Palabras clave
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Palabras clave

1. Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Reglamento (CE) nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF - Ámbito de aplicación - Banco Central Europeo - Inclusión

[Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 1, párr. 3]

2. Excepción de ilegalidad - Actos cuya ilegalidad puede ser alegada - Reglamento (CE) nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Acto normativo comunitario cuyo destinatario no es el órgano comunitario que invoca su ilegalidad - Admisibilidad

(Art. 230 CE y 241 CE)

3. Disposiciones financieras - Intereses financieros de la Comunidad - Concepto - Ingresos y gastos del Banco Central Europeo - Inclusión

(Art. 280 CE)

4. Disposiciones financieras - Protección de los intereses financieros de la Comunidad - Artículo 280 CE - Objeto - Alcance - Adopción de medidas normativas destinadas a aplicarse en las instituciones, órganos y organismos comunitarios - Inclusión

(Artículo 280 CE)

5. Banco Central Europeo - Obligación de consultar al Banco antes de adoptar un acto que entre en el ámbito de sus competencias - Ámbito de aplicación - Medidas destinadas a luchar contra el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad - Exclusión

[Art. 105 CE, párr. 4; Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo]

6. Banco Central Europeo - Independencia - Alcance - Medidas normativas del legislador comunitario que sean aplicables al Banco - Procedencia - Requisitos

(Art. 108 CE, Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales)

7. Banco Central Europeo - Independencia - Aplicación del Reglamento (CE) nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Compatibilidad

[Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo; Decisión de la Comisión 1999/352]

8. Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Reglamento (CE) nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF - Violación del principio de proporcionalidad del Banco Central Europeo en su ámbito de aplicación - Inexistencia

[Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo]

9. Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) - Reglamento (CE) nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF - Infracción por la Decisión 1999/726 del Banco Central Europeo sobre prevención del fraude

[Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo; Decisión 1999/726/CE del Banco Central Europeo]

Índice

1. El Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), debe interpretarse en el sentido de que resulta aplicable al Banco Central Europeo. En efecto, los términos «instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados, o sobre la base de los mismos», que figuran en el artículo 1, apartado 3, del mencionado Reglamento no pueden ser interpretados en el sentido de que no engloban a dicho Banco. Con independencia de las particularidades de su régimen jurídico en el ordenamiento comunitario, el Banco Central Europeo fue creado por el Tratado, según se desprende de los propios términos del artículo 8 CE. Pues bien, ni de la exposición de motivos ni del articulado del Reglamento nº 1073/1999 se desprende que haya sido voluntad del legislador comunitario establecer algún tipo de distinción en el seno de las instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados, o sobre la base de los mismos, en particular excluyendo de tales órganos u organismos aquellos que dispongan de recursos distintos del presupuesto comunitario. El séptimo considerando del Reglamento subraya expresamente, por el contrario, la necesidad de extender el ámbito de las investigaciones internas de la OLAF a «todas» las mencionadas instituciones, órganos u organismos.

( véanse los apartados 63 a 67 )

2. Si bien es cierto, por un lado, que una decisión adoptada por las instituciones comunitarias que no haya sido impugnada por su destinatario dentro del plazo previsto por el artículo 230 CE, párrafo quinto, adquiere firmeza frente a él, y, por otro lado, que el principio general que se plasma en el artículo 241 CE y que está destinado a garantizar que toda persona disponga o haya dispuesto de una posibilidad de impugnar un acto comunitario que sirva de base a una decisión que le afecte, no obsta en absoluto a que un reglamento adquiera firmeza respecto de un particular al que afecte como si se tratase de una decisión individual y que sin lugar a dudas habría podido solicitar su anulación con arreglo al artículo 230 CE, impidiéndole invocar ante el órgano jurisdiccional nacional la ilegalidad de ese reglamento, no es menos verdad que los principios así recordados en modo alguno afectan a la regla que formula el artículo 241 CE, a cuyo tenor cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un reglamento de los que contempla dicha disposición podrá acudir al Tribunal de Justicia, alegando la inaplicabilidad de dicho reglamento por los motivos previstos en el artículo 230 CE, párrafo segundo.

Por consiguiente, en el marco de un recurso de anulación dirigido contra una decisión adoptada por un órgano comunitario y basado en el incumplimiento por éste del Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), no cabe denegar a dicho órgano el derecho a invocar la eventual ilegalidad del mencionado Reglamento, ya que su carácter normativo no ha sido puesto en entredicho por ninguna de las partes y dado que, en particular, nadie ha alegado ni que dicho Reglamento deba asimilarse a una decisión ni que en tal supuesto el órgano en cuestión sería su destinatario.

( véanse los apartados 74 a 78 )

3. La expresión «intereses financieros de la Comunidad», que figura en el artículo 280 CE, debe interpretarse en el sentido de que engloba no sólo los ingresos y gastos incluidos en el presupuesto comunitario, sino, en principio, también los ingresos y gastos incluidos en el presupuesto de otros órganos y organismos creados por el Tratado. En efecto, la referida expresión es específica del artículo 280 CE y se distingue de la terminología utilizada en las restantes disposiciones del Título II de la Quinta Parte del Tratado, las cuales se refieren invariablemente al «presupuesto» de la Comunidad Europea. Por otro lado, esta expresión parece revestir mayor amplitud que la expresión «ingresos y gastos de la Comunidad», que figura, en particular, en el artículo 268 CE. Por último, el hecho mismo de que la existencia de un órgano o de un organismo se base en el Tratado induce a pensar que ha sido concebido con vistas a contribuir a la consecución de los objetivos de la Comunidad Europea y lo inscribe en el marco comunitario, de manera que los recursos de que dispone por efecto de dicho Tratado presentan por naturaleza un genuino y directo interés financiero para aquélla.

En lo que atañe al Banco Central Europeo, éste se inscribe, en virtud del Tratado, en el marco comunitario, y sus recursos y la utilización de éstos, revisten un interés financiero manifiesto para la Comunidad Europea y sus objetivos. Por consiguiente, los términos «intereses financieros de la Comunidad», que figuran en el artículo 280 CE, engloban asimismo los ingresos y gastos del mencionado Banco.

( véanse los apartados 89 a 93 y 95 )

4. Al incluir en el artículo 280 CE las precisiones que figuran en los apartados 1 y 4 del mismo, los autores del Tratado de Amsterdam tuvieron claramente la voluntad de reforzar la lucha contra el fraude y las irregularidades que afecten a los intereses financieros de la Comunidad Europea, en particular atribuyendo expresamente a esta última una misión propia consistente en «combatir», al igual que los Estados miembros, tales fraudes e irregularidades mediante la adopción de «medidas» que tengan «efecto disuasorio» y sean capaces de ofrecer una «protección eficaz en los Estados miembros». La circunstancia de que el artículo 280 CE, apartado 1, especifique que las referidas medidas se adoptarán en virtud de lo dispuesto en dicho artículo no significa en modo alguno que, para determinar el alcance de la competencia comunitaria en la materia, se haga referencia exclusivamente a los apartados que siguen a aquel apartado 1 y, concretamente, al apartado 4. En efecto, el artículo 280 CE, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que completa la definición de la competencia comunitaria y especifica algunas condiciones de su ejercicio.

En este contexto, el hecho de que el artículo 280 CE, apartado 4, se refiera en particular a la necesidad de contribuir a una protección que sea eficaz y equivalente en los Estados miembros no puede interpretarse como el signo de una voluntad implícita de los autores del Tratado de Amsterdam de imponer a la acción de la Comunidad Europea un límite adicional de tanta envergadura como la prohibición de combatir el fraude y las demás irregularidades que afecten a sus intereses financieros mediante la adopción de medidas normativas que se apliquen a las instituciones, órganos u organismos creados por los Tratados o sobre la base de los mismos. Además de la circunstancia de que tal limitación de la competencia comunitaria no se encuentra en el texto del artículo 280 CE, resultaría difícilmente compatible con los objetivos perseguidos por aquel artículo. En efecto, para que la protección de los intereses financieros de la Comunidad Europea resulte eficaz, es imprescindible que la disuasión y la lucha contra el fraude y otras irregularidades operen en todos los ámbitos en que tales fenómenos puedan afectar a los referidos intereses, y con frecuencia podrá ocurrir que los fenómenos de este modo combatidos impliquen simultáneamente a agentes que intervengan en distintos niveles.

( véanse los apartados 100 a 104 )

5. La obligación que impone el artículo 105 CE, apartado 4, de consultar al Banco Central Europeo, siempre que se proyecte adoptar un acto que entre en el ámbito de competencia de aquél, pretende esencialmente garantizar que el autor del acto en cuestión no lo adopte sin haber oído al organismo que, por las atribuciones específicas que ejerza en el marco comunitario en el ámbito considerado y por la amplia capacidad técnica de que disfrute, se encuentre particularmente capacitado para contribuir eficazmente al proceso de adopción del acto de que se trate.

No sucede así en el ámbito de la lucha contra el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad, en donde no se han asignado al Banco funciones específicas. La circunstancia de que el Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), pueda afectar a la organización interna del Banco no permite individualizar a este último en relación con las restantes instituciones, órganos u organismos creados por los Tratados.

( véanse los apartados 110 y 111 )

6. Del propio tenor literal del artículo 108 CE resulta que la finalidad de dicha disposición es proteger al Banco Central Europeo y a sus órganos rectores de aquellas influencias externas que puedan interferir en el desempeño de las «funciones» que el Tratado y los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) asignan al Banco. La finalidad esencial de esta disposición es mantener al Banco al margen de cualesquiera presiones políticas, a fin de permitirle perseguir eficazmente los objetivos que se asignan a sus funciones, a través del ejercicio independiente de las facultades específicas de que dispone a tal efecto en virtud del Tratado y de los mencionados Estatutos. En cambio, el hecho de haber reconocido al Banco la referida independencia no tiene como consecuencia desvincularlo de la Comunidad Europea ni eximirlo de toda norma jurídica comunitaria. Nada permite excluir a priori que el legislador comunitario pueda adoptar, en el ejercicio de las competencias de que dispone en virtud del Tratado y en las condiciones previstas por este último, medidas normativas que sean aplicables al Banco Central Europeo.

( véanse los apartados 134 a 136 )

7. Ni la circunstancia de que la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) haya sido creada por la Comisión y esté integrada en las estructuras administrativas y presupuestarias de esta última en las condiciones previstas por la Decisión 1999/352, ni el hecho de que el legislador comunitario haya atribuido a ese órgano externo al Banco Central Europeo facultades de investigación, en las condiciones previstas por el Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF, pueden, como tales, menoscabar la independencia del Banco Central Europeo.

En efecto, el régimen establecido por dicho Reglamento refleja la firme voluntad del legislador comunitario de supeditar la concesión de las facultades asignadas a la OLAF, por un lado, a la existencia de disposiciones que garanticen la estricta independencia de ésta, en particular frente a la Comisión, y, por otro lado, a la plena observancia de las normas del Derecho comunitario, entre las que figuran, en particular, el Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas y los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros agentes de las mismas. El ejercicio de las referidas facultades está sujeto a diversas normas y garantías específicas, al tiempo que su objeto está claramente delimitado. La finalidad específica del régimen de investigación establecido por el Reglamento nº 1073/1999 es permitir que se comprueben las sospechas relacionadas con el fraude, la corrupción u otras actividades ilegales que afecten a los intereses financieros de la Comunidad Europea, y, si no existen sospechas suficientemente fundadas, el Director de la OLAF no puede decidir abrir una investigación. Las investigaciones internas que la OLAF puede verse obligada a efectuar deben llevarse a cabo de acuerdo con las normas y condiciones previstas en las decisiones que adopte cada institución, órgano u organismo, de manera que no cabe excluir que el Banco Central Europeo, al adoptar una decisión de este tipo, tenga en cuenta las eventuales especificidades que implica el desempeño de sus funciones y que incumba a dicho banco acreditar la necesidad de las restricciones que establezca por este concepto

( véanse los apartados 138 a 141 y 143 )

8. El Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), no puede declararse inaplicable al Banco Central Europeo en razón de la violación del principio de proporcionalidad.

En efecto, el legislador comunitario no incurre en error manifiesto de apreciación al considerar que es necesario, para reforzar la prevención y la lucha contra el fraude, la corrupción y otras irregularidades que afecten a los intereses financieros de la Comunidad Europea, instaurar un mecanismo de control centralizado en el seno de un mismo órgano, con carácter especializado y que sea ejercido de manera independiente y uniforme en relación con las diversas instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados o sobre la base de los mismos, y ello a pesar de existir mecanismos de control propios a tales instituciones, órganos y organismos. A este respecto, procede, por un lado, señalar que, por su naturaleza y objeto específicos, la función de investigación asignada a la OLAF difiere de misiones de control general como las que incumben, en particular, al Tribunal de Cuentas en lo que atañe al examen de la eficacia de la gestión del Banco, y a los auditores externos en lo relativo a la verificación de las cuentas de este último. En lo que atañe, por otro lado, a las funciones que la Decisión 1999/726, relativa a la prevención contra el fraude, asigna a la Dirección de auditoría interna y al Comité de lucha contra el fraude en el Banco, el legislador comunitario puede legítimamente estimar que los diversos mecanismos de control, que se adoptan en el ámbito de las instituciones, órganos y organismos creados por los Tratados o sobre la base de los mismos y cuya existencia y modalidades corresponde determinar a éstos, no constituyen una solución con un grado de eficacia equivalente al que puede ofrecer un régimen cuyo objeto sea centralizar la función de investigación en el seno de un mismo órgano especializado e independiente.

( véanse los apartados 158 a 160 y 164 )

9. La Decisión 1999/726 del Banco Central Europeo, sobre prevención del fraude, infringe el Reglamento nº 1073/1999 relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), en particular su artículo 4, y rebasa el margen de autonomía organizativa propia que el Banco conserva en materia de lucha contra el fraude, ya que, habida cuenta de sus considerandos y de su parte dispositiva, dicha Decisión se basa en la premisa errónea de que el Reglamento nº 1073/1999 no resulta aplicable al Banco, y refleja en consecuencia la voluntad de este último de organizar de manera excluyente la lucha contra el fraude en su seno, descartando la aplicación del régimen instaurado por dicho Reglamento y, en lugar de adoptar la decisión contemplada en el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, y apartado 6, del citado Reglamento, estableciendo un régimen distinto y específico para el BCE.

( véanse los apartados 173, 176, 181 y 182 )