28.8.2010   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

L 227/62

(1)

Por carta de 4 de diciembre de 2003, se llamó la atención de los servicios de la Comisión sobre una serie de artículos de prensa que señalaban la intención del Gobierno italiano de aplicar tarifas eléctricas preferenciales a algunas empresas de Cerdeña.

(2)

Estas tarifas se introdujeron mediante el artículo 1 del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 6 de febrero de 2004. Este Decreto tuvo dos efectos distintos: a) instauró tarifas eléctricas preferenciales para las empresas Portovesme Srl (2), ILA (3) y Euroallumina (4); b) prorrogó la tarifa preferencial de la que ya se beneficiaba Alcoa Trasformazioni (productor de aluminio primario, en lo sucesivo «Alcoa»).

(3)

Por cartas de 22 de enero y 19 de marzo de 2004, los servicios de la Comisión pidieron aclaraciones sobre estas medidas. Las autoridades italianas contestaron por cartas de 6 de febrero y 9 de junio de 2004. Por carta de 20 de septiembre de 2004, las autoridades italianas enviaron ulteriores aclaraciones.

(4)

Por carta de 16 de noviembre de 2004, la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE con relación a la ayuda.

(5)

La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea  (5). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.

(6)

Italia envió observaciones por cartas de 4 y 11 de febrero de 2005.

(7)

La Comisión recibió asimismo observaciones de las partes interesadas, que transmitió a Italia por carta de 22 de marzo de 2005, dándole la posibilidad de contestar. Los comentarios de las autoridades italianas se transmitieron por carta de 20 de septiembre de 2005.

(8)

Por carta de 23 de diciembre de 2005, la Comisión pidió información complementaria, que las autoridades italianas le proporcionaron por carta de 3 de marzo de 2006. Por carta de 22 de agosto de 2006, la Comisión solicitó ulteriores aclaraciones a Italia, que las transmitió por carta de 28 de septiembre de 2006.

(9)

El 29 de octubre de 2008, el asunto se dividió en una parte A, que se refiere a la medida en favor de Alcoa, y una parte B, que se refiere Portovesme, ILA y Euroallumina. La presente decisión solo se refiere a Alcoa (parte A).

(10)

En el contexto de un asunto de ayudas estatales conexo (6), la Comisión había tenido conocimiento de una segunda prórroga del régimen de tarifas preferenciales aplicado a Alcoa. Esta prórroga se había concedido en aplicación del artículo 11, apartado 11, del Decreto Ley no 35 de 14 de marzo de 2005, convertido en Ley no 80/2005 de 14 de mayo de 2005 («Medidas urgentes en el marco del plan de acción para el desarrollo económico, social y territorial»). Los beneficiarios eran Alcoa y las tres sociedades sucesoras de la sociedad Terni (7).

(11)

Por carta de 23 de diciembre de 2005, la Comisión pidió información a las autoridades italianas, que respondieron por carta de 24 de febrero de 2006. Italia proporcionó asimismo información complementaria por cartas de 2 de marzo y 27 de abril de 2006.

(12)

Por carta de 19 de julio de 2006, la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE contra los dos regímenes (asunto C 36/06).

(13)

La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea  (8). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.

(14)

Italia presentó sus observaciones por carta de 25 de octubre de 2006 y proporcionó información complementaria por carta de 9 de noviembre y 7 de diciembre de 2006.

(15)

La Comisión recibió también observaciones de las partes interesadas, que transmitió a las autoridades italianas ofreciéndoles la posibilidad de enviar sus comentarios. Los comentarios de Italia llegaron por carta de 22 de diciembre de 2006.

(16)

Por carta de 20 de febrero de 2007, la Comisión pidió ulteriores precisiones sobre el régimen de tarifas, precisiones que las autoridades italianas le proporcionaron por cartas fechadas, respectivamente, el 10 y el 14 de mayo de 2007.

(17)

El 18 de septiembre de 2007, el asunto se dividió en una parte A, relativa a las tres sociedades Terni, y en una parte B, relativa a Alcoa. El 20 de noviembre de 2007, la Comisión adoptó una decisión final negativa que exigía la recuperación de la ayuda concedida a las sociedades Terni (9).

(18)

Entretanto, por carta de 19 de enero de 2007, la Comisión comenzó a contemplar la posibilidad de adoptar, para el régimen de tarifas aplicado a Alcoa en Cerdeña, medidas transitorias supeditadas a la instauración, por Italia, de un programa de cesión de capacidad virtual (Virtual Power Plant, en lo sucesivo, «VPP»). Italia respondió por cartas fechadas los días 16 de abril y 5 de noviembre de 2007. El 13 de marzo de 2008 se celebró una reunión entre las autoridades italianas y los servicios de la Comisión, y se invitó a Italia a pronunciarse antes del 12 de mayo de 2008. Tras haber pedido una prórroga del plazo por carta de 29 de mayo de 2008, Italia facilitó información por cartas fechadas los días 12 de junio y 7 de julio de 2008.

(19)

Italia pidió reunirse con la Comisión para presentarle las posibles modalidades de un VPP. El encuentro se celebró el 9 de diciembre de 2008 e Italia facilitó ulteriores precisiones por cartas de 19 de diciembre de 2008 y 19 de mayo de 2009.

(20)

Se celebró otra reunión el 26 de mayo de 2009. Por cartas de 10 de julio y 18 de agosto de 2009, Italia transmitió información complementaria.

(21)

El productor de aluminio Alcoa se beneficia desde 1996 de una tarifa eléctrica preferencial en sus dos fundiciones de aluminio primario situadas en Cerdeña (Portovesme) y el Veneto (Fusina). Esta tarifa se había introducido inicialmente por un plazo de diez años (vencido el 31 de diciembre de 2005) en el marco de una operación de privatización. La tarifa había sido autorizada por la Comisión en aplicación de la normativa sobre ayudas estatales en una decisión en la que había llegado a la conclusión de que no existía ayuda estatal. Sin embargo, Italia modificó con el tiempo la naturaleza de esta tarifa y la prorrogó en dos ocasiones, una primera vez en 2004 y de nuevo en 2005.

(22)

La tarifa objeto de controversia está subvencionada mediante un pago al contado efectuado por un organismo público, la Cassa Conguaglio (Caja de Compensación) (10), que tiene por objeto disminuir el precio fijado por contrato entre Alcoa y ENEL, su proveedor de electricidad. Los recursos necesarios se obtienen mediante una exacción parafiscal aplicada al conjunto de los consumidores de electricidad (componente A4 de la tarifa eléctrica).

(23)

El régimen de tarifas preferenciales del que se beneficia Alcoa se instauró a través de disposiciones legales específicas (2.2.1) y del marco reglamentario detallado establecido por la AEEG, la Autoridad para la Energía Eléctrica y el Gas (2.2.2.1). La Cassa Conguaglio es el organismo encargado de la ejecución del régimen (2.2.2.2). Por lo tanto, el análisis, por la Comisión, del régimen de tarifas aplicable a Alcoa debe tener en cuenta tanto las disposiciones legales como el marco reglamentario italiano.

(24)

Las disposiciones legales en cuestión son el artículo 1 del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 6 de febrero de 2004 (11) (en lo sucesivo, «el Decreto de 2004»), tal y como se aplica en virtud de las disposiciones reglamentarias previstas al efecto, y el apartado 11 del artículo 11 del Decreto-legge no 35 de 14 de marzo de 2005, convertido en la Ley no 80/2005 con el nombre «Medidas urgentes en el marco del plan de acción para el desarrollo económico, social y territorial» (en lo sucesivo, «la Ley no 80/2005»), tal y como se aplica en virtud de las disposiciones reglamentarias previstas al efecto (12).

(25)

En 1995, Italia instituyó la Autoridad para la Energía Eléctrica y el Gas (13) (en lo sucesivo, «AEEG») a la que confió un amplio abanico de actividades de regulación, confiriéndole amplios poderes. Más concretamente, esta autoridad fija y actualiza las tarifas eléctricas y define las modalidades de obtención de los recursos necesarios para financiar los gastos generales del sistema eléctrico italiano (14). En el ejercicio de sus funciones, la AEEG tiene en cuenta la política gubernamental en materia de prestación de servicios de interés general para el país (15).

(26)

En virtud de los poderes recibidos, la AEEG, con el transcurso de los años, ha venido adoptando numerosas decisiones que establecen modalidades precisas de gestión de los regímenes de tarifas preferenciales en Italia.

(27)

La gestión de los suplementos y otras contribuciones en el sector de la energía eléctrica compete a la Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (en lo sucesivo, «la Cassa Conguaglio»), organismo público instituido en virtud del Decreto Ley no 98 de 26 de enero de 1948. La Cassa Conguaglio, que actúa siguiendo instrucciones de la AEEG, administra en particular los flujos financieros vinculados a las tarifas eléctricas preferenciales (percepción de las exacciones y pagos a los beneficiarios finales).

(28)

Para evaluar la tarifa Alcoa –objeto de la presente Decisión–, es necesario reconstituir el contexto en el que se introdujo, así como su evolución con el transcurso del tiempo.

(29)

A principios de los años noventa, en el marco de la liquidación del conglomerado estatal EFIM (16), el productor italiano de aluminio Alumix fue reestructurado, privatizado y vendido a Alcoa. Alumix explotaba dos fundiciones de aluminio primario situadas, respectivamente, en Portovesme (Cerdeña) y Fusina (Veneto).

(30)

La adquisición de Alumix por Alcoa se había supeditado a la concesión por parte de ENEL, ente público proveedor de electricidad, de una tarifa preferencial para el suministro de electricidad a las dos fundiciones.

(31)

La tarifa preferencial en favor de Alcoa se había instituido mediante decreto ministerial de 19 de diciembre de 1995 (en lo sucesivo, «el Decreto de 1995»). Este decreto establecía que Alcoa debía beneficiarse del trato preferencial instaurado en virtud de la decisión CIP 13/1992 hasta el final de 2005 (17). Más allá de esta fecha, el régimen aplicado a Alcoa debía ajustarse al previsto para el conjunto de los demás usuarios de energía eléctrica.

(32)

La tarifa reducida se había evaluado sobre la base de la normativa relativa a las ayudas estatales en el contexto del asunto C 38/92. En la decisión adoptada el 4 de diciembre de 1996 (18) (en lo sucesivo, «la Decisión Alumix»), la Comisión había concluido, por las razones que se exponen a continuación, que no constituía una ayuda estatal.

(33)

En el marco del régimen en cuestión, el Estado fijaba la tarifa que debía aplicarse a Alcoa, y ENEL, el único proveedor de energía eléctrica que existía en aquel momento en Italia, suministraba a Alcoa energía eléctrica a la tarifa establecida. Los precios aplicables a las dos fundiciones se habían fijado para un período de diez años. Para Cerdeña, la tarifa se había fijado en 36,3 ITL/kWh en 1996 y debía aumentar progresivamente hasta alcanzar 39,6 ITL/kWh en 2005. Para el Veneto, la tarifa debía alcanzar 39,9 ITL/kWh en 2005. Convertidos a euros, estos precios oscilaban entre 18 y 20 EUR/MWh.

(34)

En aquella época, ENEL era un ente público que suministraba electricidad en régimen de monopolio (19). Así, la Comisión había tratado de determinar si ENEL actuaba como lo habría hecho un operador de mercado racional al facturar a Alcoa el precio establecido.

(35)

La Comisión había evaluado la situación de la oferta de energía eléctrica en las dos regiones en cuestión en los diez años de aplicación de la tarifa preferencial. Había observado que en Cerdeña y el Veneto el mercado de la energía eléctrica se caracterizaba por una excesiva capacidad de producción de energía que no era probable que desapareciera en los diez años siguientes. También había constatado que resultaba imposible para los productores exportar energía eléctrica a partir de estas regiones debido a una insuficiente interconexión con la Italia continental, en el caso de Cerdeña, y de una falta de demanda en las regiones limítrofes, en el caso del Veneto (20).

(36)

En este contexto, la Comisión pensó que un gran cliente industrial como Alcoa tenía un considerable poder de negociación frente a ENEL en la medida en que el cierre de las dos fundiciones, que figuraban entre los mejores clientes de ENEL en Italia, habría implicado una sobrecapacidad todavía mayor y habría empeorado la estructura de los costes de la empresa. Por consiguiente, interesaba a ENEL desde el punto de vista económico abastecer a las fundiciones de Portovesme y Fusina a un precio especialmente moderado.

(37)

La Comisión consideró que un proveedor de energía eléctrica racional habría estado dispuesto a vender a un precio que cubría sus costes marginales medios de producción, calculados sobre la base de la mezcla efectiva de combustibles utilizada por las centrales eléctricas en las regiones en cuestión, más una modesta contribución a los costes fijos. Y ocurría que el precio fijado para Alcoa respondía a estos criterios. En cuanto a los ligeros incrementos anuales previstos para los diez años siguientes, la Comisión los encontró justificados partiendo de la hipótesis de que el coste de producción marginal de ENEL disminuiría con el tiempo gracias a la mejora de la mezcla de combustibles y de las tecnologías de producción.

(38)

La Comisión concluyó por lo tanto que al conceder la tarifa ENEL se había comportado como un operador de mercado racional y declaró que la medida no constituía ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.

(39)

Durante los años que siguieron inmediatamente a la Decisión Alumix, el sistema eléctrico italiano se reestructuró en la perspectiva de una liberalización progresiva del mercado de la energía eléctrica de la UE (21).

(40)

En 1997, la tarifa eléctrica (22) se reestructuró y subdividió en componentes del precio (23). El régimen de Alcoa sufrió entonces un primer cambio. El precio Alumix, que antes de la reforma era un importe global, se desglosó en varios componentes de precio para adaptarse a la nueva estructura de la tarifa. Los componentes de precio aplicables a Alcoa se redujeron de manera que el precio final correspondiera exactamente al de la Decisión Alumix. En esta fase, ENEL, como único proveedor de electricidad en Italia, seguía concediendo directamente la tarifa: aplicaba a Alcoa el precio Alumix sin recibir ninguna compensación a cambio.

(41)

En 1999, cuando Italia transpuso la primera Directiva de liberalización del mercado de la energía eléctrica de la UE (24), ENEL dejó de ser el proveedor monopolístico de energía eléctrica en Italia y se escindió en varias personas jurídicas.

(42)

En el año 2000, Italia decidió incluir la tarifa Alumix entre los «gastos generales del sistema eléctrico» (25). Esta nueva situación llevó al primer cambio significativo del mecanismo de financiación de la tarifa Alumix. Mientras que hasta ese momento ENEL había aplicado directamente la tarifa preferencial a Alcoa, según el nuevo mecanismo (26) ENEL percibía el precio total ordinario aplicado a los grandes clientes industriales y los demás consumidores de energía eléctrica debían proporcionar los fondos necesarios para que Alcoa pudiera seguir pagando el precio Alumix. En la práctica, se aplicaba a Alcoa el precio total, pero la empresa se beneficiaba de un descuento directo en la facturación. ENEL financiaba este descuento gracias a los ingresos provenientes de una nueva tasa parafiscal percibida mediante el componente A4 de la tarifa eléctrica y pagada por el conjunto de los usuarios (27). En 2002, Alcoa firmó con ENEL un contrato bilateral a un precio nominal que se correspondía aproximadamente con la tarifa estándar aplicada por ENEL para los suministros de alta tensión.

(43)

Otro cambio significativo se produjo en 2004 con la aprobación, por la AEEG, de la Decisión no 148/04, que confió el conjunto de la gestión administrativa de la tarifa en cuestión a la Cassa Conguaglio. En el marco de este sistema, ENEL ya no retenía el producto del componente A4, sino que lo transfería íntegramente a la Cassa Conguaglio, la cual efectuaba los cálculos y reembolsaba a Alcoa el importe correspondiente. En la práctica, con este mecanismo, Alcoa pagaba el precio contractualmente estipulado con ENEL y recibía a posteriori de la Cassa Conguaglio una contribución compensatoria que le permitía, de hecho, seguir pagando la tarifa Alumix. Para Alcoa, este nuevo mecanismo administrativo entró en vigor en septiembre de 2004 y se sigue aplicando actualmente (28).

(44)

Con el Decreto de 2004, el Gobierno italiano prorrogó hasta el 30 de junio de 2007 la tarifa preferencial para la energía eléctrica instituida mediante el Decreto de 19 de diciembre de 1995 para «los suministros de energía eléctrica destinados a la producción de aluminio, plomo, plata y cinc dentro de los límites de las instalaciones existentes en la fecha de entrada en vigor del presente Decreto situadas en territorios insulares caracterizados por una ausencia o una insuficiencia de conexiones a las redes nacionales de gas y electricidad» (29).

(45)

En la práctica, el Decreto de 2004 tenía por objeto: a) prorrogar la tarifa existente aplicable a Alcoa hasta junio de 2007, y b) extender este trato preferencial a otras empresas establecidas en Cerdeña: Portovesme, ILA y Euroallumina.

(46)

La prórroga de la tarifa Alcoa instituida en virtud del Decreto de 2004 se aplicó, desde el punto de vista normativo, a través de la Decisión AEEG no 148/04, que también introdujo las modificaciones del mecanismo de financiación descritas en el considerando 43.

(47)

Esta primera prórroga fue objeto del procedimiento de investigación formal del Decreto de 2004 lanzado en el marco del asunto C 38/04 (30). Según Italia (31), este Decreto de 2004 no se aplicó a Alcoa, y esta empresa siguió beneficiándose de la tarifa instituida por la base jurídica original, es decir, el Decreto de 1995.

(48)

A través del artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005, las autoridades italianas prorrogaron hasta 2010 la tarifa preferencial en favor de Alcoa en las condiciones de precio vigentes a 31 de diciembre de 2004 (32). En virtud de esta ley, la prórroga de la tarifa debía entrar en vigor a partir del 1 de enero de 2005. No obstante, esa fecha fue posteriormente modificada y sustituida por el 1 de enero de 2006 en virtud de la Decisión AEEG no 286/05 a instancias de las autoridades nacionales.

(49)

Para determinar el precio que Alcoa debía pagar después de 2005, la Ley no 80/2005 introdujo un mecanismo de indización según el cual, a partir del 1 de enero de 2006, el precio preferencial (es decir, el precio fijado en la Decisión Alumix para el año 2005) se incrementaría en un 4 % anual o, cuando este valor resultase más elevado, en el porcentaje medio de aumento de los precios al por mayor registrados en las Bolsas de Electricidad de Amsterdam y Frankfurt (33).

(50)

No obstante, tras consultar a los beneficiarios, la AEEG hizo una interpretación diferente del mecanismo de actualización. En efecto, la Decisión AEEG no 217/05 estableció que el aumento anual de la tarifa seguiría la evolución de los precios medios al por mayor, pero sin poder superar el 4 %. Este mecanismo de actualización se tradujo en la práctica en subidas anuales de la tarifa preferencial inferiores a lo inicialmente previsto en la legislación.

(51)

La segunda prórroga fue objeto del procedimiento formal de examen incoado en el marco del asunto C 36/06. Cuando la Comisión lanzó el procedimiento formal de examen con respecto al artículo 11, apartado 12, de la Ley no 80/2005, la AEEG, mediante la Decisión no 190/06 y con arreglo a la Ley no 80/2005, supeditó los pagos a la presentación por parte de Alcoa de una garantía bancaria o de una garantía de la sociedad matriz para cubrir el riesgo de recuperación de la ayuda.

(52)

Los pagos efectuados por la Cassa Conguaglio a Alcoa entre enero de 2006 y enero de 2009 se indican en el cuadro que figura a continuación. Las cifras para el año 2009 son incompletas, ya que solo tienen en cuenta los pagos efectuados en enero, mientras que Alcoa aún siguió recibiendo pagos durante los meses siguientes.

(53)

La Comisión decidió incoar el procedimiento formal de examen por las razones que figuran a continuación.

(54)

La Comisión ha clasificado las tarifas introducidas mediante el Decreto de 2004 como ayudas de funcionamiento y ha analizado si la ayuda en cuestión podía autorizarse sobre la base de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional (34), dado que en 2004, Cerdeña era una región asistida en el sentido definido en el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE. La Comisión expresó dudas en cuanto a la posibilidad de autorizar la ayuda sobre esta base en la medida en que esta ayuda ad hoc, concedida a un número limitado de empresas, no parecía promover el desarrollo regional.

(55)

Por lo que se refiere al caso específico de Alcoa, la Comisión ha subrayado que la nueva tarifa parecía distinta de la tarifa Alumix en el sentido de que esta última había sido concedida por ENEL, proveedor italiano de energía eléctrica en régimen de monopolio, mientras que la nueva tarifa implicaba una intervención selectiva del Estado para compensar la diferencia entre el precio de mercado acordado con un productor de electricidad y el precio preferencial fijado en 1996.

(56)

Por otra parte, la Comisión temía que la medida pudiera tener como efecto reducir el tipo de imposición aplicable a las empresas. Esta reducción habría debido tener como base jurídica la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (35).

(57)

La decisión de 2006 de incoar el procedimiento de investigación formal se refería específicamente a la tarifa Alcoa (36). La Comisión constataba que el marco reglamentario y las condiciones de mercado en la época de la Decisión Alumix eran muy distintos de los existentes en el período cubierto por la decisión de incoar el procedimiento. En concreto, se había liberalizado el mercado de la energía eléctrica y se había confiado a la Cassa Conguaglio la gestión del régimen. Así pues, la Comisión estimaba que era necesario reexaminar si la tarifa Alcoa constituía o no una ayuda estatal.

(58)

La Comisión llegó a la conclusión de que la tarifa constituía una ayuda estatal por las siguientes razones: a) la reducción de la tarifa eléctrica confería una ventaja económica; b) la decisión de conceder la tarifa había sido adoptada por las autoridades italianas y se había financiado mediante una transferencia de recursos públicos en forma de exacción parafiscal; c) la medida amenazaba con falsear la competencia, y d) la medida incidía en los intercambios intracomunitarios por cuanto el aluminio es objeto de intercambio en los mercados mundiales. La Comisión concluyó que la medida constituía una ayuda de funcionamiento.

(59)

La Comisión declaró asimismo que la anterior conclusión de que la tarifa Alumix no constituía una ayuda estatal no permitía considerar la nueva medida como ayuda existente. La autorización, por la Comisión, de la tarifa Alumix, basada en una valoración económica de las circunstancias de aquel momento, estaba limitada en el tiempo y no podía aplicarse a la prórroga de la tarifa establecida en virtud de la Ley no 80/2005.

(60)

Por lo que respecta a la compatibilidad de la medida, la Comisión analizó si la tarifa preferencial podía autorizarse sobre la base de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional.

(61)

En cuanto al establecimiento del Veneto, la Comisión ha observado que no estaba situado en una región con derecho a optar a las ayudas contempladas en el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE, y que por tanto no podía recibir ayudas de finalidad regional.

(62)

Cerdeña ha sido una región asistida en el sentido definido en el artículo 87, apartado 3, letra a), hasta finales de 2006. No obstante, la Comisión expresó sus dudas sobre la posibilidad de autorizar la medida sobre la base de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional aplicables a ese período (37).

(63)

Pese a la insistencia de las autoridades italianas en que los elevados precios de la electricidad en Cerdeña suponían un obstáculo al desarrollo de la isla, la Comisión concluyó que Italia no había demostrado que los precios fueran notablemente más elevados en Cerdeña, tanto por término medio como, más específicamente, para las empresas con un alto consumo de electricidad (Italia no había comunicado ninguna información sobre los contratos bilaterales celebrados entre estas empresas y sus proveedores, alegando que esta información no era del dominio público). Por otra parte, Italia no había explicado por qué razón la existencia de unos precios más elevados constituía una desventaja regional, ni el modo en que la tarifa en cuestión contribuía al desarrollo regional. La Comisión precisó que ya en el asunto C 34/02 (38) se había negado a aceptar que la falta de conexiones energéticas en Cerdeña constituía un obstáculo al desarrollo de las PYME en la región (y había adoptado una decisión negativa). Por lo tanto, la Comisión expresó dudas en cuanto a la necesidad de la ayuda.

(64)

La Comisión dudaba también que la ayuda ad hoc fuera proporcional a las desventajas regionales, sobre todo teniendo en cuenta el método utilizado para calcular el precio preferencial, sin relación alguna con los precios practicados en el resto de Italia.

(65)

La Comisión constató que la ayuda no era regresiva en términos reales dado el límite del 4 % impuesto al incremento de la tarifa.

(66)

En cuanto al período cubierto por las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 (39), la Comisión ha constatado que Cerdeña dejará de poder optar a las ayudas regionales en aplicación del artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE, y en particular a las ayudas de funcionamiento. Aunque tales Directrices permiten la aplicación de un período transitorio de dos años para la eliminación lineal de los regímenes de ayudas de funcionamiento existentes, no parecía conveniente permitir la introducción de nuevas ayudas de funcionamiento para unos pocos meses y contemplar su progresiva eliminación, máxime teniendo en cuenta las dudas expresadas y el carácter distorsionador de la ayuda.

(67)

Por último, la Comisión expresó asimismo sus dudas sobre la posibilidad de autorizar la concesión a Alcoa de la tarifa preferencial en calidad de ayuda regional o en cualquier otro concepto en la medida en que Italia, en todo caso, no había indicado ninguna de estas posibilidades.

(68)

Alcoa impugnó la decisión de incoar el procedimiento de 2006 ante el Tribunal de Primera Instancia. El 25 de marzo de 2009, el Tribunal emitió una sentencia (en lo sucesivo, «la sentencia del Tribunal») que confirmaba la decisión de incoar el procedimiento, desestimando por completo los argumentos de la empresa (40).

(69)

La invitación de la Comisión a presentar observaciones sobre las dos decisiones de incoar el procedimiento formal de examen suscitó diversas reacciones por parte de Alcoa y algunos terceros interesados. En este caso concreto, recogemos tan solo resumidamente las observaciones relativas a la tarifa Alcoa.

(70)

Según Alcoa, la tarifa tenía por objeto remediar una deficiencia del mercado, a saber, la incapacidad del mercado de la energía eléctrica recientemente liberalizado de ofrecer precios competitivos debido al gran poder de mercado de los operadores tradicionales. Esta deficiencia del mercado resultaría especialmente evidente en Cerdeña. En tales circunstancias, sería preciso adoptar iniciativas de regulación, incluso en forma de regímenes de precios, para facilitar la transición entre la situación de monopolio y la plena competencia.

(71)

El análisis jurídico de Alcoa insiste en que la tarifa no constituye una ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, dado que las circunstancias que justificaban la decisión de 1996 en cuanto a la inexistencia de una ayuda en el asunto Alumix seguirían siendo válidas. Se alega, en concreto, que la tarifa no confería ninguna ventaja, que su método de financiación no implicaba ninguna transferencia de recursos estatales y que, dadas las características de los intercambios de aluminio primario, dicha tarifa no incidía en los intercambios intracomunitarios y no afectaba a la competencia.

(72)

Alcoa sostiene asimismo que, aunque la medida se considerase ayuda estatal, la tarifa sarda seguiría siendo compatible en virtud de las normas sobre ayudas estatales de finalidad regional.

(73)

Alcoa afirma que la tarifa remedia una deficiencia del mercado, que no constituye ayuda estatal, que en cualquier caso constituiría una ayuda existente antes que una nueva ayuda y que el principio de confianza legítima excluiría la necesidad de proceder a una recuperación.

(74)

Alcoa proporciona numerosos datos sobre la producción y el comercio de aluminio. La producción de aluminio primario (fusión) es, entre los procesos industriales, el que más energía consume (15 kWh/kg de aluminio producido). En 2006, se produjeron unos 33,7 millones de toneladas de aluminio primario en el mundo, con tan solo 4,5 millones producidos en el EEE. La EU-25 y el EEE son grandes importadores netos de aluminio primario. En 2006, la EU-25 importó 4,7 millones de toneladas de aluminio y se prevé que las importaciones alcancen los 5,5 millones de toneladas en 2010. En 2006, la industria del aluminio de la EU-25 empleaba directamente a 106 000 personas (41), e indirectamente a unas 300 000. Cuando Alcoa presentó sus observaciones, la EU-25 contaba con 22 fundiciones de aluminio primario (31 en el EEE), todas ellas operando a pleno rendimiento.

(75)

El aluminio primario es un producto de base cuyo precio de referencia mundial se fija en la Bolsa de Metales de Londres. Las dos fundiciones italianas de Fusina y Portovesme producen unas 200 000 toneladas. Según Alcoa, esta producción limitada no está en condiciones de influir en los precios del aluminio primario.

(76)

La energía eléctrica es el principal factor de coste de la producción de aluminio primario. Según Alcoa, las fundiciones solo pueden funcionar firmando acuerdos de suministro a largo plazo con los productores de electricidad. Actualmente, todavía es posible celebrar acuerdos a largo plazo orientados a costes con vendedores bien dispuestos, como lo demuestra el acuerdo firmado por Alcoa en Islandia (42). No obstante, según Alcoa, a falta de acuerdos contractuales orientados a costes de producción, las fundiciones se ven obligadas a cerrar. Desde 2003, son tres las fundiciones situadas en la EU-25 que han tenido que cerrar por esta razón, y ya hay anunciados nuevos cierres. Alcoa concluye que, sin una prórroga de la tarifa, se vería en la necesidad de cerrar inmediatamente las dos fundiciones italianas de Fusina (Veneto) y Portovesme (Cerdeña).

(77)

Alcoa subraya que los Gobiernos de varios Estados miembros están alentando la celebración de contratos de suministro a largo plazo orientados a costes entre las empresas que consumen mucha energía eléctrica y los productores de electricidad, dado que los mercados de la electricidad no funcionan correctamente. Se entiende que estas soluciones son medidas provisionales necesarias para garantizar unos precios equitativos e impedir el cierre de empresas. Alcoa facilita una breve descripción de las medidas adoptadas por: Finlandia (consorcios que invierten en un nuevo reactor nuclear y que se benefician de derechos de exacción a un precio basado en los costes de producción), Alemania (descuento del 35-50 % sobre los costes de transmisión, más una reducción de los gravámenes vinculados a las energías renovables concedidos a las grandes empresas consumidoras de energía), España (tarifas reguladas), Francia (consorcios de empresas electrointensivas que invierten en nuevas centrales nucleares y se benefician, «a cambio», de tarifas reguladas), Suecia (consorcios para inversiones en nuevas centrales) y Bélgica (consorcio de compra).

(78)

Alcoa destaca que la propia Comisión reconoce, en su investigación sobre el sector de la energía (43) que los mercados europeos de la electricidad no funcionan correctamente. Enumera seguidamente una serie de iniciativas adoptadas o anunciadas por la Comisión en el sector de la energía, como los trabajos del Grupo de alto nivel sobre competitividad, energía y medio ambiente (44).

(79)

Alcoa mantiene que la tarifa no constituye una ayuda estatal en la medida en que: a) las circunstancias que llevaron a la Comisión a concluir que la tarifa Alumix no confería ninguna ventaja no han cambiado significativamente; así pues, el precio pagado por Alcoa sigue siendo coherente con los parámetros indicados por la Comisión en la Decisión Alumix; b) la medida no falsea la competencia y no incide en los intercambios intracomunitarios, y c) según la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios, la medida no implica ninguna transferencia de recursos estatales.

(80)

Alcoa afirma que, para saber si hay o no ventaja, es esencial averiguar si el precio pagado a Alcoa es inferior a un precio de mercado normal. Afirma asimismo que el precio especial equivale al precio que la empresa habría pagado en condiciones de mercado normales, es decir, en un mercado plenamente competitivo. En el caso Alumix, la Comisión había llegado a la conclusión de que, en un mercado plenamente competitivo, un proveedor privado de energía eléctrica vendería la energía a sus mejores clientes al coste marginal incrementado en una ligera contribución a los costes fijos, y que el Estado podría fijar tarifas aplicando estos mismos criterios. Según Alcoa, el criterio que debe aplicarse en este caso consiste en determinar si los precios pagados por la empresa fueron superiores o inferiores a los costes marginales de su proveedor de energía eléctrica (más una cierta contribución a los costes fijos). Estos son los cálculos que facilita en apoyo de este argumento.

(81)

Tanto para Cerdeña como para el Veneto, Alcoa utiliza los precios «pool» mínimos IPEX (20,2 y 21,00 EUR/MWh en 2005 y 2006) como aproximación de los costes marginales de los productores, dado que ningún proveedor vendería energía en los mercados al contado («spot») a precios inferiores a sus costes marginales y, por lo tanto, los precios al contado mínimos serían superiores a los costes de producción marginales. La empresa sostiene que es posible obtener una confirmación de la fiabilidad de los precios mínimos indicados comparándolos con los costes marginales normales de las centrales eléctricas abastecidas con carbón, que Alcoa cifra 20 EUR/MWh.

(82)

En resumen, según Alcoa, tanto en el Veneto como en Cerdeña los métodos que se indican en los considerandos 80 y 81 confirmarían que los precios pagados por la empresa son compatibles con los criterios mencionados en la Decisión Alumix.

(83)

Alcoa impugna la presunta utilización por la Comisión de los precios medios IPEX como parámetro para determinar la presencia de una ventaja. La empresa afirma que el precio IPEX medio no es representativo del precio pagado por un gran cliente industrial como Alcoa, que consume electricidad 24 horas al día y no compraría electricidad en el mercado al contado, sino que firmaría un contrato bilateral de suministro a largo plazo.

(84)

Por otra parte, Alcoa afirma que ENEL ocupa una posición dominante en el mercado del suministro de energía eléctrica en casi toda Italia. En Cerdeña, en concreto, ENEL está protegida de la competencia de proveedores no sardos por la limitada capacidad de interconexión entre la isla y la península. Así pues, en Italia, actualmente, ni el mercado al contado ni el mercado de los acuerdos de suministro a largo plazo se caracterizan por una estructura realmente competitiva. Por lo tanto, los precios aplicados por ENEL a Alcoa no reflejan los precios que se aplicarían normalmente en Cerdeña y el Veneto en un mercado perfectamente competitivo.

(85)

Por último, Alcoa sostiene que los precios que ha pagado en Italia se siguen ajustando plenamente a los criterios fijados por la Comisión en la Decisión Alumix, y reflejan con precisión lo que ocurriría si el mercado funcionara correctamente. Así pues, Alcoa no se beneficia de ninguna ventaja que no pudiera obtener en un mercado plenamente competitivo.

(86)

Alcoa mantiene que la tarifa no tiene ninguna incidencia en los intercambios intracomunitarios y no puede falsear la competencia. El precio del aluminio primario se fija en la Bolsa de Metales de Londres y las variaciones de los costes de producción locales no se traducen en diferencias de precio. En su opinión, la producción de aluminio primario en Italia es tan modesta que no podría influir en los precios mundiales.

(87)

La demanda de aluminio primario en la EU-25 ha aumentado de manera constante (con un incremento del 42 % entre 1996 y 2005). Sin embargo, la producción europea no ha progresado al mismo ritmo. En 2004, la producción solo cubrió el 41 % de la demanda en la EU-25, frente a un 50 % en 1996. Vemos pues que existe un creciente déficit de producción en la UE, de forma que una parte cada vez mayor de la demanda se cubre mediante exportaciones procedentes de terceros países.

(88)

Alcoa afirma que, si la industria del aluminio desapareciese en Italia, ningún nuevo operador de la UE, italiano o de otro país, podría sustituir las capacidades perdidas en Italia, dado que las instalaciones de producción de la UE trabajan a pleno rendimiento y ningún productor nuevo o existente tendría interés en aumentar su propia capacidad, teniendo en cuenta que las perspectivas a largo plazo son inciertas por lo que se refiere a la disponibilidad de energía eléctrica a precios razonables.

(89)

Por otra parte, Alcoa sostiene que los intereses de los otros productores europeos no están amenazados por el mantenimiento de los regímenes de precios italianos, dado que estos garantizan un precio de la energía eléctrica que solo es ligeramente inferior al precio medio ponderado pagado por los productores de aluminio primario en la EU-25.

(90)

Comparación de las tarifas medias aplicadas a las fundiciones

(91)

Alcoa se basa en la jurisprudencia Preussen-Elektra  (45) y Pearle  (46) para avalar la tesis de que la medida en cuestión no se financia mediante recursos estatales. Afirma que los fondos necesarios para financiar la tarifa se transfieren de una entidad privada (los consumidores de energía eléctrica) a otra entidad privada (Alcoa), y la intervención del Estado se limita a la aprobación de una ley que impone el pago de los importes necesarios sin ningún poder discrecional para disponer de los fondos con un destino distinto a la aplicación del régimen previsto por la ley. Alcoa sostiene, en particular, que la Cassa Conguaglio no ejerce ningún control sobre los fondos y sirve simplemente de intermediario contable.

(92)

Alcoa sostiene asimismo que, aunque se considerase que la tarifa constituye una ayuda estatal, constituiría en todo caso una «ayuda existente» antes que una «nueva ayuda».

(93)

Afirma que la Decisión Alumix no estaba limitada en el tiempo, y que no dejó de ser aplicable el 31 de diciembre de 2005. En su opinión, la tesis de la Comisión de que «un cambio de circunstancias» habría puesto fin a la efectividad de la Decisión Alumix carece de fundamento puesto que ni la liberalización del mercado, ni el papel confiado a la Cassa Conguaglio suponen un cambio sustancial por lo que se refiere a la ventaja (o más bien a la ausencia de ventaja) que se deriva del régimen Alumix. Tras las reformas, Alcoa siguió pagando el mismo precio neto, y ese precio no confería ninguna ventaja al comprador de la energía, como ya había reconocido la Decisión Alumix. Por consiguiente, las reformas no representaron un «cambio de circunstancias» capaz de invalidar la Decisión Alumix. En cuanto al papel confiado a la Cassa Conguaglio, se trata, según Alcoa, de un cambio de naturaleza puramente administrativa sin incidencia en el fondo del mecanismo.

(94)

Alcoa declara asimismo que, aun admitiendo que se produjese un cambio de circunstancias, la empresa tendría pese a todo a derecho al trato reservado a las «ayudas existentes» en virtud del artículo 1, letra b), inciso v), primera frase, del Reglamento (CE) no 659/1999 (47) (medidas que posteriormente pasaron a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común), lo cual se ha visto confirmado por la jurisprudencia relativa a los Centros de coordinación establecidos en Bélgica  (48). En efecto, según el Tribunal, una vez que se establece que un determinado régimen de ayudas no constituye una ayuda estatal, la Comisión solo puede reconsiderar su posición aplicando el procedimiento previsto para las ayudas existentes, y el efecto de la revisión, por lo tanto, solo puede ser pro futuro.

(95)

Según Alcoa, es irrelevante que la liberalización de los mercados de la energía se haya producido después de que la Comisión adoptase la Decisión Alumix, ya que esta liberalización no modificó la circunstancia por la que se concluyó que no había ayuda (es decir, que los precios cubrían los costes marginales) y no habría podido modificar la naturaleza de la medida. Por lo tanto, la Comisión no puede invocar el artículo 1, letra b), inciso v), segunda frase, del Reglamento (CE) no 659/1999 (49) para calificar la medida de «nueva ayuda». Por otra parte, aun suponiendo que la liberalización sí haya supuesto algún cambio, Alcoa sostiene, que atendiendo a la jurisprudencia Alzetta  (50), la Comisión no podría basarse en el artículo 1, letra b), inciso v), segunda frase, del Reglamento (CE) no 659/1999.

(96)

Por otra parte, el mercado de la energía eléctrica se liberalizó antes de la adopción del Reglamento (CE) no 659/1999. Por consiguiente, este no puede aplicarse a medidas relativas al sector eléctrico, aunque estas se hayan convertido en ayudas a raíz de la liberalización. Tales medidas se rigen en cambio por el artículo 1, letra b), inciso v), primera frase, del Reglamento (CE) no 659/1999 (ayuda existente) y por la jurisprudencia Alzetta.

(97)

Alcoa alega asimismo que, aunque el régimen actual no se considerase una ayuda existente, la empresa podría en cualquier caso invocar la confianza legítima, dadas las considerables inversiones que efectuó en las dos instalaciones presuponiendo que la tarifa no constituía una ayuda y dada la existencia de precedentes en la práctica decisoria de la Comisión que evidencian un cierto margen de discreción en la aplicación del concepto de «ayuda existente», y en concreto la Decisión de la Comisión relativa al régimen de provisiones con franquicia del impuesto previsto por Francia para la implantación de empresas en el extranjero (51).

(98)

Alcoa afirma que en cualquier caso, por lo que se refiere al establecimiento sardo, la medida cuestionada satisface los requisitos necesarios para beneficiarse de ayudas de finalidad regional.

(99)

Alcoa describe las desventajas regionales de Cerdeña y los problemas de las industrias electrointensivas debido a la ausencia de una interconexión energética y a la existencia de un duopolio ENEL/Endesa que falsea el proceso normal de la competencia y mantiene los precios a un nivel elevado incluso para sus grandes clientes. La tarifa tendría por objeto atenuar esta desventaja.

(100)

Alcoa subraya que el cierre de las fundiciones tendría como efecto directo la pérdida de 2 500 empleos. Tendría, por otra parte, consecuencias indirectas en otros miles de empleos, dado que Alcoa es uno de los principales empleadores de la región. Un cierre inmediato tendría efectos aún más dramáticos que un cese progresivo de las actividades.

(101)

Alcoa sostiene que la tarifa responde al requisito de proporcionalidad, en cuanto se limita a lo necesario para remediar la deficiencia del mercado (la ausencia de un mercado competitivo en Cerdeña) y el precio es conforme a la media ponderada de los precios de la electricidad pagados por otras fundiciones de la EU-25.

(102)

Alcoa considera que la ausencia de carácter regresivo no está demostrada. Este debería evaluarse con respecto a los costes marginales de los proveedores; para demostrar que la tarifa no es regresiva, la Comisión debería demostrar el aumento de dichos costes. En cuanto al límite máximo de incremento del 4 %, cuestionado por la Comisión por no garantizar la regresividad de la tarifa, Alcoa afirma que es normal que el precio se fije para un determinado período. Además, un límite máximo debería reflejar una tendencia normal y no tener en cuenta acontecimientos inusuales, como la subida excepcional de los precios del petróleo. Alcoa señala finalmente que la Comisión ha reconocido la regresividad de un mecanismo que mantenía una ventaja durante cuatro o cinco años y luego la reducía progresivamente (52).

(103)

Alcoa afirma que la tarifa es transitoria en el sentido de que está prevista para durar hasta que el problema de interconexión con la península se soluciones (probablemente en 2010). Por otra parte, la tesis de la Comisión de que la medida está en vigor desde hace más de cinco años carece de fundamento puesto que, hasta ahora, la tarifa no constituía una ayuda.

(104)

Por último, Alcoa afirma que las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013 (53) no son de aplicación en el presente caso puesto que la tarifa se concedió antes de 2007 y por lo tanto debe evaluarse con arreglo a las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional de 1998 (54), como se indica en las disposiciones transitorias de las Directrices de 2007.

(105)

Un competidor de Portovesme Srl (55) ha transmitido un análisis de la tarifa Alumix, concluyendo que todas las tarifas preferenciales aplicadas por Italia en Cerdeña sobre la base del Decreto de 2004 constituyen ayudas estatales ilegales que no pueden autorizarse como ayudas de funcionamiento de finalidad regional y deberían, por lo tanto, declararse incompatibles.

(106)

Dos asociaciones de productores de aluminio afirman que las tarifas en cuestión son necesarias para impedir la deslocalización de la industria fuera de la UE, a la espera de soluciones a largo plazo.

(107)

El competidor de Portovesme Srl mencionado en el considerando 105 ha pedido a la Comisión que también tenga en cuenta su contribución en el asunto C 13/06 (56) para evaluar el caso que nos ocupa. De nuevo, esta empresa concluye que las tarifas en cuestión deberían declararse incompatibles.

(108)

Italia ha pedido a la Comisión que no tenga en cuenta estas observaciones, que considera no pertinentes por cuanto el asunto C 13/06 no se refiere a lo mismo: las medidas examinadas en el asunto C 13/06 constituirían una nueva ayuda, mientras que la tarifa Alcoa sería la prórroga de una medida existente. Por otra parte, el tercero interesado, que no es un productor de aluminio, no estaría directamente afectado por la medida en favor de Alcoa.

(109)

La Comisión no puede atender la petición de Italia. El hecho de que la tarifa Alcoa se inscriba en un contexto histórico diferente del de las otras tarifas no resta pertinencia a las observaciones formuladas en la medida en que se refieren a aspectos importantes, como el carácter de ayuda estatal de las tarifas eléctricas en Cerdeña, su contribución al desarrollo regional y sus efectos en la competencia. Por otra parte, en el marco de una investigación abierta en virtud del artículo 88, apartado 2, del Tratado CE, no es necesario que haya un tercero directa y específicamente afectado por la medida con respecto a la cual presenta observaciones.

(110)

Italia insiste en que el mercado de la energía eléctrica de la UE aún no es totalmente competitivo, como la propia Comisión ha reconocido. Las empresas, y en particular las que consumen mucha energía eléctrica, no están en situación de comprar electricidad en condiciones comparables en los distintos Estados miembros.

(111)

En Italia, a pesar de la liberalización del sector, hay deficiencias estructurales (como, por ejemplo, la insuficiencia de interconexión) que se traducen en unos precios de la energía elevados y en una estructura de mercado concentrada que dificulta a los consumidores la elección de su proveedor de energía eléctrica. Estos problemas se plantean de manera especialmente acuciante en Cerdeña, donde tan solo hay dos proveedores. Por lo tanto, Italia afirma que un régimen de tarifas especial que refleje el perfil de la demanda debería considerarse una medida reglamentaria justificada para simular los mecanismos que deberían operar en un mercado plenamente competitivo. Este tipo de intervención restablecería la igualdad de condiciones entre las empresas electrointensivas que operan en los distintos Estados miembros.

(112)

Por lo que se refiere a Alcoa, Italia afirma que la Comisión había considerado que la tarifa Alumix inicial, instituida mediante el Decreto de 1995, no constituía una ayuda estatal en la medida en que estaba objetivamente vinculada al perfil de consumo de la fundición y reflejaba las peculiaridades de la oferta y la demanda de energía en las regiones afectadas.

(113)

Según Italia, el Decreto de 2004 se basa en los mismos elementos de hecho que habían llevado a la Comisión a concluir que no había ayuda estatal, teniendo en cuenta asimismo la crisis por la que atraviesa actualmente la industria metalúrgica sarda. La única diferencia entre el antiguo y el nuevo sistema se refiere a la «estructura tarifaria». Según Italia, estos cambios resultaron necesarios a raíz de la instauración del mercado interior de la energía para garantizar la «neutralidad tarifaria».

(114)

Más concretamente, Italia sostiene que la tarifa Alcoa no entra en el ámbito de la prohibición citada en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, dado que no implica ninguna transferencia de recursos estatales y no puede falsear la competencia o influir en los intercambios intracomunitarios. El hecho de que este régimen de tarifas no constituyera una ayuda estatal fue la razón por la que Italia no consideró necesario notificar el Decreto de 2004. Las autoridades italianas afirman que, en cualquier caso, tras la incoación del procedimiento de investigación formal, Italia dejó de aplicar este decreto a Alcoa.

(115)

En cuanto a la utilización de recursos estatales, Italia sostiene que el sistema tarifario es perfectamente comparable al sistema que, según declaró el Tribunal de Justicia en el asunto Preussen-Elektra, no recurría a fondos públicos. La Cassa Conguaglio, como «organismo técnico de contabilidad del sistema», no puede disponer libremente de los recursos financieros que administra. El hecho de que la AEEG y el Ministerio de Hacienda puedan ejercer un cierto control sobre sus actividades no significa que el Estado pueda utilizar libremente los recursos en cuestión.

(116)

Por lo que se refiere a la incidencia en los intercambios intracomunitarios, los argumentos presentados por Italia son idénticos a los de Alcoa (véanse los considerandos 86 a 90).

(117)

Italia considera que la tarifa aplicable en Cerdeña puede, en cualquier caso, considerarse compatible con el mercado común en calidad de ayuda de finalidad regional atendiendo a las siguientes consideraciones. Las imperfecciones del mercado sardo de la electricidad constituyen una desventaja regional que la tarifa pretende eliminar. Esta tarifa tiene repercusiones positivas en el empleo y en el mantenimiento del tejido social y económico de la isla. Es proporcional a las desventajas soportadas por el beneficiario, es de corta duración y tiene un carácter transitorio.

(118)

Italia no estimó necesario notificar la prórroga de la tarifa prevista por el artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005 en aplicación de las normas sobre ayudas estatales porque la medida sigue sin constituir una ayuda estatal. Italia considera, en efecto, que la prórroga de una medida que no tiene el carácter de ayuda difiere de la de una medida que constituye una ayuda, en el sentido de que, en su opinión, solo esta última puede considerarse una nueva ayuda.

(119)

Al igual que Alcoa, Italia sostiene que la Decisión Alumix no estaba limitada en el tiempo. Esto se habría hecho intencionadamente y demostraría que la propia Comisión admitía la necesidad de que la tarifa fuera una medida a largo plazo. En apoyo de este argumento, Italia menciona el punto de la Decisión Alumix en el que la Comisión declara que «la reestructuración de las actividades de Alumix para restablecer su viabilidad garantiza que el desarrollo de estas zonas no será efímero, sino que tendrá unas bases duraderas».

(120)

Italia mantiene que la tarifa no implica ninguna ventaja por las mismas razones ya expuestas por Alcoa y recogidas en los considerandos 80 a 85, que no incide en los intercambios (véanse los considerandos 86 a 90) y que no implica ninguna transferencia de recursos estatales (véase el considerando 115).

(121)

Italia se refiere a la sobrecapacidad de producción eléctrica en Cerdeña y destaca que, dada la situación, Alcoa tendría normalmente un considerable poder de negociación y podría obtener un precio competitivo apenas superior al coste de producción marginal del productor. El hecho de que esto no sea posible en Cerdeña se explica, según Italia, por el comportamiento del operador dominante, que puede fijar el precio en la isla y no tiene ningún interés comercial en vender a un precio inferior, dado que Alcoa no puede comprar en otra parte la electricidad que necesita. Además, en situación de duopolio (ENEL y Endesa — actualmente E.ON) (57), ambos operadores pueden estar interesados en aplicar un precio superior al precio óptimo desde un punto de vista económico, con el fin de evitar crear un «precedente negativo» en el resto de Italia. En vista del considerable poder de mercado que sigue teniendo ENEL, el antiguo monopolista (58), Italia concluye que no hay ninguna diferencia sensible entre el precio otorgado a Alcoa en situación de monopolio (autorizado por la Comisión en la Decisión Alumix) y la tarifa aplicable en las condiciones del mercado actuales, bastante imperfectas.

(122)

Italia cuestiona asimismo la referencia a los precios medios IPEX por las razones descritas en el considerando 83.

(123)

Italia sostiene también que los presupuestos económicos en que se basa la Decisión Alumix no han cambiado con los años. Por lo tanto, la prórroga de la tarifa no contiene ningún nuevo elemento y esta no puede, en consecuencia, considerarse una nueva ayuda. Por otra parte, es incorrecto considerar que la medida es una ayuda ilegal.

(124)

Italia afirma que, en su valoración, la Comisión debería haber tenido en cuenta igualmente las conclusiones formuladas en el primer informe del Grupo de alto nivel sobre competitividad, energía y medio ambiente, en el que se ponen de relieve dos nuevos factores que han limitado la producción de aluminio en los últimos años, a saber, la globalización del mercado de referencia para el aluminio y la instauración del mercado interior de la energía.

(125)

Más concretamente, el problema del elevado coste de la electricidad para la producción de aluminio en Cerdeña y el Veneto, reconocido en la Decisión Alumix, todavía no se ha solucionado desde 1996. Su persistencia justifica la prórroga de la tarifa que, en cualquier caso, se concibió como una medida a largo plazo destinada a favorecer el desarrollo industrial. Italia destaca que también las otras circunstancias que la Comisión tuvo en cuenta en la Decisión Alumix siguen siendo las mismas, en particular los perfiles de consumo de las fundiciones de aluminio y la insuficiente liberalización del mercado de la energía eléctrica.

(126)

Italia afirma que, a la espera de la plena liberalización del mercado, es necesario prorrogar las tarifas preferenciales de electricidad, así como otros posibles instrumentos similares establecidos por otros Estados miembros para preservar y reforzar la competitividad de la industria europea.

(127)

La única solución a largo plazo para reducir los costes de la electricidad radica, según Italia, en construir una infraestructura adecuada de producción de electricidad e interconexión que abra efectivamente el mercado a nuevos operadores. Italia menciona el gaseoducto GALSI, que transportará el gas natural argelino hacia Europa vía Cerdeña, y el sistema de cables submarinos SAPEI, que mejorará la interconexión con la Italia peninsular. Estas infraestructuras están actualmente en fase de construcción. Italia afirma, por ello, que las tarifas deben mantenerse hasta que se concluyan las infraestructuras.

(128)

Italia subraya por otra parte que este asunto no puede compararse con el asunto C-34/02, que la Comisión cita en la decisión de incoar el procedimiento de 2006 para dar a entender que ya había constatado que la insuficiente interconexión eléctrica no constituía una desventaja regional para Cerdeña. En opinión de las autoridades italianas, el asunto citado se refería a ayudas destinadas a las pequeñas y medianas empresas que no consumen mucha energía y que, por lo tanto, sufren menos la falta de una estructura energética adecuada y las imperfecciones del mercado eléctrico sardo que una empresa como Alcoa.

(129)

Italia señala asimismo que el Grupo de alto nivel es consciente de la necesidad de mantener, en el territorio de la UE, industrias electrointensivas como las productoras de metales ferrosos y no ferrosos (59), aumentando su competitividad y favoreciendo, en particular, su acceso a la electricidad a precios competitivos.

(130)

Italia facilita una descripción detallada de las medidas adoptadas por otros Estados miembros, y en particular por Alemania, España, Francia, Finlandia y Grecia, para reducir los costes de la energía eléctrica de las industrias electrointensivas y evitar su deslocalización fuera de la UE. Italia señala que, aun adoptando distintas formas, estas medidas producen los mismos efectos económicos que la tarifa preferencial italiana, e insiste en que sería deseable que la UE armonizara todas estas medidas para igualar las condiciones de competencia entre las industrias europeas y sus competidores de los terceros países. No obstante, a corto plazo, las medidas adoptadas por Italia no deberían considerarse una ayuda. Deberían, por el contrario, evaluarse según las mismas normas aplicadas a las medidas introducidas por otros Estados miembros.

(131)

En primer lugar, la Comisión considera necesario clarificar el marco temporal y material de la investigación, tal y como se define en las decisiones de incoar el procedimiento.

(132)

La necesidad de esta aclaración se deriva del hecho de que en el momento de la entrada en vigor del Decreto de 2004, en abril del mismo año, la tarifa preferencial de Alcoa estaba cubierta por una autorización en virtud de las normas sobre ayudas estatales (Decisión Alumix) hasta diciembre de 2005 (60).

(133)

Dado que el régimen Alumix y las disposiciones impugnadas en 2004 coincidieron en el tiempo, es preciso determinar si la decisión de incoar el procedimiento de 2004 puso en tela de juicio la prolongación de la tarifa Alcoa más allá de la duración inicial del régimen Alumix (a partir del 1 de enero de 2006) o si también ponía en tela de juicio el régimen Alumix como tal durante el período 2004-2005 debido a las modificaciones efectuadas en su mecanismo financiero.

(134)

Una lectura atenta de la decisión demuestra que en términos generales esta impugna el nuevo régimen de tarifas instituido mediante el Decreto de 2004 en favor de los beneficiarios afectados (Portovesme Srl, ILA Spa, Euroalluminia Spa y Alcoa), y no puede interpretarse como un cuestionamiento del régimen Alumix como tal. Esta conclusión se ve corroborada por las siguientes observaciones.

(135)

Ante todo, la medida en cuestión es objeto de un examen global que no opera ninguna distinción entre los beneficiarios. Vemos en concreto que ni se describe ni se evalúa detalladamente la particular posición jurídica de Alcoa en tanto que beneficiario de la tarifa Alumix autorizada.

(136)

En segundo lugar, las observaciones de la Comisión sobre la diferencia sustancial entre el régimen Alumix y el nuevo régimen tarifario (61) solo pretenden demostrar que las conclusiones formuladas en el asunto Alumix no pueden extrapolarse al nuevo régimen tarifario dado que el mecanismo de financiación es diferente en ambos casos.

(137)

En tercer lugar, si la decisión de incoar el procedimiento de 2004 hubiera pretendido impugnar el régimen Alumix original, habría hecho mención de la base jurídica que había permitido la concesión (el Decreto de 1995) y habría incluido alguna explicación de las razones por las que el mecanismo tarifario, modificado por el nuevo marco reglamentario, invalidaba las conclusiones formuladas por la Comisión en el asunto Alumix antes de la fecha de vencimiento del régimen.

(138)

Así pues, la Comisión considera que, por lo que se refiere a Alcoa, la decisión de incoar el procedimiento de 2004 pone en entredicho la prórroga del régimen Alumix tras su vencimiento el 31 de diciembre de 2005. El marco temporal de la investigación de 2004 se limitaba pues al período que comienza el 1 de enero de 2006.

(139)

No obstante, en esa fecha, el Decreto de 2004 había sido sustituido de facto por la Ley no 80/2005, que entró en vigor el 1 de enero de 2006 (véanse los considerandos 48 y 142). Por lo tanto, esencialmente, dicho Decreto no es pertinente a los efectos de la presente investigación.

(140)

El sentido de la decisión de incoar el procedimiento de 2006 no se presta a interpretaciones y cuestiona de forma inequívoca la prórroga de la tarifa hasta 2010 prevista por la Ley no 80/2005 (62), y no el régimen Alumix como tal.

(141)

Por lo que respecta al marco temporal de la investigación de 2006, la Comisión observa que en este caso no hay ningún solapamiento entre el régimen Alumix, que expiró en diciembre de 2005, y la cuestionada prórroga de la tarifa, que entró en vigor el 1 de enero de 2006 (véase el considerando 48]. Esto se confirma en el apartado 132 de la sentencia del Tribunal.

(142)

Dado que el 1 de enero de 2006 el Decreto de 2004 fue sustituido por la Ley no 80/2005, esta base jurídica ya no es directamente pertinente a los efectos de la investigación. La investigación se refiere pues a una medida concreta: la prórroga de la tarifa Alcoa del 1 de enero de 2006 al 31 de diciembre de 2010, aplicada en virtud de la Ley no 80/2005 en relación con las disposiciones reglamentarias pertinentes adoptadas por la AEEG. Sin embargo, en el caso de que Italia considerara que a pesar de la aprobación de la Ley no 80/2005 el Decreto de 2004 puede servir de base jurídica para el período incluido entre enero de 2006 y junio de 2007, hay que considerar que las conclusiones de la presente Decisión son asimismo aplicables a la medida introducida mediante el Decreto de 2004 (63).

(143)

Según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, una medida constituye una ayuda estatal si cumple simultáneamente las siguientes condiciones: la medida debe a) suponer una ventaja económica para el beneficiario; b) ser concedida por el Estado o con el concurso de fondos públicos; c) ser selectiva; d) afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros y poder falsear la competencia en la UE.

(144)

Tanto Italia como Alcoa afirman que la tarifa no constituye una ayuda estatal.

(145)

A título preliminar, la Comisión constata que, en el marco del régimen de tarifas instituido por el artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005, el Estado interviene para mantener el suministro de electricidad a un precio notablemente más bajo que el que Alcoa habría podido obtener (y había obtenido) en las condiciones reales del mercado. Si Alcoa hubiera podido obtener este precio reducido directamente de uno de los proveedores de electricidad de las regiones en cuestión, no habría sido necesaria ninguna intervención del Estado. Ni Italia ni Alcoa impugnan la afirmación de que en estas regiones los precios corrientes del mercado son superiores al precio efectivamente pagado por Alcoa gracias al reembolso efectuado por la Cassa Conguaglio.

(146)

En cuanto al método propuesto por Alcoa para determinar la presencia de una ventaja (es decir, para determinar si el precio preferencial es inferior al precio que habría podido obtener en un mercado plenamente competitivo), hay que precisar, ante todo, que este argumento ya fue rechazado en la sentencia del Tribunal (apartado 71). Ni los órganos jurisdiccionales comunitarios ni la Comisión han tenido jamás en cuenta, para determinar la presencia de una ventaja, las condiciones que podrían darse en un hipotético mercado más eficaz. El marco de referencia se refiere siempre a las condiciones existentes en el mercado real, como se desprende, por ejemplo, del asunto «horticultores neerlandeses» (64), en la que la Comisión aplicó el criterio del operador en una economía de mercado para determinar si unos determinados precios del gas conferían o no una ventaja.

(147)

Por otra parte, el argumento de Alcoa presupone que un mal funcionamiento del mercado justificaría que un Estado miembro fijara unos precios que simularan las condiciones de una competencia efectiva. Si se eligiese como marco de referencia un mercado plenamente competitivo, los precios así fijados por el Estado no conferirían ninguna ventaja. Esta lógica es contraria al principio, bien afianzado en la jurisprudencia comunitaria, según el cual «El hecho de que un Estado miembro se proponga aproximar, mediante medidas unilaterales, las condiciones de competencia en un determinado sector económico a las existentes en otros Estados miembros no desvirtúa el carácter de ayudas de estas medidas» (65). La Comisión considera que el citado principio debe aplicarse por analogía a las situaciones en que un Estado miembro pretenda aproximar las condiciones de competencia a las existentes en un mercado plenamente competitivo.

(148)

Es más, si se aceptase la propuesta de Alcoa, las subvenciones concedidas por los Estados miembros para colmar el desfase entre un precio libremente negociado en el mercado entre dos operadores y el precio teórico que habría podido acordarse en condiciones de plena competencia no constituirían ayudas estatales, lo que destruiría el principal objetivo del control de las ayudas estatales.

(149)

Alcoa sostiene no obstante que este era precisamente el método aplicado por la Comisión en el asunto Alumix.

(150)

La Comisión señala que el método utilizado en el asunto Alumix se refería a una situación muy específica. En el caso Alumix, la tarifa la concedía ENEL que era, a la sazón, el ente público que suministraba la energía eléctrica en régimen de monopolio en un mercado de la electricidad que aún había sido liberalizado (66). En tales circunstancias, la Comisión había tenido que comprobar si ENEL estaba practicando un precio artificialmente bajo o si se estaba comportando como un operador de mercado racional. Teniendo en cuenta la situación de monopolio de que gozaba ENEL para la producción y distribución de electricidad, la Comisión no disponía de ningún precio de mercado que tomar como referencia para decidir si existía o no ventaja. Optó, pues, por establecer un método que le permitiera identificar el precio de mercado teórico más bajo al que un proveedor racional habría estado dispuesto a vender a su «mejor cliente» (el mayor consumidor con un perfil de consumo plano) en las circunstancias específicas de los mercados de Cerdeña y el Veneto. En efecto, un proveedor racional habría tratado de cubrir al menos sus costes de producción marginales, así como una parte de sus costes fijos.

(151)

Sin embargo, este método no puede aplicarse de una forma generalizada y fuera de su contexto original, en una situación en que los precios ya no están fijados por el titular del monopolio, sino que se negocian libremente en el mercado, y donde el precio pagado por Alcoa no puede ya interpretarse como el fruto de una transacción comercial normal, sino que constituye a todas luces una tarifa subvencionada. En efecto, tras las modificaciones descritas en los considerandos 39 a 43, el régimen dejó de ser estrictamente una «tarifa», en el sentido de que ya no era el precio practicado por el proveedor de Alcoa, o en todo caso un precio neto financiado por este, sino más bien el «precio final» resultante del reembolso efectuado por la Cassa Conguaglio sobre el precio pagado por Alcoa a su proveedor. Por lo tanto, el análisis expuesto en la Decisión Alumix, que examinaba el comportamiento de ENEL, carece manifiestamente de toda pertinencia, como se confirma en particular en el apartado 132 de la sentencia del Tribunal.

(152)

Puesto que los criterios Alumix no son ya pertinentes para determinar si el régimen de tarifas actual confiere o no una ventaja a Alcoa, carecen igualmente de pertinencia los cálculos facilitados por Italia y Alcoa para demostrar que el precio sigue siendo conforme a dichos criterios por cuanto cubre los costes marginales de producción de ENEL.

(153)

En cualquier caso, la Comisión considera que los cálculos facilitados por Italia y Alcoa subestiman el precio que Alcoa pagaría «en condiciones normales» en un mercado perfectamente competitivo, aun admitiendo, aunque no es el caso, que los costes marginales de producción del productor podrían constituir un parámetro de comparación adecuado.

(154)

Más concretamente, los precios IPEX mínimos que según Alcoa son representativos del precio que pagaría «normalmente» en un mercado perfectamente competitivo (20 EUR) corresponden a los costes marginales de producción de las centrales de base (que son las más económicas). Ahora bien, la electricidad producida por estas centrales solo se vende a bajo precio fuera de las horas punta (67). En las horas punta, toda la electricidad producida (incluso la de las centrales de base) se vende mucho más cara, ya que el precio lo fija una central marginal de rendimiento medio elevado (mid-merit) o de punta (68). Alcoa no solo consume electricidad fuera de las horas punta, sino las 24 horas del día. Por lo tanto, para ser representativo, un precio que refleje de manera plausible una situación de perfecta competencia debería ser una media ponderada que tuviera en cuenta tanto los bajos precios practicados fuera de las horas punta como los altos precios practicados en las horas punta.

(155)

En Cerdeña, región que no dispone de gas natural, las centrales de carbón son las que determinan el precio durante el 80 % del año, mientras que las centrales de fueloil determinan el precio durante el 20 % restante. Aun utilizando las estimaciones extremadamente hipotéticas de Alcoa sobre los costes marginales de producción de la electricidad a partir de carbón (20 EUR/MWh) y fueloil (60 EUR/MWh), una media ponderada de los costes estaría más próxima a los 28 EUR/MWh, una cifra superior a los 26 EUR/MWh que paga actualmente Alcoa. Así pues, la Comisión considera que, al menos por lo que respecta a Cerdeña, la tarifa Alcoa está por debajo de los costes marginales de producción de los productores de electricidad, y no satisfaría por lo tanto los criterios Alumix, aun en el caso de que estos fueran pertinentes.

(156)

Alcoa e Italia afirman que la Comisión se equivoca cuando propone utilizar los precios medios IPEX como indicadores del precio de mercado que los grandes clientes industriales pagarían normalmente en las regiones en cuestión (véase el considerando 83). Esta es una interpretación errónea del razonamiento de la decisión de incoar el procedimiento de 2006. En dicha decisión, la comparación entre los precios medios IPEX tenía por único objeto poner en entredicho la afirmación de que los precios de la electricidad eran mucho más elevados en Cerdeña que en otras regiones de Italia. La Comisión sugería que las divergencias entre los precios medios IPEX de una región a otra podrían ser representativas de las diferencias entre los precios bilaterales.

(157)

En particular, la Comisión nunca ha propuesto que los precios medios IPEX pueden constituir una estimación aproximada del precio de mercado que Alcoa habría podido obtener. De hecho, en el caso que nos ocupa no es preciso recurrir a una aproximación. Alcoa había firmado un contrato con ENEL a un precio nominal aproximadamente equivalente, según la información disponible, a la tarifa estándar practicada por ENEL para el suministro en alta tensión. Este contrato es el parámetro con respecto al cual debe evaluarse y cuantificarse la ventaja de que goza la empresa.

(158)

En conclusión, la tarifa reduce las cargas resultantes del contrato firmado con ENEL, que normalmente deberían aumentar el presupuesto de la empresa, por lo que, según jurisprudencia reiterada, la medida confiere una ventaja económica a Alcoa (69). La Comisión considera que esta ventaja equivale a las indemnizaciones compensatorias pagadas por la Cassa Conguaglio, que cubren la diferencia entre el precio contractual y el precio preferencial. Esta conclusión vale para las dos fundiciones de Alcoa situadas en Cerdeña y el Veneto.

(159)

Puesto que la tarifa eléctrica preferencial se concede exclusivamente a Alcoa, la ventaja que confiere es selectiva.

(160)

Según jurisprudencia reiterada, una ventaja solo puede definirse como ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CEE si se concede directa o indirectamente mediante recursos estatales (70) y es imputable al Estado (71).

(161)

Tal y como se describe en el considerando 43, la tarifa en cuestión se financia mediante una exacción parafiscal recaudada por la Cassa Conguaglio, a través del componente A4 de la tarifa eléctrica. Esta exacción es obligatoria en la medida en que viene impuesta por decisiones de la AEEG que aplican la legislación nacional. La Cassa Conguaglio es un organismo público instituido por ley que ejerce sus funciones según las instrucciones precisas recogidas en las decisiones de la AEEG.

(162)

Siempre según jurisprudencia reiterada, el producto de una exacción que es obligatoria en virtud de la legislación nacional y se paga a un organismo público instituido por ley constituye un recurso estatal en el sentido definido en el artículo 87, apartado 1, del Tratado cuando se destina a la financiación de una medida que satisface los restantes criterios de dicho artículo (72).

(163)

Italia y Alcoa invocan las sentencias Preussen-Elektra  (73) y Pearle  (74) como aval de su tesis de que la medida en cuestión no se financia mediante recursos estatales. Ambas partes afirman que los fondos necesarios para financiar la tarifa se transfieren de entidades privadas (los consumidores de energía eléctrica) a una entidad privada (Alcoa), mientras que el papel del Estado se limita a la aprobación de una ley que impone el pago de los importes necesarios sin ningún poder discrecional para disponer de los fondos, salvo para aplicar el régimen previsto por la ley. Italia y Alcoa sostienen, en particular, que la Cassa Conguaglio no ejerce ningún control sobre los fondos y es un simple intermediario contable.

(164)

En el asunto Preussen-Elektra, el Tribunal consideró que la obligación impuesta a distribuidores privados de energía eléctrica de adquirir una electricidad producida por fuentes de energía renovable a precios mínimos superiores al valor económico real de este tipo de electricidad no constituye una ayuda estatal por cuanto la medida no implica ninguna transferencia directa o indirecta de recursos estatales. Según Italia y Alcoa, el asunto que nos ocupa es similar al asunto Preussen-Elektra en la medida en que los fondos se transfieren igualmente de entidades privadas (los consumidores de energía eléctrica) a una entidad privada (Alcoa), y el Estado no ejerce ningún control sobre los recursos en cuestión.

(165)

La Comisión señala que en el asunto Preussen-Elektra los recursos necesarios para financiar la medida iban directamente de los distribuidores a los productores de energías renovables sin transitar por un organismo público. En este sistema, efectivamente, los importes que debían transferirse jamás estaban a disposición de las autoridades del Estado miembro. En el caso que nos ocupa, en cambio, los importes pasan por la Cassa Conguaglio, que es un organismo público, antes de pagarse al beneficiario final. Por lo tanto, la jurisprudencia Preussen-Elektra se inscribe en un marco factual diferente y no es pertinente en este otro contexto.

(166)

La jurisprudencia Pearle ofrece orientaciones más estrictamente pertinentes. No obstante, la interpretación de la Comisión de dicha jurisprudencia difiere de la de Italia y Alcoa. En la sentencia Pearle, el Tribunal había concluido que, en determinadas condiciones, el producto de una exacción que transita por un organismo público no constituye un recurso estatal. En este asunto, las medidas estaban financiadas íntegramente por un sector económico por exclusiva iniciativa suya. Los fondos se recogían mediante una exacción parafiscal que transitaba por un organismo público que en ningún momento podía disponer de los fondos. Por otra parte, las partes que pagaban la exacción eran también las que se beneficiaban de la medida.

(167)

Italia y Alcoa consideran que el criterio clave en el asunto Pearle consiste en determinar si el Estado tiene derecho a utilizar los fondos para fines distintos de la aplicación del régimen previsto por la ley. Afirman que la Cassa Conguaglio no tiene ningún poder discrecional en cuanto a la asignación de los fondos, que se destinan a la financiación de las tarifas y en ningún caso pueden volver a entrar en el «perímetro de la hacienda pública». Así pues, según ambas partes, el Estado no puede disponer libremente de estos fondos, que por consiguiente no constituyen recursos estatales.

(168)

En primer lugar, hay que señalar que, si bien algunos de los criterios Pearle pueden considerarse objetivamente más pertinentes que otros, ninguno puede ser considerado un «criterio clave». Las condiciones enumeradas en la sentencia son acumulativas. Esta es también la interpretación del Tribunal de Primera Instancia en la sentencia Earl Salvat  (75) al examinar a la luz de cada uno de los criterios Pearle la exacción fiscal cuestionada en ese asunto.

(169)

Antes de examinar el papel desempeñado por la Cassa Conguaglio, la Comisión comprobó si se satisfacían los demás criterios enumerados en el asunto Pearle. Queda claro que, contrariamente a lo que ocurría en el asunto Pearle, la tarifa Alcoa se instituyó a instancias del Estado, y no por iniciativa de un sector económico. Es más, en el asunto Pearle, los beneficiarios de la medida eran también las únicas entidades que contribuían a su financiación, por lo que la intervención del organismo público tendía a no crear una ventaja capaz de constituir una carga suplementaria para el Estado. En el caso que nos ocupa, el beneficiario, es decir Alcoa, no soporta la carga financiera de la exacción, que pesa únicamente sobre los consumidores de electricidad. Por lo tanto, no es pertinente invocar la jurisprudencia Pearle, al margen del eventual fundamento de las tesis expuestas por Alcoa e Italia sobre el papel de la Cassa Conguaglio como simple intermediario contable.

(170)

Por lo que respecta a la Cassa Conguaglio, la Comisión señala que, según jurisprudencia reiterada, no es «necesario distinguir si la ayuda es concedida directamente por el Estado o por organismos públicos o privados que este instituye o designa» (76). Por consiguiente, el carácter público o privado de la Cassa Conguaglio no es determinante a efectos de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales. El hecho de que la Cassa Conguaglio sea un organismo público no implica automáticamente la aplicación del artículo 87 del Tratado CE (77). Del mismo modo, la intervención de un organismo público no excluye por sí sola la aplicación de este artículo (78).

(171)

No obstante, el análisis no puede limitarse a los poderes de la Cassa Conguaglio en su calidad de organismo público. Es preciso comprobar si, en términos más generales, el Estado puede o no ejercer un control sobre los fondos utilizados para financiar la tarifa, bien directamente bien a través de cualquier otro organismo designado. Si la Cassa Conguaglio fuera un organismo privado, debería realizarse esta misma comprobación.

(172)

En la sentencia dictada recientemente en el asunto Essent  (79), el Tribunal se pronuncia definitivamente sobre este punto. En el asunto Essent, los Países Bajos habían introducido por ley un suplemento en las tarifas eléctricas. Este suplemento lo abonaban los consumidores de electricidad a los operadores de la red, quienes a su vez transferían los importes correspondientes a la SEP. Este organismo no tenía ningún margen de discrecionalidad en la gestión de los fondos y operaba bajo el estricto control de las autoridades. El Tribunal concluyó que el producto de este suplemento constituía un recurso estatal por las siguientes razones: el suplemento tarifario había sido impuesto mediante una ley nacional, y era por lo tanto una imposición. La SEP no estaba autorizada a utilizar el producto de este suplemento para fines distintos de los establecidos por la ley, lo que significa que los recursos permanecían bajo control público y las autoridades nacionales podían disponer de ellos. El Tribunal consideró que estos elementos eran suficientes para declarar que los fondos en cuestión eran recursos públicos.

(173)

Las semejanzas con el caso que nos ocupa son evidentes. El suplemento tarifario utilizado para financiar el régimen Alcoa se impone por ley, como en el asunto Essent. La Cassa Conguaglio desempeña el mismo papel que la SEP, por cuanto centraliza y administra el producto de la exacción parafiscal y está sujeta a las mismas restricciones, puesto que no puede utilizar los fondos recaudados con fines distintos a los fijados por la ley (la financiación de los regímenes tarifarios preferenciales). El Estado está en condiciones de controlar y orientar la utilización de los recursos: la Cassa Conguaglio ejerce sus funciones contables según instrucciones precisas de la AEEG, la cual actúa en el marco de sus competencias estatutarias y/o en aplicación de la legislación nacional (véanse los considerandos 26 y 27). Por lo tanto, los recursos administrados por la Cassa Conguaglio se mantienen permanentemente bajo control público.

(174)

Este análisis es coherente con el desarrollado por la Comisión en su decisión sobre el asunto italiano de los «costes no recuperables en el sector de electricidad» (80), que calificaba de recursos públicos los fondos administrados por la Cassa Conguaglio en la cuenta A6.

(175)

En cualquier caso, la naturaleza de recursos públicos de los fondos administrados por la Cassa Conguaglio se ha visto confirmada de manera irrefutable por la reciente jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto Iride  (81).

(176)

En su sentencia no 11632/03 de 3 de abril de 2003, el Tribunal Supremo italiano ya había llegado a la conclusión de que la Cassa Conguaglio no tenía una personalidad jurídica distinta de la del Estado italiano y que debía considerarse a este como el propietario de los importes transferidos a la Cassa Conguaglio, aunque tales importes procedieran de entidades privadas y se destinaran a empresas privadas. En el asunto Iride, las empresas demandantes Iride Spa e Iride Energia Spa habían impugnado ante el Tribunal de Primera Instancia una decisión de la Comisión que calificaba de recursos públicos los fondos administrados por la Cassa Conguaglio en la cuenta A6. Los argumentos presentados por las demandantes eran muy parecidos a los de Alcoa. Las dos empresas cuestionaban el fondo de la sentencia del Tribunal Supremo, alegando que el papel de la Cassa Conguaglio era el de simple intermediario contable entre los ciudadanos particulares sujetos a la obligación financiera y los destinatarios de las sumas recaudadas, papel que no permitía a la entidad utilizar los importes depositados, ni siquiera durante un corto período. También en este caso las empresas demandantes invocaban la aplicabilidad de la jurisprudencia Preussen-Elektra.

(177)

En la sentencia de 11 de febrero de 2009, el Tribunal de Primera Instancia se pronunció claramente sobre la cuestión. Tras subrayar que no era competente para poner en entredicho la interpretación de la legislación italiana por parte del Tribunal Supremo, el Tribunal confirmó que los importes depositados en la cuenta A 6 de la Cassa Conguaglio deben calificarse de recursos estatales, no solo porque son la propiedad del Estado, sino también porque se mantienen constantemente bajo control público (82).

(178)

Esta conclusión se refiere a la cuenta A6 de la Cassa Conguaglio que financia los costes no recuperables del sector eléctrico. No obstante, se puede lógicamente extender a la cuenta A4, que financia la tarifa cuestionada. La sentencia del Tribunal Supremo se basaba en un análisis de la personalidad jurídica de la Cassa Conguaglio, y la conclusión de que los importes en cuestión eran propiedad del Estado se aplica por consiguiente a todas las sumas depositadas en la Cassa. Lo mismo sucede con la conclusión del Tribunal de Primera Instancia de que el Estado puede controlar los recursos administrados por la Cassa Conguaglio. No hay ninguna diferencia entre las cuentas A6 y A4, exceptuando el destino de los recursos (pago de los costes no recuperables a través de la cuenta A6 y de las tarifas preferenciales a través de la cuenta A4). Por lo tanto, los importes transferidos a Alcoa a partir de la cuenta A4 deben igualmente considerarse recursos públicos.

(179)

Además de estar financiada mediante recursos públicos, la tarifa Alcoa es imputable al Estado (83), dado que la base jurídica de la medida consiste en disposiciones legales nacionales y en decisiones de la AEEG, que es un organismo público.

(180)

Por lo que se refiere a la incidencia de las medidas en los intercambios intracomunitarios y el consiguiente falseamiento de la competencia, es incuestionable que el mercado del aluminio está plenamente abierto a la competencia. En las decisiones adoptadas en materia de concentraciones, la Comisión ha afirmado constantemente que el mercado geográfico del aluminio primario es un mercado mundial (84).

(181)

Como se indica en el considerando 214, Italia no notificó la prórroga de la tarifa Alcoa en cuestión. Según jurisprudencia reiterada (85), en el caso de «una ayuda que no ha sido notificada, la Comisión no está obligada a demostrar el efecto real de la misma. En efecto, si la Comisión tuviera que demostrar en su Decisión el efecto real de las ayudas ya otorgadas, se favorecería a los Estados miembros que conceden ayudas incumpliendo el deber de notificación, en detrimento de los que las notifican en fase de proyecto».

(182)

Por consiguiente, la Comisión solo está obligada a demostrar el posible impacto negativo de una medida en los intercambios intracomunitarios y en la competencia.

(183)

La Comisión tuvo en cuenta la tesis de Alcoa e Italia según la cual la tarifa no tiene ninguna incidencia en los intercambios y no falsea la competencia, puesto que no existen flujos comerciales efectivos entre los Estados miembros; es improbable que tales flujos se desarrollen en un futuro inmediato (véanse los considerandos 86 a 88) y, dadas las características del sector del aluminio, la tarifa no perjudica a los competidores europeos de Alcoa (véase el considerando 89).

(184)

Hay que recordar que tanto en la práctica decisoria de la Comisión como en la jurisprudencia del Tribunal la ausencia de flujos comerciales efectivos nunca se ha aceptado como prueba de que una medida de ayuda no incide en los intercambios intracomunitarios. En efecto, el Tribunal ha afirmado constantemente que una ayuda a una empresa puede afectar a los intercambios entre los Estados miembros y falsear la competencia aunque esta empresa no participe en los intercambios intracomunitarios. De hecho, cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que las empresas establecidas en otros Estados miembros tienen menos posibilidades de exportar sus productos en el mercado de dicho Estado miembro (86).

(185)

Por otra parte, un contexto caracterizado por una disminución de la producción en la UE y por un aumento de las importaciones de terceros países, con flujos comerciales limitados o inexistentes entre Estados miembros, no es insólito, sino más bien típico de los sectores con dificultades estructurales o sujetos a una fuerte presión competitiva. Estos sectores son especialmente sensibles a las medidas adoptadas por los Estados miembros para mejorar la competitividad de sus industrias nacionales.

(186)

El hecho de que la escasa producción italiana de aluminio primario no pueda influir en el precio de referencia es irrelevante. La existencia de un precio de referencia para el aluminio, que se deja influir fácilmente por las condiciones de producción de un solo Estado miembro, no excluye la existencia de una competencia entre las empresas establecidas en el EEE que venden su producción en el mercado mundial del aluminio. Cabe aceptar que la ayuda concedida a las fundiciones italianas de Alcoa no permite a esta empresa reducir el precio mundial del aluminio y expulsar a sus competidores del mercado, y que los otros productores europeos pueden proseguir sus actividades en la medida en que consigan vender al precio mundial obteniendo beneficios. Sin embargo, los beneficios que la tarifa preferencial reporta a Alcoa refuerzan, en términos generales, su competitividad. Puede, por ejemplo, utilizar las reservas de capital acumulado para recomprar competidores y aumentar su cuota de mercado.

(187)

Contrariamente a lo que pretende Alcoa, el hecho de que el precio que se le aplica en Italia corresponda presuntamente al precio «normal» de la energía eléctrica pagado por las fundiciones de aluminio en Europa no puede considerarse una prueba de que la tarifa italiana no amenaza los intereses de los otros productores europeos. La jurisprudencia Italia/Comisión  (87) precisa claramente que las medidas unilaterales destinadas a aproximar las condiciones de competencia imperantes en un Estado miembro a las existentes en otros Estados miembros tienen una incidencia en los intercambios (y no pueden, por lo tanto, escapar a la definición de ayuda). Por otra parte, algunos acuerdos de suministro de energía vigentes en otros países europeos pueden constituir ayudas estatales, y la Comisión ha abierto varias investigaciones exhaustivas sobre distintas medidas de este tipo (88). Aunque este argumento defensivo no haya sido explícitamente utilizado ni por Italia ni por Alcoa, la Comisión cree oportuno recordar el principio, bien afianzado en la jurisprudencia (89), según el cual la existencia de ayudas ilegales en algunos Estados miembros no justifica la aprobación de medidas similares por otro Estado miembro.

(188)

El argumento de Alcoa de que la capacidad de producción perdida en Italia no se restablecería en los otros países de la UE o del EEE está en perfecta contradicción con la reciente decisión de Alcoa de construir una fundición en Islandia (país perteneciente al EEE).

(189)

Debemos, pues, concluir que la tarifa preferencial concedida a Alcoa puede mejorar la competitividad de la empresa con relación a sus competidores en los intercambios intracomunitarios. Según jurisprudencia reiterada (90), en similares circunstancias se debe considerar que la ayuda incide en los intercambios intracomunitarios y falsea la competencia.

(190)

Sobre la base de las anteriores consideraciones, la Comisión llegó a la conclusión de que la tarifa preferencial concedida a Alcoa en virtud del artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005 y del Decreto de 2004 (siempre que la medida pueda ser el resultado de la aplicación de este Decreto en el período que va de enero de 2006 a junio de 2007) constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, y solo puede autorizarse en la medida en que pueda acogerse a una de las excepciones contempladas en dicho Tratado.

(191)

La sentencia del Tribunal, en su apartado 132, confirma de forma inequívoca la conclusión preliminar de la Comisión de que la tarifa debe considerarse una nueva ayuda, al afirmar que es preciso concluir que la medida en cuestión no podría considerarse una ayuda existente, no solo porque se refiere a un período distinto del examinado en la Decisión Alumix, sino también porque ya no consiste en la aplicación por ENEL de la tarifa establecida en el Decreto de 1995, equivalente a una tarifa de mercado, sino en la concesión de un reembolso por la Cassa Conguaglio a partir de recursos públicos con el fin de compensar la diferencia entre la tarifa facturada por ENEL y la fijada en el Decreto de 1995 y prorrogada por el Decreto Ley de 2005.

(192)

Teniendo en cuenta que la sentencia del Tribunal ha sido impugnada (asunto C-104/09), la Comisión considera no obstante oportuno ofrecer un análisis completo de la cuestión a la luz de las disposiciones del artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999, que define todas las categorías de ayudas existentes.

(193)

Es innegable que la medida en cuestión: no se ejecutó antes de la adhesión de Italia a la UE [inciso i)] de la citada disposición]; no puede considerase que ha sido autorizada porque la Comisión no haya adoptado una decisión en los plazos previstos por el procedimiento [inciso iii)]: tampoco puede considerarse como una ayuda existente por la expiración de los plazos de prescripción [inciso iv)] (91).

(194)

El artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999 dispone que «Cuando determinadas medidas pasen a ser ayudas tras la liberalización de una determinada actividad por la legislación comunitaria, dichas medidas no se considerarán como ayudas existentes tras la fecha fijada para la liberalización». En las decisiones de apertura del procedimiento, la Comisión no se basa en esta disposición para concluir que la tarifa Alcoa constituye una nueva ayuda. No obstante, por afán de exhaustividad, dado que el sector de la energía eléctrica se liberalizó para los consumidores comerciales tras la autorización de la tarifa Alumix original, que no constituía una ayuda, la Comisión examinó si procedía tener en cuenta la liberalización para determinar si la tarifa era una nueva ayuda o una ayuda existente. Alcoa afirma que no procede y la Comisión comparte esta opinión (92). La tarifa no se convirtió en una ayuda estatal como consecuencia de la apertura del sector de la electricidad a la competencia puesto que el marco de referencia adecuado para la evaluación de la ayuda concedida a Alcoa no es el mercado de la energía eléctrica (en el que Alcoa no opera), sino el del aluminio primario. Por otra parte, no existe ningún nexo de causalidad entre la liberalización del sector eléctrico y la decisión de financiar la tarifa mediante una contribución obligatoria.

(195)

En sus observaciones, Alcoa afirma que, aun suponiendo (hipotéticamente) que la tarifa pudiera haberse convertido en una ayuda, esto habría ocurrido a raíz de un cambio de las condiciones del mercado u otras circunstancias externas, es decir, a causa de la evolución del mercado común, lo que justificaría la consideración de ayuda existente. Así pues, la Comisión analizó si el artículo 1, letra b), inciso v), primera frase, del Reglamento (CE) no 659/1999 podía aplicarse al caso que nos ocupa. Esta disposición confiere el carácter de ayuda existente a la que «posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro».

(196)

La Comisión no ha podido constatar una evolución del mercado común que corresponda a la definición dada por el Tribunal (93), es decir, «una modificación del contexto económico y jurídico en el sector afectado por la medida de que se trate» capaz de transformar la tarifa en ayuda. La propia Alcoa no ha conseguido identificar una modificación de este tipo, como tampoco ha podido demostrar la existencia de nexo de causalidad con el cambio de naturaleza de la tarifa. Por otra parte, aun admitiendo, que no es el caso, que se haya producido una evolución del mercado común, esto no sería relevante para la evaluación de la medida en cuestión: el carácter de ayuda existente conferido por un hipotético factor «evolución del mercado común» no podría subsistir más allá de la introducción, por un Estado miembro, de una posterior modificación sustancial de la medida (un mecanismo de financiación basado en recursos estatales), ni siquiera atendiendo al segundo criterio del artículo 1, letra b), inciso v), primera frase, del Reglamento (CE) no 659/1999. Dado que el período examinado en el presente procedimiento es posterior a esa modificación, la evolución del mercado común no puede tenerse en cuenta para evaluar la medida. Sería igualmente irrelevante un factor «evolución» registrado posteriormente a la introducción del nuevo mecanismo de financiación por cuanto la medida ya constituía una ayuda estatal en el momento de la «evolución». Puede rechazarse, por lo tanto, la tesis de Alcoa.

(197)

Por último, la Comisión comprobó si la tarifa Alcoa podía considerarse una ayuda existente en virtud del artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento (CE) no 659/1999, relativo a «la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo». Los argumentos formulados por Alcoa e Italia se basan en la supuesta validez por un período de tiempo indefinido de la decisión de autorización Alumix, lo que haría de la tarifa Alcoa una ayuda existente sobre la base de la citada disposición.

(198)

Alcoa e Italia sostienen que la Decisión Alumix no estaba limitada en el tiempo (véanse respectivamente, los considerandos 93 y 119). En la Decisión Alumix, la Comisión habría concluido, indefinidamente, que la tarifa Alcoa no constituía una ayuda. Por otra parte, solamente la prórroga de una ayuda existente, y no la prórroga de una medida que escapa a la definición de ayuda, constituiría una nueva ayuda. Por lo tanto, si la Comisión cambiase ahora su primera valoración y concluyese que la medida constituye una ayuda estatal, la tarifa de la que Alcoa se ha venido beneficiando hasta la fecha debería en cualquier caso considerarse una «ayuda existente», o bien tener derecho al «tratamiento de ayuda existente» sobre la base de la jurisprudencia Centros de coordinación establecidos en Bélgica  (94), lo que excluiría la recuperación (véase el considerando 94).

(199)

Es normal que una decisión en la que la Comisión constata que una determinada medida no constituye una ayuda estatal esté sujeta a un límite temporal por cuanto la conclusión de no existencia de la ayuda se basa en el criterio del operador en una economía de mercado e implica una evaluación prospectiva de las condiciones del mercado que solo puede efectuarse correctamente con respecto a un periodo de tiempo limitado (95). Este límite temporal no significa que la Comisión piense que la medida se convertirá necesariamente en una ayuda al expirar el período fijado en la decisión.

(200)

La Decisión Alumix se basaba en el Decreto de 1995, que instituía la tarifa para un período de diez años y preveía explícitamente su supresión después del 31 de diciembre de 2005. En el marco de este asunto, la Comisión había realizado una evaluación compleja de los precios y tendencias en el sector de la energía eléctrica sobre una década, como se desprende de los cuadros que forman parte integrante de la Decisión y que fijan el precio Alcoa únicamente hasta el 2005. Por su propia naturaleza, estos precios y tendencias están sujetos a cambios, y la Comisión no habría podido decretar indefinidamente la no existencia de ayuda en el caso de la medida en cuestión, sobre todo teniendo en cuenta la progresiva liberalización de los mercados de la energía.

(201)

Por consiguiente, las conclusiones de la Decisión solo podrían interpretarse en el sentido de un límite fijado en 2005, cosa que el Tribunal reconoció claramente en los apartados 105 y 106 de la sentencia que confirma la decisión de incoar el procedimiento de 2006 (96).

(202)

Del mismo modo, debe rechazarse la afirmación de Italia de que la Decisión Alumix se habría adoptado intencionadamente por un período de tiempo ilimitado como reconocimiento de la necesidad de una medida de larga duración (considerando 119). El apartado de la Decisión Alumix en el que se basa Italia («la reestructuración de las actividades de Alumix para restablecer su viabilidad garantiza que el desarrollo de estas zonas no será efímero, sino que tendrá unas bases duraderas») no se refiere a las tarifas que se consideró que no constituían una ayuda estatal, sino a otras medidas de ayuda a la reestructuración en favor de Alumix. Por otra parte, el apartado en cuestión se limita a afirmar que el mantenimiento de Alumix contribuirá al desarrollo a largo plazo de la región y no puede interpretarse en el sentido que Italia sugiere.

(203)

En conclusión, dado que la validez de la Decisión Alumix estaba limitada al 31 de diciembre de 2005, la tarifa aplicada a partir del 1 de enero de 2006 en virtud del artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005 constituye una nueva ayuda debido a la modificación de la duración de la medida, de acuerdo con la jurisprudencia Diputación Foral de Álava  (97).

(204)

La Comisión examinó la tesis de Alcoa de que en ningún momento se ha producido un «cambio de circunstancias» que pueda invalidar la Decisión Alumix, dado que ni la liberalización del mercado ni el papel confiado a la Cassa Conguaglio han influido en el precio pagado por Alcoa. Alcoa considera que, puesto que ese precio ha seguido ateniéndose a los criterios Alumix, la conclusión de la Comisión según la cual la medida no constituía una ayuda sigue siendo plenamente válida (véase el considerando 93).

(205)

Sin embargo, un examen de los hechos demuestra que el mecanismo tarifario autorizado por la Comisión en el asunto Alumix ha experimentado una profunda reorganización que Alcoa pretende minimizar presentándolo como un simple detalle administrativo, a saber, el paso de una tarifa practicada por un proveedor de electricidad en las condiciones del mercado a una tarifa que de tarifa solo tiene el nombre y es el resultado de una subvención estatal.

(206)

Es difícil aceptar que este cambio reviste un «carácter puramente formal» y que «no modifica la sustancia de la tarifa autorizada», dado que el nuevo mecanismo de financiación ha modificado los presupuestos económicos en que se basaba la Decisión Alumix.

(207)

Baste recordar que, en el asunto Alumix, la evaluación se refería al comportamiento del proveedor de electricidad ENEL. El precio preferencial no confería una ventaja a Alcoa en la medida en que, basándose en el criterio del operador en una economía de mercado, la Comisión consideraba que era racional, desde el punto de vista de ENEL, vender la electricidad a este precio. No obstante, este criterio del operador en una economía de mercado pierde todo su sentido cuando la tarifa ya no es concedida voluntariamente por ENEL (que percibe el precio normal), sino que resulta de una compensación sufragada por el Estado. En el nuevo mecanismo, el comportamiento del proveedor de electricidad deja de tener relevancia.

(208)

Además, la introducción a partir del 1 de enero de 2006 de un mecanismo de indización con un límite máximo de incremento anual del precio Alcoa del 4 % (véase el considerando 49) constituye otra modificación sustancial del régimen de tarifas original, modificación que difícilmente puede considerarse conforme al mercado puesto que a partir de 2005, y hasta la crisis económica de finales de 2008, los precios de la electricidad no han dejado de aumentar.

(209)

Contrariamente a lo que afirma Alcoa, el hecho de que el precio que pagó en el marco del nuevo régimen hasta el final de 2005 sea idéntico al precio que no constituía una ayuda según la Decisión Alumix no puede justificar la conclusión de que la medida no ha sufrido ninguna modificación significativa, de acuerdo con las conclusiones del Abogado General Fennelly en el asunto República Italiana y Sardegna Lines/Comisión  (98). En su valoración de lo que se entiende por modificación sustancial de una medida de ayuda, el Abogado General Fennelly declaró que «la introducción de un método completamente nuevo para proporcionar en realidad el mismo nivel de ayuda constituía manifiestamente una importante modificación del régimen original». La tarifa cuestionada es por lo tanto una medida completamente diferente de la que se examinó en la Decisión Alumix. Las conclusiones Alumix no son pues aplicables al caso que nos ocupa y no lo serían aunque la Decisión Alumix no hubiera estado limitada en el tiempo.

(210)

Por las mismas razones, la jurisprudencia Centros de coordinación establecidos en Bélgica, alegada por Alcoa, no constituye una base válida para solicitar la aplicación de las mismas garantías procesales que se aplicarían a una ayuda existente. Esta sentencia se refiere a los casos en que la Comisión modifica su valoración de un régimen de ayudas que anteriormente había considerado como no constituyente de ayuda. En el apartado 77 de la sentencia, el Tribunal establece el principio de que el procedimiento que la Comisión debe aplicar en este caso es el previsto para el control de las ayudas existentes. Pero este principio solo puede aplicarse si el régimen no ha sido modificado de manera sustancial. En el caso que nos ocupa, el Estado miembro modificó el régimen de tarifas Alcoa de manera sustancial, como se indica en los considerandos 205 a 208. Por lo tanto, la Comisión no se aparta de su anterior valoración de la misma medida, sino que evalúa una medida distinta.

(211)

Las modificaciones descritas no son separables del régimen inicial, ya que afectan a la propia sustancia del mecanismo, y por lo tanto la tarifa cuestionada constituye una ayuda en su totalidad, de acuerdo con la jurisprudencia Gibraltar  (99).

(212)

Sobre la base de lo expuesto, la Comisión considera que la cuestionada prórroga de la tarifa Alcoa constituye una nueva ayuda a partir del 1 de enero de 2006, es decir, a partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley no 80/2005.

(213)

En aplicación del artículo 88, apartado 3, del Tratado CE, los Estados miembros deberán notificar a la Comisión los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas y no pueden ejecutar las medidas proyectadas antes de la adopción de una decisión definitiva.

(214)

Dado que Italia no notificó el artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005, la ayuda es ilegal.

(215)

No obstante la prohibición general de conceder ayudas estatales a que se refiere el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, una ayuda puede ser declarada compatible si puede acogerse a una de las excepciones previstas por el Tratado.

(216)

La ayuda estatal concedida a Alcoa en aplicación del artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005 puede considerarse una ayuda de funcionamiento que, en principio, es incompatible con el mercado común. En el asunto Italia/Comisión  (100), el Tribunal estableció que «la ayuda en cuestión, concedida sin condiciones específicas y solo en función de las cantidades utilizadas, debería considerarse una ayuda de funcionamiento para las empresas interesadas y, como tal, alteraría las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».

(217)

También en el asunto Siemens/Comisión  (101), el Tribunal de Primera Instancia ratificó el principio según el cual «Las ayudas de funcionamiento, a saber, las ayudas que tienen por objeto liberar a una empresa de los costes que normalmente hubiera debido soportar en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales, no pueden considerarse compatibles con el mercado común, con arreglo al apartado 3 del artículo 92 [actualmente artículo 87, apartado 3] […] Según la jurisprudencia, estas ayudas, en principio, falsean las condiciones de competencia en los sectores en los que se conceden sin que por otra parte sean capaces, por su propia naturaleza, de alcanzar uno de los objetivos fijados por las mencionadas disposiciones que establecen excepciones».

(218)

No obstante, existen situaciones claramente definidas en las que es posible conceder ayudas de funcionamiento. En particular, las ayudas de funcionamiento que persiguen un objetivo medioambiental pueden concederse de acuerdo con las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (102). Del mismo modo, en las regiones asistidas, las ayudas de funcionamiento pueden autorizarse excepcionalmente como ayudas de finalidad regional. La Comisión ha examinado si la tarifa Alcoa podría entrar en alguna de estas categorías.

(219)

La Comisión constata que la posibilidad de autorizar la tarifa como ayuda en favor del medio ambiente está fuera de lugar, dado que la tarifa en cuestión no persigue ninguna finalidad medioambiental.

(220)

Excepcionalmente, las ayudas de funcionamiento pueden concederse en regiones asistidas con derecho a optar a una ayuda en virtud de la excepción prevista en del artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE. Durante el período en cuestión, la región del Veneto, donde se encuentra la fundición Fusina, no podía optar a ninguna ayuda en virtud del artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE. Cerdeña, por su parte, pudo optar a este tipo de ayudas hasta el final de 2006. Así pues, la Comisión ha examinado si la tarifa preferencial concedida a la fundición de Portovesme podría autorizarse hasta esa fecha en aplicación de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional de 1998 (103).

(221)

De acuerdo con el punto 4.15 de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, pueden concederse excepcionalmente ayudas de funcionamiento siempre y cuando: i) así lo justifiquen su aportación al desarrollo regional y ii) su naturaleza y su importe guarde proporción con las desventajas que se pretenda paliar. Corresponde al Estado miembro demostrar la existencia de tales desventajas y medir su importancia. En virtud del punto 4.17 de dichas Directrices, las ayudas de funcionamiento deben estar limitadas en el tiempo y ser decrecientes.

(222)

Italia sostiene (véase el considerando 125) que la persistencia del problema de los elevados costes de la electricidad para la producción de aluminio en Cerdeña y el Veneto, reconocido en la Decisión Alumix, justificaría la prórroga de la tarifa.

(223)

La Decisión Alumix no autorizó la tarifa para el período 1996-2005 como ayuda regional, sino que concluyó que no se trataba de una ayuda. No es por lo tanto sostenible la tesis de que en la Decisión Alumix la Comisión había reconocido que la concesión de una ayuda de funcionamiento se justificaba sobre la base de consideraciones regionales.

(224)

En virtud del punto 2 de las Directrices sobre las ayudas de estado de finalidad regional, «Las ayudas individuales ad hoc otorgadas a una sola empresa o las que se limitan a un único sector de actividad pueden afectar seriamente a la competencia en el mercado de que se trate, mientras que se corre el riesgo de que sus efectos sobre el desarrollo regional sean demasiado limitados. (…) Por consiguiente, en principio no se concederán las citadas excepciones, salvo cuando se trate de regímenes plurisectoriales y abiertos, en una región determinada, al conjunto de las empresas de los sectores afectados.» Una tarifa eléctrica concedida selectivamente a empresas individuales del sector metalúrgico no se ajusta, obviamente, al espíritu de las ayudas de finalidad regional, que deben ser plurisectoriales. No obstante, puesto que las ayudas ad hoc no están totalmente prohibidas, la Comisión ha examinado si la concesión de la tarifa podría estar justificada por circunstancias excepcionales.

(225)

La Comisión ha examinado, en particular, las carencias del sector eléctrico sardo sobre la base de los elementos comunicados por Italia y Alcoa.

(226)

En general, el mercado italiano de la energía eléctrica está muy concentrado, aunque menos en la zona Norte. El operador dominante en todas las regiones del país es la empresa monopolista ENEL, excepto en Cerdeña, donde la empresa tiene un duopolio con E.ON. ENEL tiene un considerable poder de mercado, del que abusó en 2004-2005 según ha constatado la autoridad italiana de la competencia. Los precios de la electricidad en Italia son generalmente elevados debido a la combinación de una producción fundamentalmente basada en combustibles fósiles (sobre todo gas), la ausencia de capacidad nuclear y la congestión de las conexiones hacia el resto de Europa.

(227)

En Cerdeña, región que representa un 4,1 % de la potencia instalada en Italia (104), la electricidad se produce principalmente en centrales termoeléctricas que utilizan combustibles fósiles (carbón, fueloil, alquitrán de refinería). La isla no posee una infraestructura de distribución del gas natural.

(228)

Cerdeña sufre una sobrecapacidad de producción, sobre todo en el segmento de coste elevado (centrales abastecidas con fueloil), imputable al proyecto del Gobierno, nunca concretizado, de concentrar en la isla la industria pesada italiana. Esto llevó a ENEL a invertir excesivamente en las centrales eléctricas. Además de ser estructuralmente más costosas, estas centrales también se quedan más rápidamente obsoletas. Las exportaciones de energía eléctrica sarda hacia la península están asimismo limitadas por la modesta capacidad del interconector (105), susceptible de congestionarse.

(229)

Dos compañías eléctricas, ENEL y E.ON, tienen conjuntamente una cuota de mercado que equivale al 95 % de los suministros de energía eléctrica en Cerdeña (cerca del 58 % corresponde a E.ON y cerca del 42 % corresponde a ENEL). Según la investigación sobre el estado de la competencia en el sector eléctrico (106), desde el punto de vista de la competencia Cerdeña puede clasificarse como un duopolio con posición dominante colectiva. La concentración del mercado es elevada, aunque no sea la más elevada de Italia (107). Dado que controlan prácticamente todas las centrales de rendimiento medio elevado (mid-merit) o de punta, E.ON y ENEL determinan el precio de prácticamente todas las franjas horarias. Sin embargo, la situación parece menos crítica en Cerdeña que en el sur de Italia (108) donde ENEL fija el precio de todos los tramos horarios.

(230)

Los precios al por mayor de la electricidad en Italia figuran entre los más elevados de Europa (109), y los precios de Cerdeña entre los más elevados de Italia. En 2007, el precio medio nacional (PUN) fue de 70,99 EUR/MWh, mientras que el precio medio de Cerdeña era de 75 EUR/MWh, frente a los 80 EUR/MWh del año anterior (110). La tendencia al alza del precio medio regional sardo se afirmó en 2008 y 2009. Durante el primer semestre de 2009, las tarifas sardas se situaron constantemente por encima de la media nacional (con un precio medio de 106,60 EUR/MWh frente a un precio medio nacional de 60,50 EUR/MWh). No están disponibles los precios fijados por contratos bilaterales en Cerdeña, dado que estos datos no son del dominio público e Italia no tiene intención de comunicarlos (véase el considerando 63).

(231)

En conclusión, el mercado sardo de la energía eléctrica presenta una serie de problemas (aunque algunos son comunes al resto de Italia) que pueden resumirse del siguiente modo: precios elevados, fuerte concentración del mercado, poder de mercado de los operadores dominantes, excesiva capacidad de producción en el segmento de coste elevado, relativa ineficacia de las centrales eléctricas, que se están volviendo obsoletas, falta de acceso al gas natural y carencia de interconexión.

(232)

Conviene, ante todo, determinar si estos problemas afectan seriamente al desarrollo económico de Cerdeña. Los precios de la electricidad son elevados en la isla y la interconexión es limitada. En el asunto C 34/02 (111), la Comisión no reconoció que la ausencia de interconexión energética constituía un obstáculo al desarrollo de las PYME.

(233)

Aunque es cierto que las PYME se ven menos afectadas que las grandes industrias electrointensivas por los elevados precios de electricidad, los intereses de un único sector no son automáticamente asimilables a los intereses de toda una región. En otras palabras, las ayudas de funcionamiento destinadas a una región asistida no pueden autorizarse en consideración a las dificultades de un único sector, sino que hay que demostrar que contribuyen de manera duradera al desarrollo regional. La Comisión considera que Italia no ha demostrado en la medida suficiente que la situación del mercado eléctrico sardo constituye una desventaja regional.

(234)

Pero aun suponiendo que existiera una desventaja regional, es preciso satisfacer los criterios de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional. La ayuda debe contribuir de manera duradera al desarrollo regional y guardar proporción con las desventajas que se pretende paliar.

(235)

En el caso que nos ocupa, es poco plausible que esta ayuda de funcionamiento contribuya de manera duradera al desarrollo regional. Aun suponiendo que el mantenimiento de la fundición de aluminio de Alcoa (o de los otros beneficiarios de las tarifas preferenciales) contribuya al empleo y a la conservación de una base industrial en Cerdeña, estos efectos no serían duraderos. La propia Alcoa afirma que la supresión de la tarifa implicaría el cierre inmediato de la fundición de Portovesme. Las autoridades italianas presentan las tarifas como una medida temporal destinada a mantenerse solo hasta la conclusión, en 2010, de los proyectos infraestructurales vinculados a la producción de energía y a la interconexión (el gaseoducto GALSI y el cable submarino SAPEI), actualmente en curso. Se trata de determinar si estos desarrollos estructurales serán capaces de situar los precios de la energía eléctrica a niveles compatibles con las necesidades de los productores de aluminio. La Comisión considera que estas nuevas infraestructuras permitirán a Cerdeña producir y vender la electricidad a un precio más o menos igual al precio practicado en la península italiana, lo que pondrá fin al desequilibrio regional. Sin embargo, no ve cómo estos proyectos podrían reducir a la mitad los precios de la energía eléctrica para situarlos al nivel de 30 EUR/MWh, precio que, según Alcoa, es necesario para garantizar la rentabilidad de una fundición.

(236)

La Comisión señala por otro lado que la existencia de una contribución del Estado destinada a reducir los costes de la energía eléctrica para las empresas electrointensivas no anima a los proveedores de electricidad a bajar sus precios para evitar perder grandes clientes y no impide el deterioro de las estructuras de costes. La subvención anima más bien a los proveedores de electricidad a utilizar su poder de mercado. Por consiguiente, incluso si fuera cierto que, habida cuenta de la sobrecapacidad existente, Alcoa estaría normalmente en condiciones de obtener un precio competitivo si no fuera por el poder de mercado de los proveedores de energía eléctrica (que pueden tener interés en mantener los precios elevados, tal como se indica en los considerandos 121 y 99 respectivamente), la Comisión considera que la tarifa preferencial no sería el instrumento adecuado para redimensionar ese poder de mercado.

(237)

De paso, hay que decir que la Decisión Alumix se basaba en la hipótesis opuesta, a saber, que los grandes clientes como Alcoa tenían un poder de mercado, en forma de un importante poder de negociación frente a ENEL, y que, por lo tanto, si ENEL hubiera sido una sociedad privada, habría tenido que vender a un precio inferior.

(238)

La contribución concedida a Alcoa es mucho más elevada que cualquier posible divergencia entre los precios de la energía eléctrica en la península italiana y los precios en Cerdeña para la misma categoría de clientes. Por lo tanto, la tarifa no es proporcional a las desventajas regionales que supuestamente pretende paliar.

(239)

La ayuda regional de funcionamiento debe ser decreciente (véase el punto 4.17 de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional). De acuerdo con el mecanismo de indización introducido por el artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005, tal y como lo interpreta la AEEG (véanse los considerandos 49 y 50, la tarifa se incrementa anualmente en un porcentaje que refleja la evolución de los precios de la electricidad en la UE, pero este incremento no puede superar el 4 %. Así pues, la tarifa solo es decreciente cuando los precios medios en la UE disminuyen en términos netos (dado que la tarifa Alcoa no puede disminuir, sino solo aumentar). En todos los demás casos, la tarifa es progresiva y confiere a Alcoa una ventaja creciente (112). En realidad, en un contexto caracterizado por un fuerte crecimiento de los precios en la UE, la ayuda en favor de Alcoa no ha dejado de aumentar en términos reales desde la introducción de la tarifa en cuestión.

(240)

Por todo lo dicho, la Comisión considera que la prórroga de la tarifa en cuestión no puede considerarse compatible como ayuda de finalidad regional en virtud de las Directrices de 1998. Dado que Cerdeña ya no figura entre las regiones asistidas según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra a), para el período 2007-2013, no es preciso examinar la compatibilidad de la ayuda a la luz de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007-2013.

(241)

Italia y Alcoa afirmaron que la tarifa Alcoa tenía por objeto remediar las deficiencias del mercado de la energía eléctrica que hacen que los precios no sean aún competitivos. Los elevados precios de la electricidad pondrían supuestamente en peligro la competitividad de las industrias electrointensivas, incluidas las del aluminio primario. Se ha afirmado que la ayuda impedía la deslocalización de la empresa fuera de Europa. Tendría un efecto de incentivo en el sentido de que, a falta de ayuda, Alcoa debería cerrar las fundiciones de Cerdeña y el Veneto.

(242)

Con respecto a estas afirmaciones se pueden formular las siguientes consideraciones de carácter general. El imperfecto funcionamiento de los mercados de la electricidad no puede considerarse strictu sensu una deficiencia del mercado en la medida en que este concepto implica la incapacidad de un mercado competitivo de producir por sí solo un resultado óptimo a nivel social, mientras que en el caso que nos ocupa el problema es que los mercados no son lo bastante competitivos. La solución tiene que pasar necesariamente por una competencia mayor –no menor–, y en consecuencia por una verdadera integración del mercado de la energía. La fijación de las tarifas por el Estado tiene generalmente el efecto opuesto, a saber, el de crear obstáculos e impedir el acceso de nuevos operadores al mercado, impidiendo así su integración. Por consiguiente, la Comisión estima que la ayuda de funcionamiento concedida en forma de tarifas de electricidad artificialmente bajas no es el instrumento adecuado para paliar las imperfecciones de los mercados de la energía eléctrica.

(243)

Procede asimismo tener en cuenta que las conclusiones a menudo citadas de instancias especializadas, como el Grupo de alto nivel sobre competitividad, energía y medio ambiente (véanse los considerandos 78 y 124) no proponen conceder ayudas estatales específicas para solucionar los problemas de competitividad derivados de los elevados precios de la energía eléctrica, sino que defienden la necesidad de observar plenamente las normas en materia de ayudas estatales (113).

(244)

La Comisión expresó dudas sobre los argumentos de este tipo destinados a vincular las medidas de ayuda al objetivo de impedir la deslocalización de empresas fuera de la UE en su decisión sobre el asunto Terni (114) y, por razones similares, no procede desarrollar ulteriormente ese análisis en el caso que nos ocupa.

(245)

En el contexto actual, caracterizado por el bajo nivel de los precios del aluminio en los mercados mundiales (debido a la caída de la demanda causada por la crisis económica), es posible que las fundiciones italianas de Alcoa no sean rentables o generen pérdidas, al menos a corto plazo, a falta de una tarifa preferencial. No puede excluirse su cierre, aunque otros factores puedan influir en una decisión en este sentido, como por ejemplo los costes sociales y medioambientales de un cierre, o el coste y el tiempo necesarios para crear las nuevas instalaciones potencialmente necesarias para evitar la pérdida de cuotas de mercado.

(246)

Por carta de 19 de enero de 2007 (en lo sucesivo, «la carta de 2007»), los servicios de la Dirección General de Competencia de la Comisión examinaron la posibilidad de adoptar una medida transitoria que permitiera eliminar progresivamente la tarifa concedida en Cerdeña, habida cuenta de que la situación del mercado sardo, resultante, entre otras cosas, del aislamiento de la región, de las limitadas capacidades de interconexión con la Italia continental y de unas condiciones de competencia desfavorables, parecía justificar que excepcionalmente se aceptara una ayuda de funcionamiento en forma de tarifa preferencial para un período transitorio (phasing-out) de unos dos años (115) a cambio de la adopción de medidas destinadas a aumentar la competencia en el mercado sardo mediante la creación de una central eléctrica virtual (Virtual Power Plant o VPP) (116). La carta excluía explícitamente la fundición establecida en el Veneto (117).

(247)

La carta de 2007 indicaba que, para remediar la situación, el mecanismo VPP debía prever la cesión de capacidades de generación virtual a proveedores de electricidad terceros, cubrir más o menos el 25 % de la demanda sarda de electricidad y tener una duración de al menos cinco años. La carta proponía asimismo que los servicios de la Dirección General de Competencia y las autoridades italianas se pusieran de acuerdo rápidamente para poner a punto las modalidades del VPP.

(248)

El 9 de julio de 2009, Italia adoptó, con un retraso considerable, las disposiciones legales que conferían a la AEEG el poder de instituir este tipo de mecanismo. El 17 de agosto de 2009, la AEEG adoptó la decisión ARG/elt 115/09 por la que se establecían las normas de desarrollo del VPP. Las modalidades del VPP se ajustan a los criterios mencionados en la carta de 2007. La tarifa sarda se derogará tres meses después del lanzamiento del VPP, y a más tardar el 31 de diciembre de 2009.

(249)

De acuerdo con las normas detalladas establecidas por la AEEG, tanto ENEL como E.ON deberán ceder capacidades de generación virtual a operadores no vinculados a ninguna de las dos empresas. Las capacidades que deben cederse (225 MW para ENEL y 150 MW para E.ON) se han definido en función del respectivo poder de mercado unilateral de los dos operadores dominantes. El VPP cubrirá al menos un 25 % de la demanda sarda de electricidad y durará cinco años, hasta la conclusión de los proyectos de infraestructura actualmente en marcha destinados a mejorar la interconexión eléctrica entre Cerdeña y la península.

(250)

La participación en las adjudicaciones estará abierta a los operadores del mercado que vendan a los consumidores finales. Los productos ofrecidos tendrán un vencimiento anual o quinquenal. Las adjudicaciones se referirán al período del 1 enero de 2010 en adelante.

(251)

Debido a las limitaciones físicas de la red eléctrica sarda, el VPP italiano ha sido concebido como un instrumento financiero (118). Con este tipo de VPP, los compradores no deben vender físicamente a los usuarios finales la electricidad adjudicada. Se benefician de una liquidación financiera automática cada vez que el precio pagado en el mercado del día anterior supera un determinado límite máximo. Para un operador existente o para un nuevo operador que desee desarrollar una clientela, la ventaja de poseer capacidades VPP radica en el hecho de que el VPP puede utilizarse como instrumento de cobertura para las (otras) transacciones físicas realizadas.

(252)

El efecto procompetitivo de este tipo de VPP se debe al hecho de que los operadores dominantes se ven privados del incentivo de utilizar su poder de mercado para mantener elevados los precios en el mercado del día anterior, dado que cualquier beneficio obtenido con esta estrategia se transferiría a los compradores de VPP.

(253)

Aunque se prevé que el VPP producirá efectos procompetitivos en el mercado sardo de la electricidad, y a pesar de la propuesta formulada en enero de 2007, la Comisión llegó a la conclusión de que, en este caso, el VPP no puede ofrecer una base suficiente para justificar la compatibilidad de la ayuda ni durante un período transitorio posterior a su aplicación, ni, con mayor razón, durante el período que precede a su aplicación, y ello por las razones que se exponen a continuación.

(254)

La Comisión no excluye que, en circunstancias excepcionales, una medida correctora destinada a «liberalizar el mercado» (o más bien, en este caso, una medida estructural destinada a mejorar la competencia en un mercado legalmente abierto a la competencia pero todavía muy concentrado) pueda servir de base a la compatibilidad de una ayuda estatal. En el caso que nos ocupa, la Comisión ha tenido en cuenta la naturaleza del problema de competencia que caracterizaba al mercado eléctrico sardo (119), la existencia de un nexo de causalidad entre este problema y la ayuda, y, por último, la eficacia del VPP como medida correctora.

(255)

En primer lugar, por lo que se refiere a la naturaleza del problema de competencia en Cerdeña, conviene señalar lo siguiente. Los elevados precios que se practican en la isla son el fruto de la combinación de distintos factores: una insuficiencia de interconexión, la estructura de costes de la cartera de producción y el poder de mercado de los dos principales productores. El hecho de que en una isla haya una interconexión eléctrica insuficiente no tiene nada que ver con la liberalización, y es más bien la consecuencia natural de su situación geográfica. Muchos países de la UE son insulares y casi todos los Estados miembros tienen islas cuya interconexión eléctrica es insuficiente o inexistente. La estructura de costes de la cartera de producción no está directamente vinculada ni al funcionamiento del mercado eléctrico ni al ejercicio de un poder de mercado por parte de los operadores dominantes. Depende más bien de la disponibilidad de los recursos energéticos primarios y de las otras limitaciones físicas y geográficas que condicionan las decisiones de inversión de los productores de electricidad. Por último, la presencia en una isla de una estructura de mercado muy concentrada es probablemente la norma, antes que la excepción. Por consiguiente, el único factor de competencia evidenciable es la situación de duopolio, en la medida en que puede animar a los operadores dominantes a fijar unos precios elevados. Sin embargo, este no es más que uno de los factores que contribuyen al elevado nivel de los precios en Cerdeña.

(256)

En segundo lugar, la Comisión ha analizado la posible existencia de un nexo de causalidad entre las tarifas preferenciales y la situación del mercado sardo. Estas tarifas nunca han ido dirigidas a remediar la situación competitiva de Cerdeña; de hecho, las notificadas por Italia solo ofrecían una solución a un círculo limitado de usuarios dotados, por otra parte, de un mayor poder de negociación. La propia Italia ha admitido que el objetivo de la tarifa Alcoa era alinear el precio pagado por Alcoa en Cerdeña con los precios pagados por los productores de aluminio en otros países europeos.

(257)

La ayuda en cuestión puede a lo sumo haber exacerbado la situación que se deriva del duopolio de producción. Con el sistema de pagos compensatorios en que consiste la medida examinada Alcoa no tenía ningún interés en utilizar su propio poder de comprador para reducir sus gastos de electricidad, puesto que su interés en abastecerse al precio más bajo se satisfacía con los pagos compensatorios, y no mediante el ejercicio en el mercado al por menor de su poder negociador en tanto que gran consumidor de electricidad en Cerdeña. Al reducir el interés de Alcoa en buscar condiciones de suministro distintas de las ofrecidas por el operador dominante, los pagos compensatorios pueden hasta cierto punto haber afectado negativamente a la competencia en el mercado al por menor en detrimento del conjunto de los consumidores de electricidad, reforzando así la posición financiera del operador dominante.

(258)

En tercer lugar, el previsible efecto de mejora del VPP en las condiciones de competencia efectiva en Cerdeña no parece proporcional al alcance y la intensidad de la ayuda concedida. Los efectos de la medida correctora en el mercado sardo parecen más bien limitados. La medida solo incidirá en el comportamiento de los operadores dominantes, puesto que un VPP financiero como el instaurado por Italia no puede tener efectos en la interconexión o en los costes de producción y, a diferencia de un contrato de suministro fijo (tolling agreement), no está destinado a modificar la estructura del mercado a nivel de la producción.

(259)

En cuarto lugar, la ayuda falsea la competencia en el mercado del aluminio primario, mientras que el VPP mejorará un tanto la competencia en otro mercado, el de la electricidad. Por su naturaleza, el VPP no es capaz de producir efectos directos en el mercado del aluminio.

(260)

A tenor de lo dicho, la Comisión considera que la tarifa aplicada a las fundiciones de Alcoa situadas en el Veneto y Cerdeña no puede acogerse a ninguna de las excepciones contempladas en el artículo 87 del Tratado CE. Las excepciones previstas en el artículo 87, apartado 2, no son aplicables puesto que la ayuda no tiene carácter social, no está destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional y no se ha concedido para compensar las desventajas económicas que resultan de la división de Alemania. Son asimismo inaplicables las excepciones contempladas en el artículo 87, apartado 3, letras b) y d), ya que la medida no está destinada a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo, o a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro, ni a promover la cultura y la conservación del patrimonio. Por lo que se refiere a la excepción prevista en el artículo 87, apartado 3, letra a), el análisis desarrollado en los considerandos 220 a 240 demuestra que la ayuda no puede autorizarse como ayuda destinada a favorecer el desarrollo económico de una región en la que el nivel de vida sea anormalmente bajo o con un grave subempleo. Por lo que se refiere al artículo 87, apartado 3, letra c), el análisis demuestra que la tarifa, aun asociada a un VPP, no podría considerarse compatible sobre la base de esa excepción véanse en particular los considerandos 216, 217, 241 a 245 y 253 a 259).

(261)

Por lo tanto, la prórroga de la tarifa preferencial concedida a Alcoa en aplicación del artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005 y del Decreto de 2004 (en la medida en que la tarifa pueda ser el resultado de la aplicación de dicho Decreto entre enero de 2006 y junio de 2007 — véase el considerando 44) debe declararse incompatible con el mercado común.

(262)

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayudas ilegales que no son compatibles con el mercado común, es preciso restaurar la competencia efectiva y exigir de inmediato la recuperación de la ayuda, incluidos los intereses, a menos que la recuperación sea contraria a un principio general del Derecho comunitario.

(263)

Según jurisprudencia reiterada, cuando se concede una ayuda sin haberla notificado previamente a la Comisión de conformidad con el artículo 88, apartado 3, del Tratado, el beneficiario de la ayuda no puede tener una confianza legítima en la regularidad de su concesión (120). Una empresa diligente está normalmente en condiciones de determinar si se ha seguido el procedimiento de notificación y si la ayuda es legal.

(264)

No obstante, no puede excluirse la posibilidad, para el beneficiario de una ayuda ilegal, de alegar circunstancias excepcionales en las que ha podido basar legítimamente su confianza en el carácter regular de la ayuda, y de oponerse, por lo tanto, a su reembolso (121). «Por otra parte, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida comunitaria que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar el beneficio de dicho principio si dicha medida se adopta» (122).

(265)

La Comisión ha examinado si las circunstancias excepcionales que Alcoa invoca, vinculadas a la existencia de la Decisión Alumix, habrían podido inducirla a nutrir una confianza legítima.

(266)

Según jurisprudencia reiterada del Tribunal, la confianza legítima solo puede nacer de garantías específicas, incondicionales y concordes procedentes de las instituciones comunitarias y capaces de suscitar la expectativa justificada de que la medida no constituye una ayuda o es una ayuda legal (123).

(267)

Alcoa afirma que, aunque el actual régimen no se considerara una «ayuda existente», podría con todo invocar su confianza legítima, ya que, cuando había adquirido Alumix y decidido invertir en las dos fundiciones, se había basado en la conclusión de inexistencia de ayuda en el asunto Alumix. Alcoa cita además como precedente la Decisión de la Comisión relativa al régimen de provisiones con franquicia del impuesto previsto por Francia para la implantación de empresas en el extranjero (124) (véase el considerando 97).

(268)

En esta Decisión de la Comisión, las disposiciones relativas a las ayudas existentes no podían aplicarse directamente, ya que se trataba de una ayuda al sector siderúrgico, regulado por el Tratado CECA, que no reconocía el concepto de ayuda existente. La Comisión reconoció la confianza legítima de los beneficiarios aplicando, por analogía, las disposiciones pertinentes del Tratado CE, y, por lo tanto, no exigió la recuperación de la ayuda. No obstante, el asunto era muy similar al asunto relativo a los Centros de coordinación establecidos en Bélgica, en el que la Comisión modificó su valoración de una medida que anteriormente había considerado como no constitutiva de ayuda sin que el Estado miembro hubiera modificado dicha medida. Las consideraciones formuladas en el considerando 210 permiten a la Comisión rechazar la afirmación de que la citada Decisión podría invocarse como base para reconocer la confianza legítima de Alcoa.

(269)

En cuanto a la importancia que Alcoa atribuye a la Decisión Alumix, hay que observar que esta Decisión solo podía generar en el beneficiario la confianza legítima en el hecho de que el mecanismo tarifario evaluado en ella no constituía una ayuda hasta el 31 de diciembre de 2005.

(270)

En cambio, de la Decisión Alumix no puede desprenderse ninguna confianza legítima con respecto a la prórroga de la tarifa establecida en el artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005. Alcoa no podía nutrir ninguna confianza legítima en que la medida de 2005, que prorrogaba la tarifa hasta 2010, se consideraría automáticamente una no-ayuda. Frente a una medida que había sido a) sustancialmente modificada y b) prorrogada, un beneficiario prudente habría debido asegurarse de la legalidad de la ayuda.

(271)

La ausencia de confianza legítima derivada de la Decisión Alumix se confirma explícitamente en el apartado 109 de la sentencia del Tribunal.

(272)

El hecho de que Alcoa haya invertido en sus instalaciones italianas no puede generar una confianza legítima sobre la legalidad del acuerdo tarifario modificado y prorrogado, puesto que quedaba claro, en el momento de su concesión, que la tarifa Alumix original estaba prevista para tan solo diez años, y Alcoa planificó sus inversiones sobre esta base y no basándose en una tarifa ilimitada en el tiempo.

(273)

Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, la Comisión ha concluido que la existencia de una tarifa Alumix autorizada no podía inducir a Alcoa a nutrir una confianza legítima sobre la legalidad de la medida en cuestión.

(274)

Con respecto al establecimiento de Cerdeña, la Comisión examinó asimismo si la carta de 2007 y sus sucesivos desarrollos podían constituir una fuente de confianza legítima para Alcoa.

(275)

Es preciso observar a este respecto que en la carta de 2007 la Comisión no daba ninguna garantía precisa e incondicional sobre el valor del VPP a los efectos de una conclusión de la compatibilidad la ayuda. La carta, procedente de los servicios de la Comisión, se limitaba a indicar que el Comisario Europeo responsable de la competencia estaba dispuesto a proponer al Colegio de Comisarios la aprobación de un período de eliminación gradual a corto plazo de las tarifas eléctricas en Cerdeña. Esta formulación implicaba que el resultado positivo de la propuesta estaba en cualquier caso supeditado a la autorización del proyecto de decisión por el Colegio de Comisarios. Por consiguiente, dado su rango (carta de los servicios) y su contenido (garantía condicional), la carta de 2007 no puede generar una confianza legítima del tipo reconocido por el Tribunal.

(276)

Ni Italia ni Alcoa han formulado consideración alguna al respecto. No obstante, la Comisión ha analizado si otros principios generales del Derecho comunitario supondrían un obstáculo, total o parcial, a la recuperación de la ayuda.

(277)

Por lo que se refiere al establecimiento del Veneto, se considera que la recuperación de la ayuda no infringe ningún principio general del Derecho comunitario. En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión había emitido serias dudas sobre la compatibilidad de la ayuda concedida al establecimiento ubicado en el Veneto y nada, en el desarrollo del procedimiento, podía haber modificado la impresión que la apertura de la investigación había suscitado en Alcoa.

(278)

Por lo que se refiere al establecimiento ubicado en Cerdeña, la Comisión ha examinado la situación derivada de la carta de 2007 y de sus sucesivos desarrollos. Como ya se ha explicado en el considerando 275, la carta de los servicios de la Comisión no ofrecía garantías precisas e incondicionales en cuanto al valor del VPP como base para una conclusión de compatibilidad de la ayuda, sino que se limitaba a indicar que, si Italia daba rápidamente curso a la sugerencia, el Comisario responsable de la competencia propondría autorizar una eliminación progresiva a corto plazo de la tarifa. No obstante, la idea del VPP permaneció en suspenso durante todo el procedimiento, hasta que Italia se decidió a concretarla.

(279)

A pesar de esta propuesta, como se explica en los considerandos 253 a 259, la Comisión llegó a la conclusión de que el VPP no puede constituir el fundamento de una decisión de compatibilidad de la ayuda, por razones vinculadas a las circunstancias de la medida y a la naturaleza general del VPP, y que no son el resultado de los debates entablados con Italia. Conviene sin embargo preguntarse si los prolongados debates sobre el VPP pueden conducir a refutar la presunción de que la constatación de incompatibilidad de una ayuda ilegal debe necesariamente conducir a la recuperación del importe total de la misma.

(280)

Aunque la duración de la investigación no haya sido, en sí misma, excepcionalmente larga (tres años), la Comisión admite que en el caso que nos ocupa esta se ha prolongado por los debates sobre la introducción del VPP.

(281)

Aunque la prolongación de tales debates se haya debido en gran parte a la tardía reacción de Italia a la propuesta, la Comisión reconoce que dicha prolongación va en contra del principio de buena administración y ha influido en el comportamiento del beneficiario durante el desarrollo de la investigación. En efecto, la perspectiva de que el VPP podía conducir a un resultado favorable del asunto en el caso del establecimiento sardo, perspectiva generada por la Comisión y no disipada con la suficiente rapidez, puede haber alterado la percepción de Alcoa del riesgo de que se decretara la recuperación de la ayuda concedida en Cerdeña tras la incoación del procedimiento, lo que puede haber influido en su estrategia empresarial de inversión y localización de las actividades. Si no hubiera recibido la carta de 2007, Alcoa habría podido decidir cesar sus actividades en Cerdeña, limitando así el importe sujeto a reembolso.

(282)

En tales circunstancias, la Comisión estima conveniente no imponer la recuperación de la ayuda concedida al establecimiento sardo para el período comprendido entre la fecha de la carta, a saber, el 19 de enero de 2007, y la fecha de la presente Decisión.

(283)

Para concluir, todos los importes de ayuda incompatible percibidos por Alcoa en aplicación del artículo 11, apartado 11, de la Ley no 80/2005 a partir del 1 de enero de 2006 deben recuperarse, incrementados en los correspondientes intereses, de acuerdo con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (125).

(284)

La recuperación tiene por objeto restablecer la posición competitiva que ocupaba el beneficiario antes de la concesión de la ayuda incompatible. Así pues, para cuantificar los importes que deben recuperarse, es necesario determinar el precio que Alcoa habría pagado en el mercado por el suministro de energía eléctrica si no se hubiera prorrogado la tarifa.

(285)

Tal y como se indica en el considerando 157, Alcoa había formalizado con ENEL un contrato bilateral que preveía un precio nominal equivalente a la tarifa estándar aplicada por el proveedor de electricidad para los suministros de alta tensión. Según la Comisión, este es precio que Alcoa habría pagado por sus suministros de energía eléctrica en ausencia de la tarifa. Por lo tanto, la Comisión considera que el importe que debe recuperarse equivale a la diferencia entre el precio contractual y el precio preferencial. Este importe coincide con la contribución compensatoria percibida por la empresa durante el periodo de referencia (126). La Comisión ya indicó este mismo método de cálculo en el asunto Terni  (127), que es directamente comparable al caso que nos ocupa.

(286)

En aras de la exhaustividad, la Comisión ha examinado asimismo –y rechazado– la argumentación de que en ausencia de una subvención pública, Alcoa habría negociado un precio más ventajoso con su proveedor y, por lo tanto, la recuperación debía basarse en un parámetro distinto, supuestamente más realista.

(287)

En primer lugar, la Comisión no es favorable, en principio, a la idea de construir un parámetro teórico cuando dispone de una referencia concreta y adecuada. En el asunto Unicredito  (128), el Tribunal rechazó un enfoque hipotético de este tipo, afirmando que «Este restablecimiento no implica una reconstrucción distinta del pasado en función de factores hipotéticos tales como las alternativas, a menudo múltiples, por las que podrían haber optado los operadores interesados».

(288)

Por otra parte, una vez que la Comisión lanzó el procedimiento formal de examen sobre la tarifa en 2004 y en 2006, y una vez que se invitó a Alcoa a proporcionar una garantía de la sociedad matriz para cubrir el riesgo de recuperación de la ayuda, la empresa tenía claramente interés en negociar con ENEL las mejores condiciones posibles para su suministro de energía. Por consiguiente, no existe ningún elemento que indique que el precio contractual libremente negociado entre Alcoa y ENEL no refleja correctamente el precio de mercado que Alcoa habría pagado en ausencia de ayuda.

(289)

La Comisión constata que Italia ha ejecutado ilegalmente, infringiendo el artículo 88, apartado 3, del Tratado CE, las disposiciones del artículo 1 del Decreto del Presidente del Consejo de Ministros, de 6 de febrero de 2004, y el artículo 11, apartado 11, del Decreto Ley no 35/05, convertido en Ley no 80/2005, que establece la prórroga de la tarifa eléctrica preferencial aplicable a Alcoa. La Comisión considera que esta medida, que constituye pura y simplemente una ayuda de funcionamiento, no puede acogerse a ninguna de las excepciones a la prohibición general de las ayudas estatales contempladas en el Tratado CE, y es, por lo tanto, incompatible con el mercado común. Por consiguiente, deben cancelarse todos los pagos futuros y la ayuda pagada hasta la fecha debe recuperarse como se indica a continuación. El importe que debe recuperarse corresponde a la suma de todos los componentes compensatorios abonados a Alcoa por la Cassa Conguaglio. Para el Veneto, la recuperación se refiere al período incluido entre el 1 de enero de 2006 y la fecha de aprobación de la presente Decisión. Para Cerdeña, la recuperación se refiere al período anterior a la carta de 2007, es decir, el que va del 1 de enero de 2006 al 18 de enero de 2007.

a)

el importe total (principal e intereses de recuperación) que debe recuperarse del beneficiario;

b)

una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;

c)

documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.