Asunto T‑324/21

Harley-Davidson Europe Ltd
y
Neovia Logistics Services International

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Octava ampliada) de 1 de marzo de 2023

«Unión aduanera — Reglamento (UE) n.o 952/2013 — Determinación del origen no preferencial de determinadas motocicletas fabricadas por Harley-Davidson — Decisión de Ejecución de la Comisión por la que se solicita la revocación de decisiones relativas a informaciones vinculantes en materia de origen adoptadas por las autoridades aduaneras nacionales — Concepto de “elaboraciones o transformaciones que no están económicamente justificadas” — Derecho a ser oído»

1. Unión aduanera — Origen de las mercancías — Determinación — Transformación o elaboración sustancial — Elaboraciones o transformaciones que no están económicamente justificadas — Concepto — Finalidad principal o dominante de una operación de deslocalización consistente en evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión — Inclusión — Carga de la prueba

   [Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 60, 62 y 284; Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, art. 33]

   (véanse los apartados 53 a 63)

2. Unión aduanera — Origen de las mercancías — Determinación — Transformación o elaboración sustancial — Elaboraciones o transformaciones que no están económicamente justificadas — Criterio de la justificación económica de la operación de traslado de la producción a otro país — Coincidencia temporal entre la entrada en vigor de las medidas de política comercial y el anuncio de la operación de deslocalización en cuestión — Presunción de intención de eludir las consecuencias derivadas de dichas medidas — Carga de la prueba de una finalidad principal diferente que incumbe al operador económico afectado — Motivo razonable distinto del de evitar la aplicación de medidas de política comercial — Inexistencia

   [Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, art. 33, y Reglamento de Ejecución (UE) 2018/886 de la Comisión]

   (véanse los apartados 63 a 75)

3. Instituciones de la Unión Europea — Ejercicio de sus competencias — Competencia conferida a la Comisión para la adopción de actos delegados — Obligación de no modificar elementos esenciales del acto legislativo de base — Normas de determinación del origen no preferencial de mercancías en cuya producción ha intervenido más de un país — Alcance de la delegación conferida a la Comisión en el código aduanero — Disposición que completa las normas establecidas en el código aduanero precisando el requisito relativo a la justificación económica

   [Art. 290 TFUE; Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 60, 62 y 284; Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, art. 33]

   (véanse los apartados 77 a 90)

4. Unión aduanera — Origen de las mercancías — Determinación — Transformación o elaboración sustancial — Elaboraciones o transformaciones que no están económicamente justificadas — Criterio de la justificación económica del traslado de la producción de un país a otro — Criterio establecido en el código aduanero y precisado por la Comisión mediante un acto delegado — Inexistencia de justificación económica en presencia de una estrategia dirigida principalmente a evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión — Violación de los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad — Inexistencia

   [Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, art. 33]

   (véanse los apartados 92 a 98)

5. Unión aduanera — Origen de las mercancías — Determinación — Transformación o elaboración sustancial — Elaboraciones o transformaciones que no están económicamente justificadas — Decisión de la Comisión por la que se solicita la revocación de decisiones de autoridades aduaneras nacionales relativas a informaciones vinculantes en materia de origen de determinadas mercancías importadas en la Unión — Procedimiento consultivo previo a la adopción de dicha decisión — Consulta al comité del código aduanero por la vía escrita — Procedencia — Obligación de la Comisión de tener en cuenta las conclusiones de los debates y el dictamen emitido por el comité — Carácter no vinculante del dictamen del comité y de las opiniones divergentes minoritarias expresadas por algunos de sus miembros

   [Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (UE) n.o 182/2011, arts. 3, ap. 5, y 4, y n.o 952/2013, arts. 37, ap. 2, y 285; Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, art. 33]

   (véanse los apartados 110 a 125)

6. Derecho de la Unión Europea — Principios — Principio de buena administración — Exigencia de imparcialidad — Concepto — Violación — Inexistencia

   [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41; Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, art. 33]

   (véase el apartado 159)

7. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Decisión de la Comisión por la que se solicita la revocación de decisiones de autoridades aduaneras nacionales relativas al origen de determinadas mercancías importadas en la Unión — Falta del trámite de audiencia a las empresas afectadas en el procedimiento de adopción de esa decisión — Derecho a ser oído en dicho procedimiento que existe aun cuando no haya normativa específica al respecto — Vulneración del derecho a ser oído — Consecuencia — Irregularidad que no da lugar a la anulación de la decisión al no existir la posibilidad de llegar a un resultado diferente después de haber permitido a la empresa presentar sus observaciones

   [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2; Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 34, ap. 11; Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, art. 33]

   (véanse los apartados 161, 162 y 166 a 170)

8. Derecho de la Unión Europea — Principios generales del Derecho — Derecho a una buena administración — Control por la Comisión de las decisiones de las autoridades aduaneras nacionales relativas a informaciones vinculantes en materia de origen de determinados productos importados en la Unión — Procedimiento que permite a la Comisión solicitar a un Estado miembro que revoque tales decisiones para garantizar una aplicación correcta y uniforme del origen de las mercancías — Observancia de un plazo razonable en la tramitación de dicho procedimiento administrativo — Incumplimiento — Inexistencia

   [Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 34, ap. 11; Reglamento Delegado (UE) 2015/2447 de la Comisión, art. 19]

   (véanse los apartados 163, 164, 171, 172, 175 y 176)

Resumen

En junio de 2018, en respuesta al establecimiento, por el Gobierno estadounidense, de derechos de aduana adicionales del 25 % y del 10 %, respectivamente, a las importaciones de acero y las importaciones de aluminio procedentes de la Unión Europea, la Comisión adoptó un reglamento ( 1 ) en el que se preveía la aplicación de derechos de aduana adicionales a la importación de productos originarios de los Estados Unidos enumerados en los anexos de dicho reglamento, entre ellos, las motocicletas con motor de cilindrada superior a 800 cm3.

En virtud de dicho reglamento, esas motocicletas debían ser objeto, en una primera fase, de derechos de aduana adicionales del 25 %, ( 2 ) a partir del 22 de junio de 2018 y, en una segunda fase, de derechos de aduana adicionales del 25 %, ( 3 ) a partir del 1 de junio de 2021 a más tardar.

La consecuencia de tales medidas para una empresa estadounidense como Harley-Davidson Europe Ltd, ( 4 ) especializada en la fabricación de motocicletas, habría sido la aplicación de derechos de aduana adicionales a los productos importados en la Unión desde los Estados Unidos, del 25 % a partir del 22 de junio de 2018 y posteriormente de un 25 % adicional a partir del1 de junio de 2021 a más tardar, además del tipo del derecho convencional del 6 %, es decir, un tipo total que ascendía, para sus motocicletas, al 31 % a partir del 22 de junio de 2018 y posteriormente al 56 % a partir del 1 de junio de 2021 a más tardar.

El 25 de junio de 2018, Harley-Davidson presentó a la Securities and Exchange Commission ( 5 ) un informe, ( 6 ) que tenía por objeto informar a sus accionistas de la aplicación de los derechos de aduana adicionales anteriormente mencionados y de sus consecuencias para su actividad. En dicho formulario, Harley-Davidson comunicó su intención de trasladar la producción de determinadas motocicletas destinadas al mercado de la Unión desde los Estados Unidos a sus instalaciones internacionales situadas en otro país, con el fin de evitar las medidas en cuestión de la política comercial de la Unión.

Tras la publicación de ese informe, Harley-Davidson eligió su fábrica de Tailandia como centro de producción de algunas de sus motocicletas destinadas al mercado de la Unión.

Como deseaba obtener garantías en relación con la determinación de su origen, Harley-Davidson ( 7 ) solicitó a las autoridades aduaneras belgas, el 25 de enero de 2019, la adopción de dos decisiones ( 8 ) que reconocieran el origen tailandés de determinadas categorías de sus motocicletas. Posteriormente se presentaron otras solicitudes, relativas a otras categorías de motocicletas.

La determinación del origen no preferencial de las mercancías varía en función de si las mercancías se han obtenido en un solo país o territorio, o si en su producción ha intervenido más de un país o territorio. ( 9 ) A tenor del artículo 60, apartado 2, del código aduanero, un país o territorio se considera como el lugar de origen de las mercancías, a efectos de la aplicación de las medidas de la Unión relacionadas con el origen de las mercancías importadas, si la última elaboración o transformación sustancial se realiza en dicho lugar y si está «económicamente justificada». Las normas de aplicación de los requisitos establecidos en la disposición anteriormente citada se recogen en un reglamento de la Comisión, ( 10 ) que aporta precisiones relativas a las operaciones de elaboración o transformación que no están «económicamente justificadas». ( 11 )

En reuniones mantenidas con las autoridades belgas en enero y abril de 2019, la Comisión estimó que el criterio de la justificación económica podría no cumplirse y que el artículo 33 del AD-CAU podía aplicarse a los hechos del presente caso, ya que Harley-Davidson había declarado públicamente que la deslocalización de las operaciones tenía por objeto evitar la aplicación de las medidas en la Unión. No obstante, la Comisión no emitió un dictamen formal a este respecto.

El 24 de junio de 2019, las autoridades aduaneras belgas adoptaron ( 12 ) dos decisiones IVO, mediante las que reconocieron y certificaron que determinadas categorías de motocicletas Harley-Davidson importadas en la Unión eran originarias de Tailandia. Las otras solicitudes de decisiones IVO fueron objeto del mismo tratamiento. Las decisiones IVO de que se trata fueron notificadas a la Comisión por las autoridades aduaneras belgas el 21 de agosto de 2019.

El 31 de marzo de 2021, en el marco de un control a posteriori de las decisiones IVO adoptadas por las autoridades aduaneras nacionales, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, ( 13 ) en la que solicitaba a las autoridades belgas que revocaran las dos primeras decisiones IVO, incompatibles con el artículo 60, apartado 2, del código aduanero, en relación con el artículo 33 del AD‑CAU.

Las demandantes interpusieron un recurso de anulación contra dicha Decisión e invocaron varios motivos. Mediante su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso en su totalidad. En este contexto, interpreta por primera vez el artículo 33 del AD‑CAU.

Apreciación del Tribunal General

En primer lugar, el Tribunal General examina el motivo basado en el uso abusivo, por la Comisión, de la facultad de revocación de decisiones IVO nacionales que se apoya en una interpretación errónea y una aplicación indebida del artículo 33 del AD‑CAU. Comprueba si la Comisión, al adoptar la Decisión impugnada sobre la base de esta disposición, incurrió en error de Derecho al estimar que la operación de traslado a Tailandia de la fabricación de determinadas categorías de motocicletas Harley-Davidson destinadas al mercado de la Unión no podía calificarse de «económicamente justificada», dado que tenía por objeto, según dicha institución, evitar las medidas de política comercial de la Unión adoptadas, a partir de 2018, contra productos originarios de los Estados Unidos.

Interpretando el artículo 33 del AD‑CAU, declara, para empezar, que del tenor de esta disposición se deriva que, cuando la finalidad de una operación concreta sea evitar la aplicación de las medidas de la Unión relacionadas con el origen de las mercancías, la Comisión y las autoridades aduaneras de la Unión deben considerar que no se cumple el requisito relativo a la justificación económica.

A continuación, puntualiza que la utilización del concepto de «finalidad» en singular remite, en situaciones en las que la realización de una operación de deslocalización determinada haya perseguido varias finalidades, a la idea de una «finalidad principal» o «dominante». Por lo tanto, la finalidad de evitar la aplicación de las medidas de la Unión anteriormente mencionadas debe haber sido decisiva para la elección de trasladar la producción a otro país o territorio.

Así pues, el artículo 33 del AD‑CAU —que se aplica cuando la Unión ha adoptado medidas de política comercial, tales como las medidas arancelarias adoptadas en el presente caso— persigue garantizar la aplicación de las medidas de política comercial de la Unión impidiendo, para las mercancías objeto de tales medidas, la adquisición de un nuevo origen cuando la finalidad principal o dominante de una operación, como un traslado de la producción a otro país, sea evitar su aplicación.

Por último, el Tribunal General subraya que la expresión «sobre la base de los datos disponibles» remite a los elementos fácticos de que dispone la autoridad encargada de comprobar la finalidad de una operación de deslocalización. Así pues, el artículo 33 del AD‑CAU debe interpretarse en el sentido de que si, sobre la base de los datos disponibles, resulta que la finalidad principal o dominante de una operación de deslocalización era evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión, dicha operación no puede, por principio, estar económicamente justificada.

Por lo tanto, corresponde al operador económico de que se trate aportar la prueba de que la finalidad principal o dominante de una operación de deslocalización no era, en el momento en que se adoptó la decisión relativa a esta, evitar la aplicación de medidas de política comercial de la Unión. Como tal prueba se distingue de la búsqueda a posteriori de una justificación económica o de la racionalidad económica de dicha operación de deslocalización, no basta con la mera demostración de la existencia de una justificación económica.

En segundo lugar, tras haber examinado y desestimado los demás motivos invocados en apoyo del recurso de las demandantes —entre ellos, los basados en la ilegalidad del artículo 33 del AD‑CAU, el incumplimiento de la obligación de motivar la Decisión impugnada, o un error manifiesto de apreciación—, el Tribunal General desestima el motivo basado en la violación de principios generales del Derecho de la Unión y el incumplimiento de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

A este respecto, declara, por lo que se refiere al derecho a ser oído, que no se discute que la Comisión no ofreció a las demandantes la posibilidad de presentar observaciones en el procedimiento que dio lugar a la adopción de la Decisión impugnada. Esta última, al conminar a las autoridades belgas a revocar las dos primeras decisiones IVO en cuestión, y al no tener aquellas posibilidad alguna de atenerse a ese requerimiento, constituye una medida individual adoptada contra las demandantes, que las afecta desfavorablemente. Si bien no está previsto en el procedimiento de adopción de la Decisión impugnada, el derecho a ser oído se aplica aun cuando no exista una normativa específica. Además, el hecho de que las demandantes pudieran o hubieran podido presentar sus observaciones ante las autoridades aduaneras belgas antes de la adopción de las decisiones IVO, o entre la adopción de la Decisión impugnada y la adopción de la decisión de revocación de las decisiones IVO, no permite considerar que la Comisión cumplió su obligación de oír a las demandantes antes de adoptar la Decisión impugnada.

Sin embargo, tal irregularidad solo puede dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada si, como consecuencia de dicha irregularidad, el procedimiento administrativo haya podido conducir a un resultado diferente. Pues bien, al limitarse, en la Decisión impugnada, a solicitar a las autoridades aduaneras belgas que revocaran las decisiones IVO en las que se aplicaba indebidamente el artículo 33 del AD‑CAU, la Comisión hizo únicamente uso de la competencia, que se le confiere en el código aduanero, para solicitar a un Estado miembro que revoque unas decisiones IVO, a fin de garantizar una determinación correcta y uniforme del origen de las mercancías.

Dado que la Decisión impugnada contiene una interpretación y una aplicación correctas del artículo 33 del AD‑CAU, aun suponiendo que las demandantes hubieran podido presentar observaciones en el procedimiento que llevó a la adopción de dicha Decisión, la interpretación y la aplicación del artículo 33 del AD‑CAU que la Comisión efectuó en ella no habrían podido ser diferentes. En cualquier caso, las demandantes no han aportado ante el Tribunal General elementos concretos que puedan demostrar que la deslocalización de que se trata estaba justificada principalmente debido a consideraciones ajenas a la imposición de los derechos de aduana adicionales, siendo así que recae sobre ellas la carga de la prueba.

( 1 ) Reglamento de Ejecución (UE) 2018/886, de 20 de junio de 2018, sobre determinadas medidas de política comercial relativas a determinados productos originarios de los Estados Unidos de América y por el que se modifica el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/724 (DO 2018, L 158, p. 5).

( 2 ) Artículo 2, letra a), y anexo I del Reglamento 2018/886.

( 3 ) Artículo 2, letra b), y anexo II del Reglamento 2018/886.

( 4 ) En lo sucesivo, conjuntamente con el grupo al que pertenece, «Harley-Davidson».

( 5 ) Comisión de Operaciones Bursátiles, Estados Unidos; en lo sucesivo, «SEC».

( 6 ) Informe sobre el formulario 8‑K (Form 8-K Current Report).

( 7 ) Junto con Neovia Logistics Services International, un intermediario que le presta servicios de apoyo logístico en sus operaciones de importación de motocicletas en la Unión a través de Bélgica.

( 8 ) Decisiones relativas a informaciones vinculantes en materia de origen (en lo sucesivo, «decisiones IVO»).

( 9 ) Artículo 60 del Reglamento (UE) n.o 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión (DO 2013, L 269, p. 1; en lo sucesivo, «código aduanero»).

( 10 ) Reglamento Delegado (UE) 2015/2446 de la Comisión, de 28 de julio de 2015, por el que se completa el Reglamento n.o 952/2013 con normas de desarrollo relativas a determinadas disposiciones del código aduanero de la Unión (DO 2015, L 343, p. 1; en lo sucesivo, «AD‑CAU»).

( 11 ) Conforme al artículo 33, párrafo primero, del AD-CAU, «cualquier operación de elaboración o transformación efectuada en otro país o territorio no se considerará justificada desde el punto de vista económico si se demuestra, sobre la base de los datos disponibles, que la finalidad de dicha operación era evitar la aplicación de las medidas a que se refiere el artículo 59 del [código aduanero]», que se refiere a la aplicación del arancel aduanero común y de las otras medidas de la Unión, arancelarias o no, relacionadas con el origen de las mercancías importadas en la Unión (en lo sucesivo, «medidas de la Unión relacionadas con el origen de las mercancías»).

( 12 ) Con arreglo al artículo 33, apartado 1, del código aduanero.

( 13 ) Decisión de Ejecución (UE) 2021/563 de la Comisión, de 31 de marzo de 2021, sobre la validez de determinadas decisiones relativas a informaciones vinculantes en materia de origen (DO 2021, L 119, p. 117; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).