Asunto T‑143/20

PT Pelita Agung Agrindustri
y
PT Permata Hijau Palm Oleo

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta ampliada) de 14 de diciembre de 2022

«Subvenciones — Importaciones de biodiésel originario de Indonesia — Reglamento de Ejecución (UE) 2019/2092 — Derecho compensatorio definitivo — Artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) 2016/1037 — Subcotización de los precios — Presión sobre los precios — Artículo 8, apartado 5, del Reglamento 2016/1037 — Relación de causalidad — Artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), y punto 2, del Reglamento 2016/1037 — Acción consistente en “encomendar” a una entidad privada que realice una función que constituya una contribución financiera u “ordenarle” que lo haga — Remuneración inferior a la adecuada — Sostenimiento de los ingresos o de los precios — Artículo 3, punto 2, y artículo 6, letra d), del Reglamento 2016/1037 — Ventaja — Artículo 3, punto 1, letra a), inciso i), y punto 2, del Reglamento 2016/1037 — Transferencia directa de fondos — Artículo 7 del Reglamento 2016/1037 — Cálculo del importe de la ventaja — Artículo 8, apartados 1 y 8, del Reglamento 2016/1037 — Amenaza de perjuicio importante — Derecho de defensa»

1. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Perjuicio — Facultad de apreciación de las instituciones — Control jurisdiccional — Límites

   [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8]

   (véanse los apartados 24 a 26 y 87)

2. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Perjuicio — Factores que hay que tener en cuenta — Efecto de las importaciones subvencionadas en los precios de los productos similares en el mercado de la Unión — Cálculo del margen de subcotización — Método de cálculo — Facultad de apreciación de la Comisión — Obligación de proceder a una comparación justa entre el precio del producto analizado y el precio del producto similar de la industria de la Unión — Control jurisdiccional — Error manifiesto de apreciación — Carga de la prueba

   [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, aps. 1 y 2]

   (véanse los apartados 27 a 31, 39, 40 y 58 a 63)

3. Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Métodos — Interpretación a la luz de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión — Interpretación del Reglamento (UE) 2016/1037 a la luz del Acuerdo antidumping del GATT de 1994 — Toma en consideración de la interpretación seguida por el Órgano de Solución de Diferencias

   [Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (Acuerdo antidumping de 1994); Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo]

   (véanse los apartados 47 y 56)

4. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Perjuicio — Factores que hay que tener en cuenta — Efecto de las importaciones subvencionadas en los precios de los productos similares en el mercado de la Unión — Cálculo del margen de subcotización — Método de cálculo — Facultad de apreciación de la Comisión — Obligación de la Comisión de determinar la subcotización de los precios del producto similar de la industria de la Unión en su conjunto — Inexistencia

   [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 1, ap. 1, 2, letra c), y 8, aps. 1, letra a), y 2]

   (véanse los apartados 72 a 76)

5. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Subvención — Concepto — Contribución financiera de los poderes públicos del país de origen o de exportación — Régimen por el que se establecen unas restricciones a la exportación de aceite de palma en bruto que hacen que tal exportación no sea comercialmente atractiva — Inclusión

   [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, punto 1, letra a), inciso iv)]

   (véanse los apartados 94 a 129, 144 y 145)

6. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Desarrollo de la investigación — Utilización de los datos disponibles en caso de falta de cooperación de las partes interesadas — Facultad de apreciación — Obligación para las instituciones de utilizar la mejor información posible — Inexistencia

   [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 28]

   (véanse los apartados 133 a 138)

7. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Subvención — Concepto — Sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del artículo XVI del GATT 1994 — Medidas destinadas a permitir que los productores de biodiésel tengan acceso a su principal materia prima a un precio inferior al del mercado mundial — Inclusión

   [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, punto 1, letra b)]

   (véanse los apartados 154 a 160)

8. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Subvención — Concepto — Beneficio otorgado al beneficiario — Cálculo del beneficio — Facultad de apreciación de la Comisión — Adopción por esta de directrices para el cálculo del importe de la subvención — Consecuencias — Autolimitación de su facultad de apreciación

   [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 3, puntos 1 y 2, 6, letra d), y 7, ap. 1, letra a)]

   (véanse los apartados 163 a 172, 196 a 201 y 215 a 220)

9. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Subvención — Concepto — Contribución financiera de los poderes públicos del país de origen o de exportación — Fijación de precios de referencia — Abono por una entidad de Derecho público de la diferencia entre el precio de referencia del diésel y el precio de referencia del biodiésel al productor de biodiésel — Inclusión

   [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, punto 1, letra a), inciso i)]

   (véanse los apartados 176 a 191)

10. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Perjuicio — Amenaza de perjuicio importante — Prueba — Análisis de los factores que han de tomarse en consideración — Toma en consideración de datos posteriores al período de investigación — Control jurisdiccional — Error manifiesto de apreciación — Carga de la prueba

    [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, letra d), y 8, aps. 1, 4 y 8]

    (véanse los apartados 238 a 245, 268 a 272 y 285 a 297)

11. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Perjuicio — Factores que hay que tener en cuenta — Efectos de la subvención sobre la producción de la Unión — Existencia de factores e índices que demuestran una tendencia positiva — Hecho que no obsta para concluir que se ha irrogado un perjuicio importante a la industria de la Unión

    [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, ap. 5]

    (véase el apartado 258)

12. Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Desarrollo de la investigación — Obligación de la Comisión de facilitar información a las partes afectadas — Alcance — Derecho de defensa — Violación — Requisitos — Posibilidad de que la empresa afectada se hubiera defendido mejor de no haber existido una irregularidad procedimental

    [Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 30]

    (véanse los apartados 302 a 311)

Resumen

A raíz de una investigación antisubvención abierta en 2018, la Comisión Europea adoptó el Reglamento de Ejecución 2019/2092, por el que se impone un derecho compensatorio definitivo a las importaciones de biodiésel originario de Indonesia ( 1 ) (en lo sucesivo, «producto considerado»).

Las sociedades indonesias PT Pelita Agung Agrindustri y PT Permata Hijau Palm Oleo, que producen y exportan biodiésel a la Unión Europea, interpusieron un recurso de anulación contra dicho Reglamento de Ejecución.

Al desestimar su recurso, el Tribunal General aporta precisiones sobre el análisis de la subcotización de los precios de las importaciones objeto de investigaciones antisubvenciones. Además, precisa el alcance de varios conceptos que figuran en el Reglamento antisubvenciones de base 2016/1037. ( 2 )

Apreciación del Tribunal General

En primer lugar, por lo que se refiere a la cuestión de si se ha producido una subcotización significativa del precio en relación con las importaciones de biodiésel originario de Indonesia respecto del precio del biodiésel originario de la Unión Europea, el Tribunal General rechaza la alegación basada en que la Comisión no realizó una comparación válida de esos dos precios. En ese sentido, las demandantes alegaban, más concretamente, que, al comparar en el marco de uno de los tres métodos de cálculo utilizados todas las importaciones de biodiésel procedentes de Indonesia con el total de las ventas de biodiésel en la Unión sin ajustar el precio, la Comisión no tuvo en cuenta la diferencia en términos de nivel del punto de obstrucción del filtro en frío (en lo sucesivo, «POFF») entre el biodiésel indonesio y el biodiésel vendido por los productores de la Unión.

Sobre este punto, el Tribunal General señala, por una parte, que la decisión de la Comisión de no efectuar ajustes de precios para los diferentes niveles de POFF se basó en elementos objetivos, a saber, la complejidad de las relaciones de competencia, la diferencia en las condiciones de mercado entre los biodiésels con diferentes niveles de POFF y la falta de correlación directa entre el nivel de POFF y el precio. Por otra parte, las demandantes no han demostrado que el ajuste solicitado fuera necesario para que los precios en cuestión fueran comparables.

En cuanto a la alegación de las demandantes de que una obligación de la Comisión de demostrar la subcotización del producto considerado en su conjunto puede basarse, en el presente asunto, en una aplicación analógica de la sentencia Changshu City Standard Parts Factory y Ningbo Jinding Fastener/Consejo (C‑376/15 P y C‑377/15 P), ( 3 ) el Tribunal General señala que los criterios deducidos de dicha sentencia, referidos a la determinación del margen de dumping, no son extrapolables al análisis de la incidencia de las importaciones objeto de dumping o de una subvención sobre los precios de la industria de la Unión. En efecto, este último análisis implica una comparación de las ventas no de una misma empresa, como es el caso de la determinación del margen de dumping que se calcula sobre la base de los datos del productor exportador de que se trate, sino de varias empresas, a saber, los productores-exportadores muestreados y las empresas que forman parte de la industria de la Unión incluidas en la muestra. Hecha esta precisión, el Tribunal General observa que, en cualquier caso, la Comisión calculó la subcotización de los precios en primer lugar en relación con el 20 %, después con el 55 % y finalmente respecto del conjunto de las ventas de los productores de la Unión.

En segundo lugar, el Tribunal General desestima la alegación basada en un error manifiesto de apreciación en la medida en que la Comisión consideró que, mediante las restricciones a la exportación del aceite de palma en bruto (en lo sucesivo, «APB»), ( 4 ) establecidas por los poderes públicos indonesios en forma de impuesto y de una exacción a la exportación, y la fijación de los precios por un productor de APB propiedad de los poderes públicos indonesios, los poderes públicos indonesios habían intentado que los productores de APB ofrecieran ese producto en el mercado indonesio a cambio de una remuneración inferior a la adecuada. Según las demandantes, no cabía estimar que, mediante esas medidas, los poderes públicos indonesios hubieran «encomendado» u «ordenado», en el sentido del artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), segundo guion, del Reglamento antisubvenciones de base, ( 5 ) a los proveedores de APB ofrecer sus productos a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

A este respecto, el Tribunal General señala que el artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), segundo guion, del Reglamento de base antisubvenciones es una medida antielusión y que, para garantizar su plena eficacia, debe entenderse por «encomendar» cualquier acción de los poderes públicos que suponga, directa o indirectamente, en confiar a una entidad privada la responsabilidad de realizar una función del tipo de las contempladas en el artículo 3, punto 1, letra a), incisos i) a iii), de dicho Reglamento y por «ordenar», cualquier acción de los poderes públicos que consista, directa o indirectamente, en ejercer sus facultades sobre una entidad privada para que esta realice tal función. Pues bien, así ocurría en el presente asunto, ya que las restricciones a la exportación controvertidas habían sido concebidas por los poderes públicos con el fin explícito de favorecer a la industria del biodiésel indonesio manteniendo los precios interiores del APB a un nivel artificialmente bajo.

Por otra parte, estas restricciones a la exportación también pueden calificarse de subvenciones en forma de «sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del artículo XVI del GATT 1994» a efectos del artículo 3, punto 1, letra b), del Reglamento antisubvenciones de base, en la medida en que forman parte de la renta obtenida por los productores de biodiésel, permitiéndoles tener acceso a su principal materia prima y principal elemento de coste a un precio inferior al del mercado mundial. En efecto, el «sostenimiento de los ingresos o de los precios» en el sentido de esta disposición engloba toda acción de los poderes públicos que suponga, directa o indirectamente, mantener la estabilidad de los ingresos o de los precios o provocar su incremento, ya que la remisión al artículo XVI del GATT implica tomar también en consideración los efectos de esta acción sobre las exportaciones y las importaciones.

En tercer lugar, el Tribunal General considera que los pagos efectuados por el Fondo de Plantación de Palma Aceitera, organismo de Derecho público, a favor de los productores indonesios de biodiésel, constituían una «contribución financiera» de los poderes públicos en forma de transferencia directa de fondos, de conformidad con el artículo 3, punto 1, letra a), inciso i), del Reglamento antisubvenciones de base. En virtud de esta disposición, el concepto de «contribución financiera» engloba todos los medios económicos que los poderes públicos pueden efectivamente utilizar. Además, para apreciar si una transferencia directa de fondos puede justificar el establecimiento de un derecho compensatorio, debe tenerse en cuenta la falta de contrapartida o de contrapartida equivalente por parte de la empresa que lo recibe. En este contexto, dado que las demandantes no han probado que dichos pagos se adeudaran en el marco de un contrato de compraventa celebrado entre los poderes públicos indonesios y los productores de biodiésel, la Comisión podía legítimamente reconocer la existencia de una contribución financiera en forma de transferencia directa de fondos.

El Tribunal General rechaza asimismo las alegaciones basadas en un error cometido por la Comisión en el cálculo de la ventaja conferida a los productores indonesios de biodiésel por los pagos efectuados por el Fondo de Plantación de Palma Aceitera. Según las demandantes, la Comisión debería haber determinado la ventaja conferida a los productores de biodiésel deduciendo del importe de la subvención sujeta a medidas compensatorias los gastos de transporte para la entrega del biodiésel, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, letra a), del Reglamento antisubvenciones de base. En este marco, el Tribunal General señala que, para calcular el importe de la subvención, la Comisión se basó fundadamente en su Comunicación sobre el cálculo del importe de la subvención en las investigaciones en materia de derechos compensatorios. ( 6 ) Según las directrices contenidas en esta comunicación, el carácter deducible de los gastos y los costes está supeditado, en particular, a los requisitos de que hayan sido pagados directamente a los poderes públicos durante el período de investigación y de que su obligatoriedad para percibir la subvención haya quedado demostrada. Estas condiciones son compatibles con el Reglamento antisubvenciones de base y las demandantes no han probado que los costes de transporte controvertidos se pagaran directamente a los poderes públicos indonesios, ni que fueran obligatorios.

Por último, remitiéndose a una jurisprudencia reiterada en materia antidumping, el Tribunal General confirma la conclusión de la Comisión de que, durante el período de investigación, las importaciones procedentes de Indonesia habían constituido una amenaza de perjuicio importante para la industria de la Unión, de conformidad con el artículo 8, apartado 8, del Reglamento antisubvenciones de base.

( 1 ) Reglamento de Ejecución (UE) 2019/2092 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2019, por el que se impone un derecho compensatorio definitivo a las importaciones de biodiésel originario de Indonesia (DO 2019, L 317, p. 42).

( 2 ) Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea (DO 2016, L 176, p. 55), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2018/825 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018 (DO 2018, L 143, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento antisubvenciones de base»).

( 3 ) Sentencia de 5 de abril de 2017, Changshu City Standard Parts Factory y Ningbo Jinding Fastener/Consejo (C‑376/15 P y C‑377/15 P, EU:C:2017:269).

( 4 ) El aceite de palma en bruto es una fuente de producción de biodiésel indonesio.

( 5 ) Con arreglo a esta disposición, se considerará que existe subvención cuando los poderes públicos «encomienden a una entidad privada una o más de las funciones descritas en los incisos i), ii) y iii) que normalmente incumbirían a los poderes públicos» o le ordena que las lleve a cabo, y la práctica no difiera realmente de las prácticas normalmente seguidas por ellos.

( 6 ) Comunicación de la Comisión sobre el cálculo del importe de la subvención en las investigaciones en materia de derechos compensatorios (DO 1998, C 394, p. 6).