Asunto C‑626/22

C. Z. y otros

contra

Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria
y
Acciaierie d’Italia Holding SpA
y
Acciaierie d’Italia SpA

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale di Milano)

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 25 de junio de 2024

«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Artículo 191 TFUE — Emisiones industriales — Directiva 2010/75/UE — Prevención y control integrados de la contaminación — Artículos 1, 3, 8, 11, 12, 14, 18, 21 y 23 — Artículos 35 y 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Procedimientos de expedición y revisión de un permiso de explotación de una instalación — Medidas de protección del medio ambiente y de la salud humana — Derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible»

1. Estados miembros — Obligaciones — Fuerza de cosa juzgada — Obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales — Obligación de reconsiderar una resolución jurisdiccional con fuerza de cosa juzgada — Inexistencia — Jurisprudencia nacional que interpreta una disposición nacional de forma contraria al Derecho de la Unión — Obligación de interpretar esta disposición de conformidad con el Derecho de la Unión — Petición de decisión prejudicial relativa a la interpretación del Derecho de la Unión — Admisibilidad

   (Art. 267 TFUE)

   (véanse los apartados 53 y 54)

2. Cuestiones prejudiciales — Admisibilidad — Petición de interpretación de una Directiva planteada en el marco de un litigio entre particulares y un establecimiento industrial de interés estratégico nacional — Litigio principal relativo a normas especiales adoptadas en relación con dicho establecimiento y comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva a la que se refiere la petición de decisión prejudicial — Admisibilidad de la cuestión prejudicial

   (Arts. 267 TFUE y 288 TFUE, párr. 3)

   (véanse los apartados 56 a 64)

3. Medio ambiente — Prevención y control integrados de la contaminación — Directiva 2010/75 — Expedición y revisión de un permiso de explotación de una instalación — Requisitos — Obligación de evaluación previa de las repercusiones de la actividad de la instalación sobre el medio ambiente y la salud humana

   (Arts. 191 TFUE y 192 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 35 y 37; Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 2, 27 y 45, arts. 3, puntos 2 y 3, 4, ap. 1, 5, ap. 1, 8, ap. 2, párr. 2, y 10 a 27 y anexos I y VII, parte 1)

   (véanse los apartados 67 a 95, 104 y 105 y el punto 1 del fallo)

4. Medio ambiente — Prevención y control integrados de la contaminación — Directiva 2010/75 — Expedición y revisión de un permiso de explotación de una instalación — Fijación de valores límite de emisión de las sustancias contaminantes — Toma en consideración de las sustancias nocivas que pueda emitir la instalación de que se trate — Alcance

   [Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 15 y arts. 3, punto 6, 12, ap. 1, letra f), 14, ap. 1, letra a), 18 y 21, ap. 5, letra a)]

   (véanse los apartados 109 a 122 y el punto 2 del fallo)

5. Medio ambiente — Prevención y control integrados de la contaminación — Directiva 2010/75 — Permiso de explotación de una instalación — Plazo para que la instalación cumpla con las medidas de protección del medio ambiente y de la salud humana previstas en dicho permiso — Normativa nacional que prorroga dicho plazo de manera reiterada — Inadmisibilidad en caso de riesgos graves y significativos para la integridad del medio ambiente y de la salud humana

   (Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 43 y arts. 8, aps. 1 y 2, 13, ap. 5, 21, ap. 3, y 82, ap. 1)

   (véanse los apartados 125 a 128 y 130 a 132 y el punto 3 del fallo)

Resumen

En respuesta a la petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale di Milano (Tribunal de Milán), el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, precisa las condiciones del permiso de explotación de una instalación con arreglo a la Directiva 2010/75, sobre las emisiones industriales. ( 1 )

La fábrica siderúrgica Ilva (en lo sucesivo, «fábrica Ilva») está situada en el municipio de Tarento (Italia) y se explota sobre la base de una «autorización medioambiental integrada» concedida en 2011.

A pesar de una incautación en 2012, se autorizó a esta fábrica, en virtud de normas especiales de excepción, a continuar su actividad de producción durante treinta y seis meses a condición de respetar un plan de medidas medioambientales y sanitarias. La fecha límite para el cumplimiento de dicho plan se difirió en varias ocasiones, en un período total de varios años, a pesar de que la actividad de que se trata presentaba riesgos graves e importantes para la integridad del medio ambiente y de la salud de las poblaciones vecinas.

En este contexto, los demandantes, que invocan los derechos de unos 300000 habitantes del municipio de Tarento y los municipios limítrofes, interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente una acción colectiva que tenía por objeto, en particular, el cese de la explotación de la fábrica Ilva o de determinadas partes de esta debido a la contaminación causada por sus emisiones industriales y a los perjuicios causados a la salud humana.

En la medida en que la normativa italiana no supedita la concesión o la revisión de un permiso de explotación industrial a la evaluación previa de las repercusiones de la instalación sobre la salud humana, el órgano jurisdiccional remitente decidió preguntar al Tribunal de Justicia sobre la necesidad de tal evaluación, sobre el alcance del examen de las autoridades competentes y sobre el plazo concedido al operador de una instalación para cumplir los requisitos establecidos en el permiso concedido.

Apreciación del Tribunal de Justicia

En primer lugar, por lo que respecta a la necesidad de llevar a cabo una evaluación que incluya las repercusiones de la actividad de la instalación en cuestión sobre la salud humana, el Tribunal de Justicia recuerda que la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, así como la protección de la salud humana, son dos componentes estrechamente vinculados de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente. Al establecer normas sobre la prevención y el control integrados de la contaminación procedente de las actividades industriales, la Directiva 2010/75 concreta las obligaciones de la Unión en materia de protección del medio ambiente y de la salud humana derivadas, en particular, del artículo 191 TFUE, contribuyendo así a la protección del derecho a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar. A este respecto, el Tribunal de Justicia se remite a los artículos 35 y 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y constata el estrecho vínculo existente entre la protección del medio ambiente y la protección de la salud humana.

Entre las condiciones del permiso de explotación previstas por esta Directiva figura la obligación del operador de adoptar todas las medidas de prevención adecuadas contra la «contaminación» y medidas de vigilancia de las emisiones en el medio ambiente. Asimismo, dicho operador debe asegurarse de que su explotación no cause ninguna «contaminación importante». Además, se revisarán las condiciones del permiso cuando la «contaminación» causada por la instalación lo justifique. La periodicidad de esta revisión deberá adaptarse a la extensión y a la naturaleza de la instalación y tener en cuenta, en especial, las especificidades locales del lugar donde se desarrolle la actividad industrial y, en particular, la proximidad de viviendas.

A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que el concepto de «contaminación», mencionado en la Directiva 2010/75, incluye los daños causados o que pueden causarse tanto al medio ambiente como a la salud humana. Este estrecho vínculo que existe entre la protección de la calidad del medio ambiente y la de la salud humana viene corroborado, además de por las disposiciones del Derecho primario de la Unión, por varias disposiciones de la Directiva 2010/75 y por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Por lo que respecta precisamente a la contaminación causada por la fábrica Ilva, este último órgano jurisdiccional declaró la vulneración del derecho de los demandantes al respeto de la vida privada y familiar basándose en los efectos contaminantes de las emisiones de esta planta tanto en el medio ambiente como en la salud de las personas. ( 2 )

De ello se deduce que el operador de una instalación comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2010/75 debe, en su solicitud de permiso, facilitar la información adecuada sobre las emisiones procedentes de su instalación y, posteriormente, durante todo el período de funcionamiento, garantizar el cumplimiento de las obligaciones y medidas previstas en dicha Directiva, mediante una evaluación continua del impacto de las actividades de la instalación tanto en el medio ambiente como en la salud humana.

Asimismo, corresponde a las autoridades nacionales competentes disponer que tal evaluación forme parte integrante de los procedimientos de concesión y revisión de un permiso de explotación y constituya una condición previa para la concesión o revisión de dicho permiso. Cuando esta evaluación ponga de manifiesto resultados que muestren el carácter inaceptable del peligro para la salud de una población numerosa expuesta a emisiones contaminantes, el permiso de que se trate deberá revisarse en un plazo breve. Pues bien, en el caso de autos, la incidencia sobre el medio ambiente y la salud humana de sustancias contaminantes procedentes de la fábrica Ilva, a saber, partículas finas PM2,5 y PM10, cobre, mercurio y naftaleno procedentes de fuentes difusas, no fue evaluada en el marco de los permisos medioambientales de que se trata.

En segundo lugar, por lo que respecta al alcance de la evaluación que incumbe a las autoridades competentes, estas deben tener en cuenta, además de las sustancias contaminantes previsibles en virtud de la naturaleza y del tipo de actividad industrial de que se trate, todas las sustancias objeto de emisiones científicamente reconocidas como nocivas que pueden ser emitidas por la instalación de que se trate en cantidades significativas, habida cuenta de su naturaleza y potencial de traslados de contaminación de un medio a otro. Conforme al principio de prevención, la determinación de la cantidad de sustancias contaminantes cuya emisión puede autorizarse debe vincularse al grado de nocividad de las sustancias de que se trate.

Por lo tanto, el operador de una instalación está obligado a facilitar, en su solicitud de permiso de explotación, información sobre la naturaleza, la cantidad y el efecto adverso potencial de las emisiones que puedan producir dicha instalación, para que las autoridades competentes puedan fijar valores límite relativos a esas emisiones, con la única excepción de aquellos que, por su naturaleza o su cantidad, no puedan constituir un riesgo para el medio ambiente o la salud humana.

Por su parte, el procedimiento de revisión de un permiso no puede limitarse a fijar valores límite únicamente para las sustancias contaminantes cuya emisión era previsible y que fue tomado en consideración en el procedimiento de autorización inicial. A este respecto, debe tenerse en cuenta la experiencia adquirida con la explotación de la instalación de que se trate y, por tanto, las emisiones efectivamente comprobadas. Si el cumplimiento de las normas de calidad medioambiental exige que se impongan a la instalación de que se trate valores límite de emisión más estrictos, deberán añadirse medidas adicionales en el permiso, sin perjuicio de otras medidas que puedan adoptarse para cumplir dichas normas.

En tercer lugar, en cuanto al plazo concedido al operador de una instalación para atenerse al permiso de explotación, el Tribunal de Justicia indica, con carácter preliminar, que, para instalaciones como la fábrica Ilva, las autoridades nacionales competentes tenían, en virtud de la Directiva 2010/75, hasta el 28 de febrero de 2016 para adaptar las condiciones de autorización a las nuevas técnicas disponibles. En caso de incumplimiento de las condiciones del permiso de explotación de una instalación, los Estados miembros están obligados, en virtud de dicha Directiva, a adoptar las medidas necesarias para garantizar inmediatamente el cumplimiento de dichas condiciones.

A la vista de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia concluye que la Directiva 2010/75 se opone a una normativa nacional en virtud de la cual el plazo concedido al operador de una instalación para cumplir las medidas de protección del medio ambiente y de la salud humana establecidas en el permiso de explotación de dicha instalación ha sido objeto de prórrogas reiteradas, pese a que se han puesto de manifiesto riesgos graves e importantes para la integridad del medio ambiente y de la salud humana. Añade que, cuando la actividad presenta tales peligros, debe suspenderse la explotación de la instalación de que se trate de conformidad con dicha Directiva.

( 1 ) Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (DO 2010, L 334, p. 17).

( 2 ) TEDH, sentencia de 24 de enero de 2019, Cordella y otros c. Italia (CE:ECHR:2019:0124JUD 005441413).