Asunto C-445/06

Danske Slagterier

contra

Bundesrepublik Deutschland

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesgerichtshof)

«Medidas de efecto equivalente — Policía sanitaria — Intercambios intracomunitarios — Carnes frescas — Controles veterinarios — Responsabilidad extracontractual de un Estado miembro — Plazo de prescripción — Determinación del daño»

Conclusiones de la Abogado General Sra. V. Trstenjak, presentadas el 4 de septiembre de 2008   I ‐ 2124

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 24 de marzo de 2009   I ‐ 2168

Sumario de la sentencia

1. Agricultura — Aproximación de las legislaciones en materia de policía sanitaria — Intercambios intracomunitarios de carnes frescas — Controles veterinarios — Directivas 64/433/CEE y 89/662/CEE — Deficiencias en la adaptación a las directivas y en su aplicación — Obligación del Estado miembro de reparar el perjuicio causado a los particulares

   (Art. 28 CE; Directivas del Consejo 64/433/CEE, modificada por la Directiva 91/497/CEE, y 89/662/CEE)

2. Derecho comunitario — Derechos conferidos a los particulares — Violación por un Estado miembro — Obligación de reparar el perjuicio causado a los particulares

3. Derecho comunitario — Derechos conferidos a los particulares — Violación por un Estado miembro — Obligación de reparar el perjuicio causado a los particulares

   (Art. 226 CE)

4. Derecho comunitario — Derechos conferidos a los particulares — Incumplimiento por un Estado miembro de la obligación de adaptar el Derecho interno a una directiva — Obligación de reparar el perjuicio causado a los particulares

5. Derecho comunitario — Derechos conferidos a los particulares — Violación por un Estado miembro — Obligación de reparar el perjuicio causado a los particulares

   (Arts. 226 CE y 234 CE)

1.  El principio de la responsabilidad del Estado por daños causados a los particulares por violaciones del Derecho comunitario que le son imputables es inherente al sistema del Tratado. Los particulares perjudicados tienen un derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos, a saber, que la norma de Derecho comunitario violada tenga por objeto conferirles derechos, que la violación de esta norma esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre tal violación y el perjuicio sufrido por los particulares.

   A este respecto y por lo que se refiere al primer requisito, el artículo 28 CE produce un efecto directo en la medida en que confiere a los particulares derechos que pueden invocar directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales y la infracción de tales disposiciones puede dar lugar a indemnización.

   El derecho conferido por el artículo 28 CE se precisa y concreta en las Directivas 64/433, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carne fresca, modificada por la Directiva 91/497, y 89/662, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior. En efecto, la libre circulación de mercancías es uno de los objetivos de estas Directivas, que, eliminando las disparidades existentes entre los Estados miembros en materia de controles veterinarios de la carne fresca, tienen por objeto favorecer los intercambios entre Estados miembros. En particular, la prohibición impuesta a los Estados miembros de impedir la importación de carnes frescas, salvo en el supuesto de que la mercancía no reúna las condiciones exigidas por las Directivas comunitarias o cuando concurran determinadas circunstancias muy particulares, como, por ejemplo, en caso de epidemias. confiere a los particulares el derecho a comercializar la carne fresca conforme con las exigencia comunitarias en otro Estado miembro.

   De ello se desprende que los particulares que hayan sufrido un perjuicio a consecuencia de la adaptación y la aplicación incorrectas del Derecho interno a las Directivas 64/433 y 89/662 pueden invocar el derecho a la libre circulación de mercancías para que se genere la responsabilidad del Estado derivada de la infracción del Derecho comunitario.

   (véanse los apartados 19, 20, 22 a 24 y 26 y el punto 1 del fallo)

2.  A falta de una normativa comunitaria, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos judiciales destinados a garantizar la plena protección de los derechos que corresponden a los justiciables en virtud del Derecho comunitario. Por tanto, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado a los particulares por la infracción del Derecho comunitario, con la salvedad de que las condiciones, en particular en materia de plazos, establecidas por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños respeten los principios de equivalencia y efectividad.

   Por lo que respecta a este último principio, es compatible con el Derecho comunitario la fijación de plazos de recurso razonables de carácter preclusivo, en interés de la seguridad jurídica. En efecto, unos plazos de este tipo no hacen imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario. A este respecto, un plazo nacional de preclusión de tres años parece razonable.

   No obstante, para cumplir su función de garantizar la seguridad jurídica, los plazos de prescripción deben fijarse por anticipado. Pues bien, una situación caracterizada por una gran incertidumbre jurídica puede constituir una violación del principio de efectividad, puesto que la reparación de los daños causados a los particulares por infracciones del Derecho comunitario imputables a un Estado miembro podría resultar en la práctica excesivamente difícil si aquéllos no pudieran determinar el plazo de prescripción aplicable con un grado razonable de certidumbre. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional, tomando en consideración todos los elementos que caracterizaban la situación de hecho y de Derecho en las fechas de autos, comprobar, desde el punto de vista del principio de efectividad, si el justiciable podía prever suficientemente la aplicación analógica del plazo fijado por una norma nacional a las demandas de indemnización de daños causados por la infracción del Derecho comunitario por el Estado miembro de que se trate.

   Respecto a la compatibilidad de la aplicación analógica de dicho plazo con el principio de equivalencia, también corresponde al tribunal nacional comprobar si, debido a esta aplicación, los requisitos de indemnización de los daños causados a los particulares por la infracción del Derecho comunitario cometida por este Estado miembro son menos favorables que los exigidos para la indemnización de daños similares de naturaleza interna.

   (véanse los apartados 31 a 35)

3.  El Derecho comunitario no exige que, cuando la Comisión de las Comunidades Europeas inicie un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 CE, el plazo de prescripción del derecho a reclamar la responsabilidad del Estado por violación del Derecho comunitario previsto por la normativa nacional se interrumpa o se suspenda durante dicho procedimiento.

   En efecto, el hecho de que la interposición de un recurso por incumplimiento no produzca el efecto de interrumpir o de suspender el plazo de prescripción no hace imposible o excesivamente difícil el ejercicio por el justiciable de los derechos que le confiere el Derecho comunitario, puesto que un particular puede presentar una demanda de indemnización conforme a los procedimientos previstos a tal efecto por el Derecho nacional sin tener que esperar a que se dicte una sentencia que declare la infracción del Derecho comunitario por parte del Estado miembro.

   Además, habida cuenta de las particularidades del procedimiento del artículo 226 CE respecto a las normas procesales nacionales, una normativa nacional que no establece la interrupción o la suspensión del plazo de prescripción cuando la Comisión inicia un procedimiento por incumplimiento respeta el principio de equivalencia.

   (véanse los apartados 39, 42, 45 y 46 y el punto 2 del fallo)

4.  El Derecho comunitario no se opone a que el plazo de prescripción de una acción de responsabilidad del Estado debida a una adaptación incorrecta a una directiva comience a correr a partir de la fecha en la que se producen las primeras consecuencias perjudiciales de esta adaptación incorrecta y puedan preverse nuevas consecuencias perjudiciales, incluso si esta fecha es anterior a la adaptación correcta a la directiva.

   En efecto, el hecho de que el plazo de prescripción previsto por el Derecho nacional comience a correr a partir de dicha fecha no hace prácticamente imposible o excesivamente difícil ejercer los derechos conferidos por el Derecho comunitario.

   (véanse los apartados 49 y 56 y el punto 3 del fallo)

5.  El Derecho comunitario no se opone a la aplicación de una norma nacional que establece que un particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial sea razonablemente exigible al perjudicado, extremo que incumbe apreciar al tribunal nacional, habida cuenta del conjunto de circunstancias del asunto principal.

   La probabilidad de que el juez nacional presente una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 234 CE o el hecho de que esté pendiente un procedimiento por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia no pueden, por sí solos, constituir un motivo suficiente para afirmar que no es razonable exigir que se ejerza determinada acción.

   En efecto, en primer lugar, las aclaraciones obtenidas por el tribunal nacional tras una petición de decisión prejudicial permiten facilitarle la aplicación del Derecho comunitario, de manera que la utilización de este instrumento de cooperación no contribuye en modo alguno a hacer excesivamente difícil al justiciable el ejercicio de los derechos que le confiere el Derecho comunitario. Por consiguiente, no sería razonable no utilizar una acción judicial por el mero hecho de que, probablemente, ésta diera lugar a una petición de decisión prejudicial.

   En segundo lugar, el procedimiento en virtud del artículo 226 CE es completamente independiente de los procedimientos nacionales y no los sustituye. En efecto, el recurso por incumplimiento constituye un control objetivo de legalidad en interés general. Aunque el resultado de tal recurso pueda servir a los intereses del justiciable, no es menos cierto que es razonable que éste intente evitar que se produzca el daño empleando todos los medios que estén a su disposición, en concreto, ejerciendo las acciones judiciales de que disponga.

   (véanse los apartados 65, 67 y 69 y el punto 4 del fallo)