Asuntos acumulados T‑98/16, T‑196/16 y T‑198/16

República Italiana y otros

contra

Comisión Europea

Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera ampliada) de 19 de marzo de 2019

«Ayudas de Estado — Intervención en favor de uno de sus miembros por parte de un consorcio de carácter privado establecido entre bancos — Autorización de la intervención por parte del banco central del Estado miembro — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado interior — Recurso de anulación — Concepto de ayuda de Estado — Imputabilidad al Estado — Fondos estatales»

1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Afectación directa — Afectación individual — Criterios — Decisión de la Comisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado interior — Recurso de un consorcio de carácter privado establecido entre bancos que goza de personalidad jurídica y fue el que dispensó la medidas que se calificaron de ayuda — Admisibilidad

   (Art. 263 TFUE, párr. 4)

   (véanse los apartados 50 a 56)

2. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de ventajas imputable al Estado — Intervención en favor de uno de sus miembros por parte de un consorcio de carácter privado establecido entre bancos — Implicación de autoridades públicas en la adopción de la medida — Prueba de la existencia de mandato público — Intervención que persigue intereses privados de los bancos del consorcio — Exclusión — Prueba de la existencia de un control público sustancial en la definición de la intervención — Inexistencia — Exclusión

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 96 a 106 y 113 a 132)

3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Concepto de recursos del Estado — Intervención en favor de uno de sus miembros por parte de un consorcio de carácter privado establecido entre bancos — Prueba de la existencia de control público sobre los fondos — Inexistencia — Exclusión

   (Art. 107 TFUE, ap. 1)

   (véanse los apartados 139 a 161)

Resumen

En la sentencia Italia y otros/Comisión (T‑98/16, T‑196/16 y T‑198/16), dictada el 19 de marzo de 2019, el Tribunal, en un recurso de anulación interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE, anuló la Decisión 2016/2018 ( 1 ) de la Comisión, sobre la ayuda de Estado ejecutada por Italia a favor de un banco italiano, Banca Tercas, al entender que la institución había considerado erróneamente que las medidas controvertidas eran imputables al Estado y suponían la utilización de recursos estatales.

En 2013, un banco italiano, Banca Popolare di Bari (BPB), había manifestado su interés en suscribir una ampliación de capital de otro banco italiano, Banca Tercas, sometido desde 2012 al régimen de administración extraordinaria a raíz de las irregularidades detectadas por el Banco Central de la República Italiana, Banca d’Italia (Banco de Italia). Una de las condiciones fijadas por BPB para esta operación era que el Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD) cubriera el déficit de activos de Banca Tercas, para lo cual también se solicitaba una auditoría. El FITD es un consorcio italiano de carácter privado constituido entre bancos y de carácter mutualista, que tiene derecho a intervenir a favor de sus miembros, no solo en el marco de la garantía legal de depósito prevista en caso de liquidación administrativa forzosa de uno de sus miembros (intervención obligatoria), sino también con carácter voluntario, de conformidad con sus estatutos, si dicha intervención permite reducir las cargas que puedan derivarse de la garantía de depósito que pesa sobre sus miembros (intervenciones voluntarias, incluida la intervención voluntaria de apoyo o preventiva en cuestión).

En 2014, tras asegurarse de que la intervención a favor de Banca Tercas era económicamente más ventajosa que el reembolso a sus depositantes, el FITD decidió cubrir el déficit patrimonial de dicho banco y concederle determinadas garantías. Estas medidas fueron aprobadas por el Banco de Italia. La Comisión Europea incoó una investigación en profundidad sobre las medidas debido a las dudas sobre su compatibilidad con las normas de la Unión vigentes en materia de ayudas de Estado. Mediante la Decisión 2016/2018, objeto del presente asunto, concluyó que las medidas en cuestión constituían una ayuda de Estado ejecutada por la República Italiana a favor de Banca Tercas.

Tras recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la calificación de las ayudas de Estado en el sentido del artículo 107 del TFUE, el Tribunal General examinó, en primer lugar, si las medidas eran imputables al Estado italiano y, en segundo lugar, si habían sido financiadas mediante fondos estatales.

Así pues, el Tribunal declaró, en primer lugar, que la Comisión había incurrido en error cuando consideró que había demostrado que las autoridades italianas habían ejercido un control público sustancial al definir la intervención del FITD a favor de Banca Tercas, puesto que la institución no había demostrado de manera suficiente en Derecho que las autoridades públicas italianas participaran en la adopción de la medida en cuestión y que, por lo tanto, la medida fuera imputable al Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Recordando que, en el caso de una medida dispensada por una entidad privada, corresponde a la Comisión acreditar la existencia de indicios suficientes para concluir que fue adoptada bajo la influencia o el control efectivo de las autoridades públicas, el Tribunal examinó sucesivamente el alcance del mandato público conferido al FITD y, posteriormente, la autonomía del FITD cuando se adoptó la intervención.

Sobre el primer punto, consideró, por una parte, que las intervenciones de apoyo del FITD se dirigían principalmente a la defensa de los intereses privados de sus miembros y, por otra, que no cumplían ningún mandato público encomendado por la legislación italiana. A este respecto, señaló, en particular, que el mandato conferido al FITD por la legislación italiana consistía únicamente en reembolsar a los depositantes (hasta un máximo de 100000 euros por depositante), como sistema de garantía de depósitos, cuando un banco miembro se encontraba en liquidación administrativa forzosa, y que, fuera de este marco, el FITD no actuaba en pos de un objetivo público impuesto por la legislación italiana. Concluyó que el objetivo de las intervenciones de apoyo era, por lo tanto, diferente del de los reembolsos de depósitos en caso de liquidación administrativa forzosa, y que dichas intervenciones no constituían la ejecución de un mandato público.

Sobre el segundo punto, el Tribunal consideró que la Comisión no había demostrado la participación de las autoridades públicas italianas en la adopción de la medida en cuestión. A este respecto, el Tribunal señaló que el FITD era un consorcio de carácter privado que, en virtud de sus estatutos, actuaba «por cuenta y en interés» de los consorciados y que sus órganos de gobierno eran elegidos por la Asamblea General del FITD y, al igual que esta, estaban compuestos exclusivamente por representantes de los bancos consorciados. En estas circunstancias, el Tribunal consideró, en particular, que la autorización por parte del Banco de Italia de la intervención del FITD en favor de Banca Tercas no constituía un indicio de que la medida en cuestión fuera imputable al Estado italiano, el cual, a este respecto, se limitaba a controlar la conformidad de aquella con el marco normativo a efectos de la supervisión cautelar. También observó que la presencia de representantes del Banco de Italia en las reuniones de los órganos rectores del FITD tampoco constituía indicio de la imputabilidad de la medida en cuestión ante el Estado, ya que se limitaban a actuar como meros observadores, sin derecho de voto ni voz consultiva. Asimismo, consideró que la Comisión no había aportado ninguna prueba de que el Banco de Italia hubiera influido decisivamente en la negociación entre el FITD, por una parte, y BPB y el Comisario Especial, por otra, ya que esta negociación no era más que la expresión de un diálogo legítimo y ordinario con las autoridades supervisoras competentes, que permitía al Banco de Italia estar informado de la evolución del asunto, de modo que pudiera tomar una decisión más rápida sobre la autorización de la medida en cuestión una vez que los órganos de gobierno del FITD la hubieran adoptado. Además, la Comisión no había probado que el hecho de que el Banco de Italia instara al FITD para que alcanzara un acuerdo equilibrado con BPB que cubriera el déficit patrimonial de Banca Terras hubiera tenido ningún impacto en la decisión del FITD de intervenir a favor de este último. Por último, el Tribunal observó que la circunstancia de que el Comisario Especial tuviera la facultad de iniciar el procedimiento que podía dar lugar a una intervención de apoyo del FITD, transmitiéndole una solicitud no vinculante a tal efecto, tampoco ponía en tela de juicio la autonomía de este, ya que la presentación de dicha solicitud no obligaba al FITD a obedecerla, es el FITD quien decide sobre el contenido de dicha intervención de forma autónoma y el FITD afirma que puede tomar por sí mismo la iniciativa de incoar el procedimiento de ejecución de una intervención, sin que esta afirmación se vea contrarrestada por los estatutos del propio FITD o la legislación italiana.

En segundo lugar, al examinar los tres indicadores tomados en consideración por la Comisión para concluir que la intervención del FITD se financió con recursos estatales, el Tribunal sostuvo que la institución no había demostrado que los fondos concedidos a Banca Tercas estuvieran controlados por las autoridades públicas italianas y, por lo tanto, a disposición de estas.

Por lo tanto, rechazó, primero, la conclusión de que el FITD tuviera un mandato público y de que su intervención a favor de Banca Tercas se hubiera realizado con el fin de proteger los depósitos de los depositantes, refiriéndose a este respecto al análisis realizado en el contexto de la imputabilidad de la intervención del FITD al Estado. Segundo, consideró que la Comisión no había podido demostrar que el Banco de Italia hubiera intentado, mediante el control formal de la regularidad de la utilización de los recursos utilizados por el FITD, dirigir los recursos privados puestos a disposición de este. Tercero, consideró que el hecho de que las contribuciones utilizadas por el FITD para financiar la intervención fueran obligatorias, ya que los bancos miembros del FITD no tienen en la práctica más remedio que adherirse a él y no pueden vetar sus decisiones o desvincularse de la intervención decidida, no dejaba de ser esencialmente teórico y no tenía ninguna repercusión en la intervención. En particular, observó a este respecto que los fondos utilizados para la intervención del FITD eran recursos privados proporcionados por sus consorciados, que la obligación de los miembros del FITD de contribuir a la intervención no se derivaba de una disposición normativa pública sino de una disposición estatutaria de carácter privado que preservaba la autonomía de decisión de dichos consorciados y que, antes de decidir sobre la intervención y movilizar los recursos privados de sus miembros, el FITD se había asegurado de que su coste fuera inferior al de la liquidación de Banca Tercas y, por lo tanto, al de la ejecución de la garantía legal de los depósitos de los depositantes, de modo que dicha intervención redundara en interés de BPB, Banca Tercas y todos sus consorciados.

( 1 ) Decisión (UE) 2016/1208 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2015, sobre la ayuda estatal SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) ejecutada por Italia en favor de Banca Tercas (DO 2016, L 203, p. 1).