Asunto C‑537/16

Garlsson Real Estate SA y otros

contra

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)

(Petición de decisión prejudicial planteada por la Corte suprema di cassazione)

«Procedimiento prejudicial — Directiva 2003/6/CE — Manipulación del mercado — Sanciones — Normativa nacional que establece una sanción administrativa y una sanción penal para los mismos hechos — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 50 — Principio ne bis in idem — Carácter penal de la sanción administrativa — Existencia de la misma infracción — Artículo 52, apartado 1 — Limitaciones del principio ne bis in idem — Requisitos»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 20 de marzo de 2018

1. Derechos fundamentales—Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea—Ámbito de aplicación—Aplicación del Derecho de la Unión—Normativa nacional que establece sanciones administrativas pecuniarias contra las personas responsables de manipulación del mercado—Inclusión

   (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 50 y 51, ap. 1; Directiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 5 y 14, ap. 1)

2. Derechos fundamentales—Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales—Instrumento no integrado formalmente en el ordenamiento jurídico de la Unión

   (Art. 6 TUE, ap. 3; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 52, ap. 3)

3. Derechos fundamentales—Principio ne bis in idem—Requisitos para su aplicación—Acumulación de los procedimientos y las sanciones de carácter penal—Criterios de apreciación—Calificación jurídica de la infracción en el Derecho interno, naturaleza de la infracción y gravedad de la sanción que puede imponerse

   (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 50)

4. Derechos fundamentales—Principio ne bis in idem—Requisitos para su aplicación—Existencia de la misma infracción—Criterio de apreciación—Identidad de los hechos materiales

   (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 50)

5. Derechos fundamentales—Principio ne bis in idem—Limitación—Normativa nacional que establece la acumulación de una sanción administrativa de carácter penal y de una sanción penal—Procedencia—Requisitos—Limitación que responde a un objetivo de interés general—Objetivo de protección de la integridad de los mercados financieros de la Unión y la confianza del público en los instrumentos financieros—Inclusión

   (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 50 y 52, ap. 1)

6. Derechos fundamentales—Principio ne bis in idem—Limitación—Normativa nacional que establece la acumulación de una sanción administrativa de carácter penal y de una sanción penal—Procedencia—Requisitos—Respeto del principio de proporcionalidad—Alcance

   (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 49, ap. 3, 50 y 52, ap. 1; Directiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 5 y 14, ap. 1)

7. Derechos fundamentales—Principio ne bis in idem—Limitación—Normativa nacional que permite proseguir un procedimiento de sanción administrativa de carácter penal por manipulación del mercado contra una persona que ya ha sido objeto de una condena penal firme, efectiva, proporcionada y disuasoria por los mismos hechos—Improcedencia

   (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 50 y 52, ap. 1)

8. Derechos fundamentales—Principio ne bis in idem—Efecto directo

   (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 50)

1.  Con carácter preliminar, debe recordarse que, en virtud del artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2003/6, en relación con el artículo 5 de esta, los Estados miembros aplicarán, sin perjuicio de su derecho a imponer sanciones penales, medidas o sanciones administrativas efectivas, proporcionadas y disuasorias a las personas responsables de manipulación del mercado.

   Según lo indicado en la resolución de remisión, el artículo 187 ter del TUF se adoptó con el fin de transponer al Derecho italiano esas disposiciones de la Directiva 2003/6. Así pues, el procedimiento administrativo controvertido en el litigio principal y la sanción administrativa pecuniaria del artículo 187 ter del TUF impuesta al Sr. Ricucci constituyen una aplicación del Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y, por consiguiente, deberán respetar el derecho fundamental a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la misma infracción, garantizado en el artículo 50 de la Carta.

   (véanse los apartados 22 y 23)

2.  Véase el texto de la resolución.

   (véase el apartado 24)

3.  En relación con la apreciación del carácter penal de procedimientos y sanciones como los que son objeto del litigio principal, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, son pertinentes tres criterios. El primero es la calificación jurídica de la infracción en el Derecho interno, el segundo, la propia naturaleza de la infracción y, el tercero, la gravedad de la sanción que puede imponerse al interesado (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de junio de 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, apartado 37, y de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, apartado 35).

   Sin embargo, la aplicación del artículo 50 de la Carta no se limita únicamente a los procedimientos y sanciones que el Derecho nacional califica como «penales», sino que, independientemente de tal calificación, se extiende a todos aquellos procedimientos y sanciones que deban considerarse de carácter penal sobre la base de los otros dos criterios mencionados.

   En cuanto al segundo criterio, relativo a la propia naturaleza de la infracción, este implica comprobar si la sanción de que se trata tiene concretamente una finalidad represiva (véase la sentencia de 5 de junio de 2012, Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, apartado 39). De ello resulta que una sanción con una finalidad represiva presenta un carácter penal en el sentido del artículo 50 de la Carta y que la mera circunstancia de que persiga igualmente una finalidad preventiva no puede privarla de la calificación de sanción penal. En cambio, una medida que se limite a reparar el perjuicio causado por la infracción de que se trate no reviste carácter penal.

   (véanse los apartados 28, 32 y 33)

4.  Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el criterio pertinente para apreciar la existencia de la misma infracción es el de la identidad de los hechos materiales, entendido como la existencia de un conjunto de circunstancias concretas indisolublemente ligadas entre sí que han dado lugar a la absolución o a la condena definitiva de la persona de que se trate (véanse, por analogía, las sentencias de 18 de julio de 2007, Kraaijenbrink, C‑367/05, EU:C:2007:444, apartado 26 y jurisprudencia citada, y de 16 de noviembre de 2010, Mantello, C‑261/09, EU:C:2010:683, apartados 39 y 40). Por lo tanto, el artículo 50 de la Carta prohíbe imponer, por hechos idénticos, varias sanciones de carácter penal a raíz de diferentes procedimientos tramitados a tal efecto.

   Además, la calificación jurídica de los hechos en el Derecho nacional y el interés jurídico protegido no son pertinentes para constatar la existencia de la misma infracción, ya que el alcance de la protección que confiere el artículo 50 de la Carta no puede variar de un Estado a otro.

   (véanse los apartados 37 y 38)

5.  En cuanto a saber si la limitación del principio ne bis in idem que resulta de una normativa nacional como la que es objeto del litigio principal responde a un objetivo de interés general, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que dicha normativa pretende proteger la integridad de los mercados financieros de la Unión y la confianza del público en los instrumentos financieros. Habida cuenta de la importancia que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia atribuye, a efectos de conseguir este objetivo, a la lucha contra la vulneración de la prohibición de manipulación del mercado (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de diciembre de 2009, Spector Photo Group y Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, apartados 37 y 42), una acumulación de procedimientos y sanciones de carácter penal puede justificarse cuando dichos procedimientos y dichas sanciones pretendan, con miras a conseguir tal objetivo, alcanzar metas complementarias que tengan por objeto, en su caso, aspectos diferentes de la misma conducta infractora de que se trate, extremo este que corresponderá comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

   A este respecto, en materia de infracciones relacionadas con la manipulación del mercado, parece legítimo que un Estado miembro quiera, por un lado, disuadir y reprimir cualquier vulneración, intencionada o no, de la prohibición de manipulación del mercado imponiendo sanciones administrativas establecidas, en su caso, a tanto alzado y, por otro lado, disuadir y reprimir las infracciones graves de tal prohibición, que resultan particularmente perjudiciales para la sociedad y que justifican la adopción de sanciones penales, más graves.

   (véanse los apartados 46 y 47)

6.  En cuanto al respeto del principio de proporcionalidad, este exige que la acumulación de procedimientos y sanciones establecida en una normativa nacional como la que es objeto del litigio principal no exceda de lo que resulta apropiado y necesario para lograr los objetivos legítimamente perseguidos por dicha normativa, entendiéndose que, cuando exista elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas por esta no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de febrero de 2010, Müller Fleisch, C‑562/08, EU:C:2010:93, apartado 43; de 9 de marzo de 2010, ERG y otros, C‑379/08 y C‑380/08, EU:C:2010:127, apartado 86, y de 19 de octubre de 2016, EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, apartados 37 y 39 y jurisprudencia citada).

   A este respecto, procede recordar que, en virtud del artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2003/6, en relación con el artículo 5 de esta, los Estados miembros disponen de libertad de elección de las sanciones aplicables a las personas responsables de manipulación del mercado (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de diciembre de 2009, Spector Photo Group y Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, apartados 71 y 72). A falta de armonización del Derecho de la Unión en la materia, los Estados miembros pueden, por ende, establecer tanto un régimen en el que la vulneración de la prohibición de manipulación del mercado únicamente pueda enjuiciarse y sancionarse una vez como un régimen que autorice una acumulación de procedimientos y sanciones. En estas circunstancias, la proporcionalidad de una normativa nacional como la que es objeto del litigio principal no puede cuestionarse por el mero hecho de que el Estado miembro de que se trate haya optado por establecer la posibilidad de tal acumulación, so pena de privar a dicho Estado miembro de esa libertad de elección.

   En cuanto a su carácter estrictamente necesario, para empezar, una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal debe establecer normas claras y precisas que permitan al justiciable prever qué actos y omisiones pueden ser objeto de tal acumulación de procedimientos y sanciones.

   Además, una normativa nacional como la que es objeto del litigio principal debe garantizar que las cargas que tal acumulación produzca para los interesados se limiten a lo estrictamente necesario para alcanzar el objetivo mencionado en el apartado 5 anterior.

   Por un lado, en cuanto a la acumulación de procedimientos de carácter penal que, como se desprende de los elementos que obran en autos, se tramitan por separado, la exigencia mencionada en el apartado anterior implica que existan normas que garanticen una coordinación destinada a reducir al mínimo estrictamente necesario la carga adicional que tal acumulación supone para los interesados.

   Por otro lado, la acumulación de sanciones de carácter penal debe ir acompañada de normas que permitan garantizar que la gravedad del conjunto de las sanciones refleje la gravedad de la infracción de que se trate, exigencia esta que no solo resulta del artículo 52, apartado 1, de la Carta, sino también del principio de proporcionalidad de las penas enunciado en el artículo 49, apartado 3, de esta. Las referidas normas deben obligar a las autoridades competentes, en caso de que se imponga una segunda sanción, a velar por que la gravedad del conjunto de las sanciones impuestas no exceda de la gravedad de la infracción identificada.

   (véanse los apartados 48, 49, 51 y 54 a 56)

7.  El artículo 50 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite tramitar un procedimiento de sanción administrativa pecuniaria de carácter penal contra una persona en razón de actos ilícitos constitutivos de manipulación del mercado por los que ya se ha pronunciado una condena penal firme contra dicha persona, en la medida en que esta condena pueda, habida cuenta del perjuicio ocasionado a la sociedad por la infracción cometida, ser apta para reprimir la infracción de manera efectiva, proporcionada y disuasoria.

   Esta conclusión no queda desvirtuada por la circunstancia de que la pena firme impuesta con arreglo al artículo 185 del TUF pueda ser extinguida posteriormente, en su caso, por efecto de un indulto, como parece haber sucedido en el asunto que es objeto del litigio principal. Efectivamente, del artículo 50 de la Carta se desprende que la protección que confiere el principio ne bis in idem debe beneficiar a las personas que ya hayan sido absueltas o condenadas mediante sentencia penal firme, incluidas, por consiguiente, aquellas a las que se haya impuesto, mediante tal sentencia, una sanción penal que se haya extinguido posteriormente por efecto de un indulto. Por consiguiente, tal circunstancia carece de pertinencia para apreciar el carácter estrictamente necesario de una normativa nacional como la que es objeto del litigio principal.

   (véanse los apartados 62 y 63 y el punto 1 del fallo)

8.  El principio ne bis in idem garantizado en el artículo 50 de la Carta confiere a los particulares un derecho directamente aplicable en un litigio como el litigio principal.

   Conforme a reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Derecho primario que imponen obligaciones precisas e incondicionales y no requieren, para su aplicación, ninguna intervención posterior de las autoridades de la Unión o nacionales crean directamente derechos en favor de los justiciables (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 1969, Brachfeld y Chougol Diamond, 2/69 y 3/69, EU:C:1969:30, apartados 22 y 23, y de 20 de septiembre de 2001, Banks, C‑390/98, EU:C:2001:456, apartado 91). Pues bien, el derecho que el artículo 50 de la Carta confiere a los particulares no está supeditado, según su propio tenor, a ninguna condición y es, por lo tanto, directamente aplicable en un litigio como el litigio principal.

   (véanse los apartados 65, 66 y 68 y el punto 2 del fallo)