Asunto C‑594/18 P

República de Austria

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 22 de septiembre de 2020

«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Artículos 11 TFUE y 194 TFUE — Artículos 1, 2, letra c), y 106 bis, apartado 3, del Tratado Euratom — Ayuda prevista en favor de la unidad C de la central nuclear de Hinkley Point (Reino Unido) — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Objetivo de interés común — Objetivos medioambientales de la Unión Europea — Principios de protección del medio ambiente, de quien contamina paga, de cautela y de sostenibilidad — Determinación de la actividad económica de que se trata — Deficiencia del mercado — Proporcionalidad de la ayuda — Ayuda a la inversión o de funcionamiento — Determinación de los elementos de la ayuda — Comunicación sobre las garantías»

1. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Criterios — Consecución de un objetivo de interés común — Criterio no necesario

   [Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c)]

   (véanse los apartados 18 a 21, 26, 30 y 39)

2. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Consideración de una práctica anterior — Exclusión

   [Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c)]

   (véase el apartado 25)

3. Ayudas otorgadas por los Estados — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación — Medidas que persiguen un objetivo incluido en el Tratado Euratom — Inclusión

   (Art. 106 bis EA, ap. 3; art. 107 TFUE)

   (véanse los apartados 32 y 33)

4. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Medidas que persiguen un objetivo incluido en el Tratado Euratom — Aplicabilidad de las normas del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente — Principios de protección del medio ambiente, de quien contamina paga, de cautela y de sostenibilidad — Derecho de los Estados miembros a determinar la estructura de su abastecimiento energético — Elección de la energía nuclear

   [Art. 106 bis EA, ap. 3; arts. 107 TFUE, ap. 3, letra c), y 194 TFUE]

   (véanse los apartados 40 a 50)

5. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Criterios — Inexistencia de alteración en las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común — Identificación del mercado afectado por la ayuda

   [Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c)]

   (véanse los apartados 60 a 65)

6. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Criterios — Existencia de una deficiencia del mercado afectado por la ayuda — Criterio no necesario

   [Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c)]

   (véanse los apartados 66 y 67)

7. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Criterios — Inexistencia de alteración en las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común — Apreciación — Efectos acumulados de la ayuda y de otros proyectos de ayuda que puedan surgir en el futuro — Falta de pertinencia

   [Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c)]

   (véanse los apartados 84 a 86)

8. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Criterios — Inexistencia de alteración en las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común — Ponderación de las ventajas de las medidas de ayuda y de sus repercusiones negativas en el mercado interior — Componentes del mercado interior

   [Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c)]

   (véanse los apartados 101 y 102)

9. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden acogerse a la excepción establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Ayuda de funcionamiento — Exclusión — Obligación de la Comisión de calificar las medidas de ayuda a la inversión o de funcionamiento — Inexistencia

   [Art. 107 TFUE, ap. 3, letra c)]

   (véanse los apartados 119 a 121)

Resumen

El Tribunal de Justicia confirma la Decisión de la Comisión por la que se aprueban las ayudas británicas en favor de la central nuclear de Hinkley Point C

Mediante Decisión de 8 de octubre de 2014, ( 1 ) la Comisión Europea aprobó las ayudas que el Reino Unido tiene previsto conceder a la unidad C de la central nuclear de Hinkley Point, situada en Somerset, en la costa del Reino Unido (en lo sucesivo, «Hinkley Point C»), con el fin de fomentar la creación de nuevas capacidades de producción de energía nuclear. La entrada en funcionamiento de esta unidad está prevista para el año 2023, por un período de explotación de sesenta años. Las ayudas, que se dividen en tres partes, se establecen en favor del futuro operador de la unidad C, la sociedad NNB Generation Company Limited (en lo sucesivo, «NNB Generation»), filial de EDF Energy plc.

La primera de las medidas controvertidas es un «contrato por diferencias», ( 2 ) que tiene por objeto asegurar una estabilidad de precios para las ventas de electricidad durante la fase operativa de Hinkley Point C. La segunda es un acuerdo entre los inversores de NNB Generation y el secretario de Estado de Energía y Cambio Climático del Reino Unido, que garantiza una indemnización en caso de cierre anticipado de la central nuclear por razones políticas. La tercera consiste en una garantía de crédito del Reino Unido sobre las obligaciones que emita NNB Generation y tiene por objeto garantizar el pago puntual del principal y de los intereses de la deuda admisible.

En su Decisión, la Comisión calificó esas tres medidas de ayudas de Estado compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). En virtud de esta disposición, las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas pueden considerarse compatibles con el mercado interior siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.

Austria solicitó la anulación de dicha Decisión ante el Tribunal General, que, no obstante, desestimó el recurso mediante sentencia de 12 de julio de 2018. ( 3 )

El Tribunal de Justicia, ante el que Austria interpuso un recurso de casación, ( 4 ) debía, en esencia, responder a la cuestión, inédita en la jurisprudencia, de si la construcción de una central nuclear puede recibir una ayuda de Estado aprobada por la Comisión con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). El Tribunal de Justicia desestimó el recurso de casación y dio una respuesta afirmativa a esta cuestión.

En primer lugar, el Tribunal de Justicia recordó que, para poder ser declarada compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), una ayuda de Estado debe cumplir dos requisitos: el primero, que debe estar destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas y, el segundo, que no debe alterar las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. En cambio, esta disposición no exige que la ayuda prevista persiga un objetivo de interés común. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia desestimó por infundadas las diferentes alegaciones de Austria basadas en que la construcción de una nueva central nuclear no constituía un objetivo de interés común.

Además, el Tribunal de Justicia confirmó que, a falta de normas específicas en el Tratado Euratom, las normas del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado son aplicables en el sector de la energía nuclear. Contrariamente a lo que había declarado el Tribunal General, el Tratado Euratom tampoco se opone a la aplicación en este sector de las normas del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente, de modo que no puede declararse compatible con el mercado interior una ayuda de Estado en favor de una actividad económica perteneciente al sector de la energía nuclear cuyo examen ponga de manifiesto que infringe normas medioambientales. Sin embargo, el error de Derecho en que incurrió el Tribunal General no afecta al fundamento de la sentencia recurrida, ya que no puede considerarse que los principios de protección del medio ambiente, de cautela, de quien contamina paga y de sostenibilidad invocados por Austria en apoyo de su recurso de anulación se opongan, en cualquier circunstancia, a la concesión de ayudas de Estado para la construcción o la explotación de una central nuclear. El Tribunal de Justicia declaró, en esencia, que ese planteamiento no es conforme con el artículo 194 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, del que se desprende que un Estado miembro puede determinar libremente las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, su elección entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético, sin excluir que dicha elección pueda referirse a la energía nuclear.

A continuación, el Tribunal de Justicia desestimó la alegación de Austria de que el Tribunal General había definido erróneamente la actividad económica pertinente, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró que la producción de energía nuclear, que las medidas controvertidas pretenden desarrollar, constituye efectivamente una actividad económica en el sentido de dicha disposición. Además, el Tribunal de Justicia recordó que la identificación del mercado de productos en el que se inscribe la actividad objeto de la ayuda es pertinente para comprobar que esta no altera las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, que constituye el segundo requisito al que se supedita la compatibilidad de una ayuda con arreglo a esa disposición. Pues bien, en el presente asunto, la Comisión había identificado el mercado liberalizado de la producción y del suministro de electricidad como el mercado afectado por las medidas previstas.

Por otra parte, el Tribunal General tampoco incurrió en error de Derecho al considerar que, si bien la existencia de una deficiencia del mercado afectado por la ayuda prevista puede constituir un elemento pertinente para declararla compatible con el mercado interior, el hecho de que no exista tal deficiencia no supone necesariamente su incompatibilidad con el mercado interior.

Por lo que respecta al control de la proporcionalidad de la ayuda prevista en favor de Hinkley Point C, el Tribunal de Justicia recordó, antes de nada, que el Tribunal General examinó la proporcionalidad de las medidas controvertidas en relación con las necesidades de abastecimiento de electricidad del Reino Unido, confirmando acertadamente que este puede determinar libremente la composición de su cesta energética. Al examinar el requisito de que la ayuda prevista no altere las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, la Comisión no estaba obligada, por otra parte, a tener en cuenta el efecto negativo que las medidas controvertidas pueden tener para la consecución de los principios de protección del medio ambiente, de cautela, de quien contamina paga y de sostenibilidad invocados por Austria. En efecto, sin perjuicio de que se compruebe que la actividad fomentada no infringe las normas del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente, el examen de este requisito no exige que la Comisión tome en consideración posibles efectos negativos distintos de los de la ayuda sobre la competencia y los intercambios entre los Estados miembros.

Por último, el Tribunal de Justicia confirmó que, para comprobar la compatibilidad de las medidas controvertidas con el mercado interior, ni la Comisión ni el Tribunal General estaban obligados a calificarlas formalmente de «ayudas a la inversión», que pueden cumplir los requisitos de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), o de «ayudas de funcionamiento», cuya autorización con arreglo a esta disposición está en principio excluida.

( 1 ) Decisión (UE) 2015/658 de la Comisión, de 8 de octubre de 2014, relativa a la medida de ayuda SA.34947 (2013/C) (ex 2013/N) que el Reino Unido tiene previsto ejecutar en favor de la central nuclear de Hinkley Point C (DO 2015, L 109, p. 44).

( 2 ) Las partes de dicho contrato son NNB Generation y la sociedad Low Carbon Contracts Ltd, una entidad que se financiará mediante una obligación jurídica que vincula a todos los proveedores de electricidad autorizados de forma colectiva.

( 3 ) Sentencia de 12 de julio de 2018, Austria/Comisión,T‑356/15, EU:T:2018:439; véase también el CP n.o 104/18.

( 4 ) Al igual que ante el Tribunal General, Luxemburgo intervino en apoyo de Austria en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, mientras que la República Checa, Francia, Hungría, Polonia, Eslovaquia y el Reino Unido intervinieron en apoyo de la Comisión.