Asunto C‑510/16

Carrefour Hypermarchés SAS y otros

contra

Ministre des Finances y des Comptes publics

[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Francia)]

«Procedimiento prejudicial — Ayudas de Estado — Artículo 108 TFUE, apartado 3 — Reglamento (CE) n.o 794/2004 — Regímenes de ayudas notificados — Artículo 4 — Modificación de una ayuda existente — Aumento considerable de la recaudación de los impuestos afectos a la financiación de regímenes de ayudas en relación con las previsiones notificadas a la Comisión Europea — Umbral del 20 % del presupuesto inicial»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 20 de septiembre de 2018

1. Ayudas otorgadas por los Estados — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación — Impuestos que constituyen el método de financiación del régimen de ayudas — Reembolso por las autoridades nacionales de los impuestos recaudados con infracción del Derecho de la Unión — Inclusión

   (Arts. 107 TFUE, ap. 1, y 108 TFUE, ap. 3)

2. Ayudas otorgadas por los Estados — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación — Impuestos que constituyen el método de financiación de los regímenes de ayudas — Inclusión — Requisito — Destino del tributo obligatoriamente vinculado a la ayuda — Criterios de apreciación — Vinculación exclusiva del producto de los impuestos al otorgamiento de ayudas — Importe de las ayudas otorgadas determinado de acuerdo con criterios sin relación alguna con la recaudación de los tributos afectados — Apreciación por el órgano jurisdiccional nacional

   (Arts. 107 TFUE y 108 TFUE)

3. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Concepto — Medidas de aumento del presupuesto inicial de los regímenes autorizados de ayudas financiadas mediante el producto de los impuestos — Concepto — Incremento del presupuesto inferior al 20 % — Exclusión

   [Arts. 107 TFUE y 108 TFUE, aps. 1 y 3; Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, art. 1, letra c); Reglamento (CE) n.o 794/2004 de la Comisión, art. 4, ap. 1]

4. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Concepto — Medidas de aumento del presupuesto inicial de los regímenes autorizados de ayudas financiadas mediante el producto de los impuestos — Concepto — Interpretación que tienen en cuenta el habla cotidiana, el contexto de la medida y el objetivo de la normativa — Producto de los impuestos transferido al órgano responsable de ejecutar los regímenes de ayudas

   [Arts. 107 TFUE y 108 TFUE, aps. 1 y 3; Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, art. 1, letra c); Reglamento (CE) n.o 794/2004 de la Comisión, art. 4, ap. 1]

5. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Concepto — Medidas de aumento del presupuesto inicial de los regímenes autorizados de ayudas económicas mediante el producto de los impuestos — Incremento del presupuesto superior al 20 %

   [Arts. 107 TFUE y 108 TFUE, aps. 1 y 3; Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, art. 1, letra c; Reglamento (CE) n.o 794/2004 de la Comisión, art. 4, ap. 1]

6. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común — Decisión de la Comisión por la que se autorizan regímenes de ayudas — Interpretación estricta — Alcance — Toma en consideración no solo del texto de la Decisión sino también del contenido de la notificación — Presupuesto indicado por el Estado miembro en el escrito informativo

   (Art. 107 TFUE, ap. 3)

7. Ayudas otorgadas por los Estados — existentes y ayudas nuevas — Medidas de aumento del presupuesto inicial de los regímenes autorizados de ayudas financiadas mediante el producto de los impuestos — Calificación de ayudas nuevas — Principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima — Irrelevancia

   (Art. 108 TFUE, ap. 3)

8. Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes y ayudas nuevas — Concepto — Medidas de aumento del presupuesto inicial de los regímenes autorizados de ayudas financiadas mediante el producto de los impuestos — Incremento de más del 20 % del presupuesto inicial autorizado — Métodos de cálculo — Apreciación atendiendo a la recaudación vinculada a los regímenes de ayudas — Reserva de una parte del producto de los impuestos sin reasignación a fines distintos del otorgamiento de ayudas — Irrelevancia — Recaudación en favor de los presupuestos generales del Estado — Examen por el órgano jurisdiccional nacional — Obligación de notificación

   [Art. 108 TFUE, ap. 3; Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, art. 1, letra c); Reglamento (CE) n.o 794/2004 de la Comisión, art. 4, ap. 1]

1.  Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia ha declarado de manera constante que los impuestos no entran en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado FUE relativas a las ayudas estatales a menos que constituyan el modo de financiación de una medida de ayuda, de modo que formen parte integrante de dicha ayuda. Cuando el modo de financiación de una ayuda, mediante una tasa, forme parte integrante de la medida de ayuda, las consecuencias que se derivan de la inobservancia por las autoridades nacionales de la prohibición de ejecución a que se refiere el artículo 108 TFUE, apartado 3, última frase, del Tratado alcanzan también a este aspecto de la medida de ayuda, de tal modo que las autoridades nacionales deben, en principio, reembolsar los impuestos recaudados con infracción el Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de enero de 2005, Streekgewest, C‑174/02, EU:C:2005:10, apartados 16, 24 y 25; de 27 de octubre de 2005, Distribution Casino France y otros, C‑266/04 a C‑270/04, C‑276/04 y C‑321/04 a C‑325/04,EU:C:2005:657, apartado 35; de 7 de septiembre de 2006, Laboratoires Boiron, C‑526/04, EU:C:2006:528, apartado 43 y jurisprudencia citada, y de 10 de noviembre de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comisión, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, apartado 65 y jurisprudencia citada).

   (véase el apartado 14)

2.  Debe recordarse que, de acuerdo con jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, para que se pueda considerar que un impuesto forma parte integrante de una ayuda, el destino del impuesto debe estar obligatoriamente vinculado a la ayuda con arreglo a la normativa nacional pertinente, en el sentido de que la recaudación del impuesto se destine necesariamente a la financiación de la ayuda y afecte directamente a la cuantía de esta y, en consecuencia, a la valoración de la compatibilidad de esta ayuda con el mercado interior (sentencias de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, apartado 99 y jurisprudencia citada, y de 10 de noviembre de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comisión, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, apartado 68).

   Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, en caso de que el órgano responsable de la concesión de las ayudas financiadas por medio de un impuesto disponga de la facultad discrecional de afectar la recaudación de dicho impuesto a medidas distintas de las que tienen todas las características de una ayuda a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, tal circunstancia puede excluir la existencia de una vinculación forzosa de destino entre el impuesto y la ayuda. En efecto, ante una facultad discrecional de esa naturaleza, la recaudación del impuesto no puede afectar directamente a la cuantía del beneficio concedido a los destinatarios de esas ayudas. En cambio, tal vinculación forzosa de destino puede existir cuando la recaudación del impuesto está destinada exclusiva e íntegramente a la concesión de las ayudas, aun cuando sean de distintos tipos (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de enero de 2005, Pape, C‑175/02, EU:C:2005:11, apartado 16; de 27 de octubre de 2005, Distribution Casino France y otros, C‑266/04 a C‑270/04, C‑276/04 y C‑321/04 a C‑325/04, EU:C:2005:657, apartado 55, y de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, apartados 102 y 104).

   Asimismo, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que esa vinculación forzosa de destino puede faltar cuando el importe de las ayudas otorgadas se determina únicamente con arreglo a criterios objetivos, sin relación entre las recaudaciones tributarias de que se trate, y está supeditado a un límite legal máximo imperativo (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2005, Distribution Casino France y otros, C‑266/04 a C‑270/04, C‑276/04 y C‑321/04 a C‑325/04, EU:C:2005:657, apartado 52).

   En este sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado, en particular, que no había vinculación forzosa de destino entre el impuesto y la ayuda en un asunto en el que el importe de las ayudas otorgadas estaba determinado según criterios no relacionados con los ingresos tributarios afectos, y en el que la legislación nacional establecía que el posible excedente de esos ingresos respecto de dichas ayudas debía ser reasignado, según los casos, a un fondo de reserva o al Tesoro Público, estando dichos ingresos, además, sometidos a un límite absoluto, de tal modo que cualquier excedente era asimismo reasignado a los presupuestos generales del Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comisión, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, apartados 70 a 72).

   En el caso de autos, corresponde al tribunal remitente comprobar la fundamentación de su premisa de partida, según la cual, durante el período en cuestión, los tres impuestos formaban parte integrante de los regímenes de ayudas de que se trata en el litigio principal, teniendo en cuenta asimismo lo expuesto en los apartados 16 a 22 de la presente sentencia. A este respecto, dicho tribunal deberá, en especial, examinar si la consignación como reservas de una parte de los ingresos del CNC da como resultado reorientar el importe de que se trate a una medida distinta de las que reúnen todas las características de una ayuda, en el sentido expresado en el artículo 107 TFUE, apartado 1, y valorar la repercusión que podría tener la reasignación de una parte de esos ingresos a los presupuestos generales del Estado, producida durante el período en cuestión, en la existencia de una vinculación forzosa de destino entre dichos impuestos y los citados regímenes.

   (véanse los apartados 19 a 23)

3.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 25 y 26)

4.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 27 a 35)

5.  El aumento de la recaudación de los impuestos que financian varios regímenes de ayudas autorizadas con respecto a las previsiones notificadas a la Comisión Europea, como ocurre en el caso contemplado en el litigio principal, es una modificación de una ayuda existente, en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento n.o 659/1999, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE], y del artículo 4, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.o 794/2004, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 659/1999, interpretados a la luz de lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, salvo que ese aumento permanezca por debajo del umbral del 20 % establecido en el artículo 4, apartado 1, segunda frase, de este segundo Reglamento.

   En una situación como la del litigio principal, este umbral debe apreciarse en relación con la recaudación afectada a los regímenes de ayudas de que se trate, y no en relación con las ayudas efectivamente otorgadas.

   (véanse los apartados 36 a 60 y el fallo)

6.  A este respecto, ha de recordarse que, como excepciones del principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior, contemplado en el artículo 107 TFUE, apartado 1, las decisiones de la Comisión por las que se autoriza un régimen de ayudas deben interpretarse en sentido estricto (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de abril de 2004, Alemania/Comisión, C‑277/00, EU:C:2004:238, apartados 20 y 24, y de 14 de octubre de 2010, Nuova Agricast y Cofra/Comisión, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, apartado 74).

   Asimismo, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, para interpretar ese tipo de decisiones de la Comisión debe examinarse no solo el texto de estas, sino que también hay que tomar en consideración la notificación efectuada por el Estado miembro de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de mayo de 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑ 138/09, EU:C:2010:291, apartado 31, y de 16 de diciembre de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comisión, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, apartado 44, y el auto de 22 de marzo de 2012, Italia/Comisión, C‑200/11 P, no publicado, EU:C:2012:165, apartado 27). De este modo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el alcance de una decisión por la que se aprueba un régimen de ayudas se limita, en principio, a la previsión presupuestaria señalada por el Estado miembro en su notificación, aun cuando la previsión presupuestaria no se haya reproducido en el mismo texto de dicha decisión (véase, en este sentido, el auto de 22 de marzo de 2012, Italia/Comisión, C‑200/11 P, no publicado, EU:C:2012:165, apartados 26 y 27).

   (véanse los apartados 37 y 38)

7.  Tampoco el respeto exigible del principio de seguridad jurídica impide que un aumento del presupuesto de un régimen de ayudas respecto al presupuesto autorizado por la Comisión sea considerado, en circunstancias como las del litigio principal, equivalente a la modificación de una ayuda existente, en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 3.

   En efecto, se desprende del considerando 4 del Reglamento n.o 794/2004 que, precisamente por razones de seguridad jurídica, el artículo 4, apartado 1, segunda frase, de dicho Reglamento establece un límite máximo concreto por debajo del cual el aumento del presupuesto de un régimen de ayudas no se considera equivalente a una modificación de la ayuda existente. Al establecer ese umbral en el 20 %, esta disposición contempla un margen de seguridad que tiene suficientemente en cuenta la incertidumbre ligada a la aplicación del control preventivo instaurado en el artículo 108 TFUE, apartado 3, a los regímenes de ayudas cuyo presupuesto es variable, como los que son objeto del litigio principal.

   Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que un Estado miembro no puede invocar el principio de seguridad jurídica para apartarse de la información que haya proporcionado a la Comisión al notificar un régimen de ayudas y de la que depende el alcance de la decisión de la Comisión por la que se autoriza dicho régimen, sino que debe, por el contrario, tomar en consideración esa información y velar por que el régimen de ayudas se ejecute de conformidad con ella (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comisión, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, apartado 47).

   Además, hay que señalar que, en el documento de la Comisión titulado «Autorización de las ayudas estatales en el marco de las disposiciones de los artículos 87 y 88 del Tratado CE — Casos con respecto a los cuales la Comisión no presenta objeciones», publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO 2007, C 246, p. 1), las previsiones de las autoridades francesas respecto al aumento en la recaudación de los tres impuestos que tuvo lugar después de la reforma del impuesto sobre los servicios de televisión se presentaron como el «presupuesto» de la ayuda autorizada. Sin embargo, en el sistema de control preventivo instaurado en el artículo 108 TFUE, apartado 3, ni el Estado miembro autorizado ni los beneficiarios de un régimen de ayudas pueden invocar razonablemente una confianza legítima en que una decisión de autorización sea fidedigna más allá de la descripción de la medida publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Nuova Agricast y Cofra/Comisión, C 67/09 P, EU:C:2010:607, apartados 72 a 74).

   (véanse los apartados 44 a 47)

8.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 51 a 59)