Asunto C‑551/22 P

Comisión Europea

contra

Junta Única de Resolución

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 18 de junio de 2024

«Recurso de casación — Política económica y monetaria — Unión bancaria — Reglamento (UE) n.o 806/2014 — Mecanismo Único de Resolución — Procedimiento de resolución aplicable en caso de que un ente esté en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo — Artículo 18, apartado 7 — Adopción por la Junta Única de Resolución de un dispositivo de resolución — Aprobación de este dispositivo por la Comisión Europea — Artículo 86, apartado 2 — Acto recurrible — Recurso de anulación — Admisibilidad»

1. Recurso de casación — Admisibilidad — Motivo dirigido contra el examen de la admisibilidad del recurso ante el Tribunal General — Recurso de casación interpuesto por una parte coadyuvante en el procedimiento ante el Tribunal General — Procedencia

   (Art. 256 TFUE, ap. 1; Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, art. 56)

   (véase el apartado 50)

2. Recurso de casación — Admisibilidad — Resoluciones que pueden ser objeto de un recurso de casación — Sentencia del Tribunal General en que se rechaza la inadmisibilidad de un recurso y se desestima a continuación ese recurso por ser infundado — Procedencia

   (Art. 256 TFUE, ap. 1; Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, art. 56)

   (véase el apartado 51)

3. Instituciones de la Unión Europea — Ejercicio de sus competencias — Delegaciones — Requisitos — Delegación de facultades discrecionales en las agencias — Tipos de delegaciones y efectos — Delegación de facultades de ejecución netamente delimitadas — Falta de modificación notable de las facultades afectadas — Delegación de una facultad discrecional que implique un amplio margen de apreciación de las cuestiones fundamentales del ámbito político de que se trate — Potencial desplazamiento de responsabilidad

   (Art. 290 TFUE)

   (véanse los apartados 69 a 73)

4. Instituciones de la Unión Europea — Ejercicio de sus competencias — Delegaciones — Requisitos — Delegación de facultades decisorias a la Junta Única de Resolución (JUR) — Adopción por la JUR de un dispositivo de resolución — Amplia facultad de apreciación — Disposiciones normativas que evitan un desplazamiento de responsabilidad de la Comisión a la JUR

   [Reglamento (UE) n.o 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 18, aps. 1 a 7]

   (véanse los apartados 75 a 81)

5. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Actos de trámite — Decisión de adopción de un dispositivo de resolución por la Junta Única de Resolución (JUR) — Entrada en vigor — Inexistencia de producción de efectos jurídicos obligatorios — Exclusión — Decisión de aprobación de la Comisión, o del Consejo, que fija definitivamente el contenido de dicho dispositivo — Inclusión

   [Art. 263 TFUE; Reglamento (UE) n.o 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 18, aps. 1 a 8, y 30, aps. 1 y 2]

   (véanse los apartados 77 a 81, 83 a 86, 88, 89, 93 y 94)

Resumen

En el marco de un recurso de casación interpuesto por la Comisión Europea contra la sentencia del Tribunal General de 1 de junio de 2022 dictada en el asunto Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno y SFL/JUR, ( 1 ) la Gran Sala del Tribunal de Justicia estimó dicho recurso de casación y, resolviendo definitivamente sobre el fondo, declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto ante el Tribunal General por la Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno y la Stiftung für Forschung und Lehre (SFL) contra la Decisión de la Junta Única de Resolución (JUR), de 7 de junio de 2017, relativa a la adopción de un dispositivo de resolución respecto de Banco Popular Español, S. A. ( 2 ) (en lo sucesivo, «dispositivo de resolución controvertido»), basada en el Reglamento (UE) n.o 806/2014. ( 3 )

Al término de su análisis, el Tribunal de Justicia declaró que el dispositivo de resolución controvertido no constituía un acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y, por consiguiente, anuló la sentencia recurrida en la medida en que en ella se había declarado admisible el recurso de anulación de dicho dispositivo. El Tribunal de Justicia basó su análisis, en particular, en los principios relativos a la delegación de facultades en las agencias sentados en la sentencia de 13 de junio de 1958, Meroni/Alta Autoridad, ( 4 ) y retomados en la sentencia de 22 de enero de 2014, Reino Unido/Parlamento y Consejo. ( 5 )

Apreciación del Tribunal de Justicia

El Tribunal de Justicia recordó que pueden ser objeto del recurso de anulación, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, en relación con el párrafo primero de este artículo, todas las disposiciones o medidas que adopten las instituciones, los órganos o los organismos de la Unión, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de una persona física o jurídica, modificando sustancialmente la situación jurídica de esta. Para determinar si un acto produce tales efectos y, por ende, es susceptible de tal recurso, hay que atenerse a la esencia de ese acto y apreciar esos efectos a la luz de criterios objetivos, como el contenido de dicho acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en el que se adoptó y las facultades de la institución, del órgano o del organismo que fue su autor.

Por lo que respecta, en primer lugar, al contenido del dispositivo de resolución controvertido, el Tribunal de Justicia señaló que dicho dispositivo aún no había sido aprobado en el momento de su adopción en la sesión ejecutiva de la JUR de 7 de junio de 2017, puesto que fue notificado posteriormente a la Comisión para su aprobación, de la que dependía su entrada en vigor y, por tanto, la producción por este de efectos jurídicos obligatorios.

Por lo que respecta, en segundo lugar, al contexto en el que se adoptó el dispositivo de resolución controvertido, el Tribunal de Justicia indicó que, como se explica en el preámbulo del dispositivo, la base jurídica de este es el Reglamento MUR. ( 6 ) El régimen instaurado por dicho Reglamento se funda en la consideración ( 7 ) de que de que el ejercicio de las competencias de resolución previstas en él está incluido en la política de la Unión en materia de resolución de las entidades bancarias, que solo las instituciones de la Unión pueden establecer, y de que existe un margen de discreción para adoptar cada dispositivo de resolución, habida cuenta, entre otras cosas, de la considerable repercusión que las decisiones de resolución tienen sobre la estabilidad financiera de los Estados miembros y de la Unión como tal y sobre la soberanía presupuestaria de los Estados miembros. Por estos motivos, el legislador de la Unión consideró necesario prever una adecuada intervención del Consejo y de la Comisión, a saber, una intervención que refuerce la necesaria independencia operativa de la JUR, al tiempo que respete los principios relativos a la delegación de facultades en las agencias.

A este último respecto, el Tribunal de Justicia recordó que, en las sentencias Meroni/Alta Autoridad y Reino Unido/Parlamento y Consejo, declaró, en lo sustancial, que las consecuencias de una delegación de facultades son muy distintas según esta se refiera, por un lado, a facultades de ejecución netamente delimitadas y cuyo uso puede ser controlado rigurosamente en relación con criterios objetivos fijados por la autoridad delegante o, por otro lado, a «una facultad discrecional que implique una amplia libertad de apreciación, que pueda traducirse a través del uso que se haga de ella en una verdadera política económica». Una delegación del primer tipo no puede modificar notablemente las consecuencias que provoca el ejercicio de las facultades a las que se refiere, mientras que una delegación del segundo tipo, al sustituir las opciones de la autoridad delegante por las de la autoridad delegada, realiza un «verdadero desplazamiento de responsabilidad». El Tribunal de Justicia señaló que, en el asunto que dio lugar a la sentencia Meroni/Alta Autoridad, declaró que la delegación de facultades que era objeto de dicho asunto, en la medida en que otorgaba a los organismos de que se trataba una «libertad de apreciación que implica[ba] una amplia facultad discrecional», no podía considerarse compatible con las«exigencias del Tratado» y precisó que la Alta Autoridad, al reservarse únicamente la facultad de negar su aprobación a las decisiones de esos organismos, no había conservado las facultades suficientes para evitar tal desplazamiento de responsabilidad.

Según el Tribunal de Justicia, el criterio jurisprudencial resultante de dicha sentencia parte de la premisa de que el equilibrio de facultades, característico de la estructura institucional de la Unión, constituye una garantía fundamental establecida por los Tratados y de que la delegación de una amplia facultad discrecional menoscabaría esa garantía, al confiar dicha facultad a autoridades distintas de las que fueron designadas por los Tratados para llevar a cabo y controlar su ejercicio en el marco de sus respectivas competencias. La amplia facultad discrecional a la que se refiere este criterio jurisprudencial atañe, en particular, a las cuestiones fundamentales del ámbito político en cuestión, que implican un amplio margen de apreciación para conciliar diversos objetivos a veces contradictorios.

El Tribunal de Justicia añadió que de dicho criterio jurisprudencial resulta más concretamente que la aplicabilidad de los principios relativos a la delegación de facultades en las agencias que sienta tal criterio no depende del carácter individual o general de los actos que las agencias están habilitadas para adoptar, sino únicamente de si la delegación tiene por objeto una amplia facultad discrecional o, por el contrario, facultades de ejecución delimitadas con precisión.

Pues bien, el régimen establecido por el Reglamento MUR ( 8 ) tiene por objeto concretar los principios sentados en la sentencia Meroni/Alta Autoridad y retomados en la sentencia Reino Unido/Parlamento y Consejo.

No cabe duda de que la JUR es responsable de adoptar todas las decisiones relacionadas con la resolución, en particular, para entidades financieras y grupos que se consideren significativos para la estabilidad financiera de la Unión y para otros grupos transfronterizos. ( 9 ) A tal efecto, la JUR adoptará un dispositivo de resolución en relación con dichos entes y grupos solo cuando considere, después de recibir la comunicación de la evaluación del Banco Central Europeo (BCE) acerca de si el ente de que se trate está en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo, o por iniciativa propia, ( 10 ) que se cumplen las condiciones de resolución, ( 11 ) que consisten en que el ente esté en graves dificultades o probablemente vaya a estarlo, en la inexistencia de medidas alternativas a la resolución y en la necesidad de la medida de resolución para el interés público. Si se cumplen estas condiciones, la JUR adoptará ( 12 ) un dispositivo de resolución, que someterá al ente de que se trate a un procedimiento de resolución y determinará la aplicación a dicho ente de los instrumentos de resolución ( 13 ) y la utilización del Fondo Único de Resolución.

No obstante, a pesar de la amplia facultad así atribuida a la JUR para apreciar si el ente de que se trata debe ser objeto de un procedimiento de resolución y por qué medios, esa facultad está acotada por criterios y condiciones objetivos, que delimitan el ámbito de actuación de la JUR y que atañen tanto a las condiciones como a los instrumentos de resolución. ( 14 ) Además, el Reglamento MUR prevé que la Comisión y el Consejo intervengan en el procedimiento que conduce a la adopción de un dispositivo de resolución, el cual, para entrar en vigor, deberá recibir la aprobación de la Comisión y, en su caso, del Consejo.

Así, la JUR informará a la Comisión de cualquier medida que adopte para preparar una resolución e intercambiará con esta y con el Consejo toda la información necesaria para el ejercicio de sus funciones. ( 15 ) Por otra parte, la Comisión designará a un representante con derecho a participar en las reuniones de las sesiones plenarias y ejecutivas de la JUR como observador permanente; este representante podrá participar en los debates y tendrá acceso a todos los documentos. ( 16 ) Además, la JUR deberá transmitir a la Comisión el dispositivo de resolución inmediatamente después de la adopción de este y, en un plazo de veinticuatro horas a partir de dicha transmisión, la Comisión lo aprobará o lo rechazará teniendo en cuenta los aspectos discrecionales de dicho dispositivo, excepto los relativos al cumplimiento del criterio de interés público y al importe previsto de utilización del Fondo Único de Resolución. ( 17 ) En cuanto a estos últimos aspectos discrecionales, la Comisión, en un plazo de doce horas a partir de la referida transmisión, podrá proponer al Consejo que rechace el dispositivo de resolución. ( 18 ) Por último, el dispositivo de resolución solo podrá entrar en vigor si ni el Consejo ni la Comisión presentan objeciones al mismo en el plazo de veinticuatro horas tras su transmisión por la JUR. ( 19 ) Una vez aprobado el dispositivo de resolución, la Comisión deberá asumir entonces plenamente las responsabilidades que le han confiado los Tratados.

Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, el Tribunal de Justicia concluyó que lo dispuesto en el artículo 18 del Reglamento MUR, en el que se basó la adopción del dispositivo de resolución controvertido, contribuye a evitar un «desplazamiento de responsabilidad», en el sentido del criterio jurisprudencial establecido en la sentencia Meroni/Alta Autoridad. Efectivamente, a la vez que confía a la JUR la facultad de apreciar si se cumplen las condiciones para adoptar un dispositivo de resolución en cada caso y de determinar los instrumentos necesarios para tal dispositivo, dicho artículo confiere a la Comisión o, en su caso, al Consejo la responsabilidad de la apreciación final de los aspectos discrecionales del dispositivo. Estos aspectos forman parte de la política de la Unión en materia de resolución de entidades de crédito e implican ponderar objetivos e intereses diversos, como preservar la estabilidad financiera de la Unión y la integridad del mercado interior, tener en cuenta la soberanía presupuestaria de los Estados miembros y proteger los intereses de los accionistas y acreedores.

Por lo que respecta, en tercer lugar, a las facultades de la JUR, el Tribunal de Justicia señaló que la interpretación adoptada por el Tribunal General según la cual un dispositivo de resolución puede producir efectos jurídicos obligatorios con independencia de la decisión de aprobación de la Comisión desatiende tanto las facultades conferidas a la JUR por el Reglamento MUR como el criterio jurisprudencial establecido en la sentencia Meroni/Alta Autoridad.

En efecto, si bien el Reglamento MUR establece ( 20 ) que la JUR será responsable de elaborar y adoptar un dispositivo de resolución, no por ello otorga a esta la facultad de adoptar un acto que produzca efectos jurídicos autónomos. En el marco del procedimiento de resolución, la aprobación de la Comisión constituye un elemento indispensable para la entrada en vigor del dispositivo de resolución.

Esta aprobación es igualmente determinante para fijar el contenido del dispositivo de resolución de que se trate. En efecto, por un lado, si bien el Reglamento MUR permite a la Comisión aprobar tal dispositivo sin presentar objeciones a los aspectos discrecionales de este y sin proponer al Consejo que las formule, también permite a la Comisión y al Consejo sustituir la apreciación de la JUR por la suya propia en cuanto a esos aspectos discrecionales presentando objeciones con respecto a ellos, ( 21 ), en cuyo caso la JUR deberá modificar en un plazo de ocho horas el dispositivo de resolución de conformidad con las razones expresadas por la Comisión o por el Consejo, con el fin de que dicho dispositivo entre en vigor. ( 22 ) Por otro lado, la objeción del Consejo basada en que no se cumple el criterio del interés público tendrá como efecto impedir, en definitiva, la resolución en virtud de dicho Reglamento de la entidad en cuestión, y esta será liquidada de manera ordenada de conformidad con la legislación nacional aplicable. ( 23 )

En el presente asunto, como la propia Comisión subrayó en su Decisión de aprobación del dispositivo de resolución controvertido, ( 24 ), aquella expresó «estar de acuerdo» con el contenido de este y con «las razones por las que es necesaria una resolución en aras del interés general, aducidas por la JUR». Pues bien, los aspectos discrecionales de un dispositivo de resolución, que atañen tanto a la comprobación de las condiciones de resolución como a la determinación de los instrumentos de resolución, están intrínsecamente vinculados a los aspectos más técnicos de la resolución. En consecuencia, contrariamente a lo que sostuvo el Tribunal General, para determinar cuál es el acto impugnable en el contexto de un dispositivo de resolución aprobado en su conjunto por la Comisión, no puede distinguirse entre los aspectos discrecionales y los aspectos técnicos.

Así pues, solo mediante la decisión de aprobación de la Comisión la medida de resolución adoptada por la JUR en el dispositivo de resolución controvertido quedó establecida definitivamente y desplegó efectos jurídicos obligatorios, de modo que la Comisión, y no la JUR, es quien debe responder de dicha medida de resolución ante el juez de la Unión.

Por lo tanto, el Tribunal de Justicia concluyó que del contenido del dispositivo de resolución controvertido, del contexto en el que se adoptó y de las facultades de la JUR se deducía que dicho dispositivo no produjo efectos jurídicos obligatorios que pudieran afectar a los intereses de una persona física o jurídica, de forma que no constituye un acto contra el que quepa un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

En primer término, el Tribunal de Justicia añadió que, contrariamente a lo declarado por el Tribunal General, no cabe deducir del artículo 86, apartados 1 y 2, del Reglamento MUR que el dispositivo de resolución controvertido podía ser objeto de un recurso de anulación ante el Tribunal General aun cuando dicho dispositivo no constituyó el resultado final del procedimiento de resolución de que se trata, el cual solo se materializó con la aprobación de ese dispositivo por la Comisión, y no produjo efectos jurídicos autónomos.

En efecto, las disposiciones de un reglamento no pueden modificar el sistema de recursos previsto por el Tratado FUE. Además, el propio tenor del artículo 86 del Reglamento MUR indica que los recursos a los que se refiere deben interponerse ante el Tribunal de Justicia «de conformidad con el artículo 263 [TFUE]», lo que implica que cumplan el requisito, que figura en este último artículo, de que el acto contra el que se dirigen sea impugnable.

Es cierto que en la sentencia de 6 de mayo de 2021, ABLV Bank y otros/BCE, ( 25 ) el Tribunal de Justicia declaró, en esencia, que un dispositivo de resolución, como resultado final del procedimiento complejo de resolución, puede ser objeto de control jurisdiccional ante el juez de la Unión. No obstante, en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el Tribunal de Justicia debía apreciar la legalidad de una resolución del Tribunal General mediante la que se declararon inadmisibles recursos de anulación dirigidos no contra un dispositivo de resolución, sino contra actos preparatorios del BCE en los que se había constatado que determinados entes estaban en graves dificultades o probablemente fueran a estarlo. ( 26 ) Así pues, las consideraciones expuestas en la referida sentencia deben interpretarse a la luz de la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los procedimientos complejos, según la cual se desprende que, en procedimientos de ese tipo, los actos adoptados durante las etapas que sirven para preparar la adopción del acto definitivo no pueden ser objeto de un recurso de anulación cuando no producen efectos jurídicos autónomos.

En segundo término, el Tribunal de Justicia declaró que el Tribunal General consideró erróneamente, en la sentencia recurrida, que no reconocer el carácter impugnable del dispositivo de resolución controvertido daría lugar a una vulneración del derecho de las demandantes en primera instancia a la tutela judicial efectiva.

En efecto, una decisión de aprobación de la Comisión, como la Decisión controvertida en el presente asunto, reúne las características de un acto que puede ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Por lo tanto, en el marco de un recurso de anulación interpuesto contra tal Decisión, las personas físicas o jurídicas afectadas pueden invocar la ilegalidad del dispositivo de resolución que dicha institución haya aprobado, confiriéndole así efectos jurídicos obligatorios, lo que les garantizará una tutela judicial suficiente. Por lo demás, el Tribunal de Justicia recordó que, mediante la aprobación, la Comisión hace suyos los elementos y los motivos contenidos en el dispositivo de resolución, de modo que debe, en su caso, responder de ellos ante el juez de la Unión.

( 1 ) Sentencia de 1 de junio de 2022, Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno y SFL/JUR (T‑481/17, en lo sucesivo, sentencia recurrida, EU:T:2022:311).

( 2 ) Decisión SRB/EES/2017/08 de la Sesión Ejecutiva de la Junta Única de Resolución (JUR), de 7 de junio de 2017, relativa a la adopción de un dispositivo de resolución respecto de Banco Popular Español, S. A.

( 3 ) Reglamento (UE) n.o 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.o 1093/2010 (DO 2014, L 225, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento MUR»).

( 4 ) Sentencia de 13 de junio de 1958, Meroni/Alta Autoridad (9/56, EU:C:1958:7).

( 5 ) Sentencia de 22 de enero de 2014, Reino Unido/Parlamento y Consejo (C‑270/12, EU:C:2014:18).

( 6 ) En particular, su artículo 18.

( 7 ) Véanse, en esencia, los considerandos 24 y 26 del Reglamento MUR.

( 8 ) Como se desprende de los considerandos 24 y 26 de dicho Reglamento.

( 9 ) En virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento MUR.

( 10 ) En virtud del artículo 18, apartados 1 y 6, del Reglamento MUR.

( 11 ) Especificadas en el artículo 18, apartado 1, letras a) a c), del Reglamento MUR.

( 12 ) Sobre la base del artículo 18, apartado 6, del Reglamento MUR.

( 13 ) A los que se refiere el artículo 22, apartado 2, del Reglamento MUR.

( 14 ) En virtud del artículo 18, apartados 1 y 4 a 6, del Reglamento MUR.

( 15 ) En virtud del artículo 30, apartados 1 y 2, del Reglamento MUR.

( 16 ) En virtud del artículo 43, apartado 3, del Reglamento MUR.

( 17 ) Artículo 18, apartado 7, párrafos primero a tercero, del Reglamento MUR.

( 18 ) Artículo 18, apartado 7, párrafo tercero, del Reglamento MUR.

( 19 ) Artículo 18, apartado 7, párrafo quinto, del Reglamento MUR.

( 20 ) En virtud de los artículos 7 y 18 de dicho Reglamento.

( 21 ) Artículo 18, apartado 7, del Reglamento MUR.

( 22 ) Artículo 18, apartado 7, párrafo séptimo, del Reglamento MUR.

( 23 ) Artículo 18, apartado 8, del Reglamento MUR.

( 24 ) Decisión (UE) 2017/1246 de la Comisión, de 7 de junio de 2017, por la que se aprueba el régimen de resolución de Banco Popular Español, S. A. (DO 2017, L 178, p. 15; corrección de errores en DO 2017, L 320, p. 31, y en DO 2018, C 410, p. 7), considerando 4, tal como quedó corregido el 6 de diciembre de 2017 (DO 2017, L 320, p. 31).

( 25 ) Sentencia de 6 de mayo de 2021, ABLV Bank y otros/BCE (C‑551/19 P y C‑552/19 P, EU:C:2021:369), apartados 56 y 66.

( 26 ) En el sentido del artículo 18, apartado 1, del Reglamento MUR.