Asunto C-545/10

Comisión Europea

contra

República Checa

«Incumplimiento de Estado — Transporte — Directiva 91/440/CEE — Desarrollo de los ferrocarriles comunitarios — Artículo 10, apartado 7 — Organismo reglamentario — Competencias — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria — Artículo 4, apartado 1 — Marco de tarificación — Artículo 6, apartado 2 — Medidas destinadas a incentivar al administrador de infraestructuras a reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso — Artículo 7, apartado 3 — Fijación de los cánones por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio — Coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario — Artículo 11 — Sistema de incentivos — Artículo 30, apartado 5 — Organismo regulador — Competencias — Recurso administrativo contra las decisiones del organismo regulador»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 11 de julio de 2013

1. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y tarificación — Aplicación de cánones por la utilización de la infraestructura — Obligaciones de los Estados miembros — Respeto de la independencia del administrador de infraestructuras — Alcance — Fijación por el Estado miembro de una tarifa máxima por la utilización de la infraestructura — Improcedencia

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, ap. 1, y 8, ap. 2)

2. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y tarificación — Obligaciones de los Estados miembros — Puesta en marcha de mecanismos destinados a incentivar al administrador de infraestructuras a reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso — Compatibilidad de los mecanismos con las exigencias en materia de seguridad y el nivel de calidad de servicio de la infraestructura

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 6, ap. 2 y 3)

3. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y tarificación — Aplicación de cánones por la utilización de la infraestructura — Establecimiento de cánones sobre la base de los costes directos — Coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario — Concepto — Transposición y aplicación — Facultad de apreciación de los Estados miembros

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 7, ap. 3 a 5, y 8)

4. Recurso por incumplimiento — Prueba del incumplimiento — Carga que incumbe a la Comisión — Presunciones — Improcedencia

   (Art. 258 TFUE)

5. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y tarificación — Aplicación de cánones por la utilización de la infraestructura — Obligaciones de los Estados miembros — Puesta en marcha de un sistema de incentivos — Alcance

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 11, ap. 1)

6. Recurso por incumplimiento — Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia — Situación que debe considerarse — Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado

   (Art. 258 TFUE, párr. 2)

7. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Obligaciones de los Estados miembros — Puesta en marcha de un organismo de control del mercado ferroviario — Control jurisdiccional de las decisiones del organismo — Recurso administrativo previo — Exclusión

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 30)

8. Recurso por incumplimiento — Escrito de interposición del recurso — Indicación de las imputaciones y los motivos — Requisitos de forma — Formulación inequívoca de las pretensiones

   [Art. 258 TFUE; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 21, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 120, letra c)]

9. Recurso por incumplimiento — Objeto del litigio — Determinación durante el procedimiento administrativo previo — Ampliación posterior — Improcedencia

   (Art. 258 TFUE)

1.  Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, un Estado miembro que fija la cuantía máxima de los cánones de acceso a la infraestructura ferroviaria.

   En efecto, la fijación, mediante decisión anual, de una tarifa máxima aplicable al uso de la infraestructura ferroviaria, tiene por efecto restringir el margen de actuación del administrador de infraestructuras en una medida incompatible con los objetivos de la Directiva 2001/14. En particular, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2001/14, el administrador de infraestructuras debe estar en condiciones de fijar o mantener cánones más elevados basados en el coste a largo plazo de determinados proyectos de inversión.

   (véanse los apartados 36, 37 y 40)

2.  Si bien es cierto que, en aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, los Estados miembros deberán tener en cuenta el estado de dicha infraestructura en el marco de la aplicación del artículo 6, apartados 2 y 3, de la mencionada Directiva, y que la elección de las medidas de incentivo que deben adoptarse, y más en particular los objetivos concretos perseguidos por los Estados miembros a través de aquéllas, deben ser compatibles con las exigencias en materia de seguridad y con el nivel de calidad del servicio de la infraestructura ferroviaria, no lo es menos que deberán también velar por que se celebren contratos plurianuales de financiación que incluyan medidas de incentivo a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso, o establecer un marco reglamentario a tal efecto.

   (véanse los apartados 50, 52 y 54)

3.  Con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, los cánones por utilización de acceso mínimo y por acceso por la vía a instalaciones de servicio deben ser equivalentes al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 4 o 5 del citado artículo 7 o del artículo 8 de la Directiva mencionada.

   Procede señalar que la Directiva no define el concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario», que es un concepto de ciencia económica cuya aplicación plantea dificultades prácticas considerables y que el Derecho de la Unión no contiene ninguna disposición que determine los costes incluidos en dicho concepto o los que no lo están. Por tanto, debe considerarse que, en el estado actual del Derecho de la Unión, los Estados miembros gozan de un cierto margen de apreciación a efectos de la transposición y aplicación del citado concepto en Derecho interno.

   (véanse los apartados 62, 64 y 65)

4.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 70, 72, 116 y 123)

5.  Del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, se desprende, por un lado, que los Estados miembros deben incluir en los sistemas de tarifación de la infraestructura un sistema de incentivos destinado a inducir a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria. Por otro lado, en lo referente al tipo de medidas de incentivo que los Estados miembros pueden poner en práctica, éstos conservan la libertad de elección de las medidas concretas que formen parte de ese sistema, siempre que las mismas constituyan un conjunto coherente y transparente que pueda ser calificado como «sistema de incentivos».

   No puede considerarse constitutivo de una aplicación completa y adecuada del artículo 11 de la Directiva 2001/14 un régimen de compensación financiera bajo la forma de cláusulas penales contractuales recíprocas cuyos principios deben definirse contractualmente, ya que dicho régimen sólo reviste carácter facultativo pues su aplicación se deja a la elección de las partes contratantes. Del mismo modo, una disposición nacional que se limita a prever la imposición de multas, ya sea en caso de incumplimiento de las obligaciones dirigidas a garantizar la explotación de la red, ya sea a falta de medidas adoptadas para poner remedio a sus perturbaciones, no puede considerarse que establezca un sistema de incentivos en el seno del sistema de cánones de la infraestructura, en el sentido del citado artículo 11. Por último, lo mismo sucede en el caso de una disposición que prevé únicamente la concesión de recursos financieros en vistas a mantener o mejorar el estado de las infraestructuras ferroviarias.

   (véanse los apartados 80, 82 y 84)

6.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 85 y 86)

7.  El artículo 30 de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, debe interpretarse en el sentido de que las decisiones administrativas adoptadas por el organismo regulador que deben instaurar los Estados miembros en virtud del apartado 1 de ese mismo artículo sólo pueden ser objeto de control jurisdiccional. En consecuencia, el artículo 30 de la citada Directiva se opone a que las decisiones del organismo regulador se sometan obligatoriamente, antes de un eventual examen jurisdiccional, al control de otro órgano administrativo.

   (véanse los apartados 100, 102 y 104)

8.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 108 y 109)

9.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 125 y 132)

Asunto C-545/10

Comisión Europea

contra

República Checa

«Incumplimiento de Estado — Transporte — Directiva 91/440/CEE — Desarrollo de los ferrocarriles comunitarios — Artículo 10, apartado 7 — Organismo reglamentario — Competencias — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria — Artículo 4, apartado 1 — Marco de tarificación — Artículo 6, apartado 2 — Medidas destinadas a incentivar al administrador de infraestructuras a reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso — Artículo 7, apartado 3 — Fijación de los cánones por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio — Coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario — Artículo 11 — Sistema de incentivos — Artículo 30, apartado 5 — Organismo regulador — Competencias — Recurso administrativo contra las decisiones del organismo regulador»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 11 de julio de 2013

1. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y tarificación — Aplicación de cánones por la utilización de la infraestructura — Obligaciones de los Estados miembros — Respeto de la independencia del administrador de infraestructuras — Alcance — Fijación por el Estado miembro de una tarifa máxima por la utilización de la infraestructura — Improcedencia

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, ap. 1, y 8, ap. 2)

2. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y tarificación — Obligaciones de los Estados miembros — Puesta en marcha de mecanismos destinados a incentivar al administrador de infraestructuras a reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso — Compatibilidad de los mecanismos con las exigencias en materia de seguridad y el nivel de calidad de servicio de la infraestructura

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 6, ap. 2 y 3)

3. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y tarificación — Aplicación de cánones por la utilización de la infraestructura — Establecimiento de cánones sobre la base de los costes directos — Coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario — Concepto — Transposición y aplicación — Facultad de apreciación de los Estados miembros

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 7, ap. 3 a 5, y 8)

4. Recurso por incumplimiento — Prueba del incumplimiento — Carga que incumbe a la Comisión — Presunciones — Improcedencia

   (Art. 258 TFUE)

5. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y tarificación — Aplicación de cánones por la utilización de la infraestructura — Obligaciones de los Estados miembros — Puesta en marcha de un sistema de incentivos — Alcance

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 11, ap. 1)

6. Recurso por incumplimiento — Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia — Situación que debe considerarse — Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado

   (Art. 258 TFUE, párr. 2)

7. Transportes — Transportes ferroviarios — Directiva 2001/14/CE — Obligaciones de los Estados miembros — Puesta en marcha de un organismo de control del mercado ferroviario — Control jurisdiccional de las decisiones del organismo — Recurso administrativo previo — Exclusión

   (Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 30)

8. Recurso por incumplimiento — Escrito de interposición del recurso — Indicación de las imputaciones y los motivos — Requisitos de forma — Formulación inequívoca de las pretensiones

   [Art. 258 TFUE; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 21, párr. 1; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 120, letra c)]

9. Recurso por incumplimiento — Objeto del litigio — Determinación durante el procedimiento administrativo previo — Ampliación posterior — Improcedencia

   (Art. 258 TFUE)

1.  Incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, un Estado miembro que fija la cuantía máxima de los cánones de acceso a la infraestructura ferroviaria.

   En efecto, la fijación, mediante decisión anual, de una tarifa máxima aplicable al uso de la infraestructura ferroviaria, tiene por efecto restringir el margen de actuación del administrador de infraestructuras en una medida incompatible con los objetivos de la Directiva 2001/14. En particular, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, apartado 2, de la Directiva 2001/14, el administrador de infraestructuras debe estar en condiciones de fijar o mantener cánones más elevados basados en el coste a largo plazo de determinados proyectos de inversión.

   (véanse los apartados 36, 37 y 40)

2.  Si bien es cierto que, en aplicación del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, los Estados miembros deberán tener en cuenta el estado de dicha infraestructura en el marco de la aplicación del artículo 6, apartados 2 y 3, de la mencionada Directiva, y que la elección de las medidas de incentivo que deben adoptarse, y más en particular los objetivos concretos perseguidos por los Estados miembros a través de aquéllas, deben ser compatibles con las exigencias en materia de seguridad y con el nivel de calidad del servicio de la infraestructura ferroviaria, no lo es menos que deberán también velar por que se celebren contratos plurianuales de financiación que incluyan medidas de incentivo a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de la infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso, o establecer un marco reglamentario a tal efecto.

   (véanse los apartados 50, 52 y 54)

3.  Con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, los cánones por utilización de acceso mínimo y por acceso por la vía a instalaciones de servicio deben ser equivalentes al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 4 o 5 del citado artículo 7 o del artículo 8 de la Directiva mencionada.

   Procede señalar que la Directiva no define el concepto de «coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario», que es un concepto de ciencia económica cuya aplicación plantea dificultades prácticas considerables y que el Derecho de la Unión no contiene ninguna disposición que determine los costes incluidos en dicho concepto o los que no lo están. Por tanto, debe considerarse que, en el estado actual del Derecho de la Unión, los Estados miembros gozan de un cierto margen de apreciación a efectos de la transposición y aplicación del citado concepto en Derecho interno.

   (véanse los apartados 62, 64 y 65)

4.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 70, 72, 116 y 123)

5.  Del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, se desprende, por un lado, que los Estados miembros deben incluir en los sistemas de tarifación de la infraestructura un sistema de incentivos destinado a inducir a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria. Por otro lado, en lo referente al tipo de medidas de incentivo que los Estados miembros pueden poner en práctica, éstos conservan la libertad de elección de las medidas concretas que formen parte de ese sistema, siempre que las mismas constituyan un conjunto coherente y transparente que pueda ser calificado como «sistema de incentivos».

   No puede considerarse constitutivo de una aplicación completa y adecuada del artículo 11 de la Directiva 2001/14 un régimen de compensación financiera bajo la forma de cláusulas penales contractuales recíprocas cuyos principios deben definirse contractualmente, ya que dicho régimen sólo reviste carácter facultativo pues su aplicación se deja a la elección de las partes contratantes. Del mismo modo, una disposición nacional que se limita a prever la imposición de multas, ya sea en caso de incumplimiento de las obligaciones dirigidas a garantizar la explotación de la red, ya sea a falta de medidas adoptadas para poner remedio a sus perturbaciones, no puede considerarse que establezca un sistema de incentivos en el seno del sistema de cánones de la infraestructura, en el sentido del citado artículo 11. Por último, lo mismo sucede en el caso de una disposición que prevé únicamente la concesión de recursos financieros en vistas a mantener o mejorar el estado de las infraestructuras ferroviarias.

   (véanse los apartados 80, 82 y 84)

6.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 85 y 86)

7.  El artículo 30 de la Directiva 2001/14, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, debe interpretarse en el sentido de que las decisiones administrativas adoptadas por el organismo regulador que deben instaurar los Estados miembros en virtud del apartado 1 de ese mismo artículo sólo pueden ser objeto de control jurisdiccional. En consecuencia, el artículo 30 de la citada Directiva se opone a que las decisiones del organismo regulador se sometan obligatoriamente, antes de un eventual examen jurisdiccional, al control de otro órgano administrativo.

   (véanse los apartados 100, 102 y 104)

8.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 108 y 109)

9.  Véase el texto de la resolución.

   (véanse los apartados 125 y 132)