Asunto T‑65/18 RENV

República Bolivariana de Venezuela

contra

Consejo de la Unión Europea

Sentencia del Tribunal General (Gran Sala) de 13 de septiembre de 2023

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Venezuela — Prohibición de vender, suministrar, transferir o exportar determinados bienes y servicios — Derecho a ser oído — Obligación de motivación — Inexactitud material de los hechos — Error manifiesto de apreciación — Derecho internacional público»

1. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Venezuela — Acto que prohíbe la venta de determinados bienes que pueden ser utilizados para la represión interna en Venezuela y la prestación de determinados servicios — Control judicial de la legalidad — Alcance — Disposición de alcance general

   [Art. 215 TFUE, ap. 1; Reglamento (UE) 2017/2063 del Consejo, arts. 2, 3, 6 y 7]

   (véanse los apartados 30 a 34)

2. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Venezuela — Acto que prohíbe la venta de determinados bienes que pueden ser utilizados para la represión interna en Venezuela y la prestación de determinados servicios — Derecho a ser oído antes de la adopción de tales medidas — Inexistencia

   [Arts. 24 TUE, ap. 1, párr. 2, y 29 TUE; art. 215 TFUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 2, letra a); Reglamento (UE) 2017/2063 del Consejo, arts. 2, 3, 6 y 7]

   (véanse los apartados 39, 40 y 42 a 44)

3. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Venezuela — Actos que prohíben la venta de determinados bienes que pueden ser utilizados para la represión interna en Venezuela y la prestación de determinados servicios — Obligación de indicar en la motivación la situación de conjunto y los objetivos generales que justifican dicha medida

   [Art. 296 TFUE; Reglamento (UE) 2017/2063 del Consejo, arts. 2, 3, 6 y 7]

   (véanse los apartados 49 a 57)

4. Unión Europea — Control judicial de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Venezuela — Acto que prohíbe la venta de determinados bienes que pueden ser utilizados para la represión interna en Venezuela y la prestación de determinados servicios — Alcance del control — Control restringido respecto a las reglas generales — Control que se extiende a la apreciación de los hechos y a la verificación de las pruebas

   [Arts. 29 TUE y 215 TFUE, ap. 1; Reglamento (UE) 2017/2063 del Consejo, arts. 2, 3, 6 y 7]

   (véanse los apartados 63 a 67, 72, 76 y 78)

5. Unión Europea — Control judicial de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Venezuela — Acto que prohíbe la venta de determinados bienes que pueden ser utilizados para la represión interna en Venezuela y la prestación de determinados servicios — Alcance del control — Análisis por el Consejo de la situación política en Venezuela — Error manifiesto de apreciación — Inexistencia

   [Reglamento (UE) 2017/2063 del Consejo, arts. 2, 3, 6 y 7]

   (véanse los apartados 80 y 81)

6. Derecho internacional público — Principios — Responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos — Normas del Derecho consuetudinario internacional relativas al objeto y límites de las contramedidas — Posibilidad de que los justiciables invoquen esos principios para impugnar la validez de un reglamento en el que se imponen medidas restrictivas en el ámbito de la política exterior y de seguridad común — Procedencia — Control judicial — Límites — Error manifiesto de apreciación — Inexistencia

   [Art. 3 TUE, ap. 5; Reglamento (UE) 2017/2063 del Consejo, arts. 2, 3, 6 y 7]

   (véanse los apartados 87 a 94)

7. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Venezuela — Base jurídica — Medidas restrictivas establecidas en una decisión y un reglamento adoptados sobre la base del artículo 29 TUE y del artículo 215 TFUE, respectivamente — Competencia del Consejo para adoptar medidas restrictivas autónomas y distintas de las recomendadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

   [Arts. 29 TFUE y 215 TFUE; Reglamento (UE) 2017/2063 del Consejo, arts. 2, 3, 6 y 7]

   (véanse los apartados 95 y 98)

8. Unión Europea — Control judicial de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Venezuela — Acto que prohíbe la venta de determinados bienes que pueden ser utilizados para la represión interna en Venezuela y la prestación de determinados servicios — Alcance del control — Control restringido — Criterios de adopción de las medidas restrictivas — Alcance — Respeto del principio de proporcionalidad

   [Arts. 29 TFUE y 215 TFUE, ap. 1; Reglamento (UE) 2017/2063 del Consejo, arts. 2, 3, 6 y 7]

   (véanse los apartados 99 a 103)

9. Procedimiento judicial — Presentación de motivos nuevos en el curso del proceso — Requisitos — Motivo basado en razones que han aparecido durante el procedimiento — Inexistencia — Ampliación de un motivo existente — Inexistencia de ampliación — Inadmisibilidad

   (Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 84, ap. 1)

   (véanse los apartados 116 a 119)

Resumen

En vista del deterioro de la situación de los derechos humanos, del Estado de Derecho y de la democracia, el Consejo de la Unión Europea adoptó, en 2017, unas medidas restrictivas habida cuenta de la situación en la República Bolivariana de Venezuela (en lo sucesivo, «Venezuela»). Los artículos 2, 3, 6 y 7 del Reglamento 2017/2063 ( 1 ) establecen, en esencia, la prohibición de vender, suministrar, transferir o exportar equipos que puedan ser utilizados para la represión interna y servicios relacionados con dichos equipos y con equipos militares a cualquier persona física o jurídica, entidad u organismo sitos en Venezuela o para su utilización en este país.

En 2018, Venezuela interpuso un recurso de anulación del Reglamento 2017/2063, en cuanto la afectaban las disposiciones de este acto. Posteriormente, Venezuela adaptó su recurso para que también tuviera por objeto la Decisión 2018/1656 ( 2 ) y el Reglamento de Ejecución 2018/1653, ( 3 ) actos mediante los que el Consejo había prorrogado y modificado, respectivamente, las medidas restrictivas adoptadas. Mediante sentencia de 20 de septiembre de 2019, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad de dicho recurso, por considerar que las disposiciones controvertidas no afectaban directamente la situación jurídica de Venezuela. ( 4 ) Conociendo en casación, el Tribunal de Justicia, mediante sentencia de 22 de junio de 2021, ( 5 ) anuló la sentencia del Tribunal General y declaró que Venezuela sí tenía legitimación activa para impugnar los artículos 2, 3, 6 y 7 del Reglamento 2017/2063. ( 6 ) Asimismo, devolvió el asunto al Tribunal General para que resolviera en cuanto al fondo.

En su sentencia, dictada en Gran Sala y mediante la que desestima el recurso, el Tribunal General se pronuncia, en una situación inédita, en relación con un recurso interpuesto por un Estado tercero en el ámbito de las medidas restrictivas, sobre el derecho a ser oído de Venezuela y sobre las supuestas violaciones del Derecho internacional invocadas por este país.

Apreciación del Tribunal General

Con carácter preliminar, el Tribunal General constata que las medidas restrictivas establecidas en los artículos 2, 3, 6 y 7 del Reglamento impugnado son medidas restrictivas de alcance general, ya que constituyen, conforme al artículo 215 TFUE, apartado 1, medidas que interrumpen o reducen las relaciones económicas con un tercer país por lo que respecta a determinados bienes y servicios. Dichas medidas no van dirigidas a personas físicas o jurídicas identificadas, sino que se aplican a situaciones determinadas objetivamente y a una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta.

Por lo que se refiere, en primer lugar, al motivo basado en la vulneración del derecho a ser oído, el Tribunal General empieza recordando que este derecho no puede trasladarse al contexto, como en el presente caso, de la adopción de medidas de alcance general y que ninguna disposición obliga al Consejo a informar de la adopción de un nuevo criterio de alcance general a toda persona que se pudiera ver afectada por dicho criterio. Además, el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea se aplica a medidas individuales tomadas en contra de una persona, de modo que esta disposición no puede invocarse en el contexto de la adopción de medidas de alcance general. Añade, por otra parte, que el Reglamento impugnado refleja una elección de la Unión en materia de política internacional. En efecto, la interrupción o la reducción de las relaciones económicas con un tercer país, con arreglo al artículo 215 TFUE, apartado 1, forma parte de la propia definición de la política exterior y de seguridad común (PESC) ( 7 ) por y a discreción de las autoridades de la Unión, en respuesta a una situación internacional concreta, con el fin de influir en dicha situación. Pues bien, oír previamente al país tercero de que se trate equivaldría, según el Tribunal General, a obligar al Consejo a mantener discusiones similares a negociaciones internacionales con ese país y, por ello, vaciaría de contenido el efecto perseguido con la imposición de tales medidas a dicho país, a saber, ejercer presión sobre él con el fin de provocar un cambio en su comportamiento. Por último, el hecho de que los artículos 2, 3, 6 y 7 del Reglamento impugnado afecten directamente a Venezuela no le confiere, per se, el derecho a ser oída. Habida cuenta de estos diferentes factores, el Tribunal concluye que Venezuela no puede invocar ese derecho en relación con las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo en el Reglamento impugnado.

Por lo que respecta, en segundo lugar, al motivo basado en la inexactitud material de los hechos y en un error manifiesto de apreciación de la situación política en Venezuela, el Tribunal General recuerda que el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación en cuanto a los factores que deben tenerse en cuenta para adoptar medidas restrictivas con fundamento en el artículo 29 TUE y el artículo 215 TFUE y que el control ejercido a este respecto por el juez de la Unión se limita a verificar la observancia de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos y la inexistencia de error manifiesto de apreciación de los hechos y de desviación de poder. Este control restringido se aplica, en particular, a la valoración de las consideraciones de oportunidad en las que se basan tales medidas. El Tribunal General manifiesta, en el presente caso, que los artículos 2, 3, 6 y 7 del Reglamento impugnado recogen, en esencia, la posición política de la Unión expresada en la Decisión 2017/2074. A este respecto, señala que de los considerandos 1 y 8 de dicha Decisión se desprende que las medidas restrictivas establecidas en los citados artículos se basan en el continuo deterioro de la democracia, del Estado de Derecho y de los derechos humanos en Venezuela, así como, en particular, en la aparición de nuevos actos de violencia, cuya reiteración debía evitarse mediante dichas medidas restrictivas.

En lo que se refiere, para empezar, a las pruebas aportadas por el Consejo a fin de demostrar la exactitud material de los hechos en los que se basaron dichas medidas, el Tribunal General señala que proceden de fuentes fidedignas y que ponen de manifiesto detalladamente la represión brutal llevada a cabo por el Gobierno contra los disidentes y los opositores y las presiones ejercidas sobre la fiscal general de Venezuela que investigaba las actuaciones de las fuerzas de seguridad.

Por lo que respecta, a continuación, a las pruebas aportadas, en respuesta, por Venezuela, el Tribunal General concluye que este país no ha demostrado que los hechos en los que se basó el Consejo para adoptar las medidas restrictivas en cuestión adolezcan de inexactitudes materiales, ya que la práctica totalidad de esas pruebas no se refiere a Venezuela y se apoya en dos informes internos al régimen que no vienen corroborados por pruebas procedentes de fuentes externas a dicho régimen.

Por último, en lo referente a la apreciación del Consejo de la situación política en Venezuela, el Tribunal General señala que las pruebas aportadas por la demandante a este respecto equivalen de hecho a una impugnación de la oportunidad de la adopción de las medidas restrictivas en cuestión. Pues bien, no corresponde al Tribunal General sustituir la apreciación expresada por el Consejo sobre este particular por la suya propia; el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación, de carácter político, en cuanto a la definición de las posiciones de la Unión sobre un asunto relativo a la PESC, conforme al artículo 29 TUE.

Por lo que respecta, en tercer y último lugar, al motivo basado en la imposición de contramedidas ilegales y en la violación del Derecho internacional, el Tribunal General empieza recordando los términos del artículo 49, relativo al objeto y límites de las contramedidas, del proyecto de artículos sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos, adoptado por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas. ( 8 ) Subraya, a este respecto, que el Reglamento impugnado se adoptó en un contexto de reacción al continuo deterioro de la situación en Venezuela, en particular con objeto de prevenir el riesgo de que se produjeran nuevos actos de violencia y abusos de los derechos humanos en ese país. Por otra parte, el Tribunal General constata que el objetivo de las medidas restrictivas establecidas en los artículos 2, 3, 6 y 7 del Reglamento impugnado no era reaccionar ante un hecho internacionalmente ilícito imputable a Venezuela mediante un incumplimiento temporal de obligaciones internacionales de la Unión. De ello deduce que no constituyen contramedidas en el sentido del artículo 49 del proyecto de artículos de la CDI y, como consecuencia, desestima las alegaciones de Venezuela relativas a las supuestas violaciones por parte del Consejo del principio de no injerencia en los asuntos internos de Venezuela.

Del mismo modo, el Tribunal General desestima la alegación relativa a la adopción de las medidas restrictivas en cuestión sin la autorización previa del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Recuerda que los Tratados atribuyen al Consejo la competencia para adoptar actos que contengan medidas restrictivas autónomas, ( 9 ) distintas de las medidas recomendadas específicamente por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Señala que Venezuela no ha demostrado a este respecto la existencia de una «práctica generalmente aceptada como derecho», con arreglo al artículo 38, apartado 1, letra b), del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, que exigiría la autorización previa del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas antes de la adopción de medidas restrictivas por el Consejo.

Además, por lo que respecta a la supuesta violación del principio de proporcionalidad, el Tribunal General señala que existe una proporcionalidad razonable entre las medidas restrictivas en cuestión y el objetivo perseguido de prevenir el riesgo de que se produzcan nuevos actos de violencia, uso excesivo de la fuerza y nuevas violaciones de los derechos humanos. Considera, habida cuenta del carácter limitado de las medidas establecidas en los artículos 2, 3, 6 y 7 del Reglamento impugnado y de las excepciones que este prevé, que dichas medidas no son manifiestamente inadecuadas ni van más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido y que, por consiguiente, no se violó el principio de proporcionalidad.

Por lo tanto, el Tribunal General desestima las alegaciones de Venezuela relativas a la violación del Derecho consuetudinario internacional en relación con la supuesta imposición de contramedidas ilegales.

Por último, en cuanto a la alegación de Venezuela de que las medidas adoptadas por el Consejo implican el ejercicio por parte de la Unión de una competencia extraterritorial, y por ello, ilegal en Derecho internacional, el Tribunal General recuerda de nuevo la competencia que los Tratados confieren al Consejo ( 10 ) en materia de adopción de medidas restrictivas, los cuales prevén, en particular, «la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas y financieras con uno o varios terceros países». Subraya que las medidas restrictivas en cuestión se refieren a personas y situaciones sometidas a la jurisdicción de los Estados miembros ratione loci o ratione personae. La facultad del Consejo de adoptar medidas restrictivas se inscribe en el marco de las medidas autónomas de la Unión adoptadas en el ámbito de la PESC, de conformidad con los objetivos y los valores de la Unión, ( 11 ) a saber, entre otros, el objetivo de fomentar en el resto del mundo la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, que constituye un «interés jurídico» común en que se protejan los derechos en cuestión, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia. ( 12 )

Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal General desestima el recurso.

( 1 ) Reglamento (UE) 2017/2063 del Consejo, de 13 de noviembre de 2017, relativo a medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Venezuela (DO 2017, L 295, p. 21; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).

( 2 ) Decisión (PESC) 2018/1656 del Consejo, de 6 de noviembre de 2018, por la que se modifica la Decisión (PESC) 2017/2074 relativa a medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Venezuela (DO 2018, L 276, p. 10).

( 3 ) Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1653 del Consejo, de 6 de noviembre de 2018, por el que se aplica el Reglamento (UE) 2017/2063 relativo a medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Venezuela (DO 2018, L 276, p. 1).

( 4 ) Sentencia de 20 de septiembre de 2019, Venezuela/Consejo (T‑65/18, EU:T:2019:649).

( 5 ) Sentencia de 22 de junio de 2021, Venezuela/Consejo (Afectación de un Estado tercero) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507).

( 6 ) En esta sentencia, el Tribunal de Justicia indicó que la sentencia inicial había adquirido firmeza en lo referente a la inadmisibilidad del recurso por lo que respecta al Reglamento de Ejecución 2018/1653 y a la Decisión 2018/1656.

( 7 ) En el sentido del artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo.

( 8 ) Proyecto adoptado en 2001 por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «proyecto de artículos de la CDI»). El artículo 49 dispone lo siguiente: «1. El Estado lesionado solamente podrá tomar contramedidas contra el Estado responsable del hecho internacionalmente ilícito con el objeto de inducirlo a cumplir las obligaciones que le incumban en virtud de lo dispuesto en la segunda parte. 2. Las contramedidas se limitarán al incumplimiento temporario de obligaciones internacionales que el Estado que toma tales medidas tiene con el Estado responsable. 3. En lo posible, las contramedidas serán tomadas en forma que permitan la reanudación del cumplimiento de dichas obligaciones».

( 9 ) Artículo 29 TUE y artículo 215 TFUE.

( 10 ) Artículo 29 TUE y artículo 215 TFUE.

( 11 ) Artículos 3 TUE, apartado 5, y 21 TUE.

( 12 ) Sentencias de la Corte Internacional de Justicia, de 5 de febrero de 1970, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Bélgica c. España) (C.I.J. Recueil 1970, p. 3, párrs. 33 y 34) y de 20 de julio de 2012, Cuestiones relativas a la obligación de procesar o extraditar (Bélgica c. Senegal) (C.I.J. Recueil 2012, p. 422, párrs. 68 a 70).