarrollo y de la comunicación, empezando por la de Europa meridional. Como es sabido, hoy día están orientados generalmente hacia el Norte y dejan en sus intersticios amplias zonas más o menos aisladas, denominadas « eslabones perdidos ».

Con el fin de corregir esta situación, es necesario, por una parte, desarrollar nuevas relaciones funcionales siguiendo el eje Este-Oeste y, por otra parte, superar la fragmentación espacial, principalmente en el Mezzogiorno y en Grecia, completando los enlaces Norte-Sur que permitirían que las zonas continentales más periféricas y las islas saliesen de su aislamiento.

El principal eje latitudinal que debe promoverse es la que uniría el Algarve con Tracia pasando por Sevilla, Murcia, Valencia, Barcelona, Marsella, Génova, Livorno, Roma, Nápoles, Brindisi, Igounitsa, Patras, Atenas y Tesalónica.

4.3. De acuerdo con el objetivo de integración euromediterránea, hay que potenciar los ejes de desarrollo que unen la Unión Europea con los terceros países mediterráneos y valorizar la función de la interfaz Mediterráneo-Europa.

Se trata, sobre todo, de directrices que enlazan las márgenes septentrional y meridional del Mediterráneo : el sur de la península ibérica con Marruecos, las regiones y los principales puertos del arco latino (que siempre han mirado hacia el norte) y Sicilia con el Magreb y Malta; las regiones adriáticas italianas con Grecia, la zona balcánica con Turquía; la Grecia continental e insular con los países mediterráneos del Sur y del Este; habrá que prestar una atención especial a Malta y a Chipre ya que ambas son comunidades isleñas con necesidades individuales y especiales. Además, habría que tener presente las nuevas necesidades de Israel y de las zonas cercanas en las que el desarrollo del comercio y del crecimiento económico es crucial para el desarrollo de relaciones estables y prolongadas.

4.4. Un segundo eje estratégico es el de la descongestión urbana.

La región mediterránea tiene enormes problemas de carácter medioambiental, económico, social y de vida en sociedad debidos al crecimiento desordenado y al deterioro de las grandes zonas urbanas, así como al crecimiento anormal de auténticas megalópolis como Atenas o el Cairo.

Para solucionar este problema es absolutamente necesario descentralizar las funciones urbanas mediante el establecimiento de una estructura urbana policéntrica y equilibrada, que además evite una dispersión territorial excesiva, con el fin de reforzar la función de las ciudades de carácter intermedio (« concentración descentralizada »). De forma paralela, conviene garantizar un desarrollo coordinado de las políticas de saneamiento urbano y medioambiental y de las de lucha contra la exclusión social en las grandes ciudades.

4.5. La gestión integrada de las costas es otra prioridad estratégica en el Mediterráneo. Los problemas de congestión, exceso de superficie construida, saturación turística y fragilidad ecológica, que suelen provocar una auténtica degradación, deben ser objeto de un enfoque global e integrado. Ello significa que hay que volver a considerar de forma unitaria todas las funciones de producción, servicio, hábitat, turismo, esparcimiento, etc. que existen en el litoral, en sus zonas cercanas del interior y en aguas limítrofes.

4.6. La descongestión de las ciudades y de la costa tiene su complemento en la revitalización de las zonas de interior y de montaña. En efecto, si en la Europa central y septentrional conviene fijar como objetivo la preservación de las zonas rurales, en las regiones mediterráneas conviene sustituir el concepto de zona rural por el de zona de interior y de montaña : de interior porque se sitúa entre las costas de las penínsulas y de las islas, y de montaña (en el sentido amplio de la expresión, como ya expuso el CES en anteriores dictámenes) porque se trata sobre todo de zonas montañosas y con colinas. En general, estas zonas se caracterizan por el abandono, la despoblación, la degradación e incluso la desertificación.

El hecho de reasignar funciones de producción en la agricultura y en las demás actividades económicas y de habitación a dichas zonas permitiría lograr un reequilibrio general del territorio en las regiones mediterráneas.

4.7. Es imprescindible tomar otra decisión estratégica : integrar la dimensión marítima en la organización del espacio mediterráneo, dado que el comercio en esta región se ha desarrollado de forma mucho más acentuada en los últimos años. Por consiguiente, primero hay determinar las conexiones entre las tareas que se realizan en tierra firme y las actividades marítimas (pesca, acuicultura, actividades de extracción, transporte, actividades de ocio), así como todas las interacciones mar-tierra, empezando por las que afectan al medio ambiente. Por ello, hay que tomar en consideración los problemas de fragmentación del espacio y de aislamiento que padecen las islas, especialmente las más pequeñas y periféricas.

4.8. El espacio mediterráneo contiene un patrimonio enorme de bienes naturales, medioambientales, históricos, artísticos y culturales. Son bienes que hay que conservar, pero también recursos que hay que valorizar. Una organización inteligente del espacio no dejaría de incluir entre sus aspectos estratégicos la defensa, la conservación y la valorización de dicho patrimonio.

4.9. El CES pide que el Comité de desarrollo espacial incluya en el plan de desarrollo del espacio comunitario los ejes estratégicos de una nueva organización del espacio mediterráneo que se han expuesto.

5. Políticas de ordenación del territorio en el Mediterráneo

5.1. Todavía no existe una verdadera política comunitaria de ordenación del territorio. Incluso el plan de desarrollo del espacio comunitario depende todavía de la cooperación entre la Comisión y los Estados Miembros. Puede que ello constituya una vía metodológica adecuada para la elaboración de dicho plan, pero, a juicio del CES, debería dar paso a un marco comunitario de referencia, en el que se fijen prioridades y objetivos, aceptado por todas las partes competentes. De esta forma, se lograría una cooperación interregional más eficaz, así como la participación de todos los interlocutores, incluidos los interlocutores económicos y sociales, en todos los niveles (nacional, regional y local).

5.2. Sólo así la revisión y adaptación continua por parte de la Comisión de las políticas comunitarias que tienen repercusiones territoriales importantes (redes, medio ambiente, investigación, agricultura, etc.), junto con la vigilancia del impacto territorial de las intervenciones de los Fondos Estructurales, pueden dejar de ser un deseo y un ejercicio puramente burocrático para convertirse en una nueva e importante política europea.

5.3. Por lo que se refiere a la integración con los terceros países mediterráneos, la referencia comunitaria es la política mediterránea. En la última comunicación mencionada, en la que se propone reforzar y renovar dicha integración, no hay referencias explícitas a una política de ordenación del territorio euromediterráneo. No obstante, la propuesta de crear un espacio económico euromediterráneo gracias al libre comercio, al apoyo de la cooperación regional (sobre todo en el ámbito de la protección del medio ambiente), y al refuerzo de la cooperación descentralizada y de la cooperación técnica y económica en diferentes sectores, tiene importantes repercusiones en la organización del espacio mediterráneo. Asimismo, sería conveniente crear un dispositivo de orientación y de supervisión de las actuaciones de la política mediterráneo de acuerdo con algunos ejes estratégicos para la organización del espacio mediterráneo.

5.4. En el contexto actual, habida cuenta de los plazos necesarios para poner en marcha estos mecanismo, tanto en la política comunitaria como en la mediterránea, el margen de maniobra para aplicar de forma concreta una política de ordenación del territorio debe buscarse, por un lado, en las redes transeuropeas y, por otro, en la cooperación interregional.

6. Redes transeuropeas y transmediterráneas

6.1. Para un análisis detallado de las redes transeuropeas y transmediterráneas que se proponen a escala comunitaria, así como para un marco coherente de propuestas relativas a los diferentes tipos de redes, se remite al lector al informe adjunto. En este punto nos limitaremos a algunas consideraciones de orden general.

6.2. En el proceso de reequilibrio entre las diversas regiones de Europa, el problema de las redes transeuropeas adquiere desde la publicación del Libro Blanco un valor estratégico en la medida en que la actividad de la Comunidad, incluida su actuación coyuntural para apoyar la recuperación de la competitividad europea y del empleo, se concentrará en el sistema de transporte, las telecomunicaciones y la energía. Este tema tiene una importancia capital porque, como es sabido, la elección de las redes de transporte, telecomunicaciones y energía tendrá consecuencias económicas, políticas y sociales a medio y largo plazo; por lo tanto, se trata de medidas decisivas para el futuro de la Unión Europea en los próximos 30 a 50 años.

6.3. Por consiguiente, es necesario subrayar sin ambages que la decisión sobre las redes tiene implicaciones en el crecimiento, el reequilibrio y la ordenación estratégica de la UE. Desde este punto de vista, hay que lamentar que la problemática y las diversas propuestas presentadas en el Libro Blanco estén completamente disociadas de todo análisis de la dimensión territorial (regional) de los problemas europeos.

6.4. En los 14 proyectos presentados en el Consejo Europeo de Essen, correspondientes todos al sector del transporte, no se tienen en cuenta los problemas de desequilibrio territorial ni se han respetado los relativos a los enlaces que faltan y al transporte intermodal.

El Comité es consciente de que es necesario presentar proyectos que puedan ser financiados inmediatamente, pero solicita que se complete lo más rápidamente posible la primera serie de proyectos con otros cuyo objetivo sea el reequilibrio del territorio de la UE y la integración entre la interfaz Mediterráneo-Europa y los PSEM.

6.5. En cuanto a la relación entre « el desarrollo y la integración de los países del frente mediterráneo » y las « redes de infraestructuras », nos limitaremos a exponer la siguiente consideración : la elección y ejecución de las redes debe llevarse a cabo en función de los objetivos económicos y sociales deseados y no como factor económico y financiero « en sí mismo ». En otras palabras, la decisión de potenciar un eje vial o un eje de transporte de energía debería evaluarse, en primer lugar, de acuerdo con su repercusión en la estructura del territorio y en el proceso de desarrollo e integración de las regiones usuarias. Sólo en segundo lugar debe evaluarse su repercusión en el empleo, la renta regional, etc.

6.6. A la hora de fijar las prioridades, el factor cronológico tiene una importancia capital. Si, por motivos de conveniencia financiera, se concede prioridad a proyectos que refuercen las tendencias actuales, aunque se sabe que convendría contrarrestarlas, no sólo aumentarán los desequilibrios territoriales, sino que se comprometerán por mucho tiempo las posibilidades de reajuste mediante eventuales intervenciones posteriores de reequilibrio.

7. Cooperación interregional

7.1. La cooperación interregional, gracias a las redes transeuropeas y transmediterráneas, representa el instrumento más concreto y flexible para iniciar la aplicación de una política de ordenación del territorio en la zona mediterránea.

Con este fin, conviene que una parte considerable de los recursos comunitarios asignados de diferentes formas a la financiación de la cooperación interregional se destine al Mediterráneo, para instaurar el equilibrio regional necesario. En la actualidad, la mayor parte de dichos recursos se destina a las regiones del centro y del norte de la UE.

7.2. Las actuaciones comunitarias de apoyo a la cooperación interregional en el Mediterráneo deberían conceder prioridad a los programas y proyectos orientados

- hacia :

a) la integración económica y el codesarrollo teniendo en cuenta sus diferentes aspectos : sectorial (industria, agricultura, turismo), factual (I+D, formación) y de infraestructuras (transportes, telecomunicaciones, energía, recursos hídricos);

b) el desarrollo sostenible y el saneamiento medioambiental y territorial;

- además, en estos programas se deberán tener en cuenta los ejes estratégicos de organización del espacio mediterráneo descritos en el punto 4, esto es : nuevos ejes de desarrollo, descongestión urbana, gestión integrada de costes, revitalización de las zonas de interior y de montaña, integración de la dimensión marítima, conservación y revalorización del patrimonio natural y cultural.

7.3. La cooperación interregional que defiende la Comisión puede definirse como sigue :

a)

tipo de sujetos : regiones, grandes ciudades, entes locales subregionales;

b)

categorías espaciales : continuidad o discontinuidad territorial (cooperación transfronteriza o transnacional);

c)

zona geográfica : cooperación dentro de la UE o entre regiones comunitarias y regiones de las zonas limítrofes (AELC, PECO y, en la actualidad, también los TPM) (terceros países mediterráneos);

d)

niveles de cooperación :

- intercambio de experiencias y redes para la comunicación de conocimientos técnicos;

- planificación territorial (nueva prioridad para el período 1994-99);

- proyectos que incluyan inversiones en el ámbito de las estructuras e infraestructuras.

Hasta la fecha, los diferentes tipos de actuación se combinaban de forma selectiva; como muestra cabe señalar que sólo algunos niveles correspondían a categorías espaciales determinadas o a ciertas zonas geográficas, etc. El Comité estima que, por lo que se refiere al Mediterráneo, los diferentes sujetos, categorías espaciales, zonas geográficas y niveles de cooperación deben combinarse sin restricciones. Las propuestas que se exponen a continuación se articulan de acuerdo con los niveles de cooperación; no obstante, se sobrentiende que cada nivel puede incluir o no los diferentes sujetos, la cooperación transfronteriza, la cooperación interregional dentro del territorio de la UE, o la cooperación con los TPM.

7.4. Los intercambios de experiencias y las redes de comunicación de conocimientos técnicos constituyen el nivel más elemental, aunque no el menos importante, de cooperación interregional.

Para el período 1994-99, la Comisión propone mantener los programas PACTE y RECITE que han dado buenos resultados, juicio que también comparte el Comité. Hay que intentar que un número cada vez más mayor de regiones y de entes locales de la Europa del Sur participen en ellos mediante programas que cumplan los objetivos señalados en el punto 7.2.

La Comisión prevé reforzar los programas OUVERTURE/ECOS (cooperación entre entes locales y regionales de la UE y los países PHARE y TACIS). Con vistas a la realización de un espacio euromediterráneo, habrá que apoyar de forma adecuada los proyectos de cooperación entre entes locales y regionales del sur de la UE, de los países balcánicos y del Mar del Norte; pero sobre todo, el Comité pide que los programas OUVERTURE/ECOS se amplíen a partir de 1995 a todos los TPM.

Para ello, habrá que superar -transfiriendo de diferentes formas los recursos comunitarios- la dificultades de cofinanción de los entes de los países interlocutores; estas dificultades ya surgieron en el caso de los PECO.

7.5. En el marco de EUROPA 2000+, la Comisión prevé financiar durante el próximo quinquenio los proyectos siguientes :

a)

proyectos de desarrollo territorial o estudios de viabilidad que contribuyan a fomentar la planificación territorial, tengan una dimensión transnacional y sean interesantes para la Comunidad;

b)

proyectos pilotos de demostración de carácter transnacional para la ordenación del territorio, en donde exista una magnitud transnacional importante (cuencas hidrográficas, zonas de montaña, zonas costeras, etc.), así como para fomentar modelos de ordenación del territorio innovadores.

El Comité aprueba estas propuestas, dado que se ajustan a las exigencias de la zona mediterránea. La Comisión deberá dedicar especial atención a los proyectos piloto o a los estudios de viabilidad que se ocupen de la integración de las subzonas del Mediterráneo (arco latino-Mediterráneo meridional-Adriático-Mediterráneo sudoccidental), así como a la planificación del desarrollo integrado entre las regiones mediterráneas de la UE y de los TPM.

7.6. Ateniéndose a las decisiones actuales, la única posibilidad de cofinanciación comunitaria de este tipo de proyectos lo ofrece INTERREG II. Ello implica limitaciones importantes para realizar la cooperación interregional, tal como puso de relieve el Comité en sus últimos dictámenes sobre los programas de iniciativa comunitaria, en los que recomiendan en particular la ampliación del ámbito del programa INTERREG ().

Este hecho es debido principalmente a que sólo se aprueba su realización en caso de continuidad espacial, esto es, en un marco transfronterizo, ya que prevalece una concepción de la cooperación interregional basada en las infraestructuras; esta concepción excluye proyectos de intervención en el sector económico y productivo, realizados de forma conjunta para lograr la complementariedad y la integración tanto por lo que se refiere a determinadas filiales como a los territorios (que no deben necesariamente ser contiguos).

Una segunda restricción se produce al concederse el reconocimiento de frontera marítima sólo en dos casos en el Mediterráneo dentro de la UE : entre Córcega y Cerdeña y entre Italia y Grecia. Con arreglo a las consideraciones anteriores sobre la necesidad de establecer ejes Este-Oeste mediante el transporte intermodal y, por lo tanto, las comunicaciones marítimas, es imprescindible considerar como fronteras marítimas con derecho a financiación las que separan las regiones tirrenas de las regiones francesas y españolas.

La tercera limitación de INTERREG se produce al haberse restringido la posibilidad de que los programas de cooperación interregional con los TPM obtengan financiación a dos zonas : la de Andalucía y Marruecos y la de la Apulia y Albania, con lo que se excluyen zonas de evidente continuidad marítima como las de Sicilia y Túnez, Creta y Egipto o las islas griegas y Turquía.

Esta limitación de INTERREG II respecto de los TPM es injustificable sobre todo si se considera que la combinación INTERREG-PHARE ha permitido adquirir una experiencia positiva sobre cooperación con zonas limítrofes y no existen motivos que impidan ampliar dicha cooperación a todos los TPM. Por otra parte, puede producirse una situación paradójica dado que en el presupuesto de 1994, más aún, en las nuevas propuestas de la política mediterránea se conceden importantes recursos a los TPM para fomentar la cooperación interregional con las regiones de la UE, pero estos recursos no podrán utilizarse por falta de financiación del lado comunitario.

Por consiguiente, es necesario que se aproveche la evaluación intermedia de INTERREG II para suprimir estas limitaciones. Para ello, bastará con ampliar las intervenciones de INTERREG II a todos los tipos de cooperación transnacional, y no sólo transfronteriza vinculada a la ordenación del territorio, tanto entre las regiones de la UE como entre éstas y el conjunto de los TPM. Es evidente que ello supondrá el refuerzo de la dotación financiera de INTERREG II.

Hasta que se produzca esta modificación, la Comisión deberá conceder financiación de forma prioritaria a los proyectos piloto de planificación territorial y a los estudios de viabilidad que tengan carácter preparatorio respecto de los proyectos de inversión que no pueden recibir financiación de INTERREG II actualmente : tanto dentro de la UE (proyectos de integración de territorios no contiguos) como entre regiones de la UE y de los TPM, empezando por las fronteras marítimas más claras aunque no reconocidas como las de Sicilia y Turquía.

En este mismo sentido, el PE presentó en el presupuesto comunitario la posibilidad de financiar, a través de INTERREG II, la preparación de una nueva iniciativa comunitaria en el contexto de la cooperación interregional entre las regiones de la cuenca mediterránea. El Comité insiste en que la Comisión ponga en ejecución rápidamente esta determinación.

7.7. La financiación de un número considerable de los proyectos de cooperación interregional (referidos a los tres niveles de cooperación señalados) planteará a la Comisión un problema de coherencia. Por consiguiente, el Comité reitera la petición de disponer de un marco de definición de los objetivos para la organización del espacio comunitario que permita evaluar las orientaciones y las repercusiones de los proyectos para los que se solicita financiación comunitaria, además de su coherencia con la financiación procedente de otras fuentes como los préstamos del Banco Europeo de Inversiones.

8. Participación de los medios económicos y sociales

8.1. A la vista del enfoque general adoptado y de las propuestas concretas que se han formulado, es evidente que el Comité defiende un proceso de organización del espacio mediterráneo en el que el papel principal corresponde a las instituciones democráticas y, en primer lugar, a las entidades regionales y locales. Las afinidades, la conjunción de intereses, las orientaciones externas comunes, de las que regiones sabrán prevalerse, deberán ser determinantes para constituir un espacio mediterráneo territorial, económico y social coherente, al igual que su capacidad para proponer medidas de política económica comunitarias y nacionales, participar en su aplicación y controlarla.

No obstante, esta función de las entidades locales y regionales sólo adquiere un valor democrático pleno cuando se completa con la concertación con los interlocutores económicos y sociales ().

8.2. Por otra parte, esta concertación condiciona la propia eficacia de las intervenciones. No es casual que los instrumentos propuestos en este documento (redes y cooperación interregional) impliquen que se conceda mayor atención al desarrollo endógeno, cuyo acierto depende en gran medida de la participación de los medios económicos y sociales. En un reciente estudio de la OCDE () se demuestra que las zonas en las que se logra establecer una cooperación entre sindicatos, empresarios y administradores locales tienen menos desempleo.

8.3. Asimismo, la participación de los medios sociales puede facilitar una mayor transparencia de la gestión administrativa en todos los niveles.

8.4. Dado que se trata fundamentalmente de construir un espacio de codesarrollo entre la UE y los PTM, es inevitable la cooperación entre los medios económicos y sociales, sobre todo si se desea establecer, conjuntamente con el espacio económico, un espacio social euromediterráneo que constituye la única garantía frente a una competitividad basada en el descenso de los niveles de protección social.

8.5. La participación de los medios económicos y sociales en todos los niveles y en todas las fases de la cooperación interregional permitirá aumentar la eficacia y la transparencia de las opciones de los diferentes programas y proyectos que se financien.

9. Conclusiones

9.1. La zona mediterránea soporta importantes desequilibrios territoriales (fragmentación espacial, aislamiento de las zonas más periféricas, etc.). Estos desequilibrios están relacionados con el modelo de desarrollo europeo (globabilización/polarización/marginación) y sólo pueden superarse mediante el establecimiento de un modelo de desarrollo policéntrico. El Mediterráneo debe convertirse en uno de los polos de desarrollo de la gran zona estratégica euromediterránea con el refuerzo de su cohesión interna merced a la integración de sus subzonas y el codesarrollo euromediterráneo.

9.2. La UE debe establecer una política de ordenación del territorio. El plan de desarrollo del espacio comunitario sólo constituye un primer paso en la elaboración, con la participación de diversos órganos competentes, de un marco comunitario de referencia en el que se fijen las prioridades y los objetivos y que sea aceptado por todas las partes afectadas. De esta forma, se conseguirá una cooperación interregional más eficaz y la participación de todos los interlocutores, incluidos los interlocutores económicos y sociales, en todos los niveles (nacional, regional y local).

9.3. Los ejes estratégicos de dicho plan deberán ser los siguientes :

- nuevas directrices de desarrollo (Este-Oeste y Norte-Sur) mediante nuevas funciones económicas y de producción (especialmente en la industria, agricultura, turismo, I+D y formación), así como territoriales (transportes, telecomunicaciones, energía, recursos hídricos);

- desarrollo sostenible y saneamiento medioambiental y territorial;

- descongestión urbana;

- gestión integrada de las zonas costeras;

- revitalización de las zonas de interior y de montaña;

- integración de la dimensión marítima;

- conservación y valorización del patrimonio medioambiental y territorial.

9.4. A corto plazo, el margen de maniobra para aplicar de forma concreta una política de ordenación del territorio hay que buscarlo en :

- las redes transeuropeas y transmediterráneas;

- la cooperación interregional.

9.5. En el informe adjunto se recogen las propuestas detalladas sobre las diferentes redes transeuropeas y transmediterráneas.

Por otro lado, el Comité pide que se complete lo antes posible la lista de proyectos prioritarios del Libro Blanco aprobada en Essen con otros proyectos cuyo objetivo sea el requilibrio de la zona mediterránea y la integración con los TPM.

9.6. Por lo que se refiere a la cooperación interregional, el Comité desea que se utilicen todos los instrumentos existentes y pide que :

- se verifique la coherencia de todos los proyectos que reciben financiación de la Comisión y que afecten a la zona mediterránea, en relación con las directrices comunes de ordenación del territorio;

- se aproveche la evaluación intermedia del programa INTERREG II para ampliarlo a todos los tipos de cooperación transnacional, y no sólo transfronteriza, vinculada a la ordenación del territorio, tanto entre las regiones de UE como entre éstas y todos los TPM;

- se refuerce la presencia mediterránea de los programas PACTE y RECITE;

- se amplíen los programas OUVERTURE/ECOS a todos los TPM;

- la Comisión cofinancie de forma prioritaria los proyectos piloto y los estudios de viabilidad que :

a) tengan como objetivo la integración de las subzonas mediterráneas (arco latino-Mediterráneo meridional-Adriático-Mediterráneo sudoccidental);

b) favorezcan la planificación del desarrollo integral entre las regiones mediterráneas de la UE y los TPM y de los TPM entre sí;

c) tengan un carácter preparatorio respecto de los proyectos de inversión que actualmente no pueden ser financiados mediante INTERREG II, tanto dentro de la UE (proyecto de integración de territorios no contiguos) como entre regiones de la UE y los TPM, siendo prioritarias las fronteras marítimas más evidentes y que todavía no están reconocidas, como la que hay entre Sicilia y Túnez.

9.7. La participación de los medios económicos y sociales en todos los niveles y en todas las fases de cooperación interregional permitirá aumentar la eficacia y la transparencia de las opciones de los diferentes programas y proyectos que se financien.

Hecho en Bruselas, el 30 de marzo de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO no C 339 de 31. 12. 1991 y DO no C 287 de 4. 11. 1992.

() Doc. CES 629/94 fin anexo.

() Docs. CES 386/89 fin, DO no C 221 de 26. 3. 1990, DO no C 168 de 10. 7. 1990 y DO no C 40 de 17. 2. 1992.

() En el documento de la Comisión « Europa 2000+ » este término engloba el sudeste de Inglaterra, la mitad sur de los Países Bajos, Bélgica, el norte y el nordeste de Francia (incluida la región parisiense), Luxemburgo y el centro oeste y el sudeste de Alemania.

() De acuerdo con el estudio de la Comisión, el « Arco alpino » engloba :

- en Alemania : Baden-Wuertemberg y Baviera;

- en Francia : Alsacia, Franco Condado, Ródano-Alpes y los departamentos alpinos de Provenza-Alpes-Costa Azul;

- en Italia : Piamonte, Valle de Aosta, Lombardía, Véneto, Trentino-Alto-Adigio, Friul-Venecia Julia, Emilia-Romaña y las Marcas;

- Austria;

- Suiza;

- Liechtenstein.

() Los PSEM son los países del Magreb, del Mashreq, Israel y Turquía. En el presente análisis no se incluye la región balcánica, habida cuenta de la importancia de los problemas geopolíticos y del peso de los conflictos actuales en las relaciones económicas con la UE.

() Doc. COM(94) 427 final.

() Dictámenes del CES : DO no C 304 de 10. 11. 1993, DO no C 295 de 22. 10. 1994.

() Dictamen CES, DO no C 393 de 31. 12. 1994.

() « Étude sur l'emploi de l'OCDE », París, 1994.