Asunto C‑134/19 P

Bank Refah Kargaran

contra

Consejo de la Unión Europea

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 6 de octubre de 2020

«Recurso de casación — Política exterior y de seguridad común (PESC) — Artículo 29 TUE — Artículo 215 TFUE — Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán — Perjuicio supuestamente sufrido por el recurrente a raíz de la inclusión y el mantenimiento de su nombre en la lista de personas y entidades a las que se aplica la congelación de fondos y de recursos económicos — Recurso de indemnización — Competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre la pretensión de reparación del perjuicio supuestamente sufrido como consecuencia de medidas restrictivas establecidas en decisiones adoptadas en el marco de la PESC — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares — Motivación insuficiente de actos por los que se establecen medidas restrictivas»

1. Recurso de anulación — Requisitos de admisibilidad — Competencia del juez de la Unión — Examen de oficio por el Tribunal de Justicia en el marco de un procedimiento de casación

   (Arts. 256 TFUE, ap. 1, párr. 2, y 263 TFUE)

   (véanse los apartados 23 a 25)

2. Política exterior y de seguridad común — Competencia del juez de la Unión — Recurso de indemnización — Recurso interpuesto para obtener reparación del perjuicio supuestamente sufrido como consecuencia de la inscripción errónea en una lista de personas afectadas por medidas restrictivas y de la aplicación de dichas medidas — Inclusión

   (Arts. 24 TUE, ap. 1, párr. 2, y 40 TUE; arts. 215 TFUE, 263 TFUE, párr. 4, y 275 TFUE)

   (véanse los apartados 26 a 49)

3. Recurso de casación — Motivos — Fundamentos de una sentencia viciados por una infracción del Derecho de la Unión — Fallo justificado en virtud de otros fundamentos de Derecho — Desestimación

   (Art. 256 TFUE, ap. 1, párr. 2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 58, párr. 1)

   (véanse los apartados 50 a 52 y 106)

4. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Motivación insuficiente de un acto por el que se establecen medidas restrictivas con alcance individual — Exclusión

   (Arts. 296 TFUE y 340 TFUE, párr. 2)

   (véanse los apartados 59 a 63)

5. Recurso de anulación — Motivos — Falta de motivación o motivación insuficiente — Motivo distinto del que impugna la legalidad en cuanto al fondo

   (Arts. 263 TFUE y 296 TFUE)

   (véanse los apartados 64, 65, 103 y 104)

6. Procedimiento judicial — Alegación de motivos nuevos en el curso del proceso — Requisitos — Ampliación de un motivo existente — Inexistencia de ampliación — Inadmisibilidad

   (véanse los apartados 84 a 88)

Resumen

El Tribunal de Justicia confirmó la sentencia del Tribunal General por la que se había desestimado el recurso interpuesto por Bank Refah Kargaran al objeto de que se le indemnizara por los perjuicios sufridos como consecuencia de las medidas restrictivas adoptadas en su contra

En 2010 y 2011, se congelaron los fondos y los recursos económicos del banco iraní Bank Refah Kargaran (en lo sucesivo, «recurrente») en el marco de las medidas restrictivas establecidas por la Unión Europea con vistas a compeler a la República Islámica de Irán a que pusiera fin a las actividades nucleares que crean un riesgo de proliferación y a la consecución de vectores de armas nucleares. La congelación de fondos se realizó mediante la inclusión del banco en la lista de entidades implicadas en la proliferación nuclear que figura en anexo en diversas decisiones sucesivamente adoptadas por el Consejo en el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC) y al amparo del artículo 29 TUE. Estas decisiones PESC recibieron posterior aplicación a través de distintos reglamentos adoptados por el Consejo en virtud del artículo 215 TFUE.

La recurrente consiguió que se anulara la totalidad de estos actos por motivación insuficiente, en la medida en que afectaban a su situación. ( 1 ) Posteriormente, en noviembre de 2013 la recurrente fue de nuevo incluida, previa adaptación de la motivación subyacente, en la lista anexa a diferentes decisiones y reglamentos del Consejo adoptados en virtud del artículo 29 TUE y del artículo 215 TFUE, respectivamente. Sin embargo, el Tribunal General no estimó el recurso interpuesto por el banco para obtener la anulación de estos últimos actos en la medida en que afectaban a su situación.

El 25 de septiembre de 2015, la recurrente interpuso un nuevo recurso, esta vez orientado a que se condenara a la Unión a indemnizarle por los perjuicios que, según afirmaba, le habían causado la adopción y el mantenimiento de las medidas restrictivas que la afectaban y que habían sido anuladas por la sentencia de anulación. Por sentencia de 10 de diciembre de 2018, ( 2 ) el Tribunal General, por un lado, se declaró incompetente para conocer de un recurso de indemnización formulado al objeto de obtener reparación de los perjuicios supuestamente sufridos debido a la adopción de decisiones en el marco de la PESC en virtud del artículo 29 TUE. Por otro lado, en la medida en que el recurso de indemnización aspiraba a la reparación del perjuicio supuestamente sufrido por la adopción de reglamentos en virtud del artículo 215 TFUE, el Tribunal General lo desestimó por infundado, dado que no se había demostrado la existencia de una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica.

En este contexto, la recurrente interpuso un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia al objeto, en esencia, de que este anulara la apreciación del Tribunal General sobre la procedencia del recurso de indemnización y, haciendo uso de su facultad de avocación, se pronunciara sobre el fondo estimando las pretensiones formuladas por la recurrente.

El Tribunal de Justicia desestimó el recurso de casación, si bien constató que el Tribunal General había cometido un error de Derecho al declararse incompetente para conocer de la pretensión de indemnización de los perjuicios supuestamente sufridos por la recurrente como consecuencia de las decisiones PESC adoptadas en virtud del artículo 29 TUE.

En primer lugar, el Tribunal de Justicia examinó de oficio la cuestión de la competencia del juez de la Unión para conocer de un recurso de indemnización formulado al objeto de obtener reparación de los perjuicios supuestamente sufridos debido a la adopción de medidas restrictivas, por cuanto se trata de una cuestión de orden público. En este caso, el Tribunal de Justicia declaró que el Tribunal General había admitido acertadamente su competencia para conocer de la pretensión de reparación de los perjuicios supuestamente sufridos por la recurrente como consecuencia de las medidas restrictivas que le imponían los reglamentos basados en el artículo 215 TFUE. En cambio, el Tribunal General había cometido un error de Derecho al declararse incompetente para conocer de esta misma pretensión cuando los perjuicios supuestamente sufridos por la recurrente pudieran derivarse de las decisiones PESC adoptadas en virtud del artículo 29 TUE.

En lo que atañe a la PESC, el régimen de competencia del juez de la Unión se caracteriza, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, por una exclusión de principio ( 3 ) limitada por dos excepciones, ( 4 ) una de las cuales atañe a la apreciación de la validez de las decisiones del Consejo por las que se establezcan medidas restrictivas. ( 5 ) Si bien esta última excepción no menciona expresamente el recurso de indemnización, el Tribunal de Justicia se basó en la necesaria coherencia del sistema de tutela judicial para interpretar su ámbito de análisis.

Con esta perspectiva, el Tribunal de Justicia señaló, en primer lugar, que este régimen de competencia del juez de la Unión en el ámbito de la PESC constituye una excepción a la misión primordial del juez de la Unión: garantizar el respecto de las normas jurídicas. ( 6 ) En cuanto tal, este régimen particular debe ser objeto de una interpretación estricta. Además, en la medida en que el recurso de indemnización se inscribe en un sistema global de tutela judicial que responde a exigencias constitucionales, ( 7 ) contribuye al carácter efectivo de la tutela judicial y, por tanto, debe ser objeto de una apreciación que evite cualquier laguna en esta tutela, garantizando así la coherencia global del sistema. Ahora bien, en este caso, el Tribunal de Justicia observó que, pese al vínculo establecido en el artículo 215 TFUE entre los reglamentos adoptados sobre esta base y las decisiones PESC adoptadas en virtud del artículo 29 TUE, las medidas restrictivas adoptadas en tales actos no coinciden necesariamente, de modo que la incompetencia del juez de la Unión para conocer de un recurso de indemnización que tuviera por objeto medidas restrictivas previstas en decisiones PESC podría producir una laguna en la tutela judicial. En este contexto, el Tribunal General cometió un error de Derecho al considerarse incompetente para conocer de un recurso de indemnización formulado al objeto de obtener reparación de los perjuicios supuestamente sufridos por una persona física o jurídica como consecuencia de medidas restrictivas previstas en decisiones PESC.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia examinó los motivos formulados por la recurrente para refutar la apreciación del Tribunal General sobre la procedencia del recurso de indemnización, en la medida en que este había descartado la existencia de una ilegalidad que pudiera generar la responsabilidad extracontractual de la Unión.

A juicio del Tribunal de Justicia, el Tribunal General consideró acertadamente que la falta de motivación de los actos por los que se hubieran establecido medidas restrictivas en contra de la recurrente no podía generar por sí misma la responsabilidad de la Unión.

No obstante, para precisar el alcance de este principio jurisprudencial, el Tribunal de Justicia comenzó por recordar que la obligación de motivación, mero requisito sustancial de forma, debe distinguirse de la procedencia de la motivación. De ello se deriva que la responsabilidad de la Unión puede generarse cuando el Consejo no consiga fundamentar la motivación que subyace a las medidas adoptadas, lo que afecta a la legalidad del acto en cuanto al fondo, siempre que se haya formulado un motivo de recurso en este sentido en el recurso de indemnización.

En este contexto, el Tribunal de Justicia desestimó los motivos por los que la recurrente censuraba al Tribunal General no haber admitido que el incumplimiento por el Consejo de la obligación de comunicarle los cargos que se le imputaban, reconocido en la sentencia de anulación, podía generar la responsabilidad extracontractual de la Unión. En efecto, de la sentencia de anulación se desprende que esta argumentación se vinculaba solo al motivo basado en la obligación de motivación.

Al constatar, en conclusión, que el error de Derecho cometido por el Tribunal General en el análisis sobre el alcance de su competencia no justificaba la anulación de la sentencia recurrida, en la medida en que su fallo resultaba fundado, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de casación en su integridad.

( 1 ) Sentencia del Tribunal General de 6 de septiembre de 2013, Bank Refah Kargaran/Consejo (T‑24/11, EU:T:2013:403) (en lo sucesivo, «sentencia de anulación»).

( 2 ) Sentencia del Tribunal General de 10 de diciembre de 2018, Bank Refah Kargaran/Consejo (T‑552/15, no publicada, EU:T:2018:897).

( 3 ) Artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, y artículo 275 TFUE, párrafo primero.

( 4 ) La primera excepción se refiere al respeto del artículo 40 TUE (artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, y artículo 275 TFUE, párrafo segundo).

( 5 ) Artículo 275 TFUE, párrafo segundo, en relación con el artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, sobre los recursos interpuestos en las condiciones contempladas en el párrafo cuarto del artículo 263 TFUE y relativos al control de la legalidad de las decisiones adoptadas por el Consejo, en virtud de las disposiciones referentes a la PESC, por las que se establezcan medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas.

( 6 ) Artículo 19 TUE.

( 7 ) El Tribunal de Justicia se refiere al principio de tutela judicial efectiva, reafirmado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y al valor encarnado en el Estado de Derecho, al que se refieren los artículos 2 TUE y 21 TUE (relativo a la acción exterior de la Unión y al que remite el artículo 23 TUE).