Asunto T‑288/15

Ahmed Abdelaziz Ezz y otros

contra

Consejo de la Unión Europea

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de activos — Admisibilidad — Objetivos — Criterios de inclusión de las personas a las que afectan esas medidas — Prórroga de la designación de los demandantes en la lista de las personas a las que afectan esas medidas — Base fáctica — Excepción de ilegalidad — Base jurídica — Proporcionalidad — Derecho a un juicio justo — Presunción de inocencia — Derecho a una buena administración — Error de Derecho — Error manifiesto de apreciación — Derecho de propiedad — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta ampliada) de 27 de septiembre de 2018

1. Procedimiento — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma — Determinación del objeto del litigio — Referencia de la demanda a un acto distinto al acto citado por un error mecanográfico — Referencia que no excluye la posibilidad de identificar el objeto del litigio

   (Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 76)

2. Procedimiento — Fuerza de cosa juzgada — Decisiones del juez de la Unión sobre la designación de un demandante en una lista de personas a las que afectan medidas restrictivas — Alcance

3. Derecho de la Unión Europea — Valores y objetivos de la Unión — Valores — Respeto del Estado de Derecho — Estado de Derecho — Concepto

   (Art. 2 TUE)

4. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de activos de personas implicadas en la malversación de fondos públicos y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquellas — Naturaleza de dichas medidas — Medidas meramente cautelares — Carácter no penal

   (Arts. 21 TUE y 29 TUE; Decisión del Consejo 2011/172/PESC)

5. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de activos de personas implicadas en la malversación de fondos públicos y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquellas — Alcance del control — Prueba de la procedencia de la medida — Obligación del Consejo de evaluar la necesidad de recabar información o elementos de prueba adicionales de las autoridades nacionales — Alcance

   [Arts. 2 TUE, 3 TUE, 21 TUE, aps. 1, párr. 1, 2, letra b), y 23 TUE; Decisiones del Consejo 2011/172/PESC, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 y (PESC) 2017/496]

6. Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Decisión relativa a la adopción de medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de activos de personas implicadas en la malversación de fondos públicos y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquellas — Artículo 29 TUE — Procedencia

   [Arts. 21 TUE, 23 TUE, 24 TUE y 29 TUE; Decisiones del Consejo 2011/172/PESC, art. 1, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 y (PESC) 2017/496]

7. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de activos de personas implicadas en la malversación de fondos públicos y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquellas — Alcance del control — Control restringido de los criterios generales — Control que se extiende a la apreciación de los hechos y a la verificación de las pruebas por lo que respecta a los actos que se aplican a entidades específicas

   [Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Decisiones del Consejo 2011/172/PESC, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 y (PESC) 2017/496]

8. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de activos de personas implicadas en la malversación de fondos públicos y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquellas — Alcance del control — Apreciación de la legalidad en función de la información disponible al adoptarse la decisión

   [Art. 263 TFUE; Decisiones del Consejo 2011/172/PESC, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 y (PESC) 2017/496]

9. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Inmovilización de activos de personas implicadas en la malversación de fondos públicos y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos vinculados a aquellas — Malversación de fondos públicos — Concepto — Interpretación autónoma y uniforme — Interpretación amplia

   (Decisión del Consejo 2011/172/PESC, art. 1, ap. 1)

10. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Egipto — Decisión posterior que mantiene el nombre del demandante en la lista de las personas afectadas por esas medidas — Obligación de comunicar las razones individuales y específicas que justifiquen las decisiones adoptadas — Obligación de permitir que el interesado dé a conocer oportunamente su punto de vista sobre los motivos utilizados en su contra — Alcance

    [Decisiones del Consejo 2011/172/PESC, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 y (PESC) 2017/496]

11. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Derecho a ser oído — Obligación de las instituciones de adherirse al punto de vista de las partes interesadas — Inexistencia — Obligación de responder a todas las alegaciones de las partes — Inexistencia

    (Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 41, ap. 2, y 48)

1.  El requisito establecido en el artículo 76 del Reglamento de Procedimiento de que la demanda contenga la cuestión objeto del litigio implica que esta exposición sea suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada presentar su defensa y al Tribunal pronunciarse sobre el recurso, en su caso, sin apoyarse en otros datos.

   No obstante, cuando el contenido de la demanda permita identificar el acto o los actos impugnados, es posible reformular las pretensiones en las que se designe de forma imprecisa o errónea ese acto o actos. Así sucede en caso de error mecanográfico, cuando un demandante menciona en la demanda el número de un acto, pero se refiere a las disposiciones y al título completo de otro acto, del que adjunta copia en la demanda.

   (véanse los apartados 38 a 40)

2.  La legalidad de la designación inicial o de la prórroga de la designación de un demandante en una lista de personas a las que afectan medidas restrictivas, ya cuestionada en recursos anteriores, no puede impugnarse planteando al Tribunal General cuestiones que ya han sido dirimidas en resoluciones del juez de la Unión Europea, dado que esa impugnación entra en conflicto con la fuerza de cosa juzgada, que no solo se extiende al fallo de dichas resoluciones sino también a los fundamentos de Derecho que constituyen su sustento necesario.

   (véase el apartado 52)

3.  Véase el texto de la resolución.

   (véase el apartado 61)

4.  Véase el texto de la resolución.

   (véase el apartado 64)

5.  El respeto de los principios del Estado de Derecho, de los derechos humanos y de la dignidad humana se impone a cualquier acción de la Unión, incluso en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 21 TUE, apartado 1, párrafo primero, apartado 2, letra b), y apartado 3, en relación con lo dispuesto en el artículo 23 TUE.

   Por lo que se refiere más concretamente al derecho a un juicio justo y al respeto de la presunción de inocencia, ocupa, especialmente en materia penal, un sitio eminente en una sociedad democrática. De igual modo, los principios de independencia y de imparcialidad de la justicia, así como el derecho al control jurisdiccional efectivo, constituyen normas fundamentales para el respeto del Estado de Derecho, que es, a su vez, uno de los valores primordiales en los que se fundamenta la Unión, como resulta del artículo 2 TUE, de los preámbulos del Tratado UE y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Los requisitos que se derivan del derecho a un juicio justo y del respeto de la presunción de inocencia van dirigidos, especialmente en materia penal, a garantizar que la resolución en la que se resolverá de manera definitiva acerca de la procedencia de las acusaciones dirigidas contra la persona encausada será fiable y a evitar que incurra en una denegación de justicia, o incluso en arbitrariedad, lo cual constituiría la negación misma del Estado de Derecho.

   Las características del régimen de la Decisión 2011/172, relativa a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto, no justifican una excepción a la obligación general del Consejo, cuando adopta medidas restrictivas, de respetar los derechos fundamentales que forman parte del ordenamiento jurídico de la Unión, excepción que tendría como consecuencia eximirlo de cualquier verificación de la protección de los derechos fundamentales garantizada en Egipto.

   En consecuencia, por una parte, en la medida en que la Decisión 2011/172 se inscribe en el marco de una política de apoyo a las autoridades egipcias basada, en particular, en los objetivos de consolidación y de apoyo a la democracia, al Estado de Derecho, a los derechos humanos y a los principios de Derecho internacional, no puede excluirse del todo la hipótesis de que dicha Decisión sea manifiestamente inadecuada a la luz de tales objetivos debido a la existencia de vulneraciones graves y sistemáticas de los derechos fundamentales.

   Por otra parte, si la existencia de procedimiento judiciales en trámite en Egipto constituye, en principio, una base fáctica suficientemente sólida para incluir los nombres de unas personas en la lista anexa a la Decisión 2011/172 y prorrogar tal inclusión, no ocurre así cuando el Consejo puede presumir razonablemente que la resolución que se adoptará al término de dichos procedimientos no va a ser fiable, con mayor motivo en la medida en que, en principio, no corresponde al Consejo apreciar la exactitud y pertinencia de las pruebas en que se sustentan dichos procedimientos.

   En consecuencia, en el marco de un régimen de medidas restrictivas como el de la Decisión 2011/172, no puede excluirse que el Consejo deba comprobar que los procedimientos judiciales en los que se basa puedan considerarse fiables a la vista de las pruebas presentadas por las personas encausadas en relación con vulneraciones del Estado de Derecho y de los derechos fundamentales, en particular, del derecho a un juicio justo, siempre que se trate de elementos objetivos, fiables, precisos y concordantes que puedan suscitar legítimas dudas en relación con el cumplimiento de ese derecho.

   Conforme a estos principios, incumbe al Tribunal ejercer un control, en principio, completo de si el Consejo ha cumplido su obligación de llevar a cabo un examen minucioso e imparcial, asegurándose de que podía considera fiables los procedimientos penales seguidos contra el demandante en cuestión. En particular, este control implica comprobar si el Consejo consideró que disponía de suficientes elementos para estimar que así era en el asunto, a pesar de las alegaciones del demandantes en sentido contrario, y si tenía razón al hacerlo.

   Por otra parte, sin perjuicio de su carácter cautelar, la inmovilización de capitales ordenada en el marco del régimen establecido por la Decisión 2011/172 afecta de una forma significativamente negativa a los derechos y libertades de las personas a las que se aplica, de manera que, para garantizar un justo equilibrio entre los objetivos de una inmovilización de activos y la protección de estos derechos y libertades, es indispensable que el Consejo pueda, en su caso, evaluar adecuadamente, bajo el control del juez de la Unión, el riesgo de que se produzcan tales infracciones.

   (véanse los apartados 58 a 63, 66 a 71, 213 y 214)

6.  El artículo 1 de la Decisión 2011/172, relativa a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto, prorrogado por las Decisiones 2015/486, 2016/411 y 2017/496, puede adoptarse legalmente sobre la base del artículo 29 TUE.

   En efecto, el control de la base jurídica de un acto permite comprobar la competencia de su autor y si el procedimiento de adopción de ese acto adolece de irregularidades. Además, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto.

   A este respecto, basta con que un acto persiga objetivos que correspondan a los enunciados en el artículo 21 TUE para que se considere incluido en la PESC. Además, dado el amplio alcance de los fines y los objetivos de la política exterior y de seguridad común (PESC), que se expresan en el artículo 3 TUE, apartado 5, y en el artículo 21 TUE, así como en las disposiciones específicas sobre la PESC, en particular los artículos 23 TUE y 24 TUE, el cuestionamiento de la procedencia de dicho acto a la vista de los objetivos definidos en el artículo 21 TUE no permite considerar la falta de base jurídica de dicho acto.

   En este sentido, las Decisiones 2015/486, 2016/411 y 2017/496, que se limitaron a prorrogar la Decisión 2011/172 y se inscriben en el marco de la misma política dirigida, como se señala en el primer considerando de esta última Decisión, al apoyo al proceso de estabilización política y económica de Egipto, dentro del respeto del Estado de Derecho y de los derechos fundamentales, responden a estas exigencias.

   Aun suponiendo que la situación en Egipto, a cuya luz el Consejo adoptó la Decisión 2011/172, haya evolucionado, incluso en el sentido contrario al proceso de democratización que la política en la que se inscribe esa Decisión pretende sostener, esta circunstancia no puede, en ningún caso, afectar a la competencia de esta institución para prorrogar dicha Decisión con arreglo al artículo 29 TFUE. En efecto, sin perjuicio de esta circunstancia, las finalidades perseguidas por las Decisiones 2015/486, 2016/411 y 2017/496 y las normas cuya validez prorrogan no dejan de pertenecer al ámbito de la PESC.

   (véanse los apartados 118 y 122 a 124)

7.  De modo general, el Consejo dispone de una amplia facultad discrecional para adoptar actos en el marco de la política exterior y de seguridad común, que constituye un ámbito que supone, por su parte, tomar decisiones de naturaleza política, económica y social, y realizar apreciaciones complejas.

   Del mismo modo, el Consejo dispone de un amplio margen de apreciación para definir criterios generales que delimiten el círculo de personas que pueden ser objeto de medidas restrictivas, a la vista de los objetivos en que se basan esas medidas.

   En consecuencia, debe reconocerse un margen de apreciación del mismo alcance en relación con la prórroga de la aplicación de esos criterios.

   A este respecto, en la medida en que la única finalidad del régimen de medidas restrictivas establecido por la Decisión 2011/172 es facilitar que las autoridades egipcias puedan comprobar las malversaciones de fondos públicos cometidas y conservar la posibilidad de que dichas autoridades recuperen el producto de esas malversaciones, no cabe excluir que la prórroga de ese régimen conserve su pertinencia, incluso en el supuesto de que se den pasos en el ámbito político y judicial desfavorables en relación con el progreso de la democracia, del Estado de Derecho o del respeto de los derechos fundamentales. Así, correspondía al Consejo apreciar si para prorrogar la designación inicial de los demandantes efectuada por dicha Decisión podía considerar razonablemente, a la vista de los datos de que disponía, que seguir ayudando a las autoridades egipcias en la lucha contra la malversación de fondos públicos era, incluso en ese contexto, un medio apropiado para favorecer los objetivos de estabilidad política y de respeto del Estado de Derecho en el país.

   No obstante, en el marco de la adopción de medidas restrictivas que tienen un carácter individual para las personas a que se refieren, el Consejo está sometido al principio de buena administración, que le exige, en particular, examinar con detenimiento y de forma imparcial los elementos que le han sido comunicados teniendo en cuenta, en particular, las observaciones y las pruebas exculpatorias que puedan presentar esas personas.

   Por consiguiente, la efectividad del control jurisdiccional garantizado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea requiere un control, en principio, completo de la legalidad de los motivos en los que se sustenta la decisión de incluir el nombre de una persona en la lista de personas que son objeto de medidas restrictivas. En particular, el juez de la Unión debe asegurarse de que tal decisión, que reviste, para esa persona, un carácter individual, tenga una base fáctica suficientemente sólida.

   (véanse los apartados 130, 155, 211 y 212)

8.  Véase el texto de la resolución.

   (véase el apartado 205)

9.  En el marco del régimen de medidas restrictivas previsto por la Decisión 2011/72, debe considerarse que el concepto de malversación de fondos públicos, en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2011/72, relativa a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Egipto, abarca cualquier utilización ilícita de recursos pertenecientes a colectividades públicas o bajo su control con fines contrarios a los previstos para ellos, en particular, con fines privados, y de la que resulte un perjuicio evaluable financieramente para dichas colectividades públicas.

   A este respecto, en una situación en la que las autoridades nacionales han procedido a una calificación penal de los hechos imputados al demandante que se corresponde con el concepto de malversación de fondos públicos, la necesidad de dar al concepto de malversación de fondos públicos, en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2011/172, una interpretación autónoma, independiente de cualquier sistema nacional, no significa que este concepto pueda llegar a excluir actos que hayan recibido esa calificación penal por parte de las autoridades egipcias. Al contrario, ese concepto se refiere, cuando menos, a los actos que puedan recibir dicha calificación en Derecho penal egipcio.

   (véanse los apartados 253, 255 y 266)

10.  Los órganos jurisdiccionales de la Unión deben garantizar, con arreglo a las competencias que les confiere el TFUE, un control, en principio completo, de la legalidad de todos los actos de la Unión desde el punto de vista de los derechos fundamentales que forman parte integrante del ordenamiento jurídico de la Unión, lo cual incluye, en particular, el respeto del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva.

    En particular, en el marco de un procedimiento que trata de la adopción de la decisión de designar a una persona en una lista de personas y de entidades cuyos activos son inmovilizados o de la decisión de prorrogar esa designación, el respeto del derecho de defensa exige que la autoridad competente de la Unión comunique a la persona afectada los datos a ella referidos de que dispone para fundamentar su decisión, a fin de que dicha persona pueda defender sus derechos en las mejores condiciones posibles y decidir con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez de la Unión. Además, al proceder a dicha comunicación, la autoridad competente de la Unión debe permitir que esa persona dé a conocer oportunamente su punto de vista sobre los motivos invocados en el asunto. Por último, cuando se trata de una decisión que mantiene el nombre de la persona de que se trate en esa lista, el cumplimiento de esta doble obligación de procedimiento debe preceder a la adopción de dicha decisión, a diferencia de lo que sucede con la inscripción inicial. Sin embargo, esta doble obligación procedimental solo se impone cuando, en el marco de la prórroga de la designación de las personas afectadas, la autoridad competente se basa en nuevas pruebas. Por otra parte, a las personas interesadas les asiste, en cualquier caso, un derecho permanente a presentar observaciones, en particular con motivo de las revisiones periódicas de las medidas restrictivas que las afectan.

    A este respecto, el derecho a ser oído tiene como corolario la obligación de la autoridad competente de motivar su decisión identificando las razones individuales, específicas y concretas por las cuales las autoridades competentes consideran que la persona afectada debe seguir siendo objeto de medidas restrictivas pese a las pruebas presentadas por esa persona en su descargo.

    Además, ha de tenerse en cuenta que la existencia de una violación del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva debe apreciarse en función de las circunstancias específicas de cada asunto, y en particular de la naturaleza del acto de que se trate, del contexto en que se adoptó y de las normas jurídicas que regulan la materia correspondiente.

    Cuando el motivo de designación del demandante se basa en la existencia de procedimientos judiciales en trámite, corresponde al Consejo comprobar especialmente con ocasión de la revisión periódica de dicha designación en vista de su posible prórroga, en qué trámite se encuentran esos procedimientos judiciales y, en su caso, su resultado.

    Por consiguiente, para respetar el derecho de defensa y el derecho a una tutela judicial efectiva del demandante, corresponde al Consejo comunicar los elementos puestos al día, permitirle, antes de adoptar las decisiones impugnadas, que presente observaciones al respecto e indicarle, en la motivación de tales decisiones, los motivos por los que sigue considerando que la prórroga de su designación está justificada.

    (véanse los apartados 312 a 316)

11.  Aunque el respeto del derecho de defensa exige que las instituciones de la Unión permitan a las personas afectadas manifestar oportunamente su punto de vista, no puede obligarlas a acogerlo. La eficacia de la presentación del punto de vista de esas personas solo requiere que este haya podido exponerse en un momento oportuno para que las instituciones de la Unión tuvieran conocimiento de él y apreciaran con toda la atención exigible su pertinencia en relación con el contenido del acto en vías de adopción.

    (véase el apartado 330)