Asunto C‑321/21 P

Ryanair DAC

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 28 de septiembre de 2023

«Recurso de casación — Ayuda de Estado — Artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b) — Mercado danés del transporte aéreo — Ayuda otorgada por el Reino de Dinamarca a una compañía aérea en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Marco temporal relativo a las medidas de ayuda estatal — Garantía pública sobre una línea de crédito renovable — Decisión de la Comisión Europea de no plantear objeciones — Ayuda destinada a reparar los perjuicios sufridos por una sola víctima — Principios de proporcionalidad y de no discriminación — Libertad de establecimiento y libre prestación de servicios»

1. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional — Garantía sobre una línea de crédito renovable en favor de una sola compañía aérea en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Inclusión — Garantía que no beneficia a todas las compañías aéreas afectadas — Falta de pertinencia

   [Art. 107 TFUE, ap. 2, letra b)]

   (véanse los apartados 18 a 33)

2. Recurso de casación — Motivos — Apreciación errónea de los hechos y de las pruebas — Inadmisibilidad — Control por el Tribunal de Justicia de la apreciación de los hechos y de las pruebas — Exclusión salvo en caso de desnaturalización — Motivo basado en la desnaturalización de los hechos — Necesidad de indicar con precisión los elementos desnaturalizados y de demostrar los errores de análisis que condujeron a esa desnaturalización — Necesidad de que la desnaturalización resulte manifiestamente de los documentos obrantes en autos

   [Art. 256 TFUE, ap. 1, párr. 2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 168, ap. 1, letra d)]

   (véanse los apartados 53 a 59)

3. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional — Garantía sobre una línea de crédito renovable en favor de una sola compañía aérea en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Apreciación de la proporcionalidad a la luz del importe de la ayuda

   [Art. 107 TFUE, ap. 2, letra b)]

   (véanse los apartados 63 a 67 y 71 a 74)

4. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional — Garantía sobre una línea de crédito renovable en favor de una sola compañía aérea en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Compatibilidad de la garantía con el mercado interior a pesar de su carácter exclusivo — Requisitos

   (Art. 107 TFUE)

   (véanse los apartados 89 a 96)

5. Derecho de la Unión Europea — Principios — Igualdad de trato — Discriminación por razón de la nacionalidad — Prohibición en virtud del artículo 18 TFUE — Carácter subsidiario en relación con las normas específicas de no discriminación previstas en el Tratado FUE — Artículo 107 TFUE, apartados 2 y 3, donde se prevén tales normas específicas

   (Arts. 18 TFUE y 107 TFUE, aps. 2 y 3)

   (véanse los apartados 97 a 100)

6. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional — Garantía sobre una línea de crédito renovable en favor de una sola compañía aérea en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Ayuda compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b) — Apreciación de la ayuda a la luz de la libre prestación de servicios y de la libertad de establecimiento — Requisitos

   [Arts. 49 TFUE, 56 TFUE y 107 TFUE, ap. 2, letra b)]

   (véanse los apartados 118 a 124)

7. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas compatibles con el mercado interior — Ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional — Garantía sobre una línea de crédito renovable en favor de una sola compañía aérea en el contexto de la pandemia de COVID-19 — Apreciación a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b) — Decisión de la Comisión por la que se declara la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior sin iniciar el procedimiento de investigación formal — Vulneración de los derechos procesales de las partes interesadas — Requisitos — Partes interesadas que deben demostrar la existencia de dudas en cuanto a la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior

   [Art. 107 TFUE, ap. 2, letra b)]

   (véanse los apartados 131 a 140)

8. Ayudas otorgadas por los Estados — Decisión de la Comisión de no formular objeciones respecto a un régimen de ayudas o a una media de ayuda — Obligación de motivación — Alcance

   [Arts. 107 TFUE, ap. 2, letra b), y 296 TFUE]

   (véanse los apartados 144 a 149)

Resumen

En abril de 2020, el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia notificaron a la Comisión Europea dos medidas de ayuda distintas en favor de la compañía aérea SAS AB que consistían, cada una de ellas, en una garantía sobre una línea de crédito renovable por un importe máximo de 1500 millones de coronas suecas (en lo sucesivo, «medidas en cuestión»). Estas medidas tenían como finalidad compensar parcialmente a SAS por los perjuicios derivados de la anulación o de la reprogramación de sus vuelos a raíz del establecimiento de restricciones de desplazamiento en el contexto de la pandemia de COVID-19.

La notificación de la medida de ayuda sueca se hizo inmediatamente después de la aprobación por la Comisión, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), ( 1 ) de un régimen sueco de garantías de préstamos con el fin de apoyar a determinadas compañías aéreas en el contexto de la pandemia de COVID-19. ( 2 ) A este respecto, Suecia había confirmado que SAS, que experimentaba dificultades para obtener préstamos de las entidades de crédito en el marco del régimen sueco de garantías de préstamos, sería beneficiaria o bien de una ayuda en virtud de dicho régimen, o bien de la nueva garantía notificada, pero no de las dos medidas a la vez.

Mediante Decisiones de 15 de abril de 2020 ( 3 ) y de 24 de abril de 2020, ( 4 ) la Comisión calificó las medidas en cuestión de ayudas de Estado compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). Conforme a esta disposición, serán compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.

La compañía aérea Ryanair interpuso sendos recursos de anulación contra estas Decisiones, pero fueron desestimados mediante dos sentencias del Tribunal General. ( 5 )

Los recursos de casación interpuestos por Ryanair contra estas sentencias son desestimados por el Tribunal de Justicia, ( 6 ) que confirma, en este contexto, que medidas de ayuda adoptadas para responder a las consecuencias de la pandemia de COVID-19 pueden legalmente reservarse a una sola empresa, incluso si competidores de esta también se ven afectados por dicha pandemia.

Apreciación del Tribunal de Justicia

Antes de nada, el Tribunal de Justicia confirma el análisis del Tribunal General según el cual una ayuda concedida en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), y destinada a afrontar un acontecimiento de carácter excepcional puede, como sucede en este caso, limitarse a una sola empresa, con exclusión de todas las demás empresas afectadas.

A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que del tenor literal del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), interpretado a la luz de su objetivo, no se desprende en modo alguno que solo podría declararse compatible con el mercado interior una ayuda que se conceda a todas las empresas que hayan sufrido perjuicios causados por un acontecimiento de carácter excepcional.

Ciertamente, si, al examinar una medida de ayuda con arreglo a esta disposición, la Comisión constatara que la selección del beneficiario no es conforme con el objetivo de compensar las desventajas causadas directamente por un acontecimiento de carácter excepcional y que responde por tanto a otras consideraciones ajenas al mismo, dicha medida no puede declararse compatible con el mercado interior.

No obstante, el mero hecho de que una ayuda se conceda únicamente a una sola empresa, entre varias empresas potencialmente afectadas por un acontecimiento de carácter excepcional, no implica sin embargo que tal ayuda persiga necesariamente otros objetivos con exclusión del perseguido por el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), o que se conceda de manera arbitraria.

En este contexto, el Tribunal de Justicia desestima asimismo la alegación de Ryanair basada en que el objeto de dicha disposición supone que el Estado miembro de que se trate actúe como «garante en última instancia», ofreciendo la misma protección a todas las empresas expuestas a determinados acontecimientos de carácter excepcional, dado que tal interpretación no se desprende ni del tenor literal ni del objetivo del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).

Por lo tanto, sin cometer error de Derecho, el Tribunal General consideró que, a pesar de que las medidas en cuestión no beneficiaran a todas las empresas que habían sufrido perjuicios causados por la pandemia de COVID-19, la Comisión podía calificarlas de ayudas compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b).

Por otro lado, contrariamente a lo que sostenía Ryanair, el hecho de que la Comisión declarara el régimen sueco de garantías de préstamos compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no le impedía declarar la nueva garantía notificada por el Reino de Suecia compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). En efecto, dado que un acontecimiento como la pandemia de COVID-19 puede calificarse tanto de «acontecimiento de carácter excepcional», en el sentido de esta última disposición, como de acontecimiento que da lugar a una «grave perturbación en la economía», en el sentido de la primera, el Tratado FUE no se opone a que se apliquen concomitantemente dichas disposiciones, siempre que se cumplan los requisitos para la aplicación.

A continuación, en el marco del control de la proporcionalidad, al mismo tiempo que confirma que una ayuda individual concedida en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), no puede ser superior a las pérdidas sufridas por su beneficiario como consecuencia del acontecimiento de carácter excepcional de que se trate, el Tribunal de Justicia desestima las alegaciones de Ryanair según las cuales el Tribunal General debería haber tenido en cuenta una posible compensación excesiva de SAS respecto de los perjuicios sufridos por las demás compañías aéreas que operan en Suecia y en Dinamarca. Sobre este punto, el Tribunal de Justicia subraya, por una parte, que el hecho de saber si, o en qué medida, otras compañías también sufrieron perjuicios a causa de la pandemia de COVID-19 carece claramente de pertinencia a efectos de la apreciación de una eventual compensación excesiva en favor de SAS. Como el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia no estaban, por otra parte, obligados a tener en cuenta la totalidad de los perjuicios causados por la pandemia de COVID-19 o a beneficiar con la ayuda a todas las empresas afectadas, la autorización de conceder, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b), una ayuda solamente a SAS no puede estar supeditada a la demostración, por parte de la Comisión, de que los perjuicios causados por dicha pandemia solo los sufría esta empresa.

Además, el Tribunal General consideró fundadamente que, en el caso de una ayuda otorgada en forma de garantía sobre una línea de crédito, el importe de la ayuda concedida al beneficiario que la Comisión debe tener en cuenta para determinar la existencia de una eventual compensación excesiva, corresponde, en principio, a la diferencia de tipo concedido a dicho beneficiario con o sin la garantía en la fecha de adopción de su decisión. En cambio, a efectos de esta determinación, la Comisión no debe considerar una eventual ventaja que el beneficiario hubiera obtenido indirectamente de ella, como la ventaja competitiva resultante, en su caso, del hecho que era el único beneficiario de la ayuda.

El Tribunal de Justicia confirma igualmente la conclusión del Tribunal General según la cual las medidas en cuestión no son contrarias al principio de no discriminación por el mero hecho de su carácter intrínsecamente exclusivo, dado que el Derecho de la Unión permite a los Estados miembros otorgar ayudas individuales, siempre que se cumplan todos los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE.

A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda que, si bien el artículo 107 TFUE, apartado 1, establece el principio de la incompatibilidad con el mercado interior de las medidas que respondan a los requisitos establecidos en dicha disposición, entre los que figura la exigencia de selectividad, no es menos cierto que los apartados 2 y 3 de ese mismo artículo prevén determinadas excepciones al referido principio. De ello se deduce que ayudas de Estado que se conceden en aras de un objetivo reconocido en tales excepciones y dentro de los límites de lo necesario y proporcionado para el cumplimiento de ese objetivo no pueden considerarse incompatibles con el mercado interior en atención únicamente a las características o a los efectos que son inherentes a cualquier ayuda de Estado, a saber, en particular, por razones relacionadas con que la ayuda sea selectiva o falsee la competencia.

En este contexto, el Tribunal de Justicia desestima, además, la alegación de Ryanair según la cual el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la medida en que no aplicó el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad consagrado en el artículo 18 TFUE, sino que examinó las medidas en cuestión a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). En efecto, según reiterada jurisprudencia, el artículo 18 TFUE solo está destinado a aplicarse de manera autónoma en situaciones que se rijan por el Derecho de la Unión y para las que el Tratado FUE no establezca normas específicas que prohíban la discriminación. Pues bien, según el Tribunal de Justicia, las excepciones previstas en el artículo 107 TFUE, apartados 2 y 3, constituyen tales normas específicas.

El Tribunal General tampoco incurrió en error de Derecho al desestimar las alegaciones de Ryanair basadas en la infracción de las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento. A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que, para demostrar que las medidas en cuestión constituían, por el hecho de que solo beneficiaban a SAS, un obstáculo a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, Ryanair debería haber demostrado que las mismas producían efectos restrictivos que iban más allá de los que son inherentes a una ayuda estatal concedida de conformidad con lo exigido por el artículo 107 TFUE, apartado 2, letra b). Sin embargo, en su argumentación, Ryanair se había limitado a criticar la elección de SAS como única beneficiaria de las medidas en cuestión y las consecuencias de esa elección, aun cuando tal elección es inherente al carácter selectivo de dichas medidas.

Por último, el Tribunal de Justicia desestima el motivo basado en que el Tribunal General pasó por alto las exigencias de motivación de las decisiones de la Comisión de no formular objeciones respecto a las medidas en cuestión y, en consecuencia, los dos recursos de casación interpuestos por Ryanair en su totalidad.

( 1 ) Conforme a esta disposición, podrán considerarse compatibles con el mercado interior las ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro.

( 2 ) Decisión C(2020) 2366 final, relativa a la ayuda de Estado SA.56812 (2020/N) — Suecia — COVID‑19: régimen de garantías de préstamos en favor de las compañías aéreas (DO 2020, C 269, p. 1).

( 3 ) Decisión C(2020) 2416 final de la Comisión, de 15 de abril de 2020, relativa a la ayuda de Estado SA.56795 (2020/N) — Dinamarca — Compensación por los perjuicios causados por la pandemia de COVID-19 a SAS (DO 2020, C 220, p. 7).

( 4 ) Decisión C(2020) 2784 final de la Comisión, de 24 de abril de 2020, relativa a la ayuda de Estado SA.57061 (2020/N) — Suecia — Compensación por los perjuicios causados por la pandemia de COVID‑19 a SAS (DO 2020, C 220, p. 9).

( 5 ) Sentencias de 14 de abril de 2021, Ryanair/Comisión (SAS, Dinamarca; Covid-19) (T‑378/20, EU:T:2021:194), y Ryanair/Comisión (SAS, Suecia; Covid-19) (T‑379/20, EU:T:2021:195).

( 6 ) El recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en el asunto T‑379/20 es desestimado mediante la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto C‑320/21 P. El recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en el asunto T‑378/20 es desestimado mediante la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en el asunto C‑321/21 P.