Asunto C‑106/22

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft.

contra

Innovációs és Technológiai Miniszter

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Fővárosi Törvényszék)

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 13 de julio de 2023

«Procedimiento prejudicial — Libre circulación de capitales — Libertad de establecimiento — Reglamento (UE) 2019/452 — Normativa de un Estado miembro que establece un mecanismo de control de las inversiones extranjeras en empresas residentes consideradas como “estratégicas” — Resolución adoptada sobre la base de esa normativa, que prohíbe la adquisición por una sociedad residente de la totalidad de las participaciones de otra sociedad residente — Empresa adquirida considerada como “estratégica” debido a que su actividad principal atañe a la extracción de determinadas materias primas básicas como la grava, la arena y la arcilla — Empresa adquirente considerada como “inversor extranjero” por formar parte de un grupo de sociedades cuya sociedad de cabecera está establecida en un tercer país — Perjuicio o riesgo de perjuicio para un interés nacional, la seguridad pública o el orden público del Estado miembro — Objetivo de garantizar la seguridad del suministro de materias primas básicas en favor del sector de la construcción, en particular a escala regional»

1. Política comercial común — Control de las inversiones extranjeras directas en la Unión — Reglamento (UE) 2019/452 — Ámbito de aplicación — Inversiones efectuadas por empresas de un Estado miembro sujetas a una influencia decisiva de una empresa de un tercer país — Exclusión

   [Reglamento (UE) 2019/452 del Parlamento Europeo y del Consejo]

   (véanse los apartados 32 a 34)

2. Libertad de establecimiento — Sociedad constituida conforme a la legislación de un Estado miembro y que tiene en él su domicilio social o su sede de dirección efectiva — Determinación de la sujeción al ordenamiento jurídico de un Estado miembro — Localización del domicilio social, de la administración central o del centro de actividad principal de las sociedades — Determinación del derecho de la sociedad a invocar la libertad de establecimiento — Criterios — Lugar del domicilio social y sujeción al ordenamiento jurídico — Nacionalidad de los accionistas — Irrelevancia

   (Art. 54 TFUE)

   (véanse los apartados 45 a 49)

3. Cuestiones prejudiciales — Competencia del Tribunal de Justicia — Límites — Cuestión planteada en relación con un litigio que se circunscribe al interior de un solo Estado miembro — Sociedad adquiriente y sociedad adquirida que son sociedades residentes de un mismo Estado miembro — Sociedad adquirente que forma parte de un grupo de sociedades establecidas, en particular, en diferentes Estados miembros — Competencia habida cuenta de la estructura de propiedad transfronteriza de la sociedad residente adquirente dentro de la Unión

   (Art. 54 TFUE)

   (véanse los apartados 50 a 52 y 56)

4. Libertad de establecimiento — Sociedades — Control de las inversiones extranjeras directas en la Unión — Empresas residentes consideradas como estratégicas — Interés en garantizar el suministro de materias primas básicas — Adquisición por una sociedad residente de la totalidad de las participaciones de otra sociedad residente — Empresa adquirida considerada como estratégica habida cuenta de su actividad principal, vinculada al suministro de materias primas básicas — Empresa adquirente considerada como inversor extranjero habida cuenta de su participación en un grupo de sociedades reunidas bajo una sociedad de cabecera establecida en un tercer país — Adquisición prohibida debido al eventual perjuicio para el interés en garantizar el suministro — Improcedencia

   (Arts. 49 TFUE a 54 TFUE)

   (véanse los apartados 58, 60, 61, 64 a 68 y 74 y el fallo)

Resumen

Janes és Társa es una sociedad húngara que tiene como actividad principal la extracción minera de grava, arena y arcilla en su cantera situada en Lázi (provincia de Győr‑Moson‑Sopron, distrito de Pannonhalma, Hungría).

Como consecuencia de esta actividad, Janes és Társa se califica como «sociedad estratégica», en el sentido de una ley por la que se establece un mecanismo de control de las inversiones extranjeras. Alcanza una cuota del 0,52 % en el mercado húngaro de producción de las materias primas en cuestión.

Xella Magyarország es otra sociedad húngara que forma parte de un grupo de sociedades cuya sociedad de cabecera está establecida en Bermudas y que pertenece, al final de la cadena, a un nacional irlandés. Opera en el mercado húngaro de materiales de construcción y su actividad principal consiste en la fabricación de productos de hormigón para la construcción. Compra alrededor del 90 % de la producción anual de Janes és Társa para la transformación, en su fábrica situada en las proximidades de la cantera, de estas materias primas en ladrillos silicocalcáreos.

En octubre de 2020, Xella Magyarország celebró un contrato de compraventa para la adquisición de la totalidad de las participaciones de Janes és Társa y solicitó al Ministro competente que acusara recibo de la transacción de que se trata o confirmara que esta formalidad no era necesaria habida cuenta de su estructura de propiedad. Mediante resolución adoptada en julio de 2021, dicho Ministro prohibió la ejecución del negocio jurídico notificado, calificando a Xella Magyarország de «inversor extranjero» debido a que pertenecía indirectamente a LSF10 XL Investments, sociedad registrada en Bermudas.

Además, el mismo Ministro alegó que la seguridad y la previsibilidad de la extracción y del suministro de materias primas tenían una importancia estratégica, en particular habida cuenta de las graves perturbaciones en el funcionamiento de las cadenas de suministro mundiales causadas por la pandemia de COVID‑19. Según él, la producción de áridos, como la arena, la grava y la piedra compactada, para el sector de la construcción, ya estaba dominada por productores húngaros de capital extranjero. Por consiguiente, la hipótesis de que Janes és Társa se convierta indirectamente en propiedad de una sociedad registrada en Bermudas suponía un riesgo a más largo plazo para la seguridad del suministro de las materias primas de las que se trata en el presente asunto, lo que podría perjudicar al «interés nacional», en sentido amplio.

Mediante su sentencia, el Tribunal de Justicia concluye que las disposiciones del Tratado FUE en materia de libertad de establecimiento se oponen al mecanismo de control de las inversiones extranjeras en cuestión. En efecto, este mecanismo permite que la adquisición de la propiedad de una sociedad residente, considerada como estratégica, por otra sociedad residente que forma parte de un grupo de sociedades establecidas en varios Estados miembros y en la que una empresa de un tercer país tiene una influencia determinante, se prohíba. De este modo, el Tribunal de Justicia rechaza el argumento del Gobierno húngaro según el cual tal adquisición perjudica o puede perjudicar el interés nacional consistente en garantizar la seguridad del suministro en favor del sector de la construcción, en particular a escala local, en lo concerniente a materias primas básicas.

Apreciación del Tribunal de Justicia

En un primer momento, el Tribunal de Justicia aprecia que una normativa nacional que permite a las autoridades de un Estado miembro prohibir que una sociedad de la Unión, por motivos de seguridad y de orden público, adquiera una participación en una sociedad residente «estratégica» que le permita ejercer una influencia efectiva en la gestión y el control de esta última sociedad constituye, manifiestamente, una restricción a la libertad de establecimiento de esa sociedad de la Unión, en este caso una restricción particularmente grave.

En un segundo momento, el Tribunal de Justicia examina si esta restricción puede estar justificada por una razón imperiosa de interés general. A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda que, en virtud de su jurisprudencia, tal justificación presupone que la restricción sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo.

Concretamente, el interés específico de que se trata en el presente asunto, que persigue garantizar la seguridad y la continuidad del suministro del sector de la construcción en lo concerniente a determinadas materias primas básicas, podría entrar en el ámbito de aplicación del artículo 52 TFUE, apartado 1. En efecto, esta disposición establece que una restricción a la libertad de establecimiento puede estar justificada por razones de orden público, seguridad y salud públicas.

No obstante, según la jurisprudencia, aunque los Estados miembros tengan libertad para definir, de conformidad con sus necesidades nacionales, las exigencias de orden público y de seguridad pública, estas últimas solo pueden invocarse en caso de que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad.

En lo que atañe específicamente al objetivo vinculado a la seguridad del suministro en favor del sector de la construcción, en particular a escala local, en lo concerniente a determinadas materias primas básicas, el Tribunal de Justicia señala que tal objetivo no puede constituir una razón de seguridad pública y, por tanto, justificar eventualmente un obstáculo a la libertad de establecimiento de que se trata en el litigio principal, en este caso de naturaleza particularmente grave. En efecto, no puede considerarse que tal objetivo responda a un «interés fundamental de la sociedad», en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Tampoco parece que la adquisición prohibida por la resolución impugnada en el litigio principal pueda efectivamente generar una «amenaza real y suficientemente grave», en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En efecto, por un lado, antes de dicha adquisición, la sociedad adquirente ya compraba aproximadamente el 90 % de la producción de las materias primas básicas de que se trata procedentes de la cantera de la sociedad adquirida, mientras que empresas locales del sector de la construcción compraban el 10 % restante. Por otro lado, es notorio que estas materias primas básicas tienen, por su naturaleza, un valor de mercado relativamente bajo en relación, sobre todo, con su coste de transporte. Por lo tanto, el riesgo de exportación de una parte significativa de la producción de dichas materias primas parece poco probable o, incluso, excluido en la práctica.