9.8.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 261/26

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El 16 de noviembre de 2016, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, marcando así el inicio del Semestre Europeo de 2017 para la coordinación de las políticas económicas. Las prioridades del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento fueron ratificadas por el Consejo Europeo de los días 9 y 10 de marzo de 2017. El 16 de noviembre de 2016, la Comisión, sobre la base del Reglamento (UE) n.o 1176/2011, adoptó el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, en el que se señalaba a Irlanda como uno de los Estados miembros que sería objeto de un examen exhaustivo. En la misma fecha, la Comisión adoptó también una recomendación de Recomendación del Consejo sobre la política económica de la zona del euro, que fue ratificada por el Consejo Europeo de los días 9 y 10 de marzo de 2017. El 21 de marzo de 2017, el Consejo adoptó la Recomendación sobre la política económica de la zona del euro (en lo sucesivo, «Recomendación para la zona del euro») (3).

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Al ser un Estado miembro cuya moneda es el euro y habida cuenta de las estrechas interrelaciones entre las economías de la unión económica y monetaria, Irlanda debe velar por la aplicación plena y oportuna de la Recomendación para la zona del euro, como se refleja en las recomendaciones 1 a 3.

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El informe específico de 2017 sobre Irlanda fue publicado el 22 de febrero de 2017. En él se evalúan los avances realizados por Irlanda a la hora de poner en práctica las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo el 12 de julio de 2016, las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones específicas por país de años anteriores, así como los avances de Irlanda hacia sus objetivos nacionales en el marco de Europa 2020. Se incluye asimismo un examen exhaustivo con arreglo al artículo 5 del Reglamento (UE) n.o 1176/2011, cuyos resultados también se publicaron el 22 de febrero de 2017.

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El análisis de la Comisión la llevó a concluir que Irlanda está experimentando desequilibrios macroeconómicos. En concreto, estos desequilibrios se caracterizan por un nivel elevado de deuda exterior, pública y privada (tanto de los hogares como de las sociedades no financieras), que hace que Irlanda sea vulnerable ante las perturbaciones. Los bancos siguen haciendo frente a un elevado nivel de préstamos no productivos, aunque están bien capitalizados y su rentabilidad, pese a seguir siendo baja, está mejorando gradualmente. Los precios de la vivienda están subiendo y la oferta sigue siendo limitada. El volumen de deuda de las sociedades no financieras disminuyó en 2015, aunque continuó siendo más alto que al final de 2014. El volumen de deuda de los hogares disminuyó en 2015 y la deuda pública se encuentra en una firme tendencia a la baja. La posición negativa de la inversión internacional neta de Irlanda se había deteriorado rápidamente antes de 2015, pero esta tendencia se invirtió posteriormente, debido en parte a un cambio de nivel en 2015. Sin embargo, la sostenibilidad de la balanza de pagos del sector nacional no parece estar en peligro. El nivel de préstamos no productivos ha disminuido a lo largo del último año, aunque el ritmo de la reducción se estaba aminorando en cierta medida a finales de 2016. Los precios de los inmuebles siguieron aumentando en 2015, pero de momento no hay indicios significativos de sobrevaloración. Se han tomado medidas en los últimos años para corregir todos los desequilibrios destacados, en concreto en el sector financiero (mejora del marco normativo y medidas para tratar el alto nivel de préstamos no productivos). El Gobierno ha adoptado varias medidas pertinentes para hacer frente a la oferta insuficiente en el mercado de la vivienda, pero tardarán en surtir efecto.

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Irlanda presentó su Programa Nacional de Reformas de 2017 el 13 de abril de 2017, y su Programa de Estabilidad de 2017 el 2 de mayo de 2017. Para tener en cuenta sus interrelaciones, los dos programas se han evaluado al mismo tiempo.

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En los programas relativos a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) para el período 2014-2020 se han atendido las correspondientes recomendaciones específicas por país. Según lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (4), cuando sea necesario para contribuir a la aplicación de recomendaciones pertinentes del Consejo, la Comisión podrá solicitar a un Estado miembro que revise y proponga modificaciones de su Acuerdo de Asociación y de los programas correspondientes. La Comisión ha facilitado detalles suplementarios sobre cómo se debe emplear esa disposición en las directrices sobre la aplicación de las medidas que vinculan la eficacia de los Fondos EIE con una buena gobernanza económica.

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Irlanda se encuentra actualmente en el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y está sujeta a la norma transitoria en materia de deuda. En su Programa de Estabilidad de 2017, el Gobierno espera que el déficit global disminuya ligeramente hasta el 0,4 % del PIB en 2017 y que siga disminuyendo gradualmente a partir de entonces, hasta convertirse en un superávit del 1,0 % del PIB en 2021. Se espera alcanzar el objetivo presupuestario a medio plazo —un déficit estructural del 0,5 % del PIB— a partir de 2018. Con arreglo al Programa de Estabilidad, se prevé que la ratio deuda pública/PIB se reduzca al 72,9 % en 2017, para posteriormente descender hasta el 65,2 % en 2020. El escenario macroeconómico en el que se basan esas previsiones presupuestarias es verosímil. Al mismo tiempo, las medidas necesarias para apoyar los objetivos de déficit previstos a partir de 2018 no se han concretado suficientemente.

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El 12 de julio de 2016, el Consejo recomendó a Irlanda que garantizase un ajuste presupuestario anual del 0,6 % del PIB hacia el objetivo presupuestario a medio plazo en 2017. Según las previsiones de la primavera de 2017 de la Comisión, existe un riesgo de desviación significativa del ajuste presupuestario recomendado para 2016 y 2017 considerados conjuntamente.

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En 2018, a la vista de su situación presupuestaria y, en particular, de su nivel de deuda, se prevé que Irlanda prosiga el ajuste hacia su objetivo presupuestario a medio plazo de lograr un déficit estructural del 0,5 % del PIB. De acuerdo con la matriz de ajuste consensuada en virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, ese ajuste se traduce en el requisito de lograr que la tasa de crecimiento nominal del gasto público primario neto (5) no supere el 2,4 % en 2018. Ello correspondería a un ajuste estructural anual del 0,6 % del PIB. El valor de referencia para el gasto refleja un ajuste a fin de corregir una distorsión de la tasa de crecimiento potencial de referencia a diez años causada por el aumento excepcionalmente elevado del crecimiento del PIB real en 2015. Siguiendo el enfoque adoptado por las autoridades irlandesas en sus cálculos presupuestarios para 2017, la Comisión ha tomado la media de las tasas de crecimiento potencial de 2014 y 2016. En un escenario sin cambios en las políticas, existe un riesgo de cierta desviación de ese requisito a lo largo de 2017 y 2018 considerados conjuntamente. Al mismo tiempo, está previsto que Irlanda cumpla la norma transitoria en materia de deuda en 2017 y 2018. En términos generales, el Consejo considera que serán necesarias nuevas medidas, en particular en 2017, para cumplir lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. A la vista de las condiciones cíclicas actuales de Irlanda y de los mayores riesgos externos, sería prudente la utilización de beneficios inesperados para acelerar la reducción de la ratio de deuda de las administraciones públicas. No obstante, como se prevé en el Reglamento (CE) n.o 1466/97, la evaluación de los planes y los resultados presupuestarios debe tener en cuenta el equilibrio presupuestario del Estado miembro a la luz de las condiciones cíclicas. Tal como se recuerda en la Comunicación de la Comisión que acompaña a las recomendaciones específicas por país, la evaluación del proyecto de Plan Presupuestario para 2018 y la posterior evaluación de los resultados presupuestarios de 2018, deberán tener debidamente en cuenta el objetivo de conseguir una orientación presupuestaria que contribuya tanto a reforzar la recuperación en curso como a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas irlandeses. En ese contexto, el Consejo toma nota de que la Comisión tiene el propósito de llevar a cabo una evaluación global acorde con el Reglamento (CE) n.o 1466/97, en particular en vista de la situación cíclica existente en Irlanda.

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Aunque la recuperación económica es sólida y se espera que la producción crezca a un ritmo continuo durante los próximos años, las perspectivas se han tornado más inciertas, lo que genera riesgos para unas finanzas públicas aún frágiles. Por consiguiente, deben hacerse más esfuerzos para que los ingresos sean más resilientes frente a las fluctuaciones económicas y las perturbaciones. Con este fin, debe promoverse la propuesta de introducir un fondo para contingencias y debe reducirse la dependencia respecto de fuentes de ingresos muy concentradas e inestables. Una composición equilibrada de diferentes fuentes impositivas y bases imponibles más amplias mejora la estabilidad de los ingresos frente a la inestabilidad económica. Sin embargo, los esfuerzos encaminados a ampliar la base impositiva han sido limitados en los últimos años y las medidas fiscales más recientes se han centrado en las reducciones y las desgravaciones. La evaluación sistemática anunciada de los costes y beneficios de los tipos reducidos de IVA, que se aplican a una amplia gama de ventas, está aún pendiente. Se considera que los impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles son una de las fuentes de ingresos que más favorecen el crecimiento. Sin embargo, los ingresos procedentes de bienes inmuebles en Irlanda representaron solo el 1,0 % del PIB en 2014, en comparación con una media del 1,6 % en la Unión. Una indexación gradual de los valores de los bienes inmuebles ayudaría a suavizar el perfil del impuesto local sobre estos bienes al impedir un incremento repentino de las obligaciones tributarias cuando los inmuebles se revaloricen en 2019. Las diferencias en la imposición del gasóleo y de la gasolina para los usuarios de la carretera están injustificadas desde el punto de vista medioambiental.

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Hasta ahora, las revisiones de la totalidad del gasto se han centrado principalmente en la reducción del gasto público para cumplir objetivos presupuestarios generales. Apenas se han evaluado la eficacia y la eficiencia de los programas de gasto, lo que ha acabado por debilitar la fiabilidad de los planes de gasto plurianuales. Un examen del gasto bien diseñado, acorde con los principios comunes del Eurogrupo, mejoraría el control del gasto y podría liberar recursos que se destinarían a una inversión pública muy necesaria para impulsar el crecimiento. El examen del gasto debería abordar, en particular, la rentabilidad económica del sector sanitario. Irlanda ha introducido algunas medidas de eficiencia importantes, como un acuerdo de ahorro de costes con el sector farmacéutico, un sistema de gestión financiera, la sanidad electrónica y la financiación basada en las actividades. Sin embargo, podría hacerse más, por ejemplo reforzando el papel de la atención primaria como filtro para los sobrecargados hospitales irlandeses. Los pasos dados hacia un servicio de salud universal y unitario son fragmentarios y carecen de visión de conjunto.

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Promover un crecimiento sostenible e inclusivo que beneficie a todos los grupos sociales sigue siendo un desafío. El desempleo fue inferior a la media de la Unión, con un 6,4 % en abril de 2017. Sin embargo, la baja intensidad laboral de muchos hogares hace temer que haya personas que se queden atrás mientras prosigue la recuperación. De 2013 a 2015, el porcentaje de la población que vivía en hogares de baja o muy baja intensidad laboral se redujo un 15 %; la tasa de desempleo global durante el mismo período cayó un 28 %. En conjunto, el sistema de protección social ha funcionado bien para contener la pobreza y la desigualdad e Irlanda ha tomado medidas encaminadas a incentivar el empleo modulando la retirada de las prestaciones y los pagos complementarios. Sin embargo, sigue habiendo obstáculos para un crecimiento inclusivo. Las disparidades entre las respectivas tasas de empleo de los trabajadores con cualificación baja, media o alta están entre las más altas de la Unión. En determinados ámbitos se ha empezado a observar una inadecuación de las capacidades y escasez de mano de obra cualificada, mientras que las oportunidades de mejora y actualización de las capacidades son insuficientes. El mercado laboral y los desafíos sociales apuntan a la importancia de un enfoque integrado de la formación y la activación laboral para aquellos que se encuentran más alejados de dicho mercado. Además, sigue siendo preocupante la calidad de las disposiciones en materia de atención a la infancia, y en concreto la disponibilidad de servicios a tiempo completo. En Irlanda, los costes netos de la asistencia infantil como porcentaje de los salarios están entre los más altos de la Unión. La disponibilidad y el coste de servicios de guardería a tiempo completo y de calidad supone una barrera para la participación de la mujer en el mercado de trabajo y obstaculiza los esfuerzos para reducir la pobreza infantil, que sigue estando por encima de la media de la Unión pese a que ha disminuido ligeramente.

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Es preciso abordar las necesidades en materia de infraestructuras con el fin de promover un crecimiento duradero y equilibrado. La crisis económica originó un cambio en la composición del gasto público general, al tener prioridad el gasto corriente en detrimento de la inversión. Años de fuerte caída de la inversión pública han repercutido negativamente en la cantidad y la calidad de las infraestructuras. La reorientación del gasto público ha afectado también al apoyo del sector público a la inversión y el desarrollo, con posibles implicaciones para la competitividad de las pymes. Irlanda ocupa el vigesimoquinto puesto de la Unión en cuanto a inversión pública en investigación y desarrollo como porcentaje del PIB. Las deficiencias más graves en cuanto a infraestructuras se dan en los sectores del transporte, los servicios hídricos y la vivienda. Actualmente, la demanda de vivienda nueva supera con creces a la oferta en las principales zonas urbanas del país. Como consecuencia de ello, los precios de los bienes inmuebles residenciales y de los alquileres siguen subiendo con rapidez, lo que a su vez ha ocasionado recientemente un marcado repunte de las situaciones de exclusión de la vivienda y del número de personas sin hogar. Hoy por hoy, no existen pruebas de sobrevaloración del mercado, aunque las restricciones que limitan la oferta de vivienda podrían generar riesgos macrofinancieros si no se resuelven. Un plan de ordenación territorial coherente y oportuno contribuiría a aportar nuevas viviendas en las zonas adecuadas.

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La economía irlandesa presenta una división entre las empresas de titularidad irlandesa, mayoritariamente pequeñas y medianas, y las grandes empresas multinacionales que operan en Irlanda. Los vínculos entre las empresas multinacionales y las empresas irlandesas siguen siendo limitados. El comportamiento y el perfil de sus exportaciones son muy diferentes y está aumentado la diferencia de productividad entre ellas. Las empresas irlandesas presentan un perfil exportador más débil que las multinacionales establecidas en Irlanda. Sus exportaciones están muy concentradas por sectores y por destinos, lo que las hace más vulnerables a las perturbaciones. Invertir en innovación favorecería la productividad y el potencial exportador de las empresas irlandesas en un momento en el que la diversificación de las exportaciones y sus destinos es un factor que podría contribuir a estabilizar los resultados de las empresas irlandesas. El gasto público en investigación y desarrollo sigue siendo bajo. La plena aplicación de medidas para incrementar la investigación y el desarrollo en el sector público, y en particular de medidas de apoyo a la capacidad de innovación de las pymes, depende de que se restablezca una tendencia de inversión sostenida. Para fomentar la innovación de las pymes, las políticas de innovación podrían reequilibrarse hacia formas más directas de financiación. El apoyo del Gobierno a la investigación y el desarrollo en las empresas ha consistido cada vez más en la concesión de bonificaciones fiscales a estas actividades. La aplicación de combinaciones de políticas más específicas con más financiación directa podría responder mejor a las necesidades de las jóvenes empresas irlandesas innovadoras y permitiría aprovechar las oportunidades del fuerte potencial inversor de las empresas multinacionales. Esto serviría para facilitar el acceso a las cadenas de valor mundiales y acelerar la difusión de los conocimientos.

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En un entorno de creciente incertidumbre exterior, seguir progresando en la reducción de los préstamos no productivos es importante para garantizar la estabilidad del sector financiero. Aunque se han realizado progresos, las altas ratios de préstamos no productivos siguen siendo una rémora para la rentabilidad de los bancos y un obstáculo para la plena recuperación económica de los hogares y las empresas. El proceso de desapalancamiento de los hogares y las empresas nacionales continúa, pero su endeudamiento sigue siendo uno de los más elevados de la Unión, con un 276,8 % del PIB (septiembre de 2016). El alto endeudamiento de las empresas puede dificultar que estas tomen préstamos para inversiones, lo que también limita la capacidad de los bancos para mejorar su propia rentabilidad.

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Según el Banco Central de Irlanda, el promedio de la ratio de préstamos no productivos de los bancos irlandeses en el mercado nacional era del 14,2 % en septiembre de 2016. Este porcentaje es sustancialmente superior a la media de la Unión, del 5,3 %. Los préstamos no productivos de los bancos irlandeses se redujeron en 12 700 millones EUR, lo que equivale a un 32,7 % interanual en septiembre de 2016. El ritmo de resolución de la morosidad ha disminuido un poco, ya que los atrasos de larga duración restantes son también los más difíciles de reestructurar. No debería perderse el impulso: la reestructuración de la morosidad debe ser sostenible a largo plazo, y deben considerarse distintas formas de reducción de la deuda. El 14 % de los préstamos hipotecarios se encontraba en situación de mora al final de septiembre de 2016, mientras que la morosidad de más de dos años representaba alrededor del 70 % del total de los saldos de préstamos hipotecarios en situación de mora durante más de noventa días. Los préstamos inmobiliarios comerciales en poder de bancos nacionales y los préstamos a sociedades también siguen siendo motivo de preocupación, con ratios de préstamos no productivos del 32,6 % y el 11,8 % respectivamente en septiembre de 2016. El uso de los procedimientos de insolvencia, quiebra, protección de los tribunales (examinership) y procedimientos extrajudiciales destinados a restablecer la viabilidad de las economías domésticas y las empresas sigue siendo escaso y debería incentivarse mejor. Tras varios retrasos, se espera que el registro central de créditos entre en la fase final de su aplicación. Finalizarlo debe ser una prioridad, ya que servirá de base para una adecuada evaluación del riesgo de crédito de los prestatarios y garantizará la prudencia de futuras operaciones de préstamo.

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La aplicación de la Ley de regulación de los servicios jurídicos (Legal Services Regulation Act), de 2015 (en lo sucesivo, «Ley de 2015»), comenzó a finales de 2016. La plena aplicación de la Ley de 2015 será crucial en los esfuerzos de Irlanda por incrementar la competencia en el sector, ya que permitirá el acceso directo de los abogados a la profesión, así como la creación de grupos empresariales por prácticas multidisciplinares y el funcionamiento en Irlanda de modelos de negocio alternativos utilizados en otros Estados miembros. Unos servicios jurídicos independientes constituyen un insumo para todos los sectores de la economía y su coste influye en la competitividad de Irlanda. Por consiguiente, es primordial que la aplicación de la Ley de 2015 introduzca disposiciones que fomenten la competencia y reduzcan costes tras la celebración de procesos de consulta pública, o que incorpore dichas disposiciones en reglamentos publicados por la autoridad de regulación de los servicios jurídicos con el fin de impulsar la competencia y reducir costes.

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En el contexto del Semestre Europeo de 2017, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica de Irlanda y lo ha publicado en el informe por país de 2017. Asimismo, ha evaluado el Programa de Estabilidad de 2017 y el Programa Nacional de Reformas de 2017, así como las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones dirigidas a Irlanda en años anteriores. Ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política socioeconómica y presupuestaria de Irlanda, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la Unión, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica general de la Unión incluyendo aportaciones al nivel de la Unión en las futuras decisiones nacionales.

(19)

A la luz de esta evaluación, el Consejo ha examinado el Programa de Estabilidad de 2017, y su dictamen (6) se refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación.

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A la luz del examen exhaustivo realizado por la Comisión y de la presente evaluación, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reformas de 2017 y el Programa de Estabilidad de 2017. Sus recomendaciones, formuladas en virtud del artículo 6 del Reglamento (UE) n.o 1176/2011, se reflejan en las recomendaciones 1 a 3 que figuran a continuación.

1.

Llevar a cabo en 2018 un importante esfuerzo presupuestario, de acuerdo con los requisitos del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Utilizar todo beneficio inesperado producto de unas condiciones económicas y financieras sólidas, por ejemplo los ingresos por venta de activos, para acelerar la reducción de la ratio de endeudamiento público. Limitar el alcance y el número de los gastos tributarios y ampliar la base impositiva.

2.

Orientar mejor el gasto público, dando prioridad a la inversión pública en el sector de los transportes, los servicios hídricos y la innovación, en especial en apoyo a las pymes. Reforzar las infraestructuras sociales, en concreto la vivienda social y los servicios de atención a la infancia de calidad; proporcionar un paquete integrado de políticas de activación a fin de incrementar las perspectivas de empleo de las personas poco cualificadas y hacer frente a la baja intensidad laboral de los hogares.

3.

Fomentar una reducción continua y más duradera de los préstamos no productivos a través de estrategias de resolución que impliquen condonaciones para las empresas y los hogares viables, haciendo especial hincapié en la resolución de la morosidad a largo plazo.