Asunto C‑363/22 P

Planistat Europa,
y
Hervé-Patrick Charlot

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 11 de enero de 2024

«Recurso de casación — Artículo 340 TFUE, párrafo segundo — Responsabilidad extracontractual de la Unión Europea — Reglamento (CE) n.o 1073/1999 — Investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Investigación externa de la OLAF — Asunto “Eurostat” — Transmisión por la OLAF a las autoridades judiciales nacionales, antes del término de la investigación, de información sobre hechos que pueden dar lugar a acciones penales — Presentación de una denuncia por la Comisión Europea antes del término de la investigación de la OLAF — Procedimiento penal nacional — Sobreseimiento definitivo — Concepto de “infracción suficientemente caracterizada” de una norma de Derecho de la Unión que tenga por objeto conferir derechos a los particulares — Perjuicios moral y material supuestamente sufridos por los recurrentes — Recurso de indemnización»

1. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Concepto — Derecho a una buena administración y obligación de diligencia — Transmisión por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) a las autoridades judiciales nacionales, antes del término de la investigación de la OLAF, de información sobre hechos que pueden dar lugar a acciones penales — Falta de examen por el Tribunal General de la credibilidad y del contenido de esa información — Falta de examen por el Tribunal General de la intención de esa transmisión con el fin de que se abra una investigación judicial — Error de Derecho

   [Art. 340 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41; Reglamento (CE) n.o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 1, 5, 10 y 13 y arts. 9 y 10]

   (véanse los apartados 66 a 80, 93 y 94)

2. Recurso de casación — Recurso de casación declarado fundado — Resolución del litigio en cuanto al fondo por el órgano jurisdiccional de casación — Requisito — Litigio en estado de ser resuelto — Inexistencia — Devolución del asunto al Tribunal General

   (Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 61, párr. 1)

   (véase el apartado 95)

Resumen

Al estimar parcialmente el recurso de casación interpuesto por Planistat Europe SARL y el Sr. Charlot (en lo sucesivo, «recurrentes») contra la sentencia del Tribunal General en el asunto Planistat Europe y Charlot/Comisión ( 1 ) (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), el Tribunal de Justicia se pronuncia, en particular, sobre el alcance del control jurisdiccional que debe efectuar el Tribunal General en un recurso por responsabilidad extracontractual, basado en el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, por una parte, cuando la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) transmitió, con arreglo al Reglamento n.o 1073/1999, ( 2 ) información a las autoridades judiciales nacionales y formuló una supuesta acusación calumniosa, mientras que, posteriormente, los órganos jurisdiccionales nacionales resolvieron el sobreseimiento respecto a los interesados y, por otra parte, cuando la Comisión Europea presentó una denuncia con personación como actora civil en ese asunto.

Durante el año 1996, la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat) creó una red de puntos de venta de información estadística («datashops»). En los Estados miembros, estos «datashops», que carecen de personalidad jurídica, estaban en un primer momento integrados en los institutos nacionales de estadística, con excepción de Bélgica, España y Luxemburgo, donde estaban gestionados por sociedades mercantiles. De 1996 a 1999, Planistat Europe, dirigida por el Sr. Charlot, se benefició de contratos marco celebrados con Eurostat para diversas prestaciones de servicios que comprendían, en particular, la puesta a disposición de personal en el seno de los «datashops». A partir del 1 de enero de 2000, se confió a Planistat Europe la gestión de las datashops de Bruselas (Bélgica), Madrid (España) y Luxemburgo (Luxemburgo).

En septiembre de 1999, el Servicio de Auditoría Interna de Eurostat elaboró un informe en el que se daba cuenta de irregularidades en la gestión de los «datashops» controlados por Planistat Europe. El 17 de marzo de 2000, la Comisión transmitió dicho informe a OLAF. El 18 de marzo de 2003, a raíz de una investigación interna, la OLAF decidió abrir una investigación externa sobre Planistat Europe y transmitió, al día siguiente, a las autoridades judiciales francesas información sobre hechos que, a su juicio, podían ser constitutivos de delito en el marco de la investigación en curso (en lo sucesivo, «nota de 19 de marzo de 2003»). Sobre esta base, el 4 de abril de 2003, la Fiscalía de la República de París (Francia) incoó una investigación judicial ante el juez de instrucción del tribunal de grande instance de Paris (del Tribunal de Primera Instancia de París, Francia) por delitos de receptación y de complicidad en la comisión de un delito de malversación de fondos. Esta transmisión fue mencionada en la prensa en mayo de 2003.

Posteriormente, la Comisión y la OLAF publicaron varios comunicados de prensa, en los que solamente en dos se mencionaba a Planistat Europe. Así, en el comunicado de 9 de julio de 2003 se hacía referencia por primera vez a Planistat Europe, mientras que, en el de 23 de julio de 2003, la Comisión confirmaba su decisión de resolver los contratos celebrados con esta. El 10 de julio de 2003, la Comisión presentó una denuncia contra X en la que se personaba como actora civil, ante el procureur de la République de Paris (Fiscalía de la República de París) por un delito de malversación de fondos y todos los demás delitos que pudieran deducirse de los hechos expuestos en la denuncia. El 10 de septiembre de 2003, al Sr. Charlot se le imputaron los delitos de malversación de fondos y de receptación de malversación de fondos. El 23 de julio de 2003, la Comisión resolvió los contratos celebrados con Planistat Europe. El 25 de septiembre de 2003, la OLAF cerró tanto la investigación interna como la investigación externa.

El 9 de septiembre de 2013, el juez de instrucción del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París) dictó un auto de sobreseimiento respecto de todas las personas imputadas en el marco del procedimiento penal incoado ante las autoridades judiciales francesas, auto contra el que la Comisión interpuso recurso. Mediante sentencia de 23 de junio de 2014, la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París, Francia) desestimó el recurso de la Comisión, ratificando el auto de sobreseimiento. Mediante sentencia de 15 de junio de 2016, la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia) desestimó posteriormente el recurso interpuesto por la Comisión contra la sentencia dictada en apelación, poniendo así fin al procedimiento judicial.

El 10 de septiembre de 2020, los recurrentes remitieron a la Comisión un escrito de requerimiento por el que la instaban a abonarles una cantidad de dinero en concepto de indemnización de los perjuicios supuestamente sufridos como consecuencia, en particular, de la denuncia presentada por esta y de los comunicados de prensa publicados sobre el asunto. El 15 de octubre de 2020, la Comisión rechazó la solicitud de los recurrentes al considerar que no se cumplían los requisitos para que se generase la responsabilidad extracontractual de la Unión.

Los recurrentes interpusieron entonces ante el Tribunal General un recurso basado en el artículo 268 TFUE, por el que solicitaban la reparación, por una parte, del perjuicio moral sufrido por el Sr. Charlot como consecuencia de la transmisión por la OLAF a las autoridades nacionales de la nota de 19 de marzo de 2003 y de la denuncia presentada por la Comisión ante dichas autoridades antes de que concluyera la investigación de la OLAF y, por otra parte, del perjuicio material derivado de la resolución de los contratos celebrados entre Planistat Europe y la Comisión. En apoyo de su recurso, los recurrentes sostuvieron que la OLAF y la Comisión habían vulnerado, en particular, el principio de buena administración, consagrado en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Según los recurrentes, los actos ilícitos cometidos por la OLAF y por la Comisión presentaban una relación de causalidad directa con los perjuicios morales y materiales cuya reparación solicitaban. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad de su recurso debido a la prescripción de cinco años prevista en el artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia en la medida en que se refería a la reparación del perjuicio material y a la reparación del perjuicio moral derivado de la mediatización del nombre del Sr. Charlot. En todo lo demás, el Tribunal General desestimó dicho recurso por infundado en la medida en que tenía por objeto la reparación del perjuicio moral resultante del proceso penal incoado contra él ante las autoridades judiciales francesas. Los recurrentes interpusieron entonces un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia.

Apreciación del Tribunal de Justicia

Tras desestimar las alegaciones de los recurrentes dirigidas a cuestionar la aplicación por el Tribunal General de las normas sobre prescripción, el Tribunal de Justicia recuerda, en lo que atañe a la reparación del perjuicio moral derivado del procedimiento penal seguido ante las autoridades judiciales francesas, que, entre los requisitos exigidos para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, en virtud del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, figura la existencia de una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica cuyo objeto sea conferir derechos a los particulares. Existe tal violación cuando implica una inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución de que se trata, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. Los elementos que procede considerar a este respecto son el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada y la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades de la Unión. El derecho a una buena administración, consagrado en el artículo 41 de la Carta, implica una obligación de diligencia de la Administración de la Unión, que debe actuar con cuidado y prudencia, y el incumplimiento de esta obligación constituye una infracción de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares.

Por lo que respecta, más concretamente, a las consecuencias del principio de buena administración y del deber de diligencia en la posibilidad de que la OLAF transmita información a las autoridades judiciales nacionales, el Tribunal de Justicia señala que del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.o 1073/1999 se desprende que «la [OLAF] podrá transmitir en cualquier momento a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados la información obtenida durante las investigaciones externas». Del considerando 1 de dicho Reglamento se desprende también que esta facultad debe ejercerse a la luz de los objetivos de protección de los intereses financieros de la Unión y de lucha contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal cometidos en detrimento de los intereses financieros de la Unión.

Además, según el considerando 5 de dicho Reglamento, la responsabilidad de la OLAF se extiende, más allá de la protección de los intereses financieros, al conjunto de las actividades ligadas a la protección de intereses de la Unión frente a comportamientos irregulares que puedan dar lugar a diligencias administrativas o penales. Por lo tanto, para alcanzar estos objetivos, la OLAF efectúa investigaciones internas y externas, cuyos resultados se presentan, según el artículo 9 del mismo Reglamento, en un informe de investigación transmitido a las autoridades competentes de los Estados miembros, en el caso de una investigación externa, o a la institución, órgano u organismo interesado, en el caso de una investigación interna, de conformidad, respectivamente, con los apartados 3 y 4 de dicho artículo.

A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que del artículo 9, apartado 2, del Reglamento antes citado resulta que los informes elaborados por la OLAF «constituirán elementos de prueba admisibles en los procedimientos administrativos o judiciales del Estado miembro en que resulte necesaria su utilización, en los mismos términos y condiciones que los informes administrativos redactados por los inspectores de las administraciones nacionales». De ello se deduce, como confirma el considerando 13 de dicho Reglamento que las conclusiones de una investigación de la OLAF contenidas en un informe final no conllevan automáticamente la incoación de procedimientos judiciales, ya que las autoridades competentes tienen libertad para decidir el curso que ha de darse a dicho informe y, por tanto, son las únicas autoridades que pueden adoptar decisiones que afecten a la situación jurídica de las personas respecto a las cuales dicho informe haya recomendado iniciar tales procedimientos. En efecto, los elementos aportados por la OLAF pueden completarlos y verificarlos las autoridades nacionales, que disponen de un abanico de competencias de investigación más amplio que el de esta Oficina.

Así pues, el Tribunal de Justicia deduce de ello que, si bien es cierto que la OLAF tiene no solo la facultad, sino también la obligación de transmitir a las autoridades nacionales competentes, incluidas las judiciales, incluso antes de la conclusión de su investigación y de la redacción del informe final, cualquier información pertinente que pueda justificar la adopción de medidas por dichas autoridades, incluida la apertura de una investigación penal, no es menos cierto que, al adoptar la decisión de realizar esa transmisión, la OLAF debe tener en cuenta su obligación de diligencia y observar cierta prudencia, en la medida en que dicha Oficina no actúa como «un denunciante cualquiera», sino como oficina dotada de facultades de investigación, y que esa transmisión de información tiene lugar entre dos autoridades dotadas de tales facultades. Ello es así máxime si se tiene en cuenta que el hecho de acudir a las autoridades nacionales puede servir de base para incoar procedimientos judiciales, civiles y penales.

De ello se desprende que, para cumplir su obligación de diligencia, la OLAF debe, antes de transmitir información a las autoridades nacionales con arreglo al Reglamento n.o 1073/1999, asegurarse, de conformidad con el considerando 10 de dicho Reglamento, de que esa información presenta un grado de plausibilidad y verosimilitud suficiente para justificar la adopción, por parte de dichas autoridades, de medidas que sean de su competencia, incluida, en su caso, la apertura de una investigación judicial. De ello resulta que, cuando, como en el caso de autos, el Tribunal General debe determinar si la OLAF cumplió su obligación de diligencia en relación con la transmisión de información a las autoridades nacionales, debe comprobar que, en el momento de dicha transmisión, la OLAF disponía de elementos que iban más allá de una simple duda, sin exigir no obstante, una prueba fehaciente que no requiera más diligencias de investigación.

Por lo tanto, en el caso de autos, el Tribunal de Justicia estima que incumbía al Tribunal General, por una parte, verificar la credibilidad y el contenido de la información o de los elementos que figuraban en la nota de 19 de marzo de 2003 y la intención con la que se efectuó la transmisión de esa información o de esos elementos a las autoridades judiciales francesas y, por otra parte, determinar si dicha información o dichos elementos podían justificar la apertura de una investigación judicial o constituir elementos de prueba útiles para tal investigación. A tal efecto, correspondía al Tribunal General determinar si la OLAF disponía de indicios materiales suficientemente precisos que demostrasen que existían razones plausibles para estimar que la información transmitida contenía hechos que pudieran ser constitutivos de delito.

Al considerar que el Tribunal General no comprobó ni la credibilidad ni el contenido de la información o de los elementos que figuraban en la nota de 19 de marzo de 2003, ni la intención con la que se efectuó la transmisión de esa información o de esos elementos a las autoridades judiciales francesas, ni si dicha información o dichos elementos podían justificar la apertura de una investigación judicial o constituir elementos de prueba útiles para esa investigación, el Tribunal de Justicia afirma que, en esta medida, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho. Por otra parte, declara que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al desestimar por inoperante la alegación de los recurrentes que reprochaba a la OLAF y a la Comisión haber efectuado una acusación calumniosa.

Por ello, el Tribunal de Justicia anula la sentencia recurrida, toda vez que, mediante dicha sentencia, el Tribunal General desestimó el recurso de los recurrentes en la medida en que tenía por objeto la indemnización del perjuicio moral supuestamente sufrido por el Sr. Charlot debido al procedimiento penal seguido contra él ante las autoridades judiciales francesas y desestima el recurso de casación en todo lo demás.

Tras señalar que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó que no existía una infracción suficientemente caracterizada de una norma del Derecho de la Unión, sin haber examinado los demás requisitos acumulativos necesarios para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión, el Tribunal de Justicia considera, en estas circunstancias, que el presente litigio no está en estado de ser juzgado.

Por consiguiente, devuelve el asunto al Tribunal General para que pueda proceder a un nuevo examen de la existencia, en su caso, de una infracción suficientemente caracterizada de una norma de Derecho de la Unión para generar la responsabilidad extracontractual de esta. Si ese examen pone de manifiesto la existencia de tal infracción, corresponderá al Tribunal General examinar los demás requisitos necesarios para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión.

( 1 ) Sentencia de 6 de abril de 2022, Planistat Europe y Charlot/Comisión (T‑735/20, EU:T:2022:220).

( 2 ) Reglamento (CE) n.o 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO 1999, L 136, p. 1).