Asunto T-257/04

República de Polonia

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Agricultura — Organización común de mercados — Medidas transitorias que deben adoptarse con motivo de la adhesión de nuevos Estados miembros — Reglamento (CE) no 1972/2003, por el que se establecen medidas en relación con el comercio de productos agrícolas — Recurso de anulación — Plazo para recurrir — Inicio del cómputo — Extemporaneidad — Modificación de una disposición de un reglamento — Reapertura del recurso contra esta disposición y contra todas las disposiciones que forman un todo con ésta — Admisibilidad parcial — Proporcionalidad — Principio de no discriminación — Confianza legítima — Motivación»

Sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera ampliada) de 10 de junio de 2009   II ‐ 1553

Sumario de la sentencia

1. Procedimiento — Plazo para recurrir — Caducidad de la acción

   (Art. 230 CE, párrs. 4 y 5; Acta de adhesión de 2003)

2. Recurso de anulación — Plazos — Caducidad de la acción — Concepto — Acto confirmatorio de otro anterior definitivo

   (Art. 230 CE, párr. 5)

3. Adhesión de nuevos Estados miembros a las Comunidades — Acta de adhesión de 2003 — Agricultura — Organización común de mercados — Medidas transitorias relativas a los intercambios de productos agrícolas

   [Acta de adhesión de 2003, art. 41, párr. 1; Reglamento (CE) no 1972/2003 de la Comisión]

4. Adhesión de nuevos Estados miembros a las Comunidades — Acta de adhesión de 2003 — Agricultura — Organización común de mercados — Medidas transitorias relativas a los intercambios de productos agrícolas

   [Acta de adhesión de 2003, anexo IV, capítulo 4, aps. 1 y 2; Reglamento (CE) no 1972/2003 de la Comisión, considerando 3 y art. 4, aps. 2 y 3]

5. Adhesión de nuevos Estados miembros a las Comunidades — Acta de adhesión de 2003 — Agricultura — Organización común de mercados — Medidas transitorias relativas a los intercambios de productos agrícolas

   (Art. 34  CE, ap. 2, párr. 2; Acta de adhesión de 2003, anexo IV, capítulo 4, aps. 1 a 4)

6. Adhesión de nuevos Estados miembros a las Comunidades — Acta de adhesión de 2003 — Agricultura — Organización común de mercados — Medidas transitorias relativas a los intercambios de productos agrícolas

   [Art. 25 CE; Acta de adhesión de 2003, art. 41; Reglamento (CE) no 1972/2003 de la Comisión, art. 3]

7. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance

   [Art. 253 CE; Reglamento (CE) no 1972/2003 de la Comisión, considerandos 1 y 3 y art. 3]

8. Adhesión de nuevos Estados miembros a las Comunidades — Acta de adhesión de 2003 — Agricultura — Organización común de mercados — Medidas transitorias relativas a los intercambios de productos agrícolas

   [Acta de adhesión de 2003, art. 41, párr. 1; Reglamentos (CE) de la nos Comisión nos 1972/2003, art. 3, y 735/2004]

1.  El Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión establece específicamente la posibilidad de que las instituciones comunitarias adopten determinadas medidas entre la fecha de la firma del Acta de adhesión y la fecha de adhesión de los nuevos Estados miembros, sin prever, sin embargo, excepciones temporales al sistema de control de la legalidad de los actos comunitarios.

   Pues bien, las normas comunitarias relativas a los plazos procesales son de aplicación estricta y no pueden admitirse excepciones más que en circunstancias totalmente excepcionales, de caso fortuito o de fuerza mayor. Por ello, el plazo de recurso establecido por el artículo 230 CE es de aplicación general y dicho artículo no establece como inicio del citado plazo, para los actos jurídicos adoptados con arreglo a la citada Acta de adhesión, la fecha de entrada en vigor de ésta.

   En consecuencia, a pesar de que un reglamento, como el Reglamento no 1972/2003, sobre las medidas transitorias que deben adoptarse en relación con el comercio de productos agrícolas con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, se diferencia, respecto a estos Estados, del resto del acervo comunitario, en cuanto al momento de su entrada en vigor y al ámbito de sus destinatarios en la medida en que va dirigido a todos los Estados miembros, incluidos los Estados miembros, que ingresaron en la Unión Europea en 2004, ello no impide que el plazo de recurso empiece a correr a partir de la publicación del Reglamento de que se trata. Ello no priva a los citados estados de un derecho de recurso frente a los actos adoptados tras la firma del Acta de adhesión y antes de su incorporación a la Unión Europea. En efecto, aunque los Estados terceros, incluidos los nuevos Estados miembros antes de la adhesión, no pueden reclamar para sí el estatuto contencioso que el sistema comunitario confiere a los Estados miembros, gozan de la capacidad procesal que este último reconoce a las personas jurídicas dado que reúnen los requisitos objetivos establecidos.

   (véanse los apartados 44, 46 a 48, 52 y 53)

2.  Aun cuando la firmeza de un acto que no ha sido impugnado dentro de plazo se refiere no sólo al propio acto, sino también a cualquier acto posterior que tenga carácter puramente confirmatorio, esta solución se justifica por la necesaria estabilidad jurídica y es válida tanto para los actos individuales como para aquellos que tienen carácter normativo, como los reglamentos, cuando se modifica una disposición de un reglamento, queda de nuevo abierta la vía de recurso, no sólo contra esa disposición concreta, sino también contra todas aquellas que, aunque no hayan sido modificadas, forman un todo con ella. Pues bien, un acto comunitario en virtud del cual se añaden productos a una lista forma un todo con las disposiciones de otro acto comunitario que establecen las medidas a que están sujetos los productos de dicha lista, porque, de otro modo, el acto en virtud del cual se añaden los productos a la misma carecería de todo efecto jurídico.

   Por otro lado, una persona que, estando legitimada para interponer un recurso contra un acto comunitario en virtud del cual los productos de una lista están sujetos a determinadas medidas, se abstiene de hacerlo en el plazo exigido no puede por ello verse impedida de hacer valer en el marco de un recurso contra otro acto en virtud del cual se añaden productos a la lista en cuestión la ilegalidad de las medidas a que dichos productos adicionales están sujetos en adelante. En efecto, en lo que concierne a los productos añadidos a dicha lista por el segundo acto adoptado, tales medidas constituyen medidas nuevas. Por tanto, el segundo acto adoptado no puede considerarse puramente confirmatorio respecto a las citadas medidas.

   (véanse los apartados 70 a 72)

3.  El artículo 41, párrafo primero, del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión permite a la Comisión obligar a los nuevos Estados miembros a gravar los excedentes de los productos agrícolas mencionados en el Reglamento no 1972/2003, sobre las medidas transitorias que deben adoptarse en relación con el comercio de productos agrícolas con motivo de la adhesión de dichos Estados, existentes en sus territorios. En efecto, por una parte, tanto la prevención de la constitución de excedentes con fines especulativos como la neutralización de las ventajas económicas de los operadores que constituyen los excedentes a bajo precio pueden justificar la adopción por la Comisión de una medida con arreglo al artículo 41, párrafo primero, del Acta de adhesión y, por otra parte, la imposición de un gravamen sobre los excedentes debe considerarse dirigida a facilitar el paso de los nuevos Estados miembros a la organización común de mercados, en la medida en que permite hacer menos gravosa la obligación de los nuevos Estados miembros, establecida en el anexo IV, capítulo 4, apartado 2, del Acta de adhesión, de destruir tales existencias a sus expensas.

   (véanse los apartados 101 y 102)

4.  La Comisión, cuando ejerce las competencias que el Consejo, es decir los autores del Acta de adhesión, le confiere en materia de política agrícola común, para la ejecución de las normas que establece, puede hacer uso de una amplia facultad de apreciación, de tal forma que sólo el carácter manifiestamente inapropiado de una medida dictada en este ámbito, en relación con el objetivo que la institución competente pretenda lograr, puede afectar a la legalidad de tal medida.

   La determinación del importe del gravamen sobre los excedentes almacenados de determinados productos agrícolas en función del derecho de importación erga omnes aplicable el 1 de mayo de 2004, como establece el artículo 4, apartado 3, del Reglamento no 1972/2003, sobre las medidas transitorias que deben adoptarse en relación con el comercio de productos agrícolas con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, no excede manifiestamente lo que es necesario para evitar la constitución de excedentes cualquiera que sea su origen. En efecto, el objetivo que la Comisión pretende conseguir con el gravamen controvertido no es únicamente la prevención de la constitución de excedentes de los productos de que se trata con fines especulativos procedentes del comercio, sino simplemente la prevención de la constitución de excedentes, es decir de excedentes que no forman parte de las reservas habituales situadas en los nuevos Estados miembros. Esto resulta claramente del tercer considerando del Reglamento no 1972/2003. Este enfoque de la Comisión es coherente con la concepción que los autores del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión, tienen de los excedentes, dado que los nuevos Estados miembros debían sufragar su eliminación. En efecto, del anexo IV, capítulo 4, apartados 1 y 2, de dicha Acta resulta claramente que la existencia de excedentes procedentes de la producción nacional en los nuevos Estados miembros constituye un elemento perturbador de la organización común de los mercados agrícolas. Los autores de la citada Acta de adhesión no limitaron en absoluto la obligación antes mencionada únicamente a los excedentes procedentes del comercio.

   Por último, el artículo 4, apartado 2, del Reglamento no 1972/2003 deja a los nuevos Estados miembros un cierto margen de apreciación para determinar si los excedentes de productos de que se trata situados en sus territorios son el resultado de una actividad justificada por comportamientos normales en el mercado, permitiéndoles en ese caso no calificarlos de «excedentes». Esto permite limitar el gravamen a los titulares de estos excedentes exclusivamente a los casos en que su constitución plantea riesgos de perturbación en los mercados y refuerza el carácter proporcional de la medida establecida en el artículo 4, apartado 3, del citado Reglamento en relación con el objetivo perseguido.

   (véanse los apartados 106, 111 a 113 y 120)

5.  El principio de no discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad consagrado en materia de organización común de mercados agrícolas por el artículo 34 CE, apartado 2, párrafo segundo, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera igual situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado. Por tanto, las medidas que implica la organización común de mercados no pueden ser diferenciadas, según las regiones y otras condiciones de producción o de consumo, más que en función de criterios objetivos que garanticen un reparto proporcional de las ventajas o desventajas entre los interesados, sin distinguir entre los territorios de los Estados.

   La situación de la agricultura de los nuevos Estados miembros era radicalmente diferente a la existente en los antiguos Estados miembros, estas dos categorías de operadores estaban sujetas antes de la ampliación de la Unión Europea en 2004 a normas, cuotas y mecanismos de apoyo de la producción diferentes. Por lo demás, mientras que las instituciones comunitarias podían impedir la formación de excedentes en el interior de la Comunidad a través de las medidas adecuadas a la organización común de los mercados agrícolas, no podían impedir la formación de excedentes en el territorio de los futuros Estados miembros. Por esta razón el anexo IV, capítulo 4, apartados 1 a 4, de la citada Acta de adhesión prevé la obligación para los nuevos Estados miembros de sufragar la eliminación de sus excedentes sin establecer una obligación paralela para los antiguos Estados miembros.

   Dado que la situación de la agricultura de los nuevos Estados miembros era diferente a la existente en los antiguos Estados miembros no puede resultar discriminación alguna de la simple aplicación de normas diferentes a los operadores de los nuevos Estados miembros y a los operadores de los antiguos Estados miembros.

   (véanse los apartados 128 a 130, 199 y 200)

6.  La percepción del gravamen impuesto por el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, sobre las medidas transitorias que deben adoptarse en relación con el comercio de productos agrícolas con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, no es contraria a la prohibición de derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente enunciada en el artículo 25 CE, dado que las citadas exenciones no constituyen una tasa unilateralmente decidida por un Estado miembro, sino una medida comunitaria adoptada, con carácter transitorio, para prevenir determinadas dificultades que pueden producirse, para la política agrícola común, por la adhesión de diez nuevos Estados a la Unión Europea. Asimismo, la Comisión adoptó el citado Reglamento y, por tanto, su artículo 3 basándose en una disposición que le permitía adoptar medidas transitorias necesarias para facilitar la transición del régimen en vigor en los nuevos Estados miembros al régimen resultante de la aplicación de la política agrícola común, a saber el artículo 41 del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión. Pues bien, estas medidas transitorias pueden constituir, en particular, excepciones a las normas que de otro modo serían aplicables a una situación jurídica determinada, tales como el artículo 25 CE.

   (véanse los apartados 179 y 180)

7.  La motivación exigida por el artículo 253 CE, cuando se trata de un reglamento, puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar. Por otro lado, si un acto de alcance general pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta.

   Sobre este particular, la Comisión no estaba obligada a motivar más específicamente la necesidad de las medidas previstas en el artículo 3 del Reglamento no 1972/2003, sobre las medidas transitorias que deben adoptarse en relación con el comercio de productos agrícolas con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, puesto que la motivación del citado Reglamento identifica expresamente el objetivo de prevención de la constitución de excedentes y la necesidad del establecimiento de un sistema de imposición de los citados excedentes (tercer considerando), así como la situación de conjunto que ha llevado a la adopción del citado Reglamento (primer considerando en relación con el tercer considerando). Por tanto, la motivación en cuestión debe considerarse suficiente a este respecto.

   (véanse los apartados 214, 216, 217 y 234)

8.  El principio de protección de la confianza legítima sólo puede ser invocado contra una normativa comunitaria en la medida en que la propia Comunidad haya creado previamente una situación que pueda infundir confianza legítima. Pues bien, por lo que respecta al Reglamento no 1972/2003, sobre las medidas transitorias que deben adoptarse en relación con el comercio de productos agrícolas con motivo de la adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, la Comunidad no dio a entender en modo alguno, mediante un acto o una abstención, en los círculos interesados, que no se fueran a adoptar medidas transitorias, que asegurasen, en particular, la eficacia de las medidas destinadas a evitar perturbaciones del mercado común generadas por la constitución de excedentes, con ocasión de la ampliación realizada el 1 de mayo de 2004. Además, todo operador normalmente diligente que hubiera sometido productos a alguno de los regímenes mencionados en el artículo 3 del citado Reglamento debía saber, desde la publicación en el Diario Oficial del Acta relativa a las condiciones de adhesión a la Unión Europea de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión, que, con arreglo al artículo 41, párrafo primero, de la citada Acta, la Comisión estaba facultada para adoptar medidas transitorias con el fin de adaptar los regímenes existentes en los nuevos Estados miembros a la organización común de mercados, medidas que, en su caso, podían tener repercusiones sobre los excedentes almacenados ya constituidos cuando se publicó el Reglamento modificativo no 735/2004 así como sobre los productos sujetos a un régimen suspensivo. Por añadidura, las medidas consideradas habían sido comunicadas por la Comisión al Estado miembro demandante en el marco del comité que debatió la adopción del Reglamento no 1972/2003 y, por tanto, dicho Estado miembro no puede aducir que se ha vulnerado su confianza legítima.

   (véanse los apartados 245, 247 y 248)