Informe conjunto sobre la inclusión social

En el marco del objetivo de Lisboa, que pretende facilitar la erradicación de la pobreza para 2010, la Unión Europea tiene como prioridad la aplicación de políticas de inclusión social ambiciosas y eficaces. Los Estados miembros están convencidos de que la modernización de la economía debe ir acompañada del fomento de la cohesión social y, en particular, de un método abierto de coordinación encaminado a prevenir y a erradicar la pobreza y la exclusión social. Con este fin, la nueva generación de planes de acción nacionales para la inclusión social (PAN/inclusión) tiene por objeto analizar y reforzar las políticas y las estrategias aplicadas a nivel nacional para promover la lucha contra la pobreza y la exclusión social.

ACTO

Comunicación de la Comisión, de 12 de diciembre de 2003, relativa al informe conjunto sobre la inclusión social en el que se resumen los resultados del examen de los planes nacionales de acción en favor de la inclusión social (2003-2005) [COM (2003) 773 - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

A fin de promover la elaboración de estrategias de inclusión social más ambiciosas y eficaces, este informe determina las grandes tendencias y los principales desafíos relacionados con las políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en la Unión Europea. Asimismo, pone de relieve los avances obtenidos en la aplicación de un método abierto de coordinación entre los Estados miembros y define las grandes prioridades de acción. Este informe sirvió de base para el informe conjunto del Consejo y la Comisión, adoptado en marzo de 2004.

INCLUSIÓN SOCIAL - SITUACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA

Visión global

El análisis de la acción de la Unión Europea a favor de la inclusión social debe llevarse a cabo a la luz del deterioro general de la economía que afecta a Europa desde hace varios años. Esta tendencia, asociada a la disminución del crecimiento del empleo y al aumento del desempleo, ha frenado la progresión de la Unión Europea hacia los objetivos de empleo de Lisboa y de Estocolmo, aunque sin llegar a estancarla.

Los años inmediatamente anteriores a la aplicación de la nueva estrategia de inclusión social conocieron un descenso relativo de la pobreza, que pasó de un 17 % en 1995 a un 15 % en 2001. En todos los países, el valor del umbral de pobreza ha crecido más deprisa que la inflación, lo cual implica un aumento del nivel general de prosperidad. Se puede constatar, de igual modo, una disminución generalizada del riesgo de pobreza entre 1998 y 2001.

Este informe destaca, no obstante, que en 2001 más de 55 millones de personas seguían viviendo en riesgo de pobreza, es decir, el 15 % de la población europea. Los grupos más desfavorecidos eran los desempleados, los padres solos, las personas mayores que vivían solas y las familias numerosas.

Este riesgo de pobreza varía considerablemente en función del país: de un 10 % en Suecia a un 21 % en Irlanda. En los países del sur, así como en el Reino Unido y en Irlanda, en general, las personas vulnerables no sólo se beneficiaban menos de la prosperidad, sino que también corrían un mayor riesgo de verse afectadas por formas más persistentes de pobreza y de privaciones.

Por otro lado, sigue muy presente el desempleo de larga duración, estrechamente asociado a la exclusión social: en 2002, alcanzó cerca del 3 % de la población activa (esto es, un 39 % de los desempleados). Salvo algunas excepciones (Finlandia, Irlanda, Suecia y el Reino Unido), afecta más a las mujeres que a los hombres. Aun así, el paro de larga duración ha bajado de manera progresiva desde 1995, año en que alcanzó su máximo nivel con un 4,9 %.

A pesar de estos datos preocupantes, se constatan avances significativos en el mercado laboral: en 2002, el índice medio de empleo de la Unión Europea pasó de un 63,4 % a un 64,3 %. Las mujeres fueron las más beneficiadas, con un aumento de más del 1 % entre 2001 y 2003 (del 54,1 % al 55,6 %). Por otra parte, la tasa de empleo de las personas de edad avanzada aumentó claramente en toda la Unión Europea, a excepción de Austria, Alemania e Italia.

Las seis grandes prioridades relacionadas con el objetivo de Lisboa

En el marco del objetivo de Lisboa, conviene lograr que las personas afectadas por el riesgo de pobreza y de exclusión social no sufran de manera desproporcionada los efectos de la disminución económica y de las restricciones presupuestarias correspondientes. Por esta razón, se invita a los Estados miembros a conceder una gran importancia a las seis grandes prioridades políticas siguientes:

• Invertir en medidas que favorezcan un mercado de empleo activo y garantizar su adaptación a las necesidades de los ciudadanos que se enfrentan a las mayores dificultades de acceso al empleo.
• Asegurarse de que los sistemas de protección social son adecuados y accesibles a todos y motivan realmente a buscar empleo a quienes están en condiciones de trabajar.
• Promover el acceso a una vivienda y una asistencia sanitaria de calidad, así como a la educación y a la formación durante toda la vida, para las personas que viven con un alto riesgo de exclusión social.
• Poner todos los medios para luchar contra el abandono prematuro de la escolaridad y motivar una transición sencilla entre el colegio y el trabajo.
• Hacer hincapié en la erradicación de la pobreza infantil.
• Elaborar una política dinámica de reducción de la pobreza y de la exclusión social de los inmigrantes y de las minorías étnicas.

Los planes de acción nacionales para la inclusión social 2003 (PAN/inclusión)

La segunda generación de los planes de acción nacionales para la inclusión se basa en una visión menos optimista de las circunstancias que sus precedentes. La disminución económica actual corre el riesgo de exponer a aún mayor número de personas a la pobreza y a la exclusión social. Además, las personas que ya se ven afectadas no tienen más remedio que sufrir la progresión general del desempleo de larga duración y la enorme dificultad de encontrar trabajo.

Para que la lucha contra la pobreza y la excusión social se coordine de forma eficaz, conviene que los Estados miembros integren completamente sus políticas económicas, sociales y de empleo.

En este sentido, siguen estando pendientes los ocho desafíos fundamentales ya identificados en el primer informe conjunto:

• Creación de un mercado laboral que integre y promueva el empleo como derecho y posibilidad de desarrollo para todos.
• Garantía de unos ingresos y unos recursos suficientes para vivir dignamente.
• Lucha contra las desigualdades en la educación a través de la prevención y las posibilidades de aprendizaje durante toda la vida.
• Protección de la solidaridad familiar y fomento de la igualdad de sexos, así como de los derechos de los miembros de la familia, en particular los de los niños.
• Vivienda digna para todos.
• Igualdad de acceso a servicios sociales de calidad.
• Mejora de los servicios públicos, de modo que correspondan a las necesidades locales e individuales.
• Regeneración de los ámbitos de solución múltiple.

Cada plan PAN/inclusión es el resultado de consideraciones muy diferentes, en función del enfoque y de las prioridades del Estado miembro que lo elabora. Sin embargo, con independencia del país, los planes PAN/inclusión deben responder a tres criterios fundamentales:

• Enfoque exhaustivo y pluridimensional

En la medida de lo posible, los planes PAN/inclusión deben prever la integración de acciones y políticas en los distintos ámbitos que afectan a los ciudadanos. Este enfoque pluridimensional está especialmente presente en los planes PAN/inclusión belga, francés, irlandés, británico, portugués y griego.

• Enfoque coherente y planificado

Los PAN/inclusión deben basarse en un análisis completo de la situación y definir objetivos claros y específicos. En general, los planes 2003 son más coherentes que los anteriores. Algunos Estados miembros se desmarcan por su visión estratégica y lógica, en particular los Países Bajos y los países escandinavos.

• Definición de las metas

Los planes deben establecer metas precisas que permitan alcanzar el objetivo de la erradicación de la pobreza y de la exclusión social para 2010. En general, se desprenden tres tendencias de los planes elaborados por los Estados miembros:

- Objetivos de resultados directos: contemplan directamente una reducción de la pobreza y de la exclusión social en un ámbito político particular.

- Objetivos de resultados intermedios: contribuyen indirectamente a la reducción de la pobreza y de la exclusión social.

- Objetivos de contribución: mejoran el esfuerzo político en un ámbito determinado.

Grecia, España, Irlanda y Portugal son algunos de los pocos Estados miembros que han definido realmente las metas globales claras. En general, el enfoque es menos sistemático y se centra en los problemas de empleo y de desempleo. Por otro lado, pocos Estados miembros tienen en cuenta la igualdad entre hombres y mujeres.

INCLUSIÓN SOCIAL - SITUACIÓN EN LOS ESTADOS MIEMBROS

Bélgica

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- adopción de medidas activas en favor del mercado de trabajo,

- mejora de la protección social e innovaciones en la prestación de asistencia sanitaria,

- acciones de lucha contra la discriminación.

- Aspectos negativos:

- aumento del desempleo de larga duración y el desempleo juvenil,

- resultados poco concluyentes en el sector de la vivienda, de la educación y de la formación durante toda la vida.

• Enfoque estratégico basado en:

- un Estado de bienestar activo,

- el acceso a la justicia y a la cultura, así como a los derechos de las familias atípicas,

- la igualdad entre hombres y mujeres,

- las cuestiones de inmigración,

- la lucha contra el sobreendeudamiento de las poblaciones pobres.

Dinamarca

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- una de las tasas de pobreza monetaria más bajas de la Unión Europea,

- repartición de los ingresos de forma más equitativa que en la mayoría de los Estados miembros,

- introducción de modalidades de empleo flexible y protegido, así como de un método basado en la capacidad de trabajo,

- aplicación de un régimen de jubilación anticipada y de un programa de integración planificada basado en el desarrollo del empleo.

- Aspecto negativo: la progresión de la esperanza de vida es más baja que en los otros Estados miembros.

• Enfoque estratégico basado en:

- las administraciones, las entidades y los comités de coordinación locales,

- la participación de los usuarios, en particular los grupos más desfavorecidos y marginados,

- las necesidades individuales,

- el trabajo voluntario.

Alemania

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- un riesgo de pobreza más bajo que en la mayoría de los Estados miembros,

- el objetivo casi logrado de disminuir el 25 % del desempleo de las personas con discapacidad,

- aplicación de un sistema básico de protección social encaminado a reducir la pobreza de las personas de edad avanzada o con incapacidad,

- aplicación del programa «Ciudad social» en favor de los barrios desfavorecidos.

- Aspectos negativos: descompensación entre el oeste, que registra una tasa de pobreza del 10 %, y el este, donde ésta se eleva al 16 %.

• Enfoque estratégico basado en:

- un programa de objetivos,

- la política social local y regional.

Grecia

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- mejora constante de la coyuntura macroeconómica,

- crecimiento del PIB superior a la media de la Unión,

- progresión del crecimiento del empleo y disminución de la tasa de desempleo,

- mejora del sistema de protección social y aumento de los gastos sociales, en particular en favor de los grupos vulnerables.

- Aspecto negativo: la tasa de pobreza es superior a la media de la Unión.

• Enfoque estratégico basado en:

- una carta de convergencia adoptada en 2003, así como diez objetivos nacionales que deberán alcanzarse para 2010,

- políticas generales, especialmente en materia de crecimiento económico y de cambios estructurales,

- medidas específicas encaminadas a resolver los problemas de pobreza y de exclusión social,

- cuatro ejes de intervención: las campañas, las personas de edad avanzada, la promoción del acceso al empleo y la calidad de gestión.

España

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- crecimiento del PIB superior a la media de la Unión,

- disminución de la tasa de desempleo de larga duración y muy larga duración,

- extensión de la lucha contra la exclusión social a nivel regional y local,

- avances en materia de cooperación entre los servicios sociales y de empleo,

- movilización de los recursos en favor de los grupos vulnerables, especialmente a través de una ayuda financiera a las víctimas de la violencia doméstica.

- Aspecto negativo: la tasa de desempleo de las mujeres con respecto a la de los hombres sigue siendo muy elevada, al igual que la proporción de trabajos temporales.

• Enfoque estratégico basado en:

- el empleo,

- el acceso de los grupos de riesgo o en situación de pobreza a la salud, la educación y la vivienda,

- un objetivo de reducción del 2 % del número de personas que viven por debajo del umbral de pobreza,

- una mayor participación de las mujeres poco cualificadas en el mercado laboral.

Francia

• Situación y tendencias clave:

- Aspecto positivo: notables progresos en lo que se refiere al acceso a los derechos, en particular a la sanidad y a la justicia.

- Aspectos negativos:

- un crecimiento muy bajo, que conlleva una disminución de la creación de empleo y un aumento del desempleo (9,6 % en 2003),

- aumento del número de personas que se benefician del salario mínimo de inserción (RMI),

- falta de políticas en materia de vivienda frente a las necesidades.

• Enfoque estratégico basado en:

- el acceso a los derechos y al empleo,

- una descentralización hacia las entidades territoriales y el sector privado,

- objetivos cuantificados que cubren los elementos principales del PAN/inclusión.

Irlanda

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- disminución de la pobreza persistente y del fracaso escolar,

- aplicación de medidas de acompañamiento para la reintegración de los desempleados y de alfabetización de los adultos,

- inversiones en infraestructuras que superan la media de la Unión.

- Aspectos negativos:

- disminución del crecimiento económico, que conlleva un ligero ascenso del desempleo,

- aumento del riesgo de pobreza,

- la esperanza de vida es más baja que en otros Estados miembros,

- el precio de la vivienda y el fenómeno de los sin techo siguen siendo preocupantes.

• Enfoque estratégico basado en:

- el acceso al empleo y a la educación,

- los grupos más vulnerables,

- la identificación de una serie de problemas sociales.

Italia

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- reducción significativa del riesgo y la tasa de pobreza,

- aprobación por la mayoría de las regiones de un plan social regional que les permita integrar mejor las estrategias de lucha contra la exclusión social.

- Aspectos negativos:

- gran diferencia entre el norte y el sur, donde la tasa de pobreza es cuatro veces mayor.

• Enfoque estratégico basado en:

- el Libro Blanco de 2003 sobre la política social en Italia,

- un programa social para un periodo de tres años,

- la descentralización hacia las regiones y las entidades locales.

Luxemburgo

• Situación y tendencias clave:

- Aspecto positivo: el empleo ha conocido un crecimiento constante.

- Aspectos negativos:

- bajada significativa de la tasa de crecimiento del PIB y aumento del desempleo,

- adopción de medidas en materia de infraestructura de asistencia, ayuda a la vivienda y recursos para las personas con discapacidad y para los jóvenes.

• Enfoque estratégico basado en:

- la participación en el empleo,

- la compatibilidad entre la vida familiar y profesional,

- el acceso a la vivienda,

- la inclusión social de los jóvenes,

- el acceso de las personas vulnerables a los recursos, los derechos y los servicios.

Países Bajos

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- una de las tasas de pobreza más bajas de la Unión,

- la tasa de empleo, global y femenina, se sitúa muy por encima de los objetivos de Lisboa,

- aumento de la participación en el mercado laboral de las minorías étnicas, los trabajadores de edad avanzada y las personas alejadas del mercado laboral.

- Aspectos negativos:

- aumento de la tasa de desempleo en un 4 % en un año,

- el número de jóvenes que abandona el sistema escolar sin diploma sigue siendo elevado entre algunas minorías étnicas,

- las listas de espera para la atención sanitaria son preocupantes,

- deficiencias en las infraestructuras para el cuidado de los niños.

• Enfoque estratégico basado en:

- un modelo innovador que identifique los riesgos de transmisión de la pobreza de una generación a otra,

- un nuevo sistema de retribución financiera basado en los municipios.

Austria

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- reducción significativa de la tasa global del riesgo de pobreza,

- ligero aumento de los gastos en protección social,

- el abandono escolar más bajo de la Unión,

- progresión constante del empleo de las mujeres,

- adopción de medidas en favor de las personas de edad avanzada, los desempleados más desfavorecidos, las personas con discapacidad y los inmigrantes.

- Aspectos negativos:

- aumento progresivo de la tasa de desempleo de los jóvenes,

- la tasa de titulados en enseñanza superior es una de las más bajas de Europa.

• Enfoque estratégico basado en:

- una reducción del abandono escolar prematuro,

- la garantía de un salario mínimo de 1 000 euros y de una exención de impuestos hasta llegar a dicha base,

- ampliación del régimen de pensiones mínimas,

- fomento de la integración de los inmigrantes.

Portugal

• Situación y tendencias clave:

- Aspecto positivo: aplicación de un régimen de renta mínima y de acciones basadas en la promoción del empleo.

- Aspectos negativos:

- influencia nefasta de la disminución económica actual, en especial a nivel de la tasa de desempleo y de la productividad global,

- la tasa de pobreza sigue siendo una de las más elevadas de la Unión Europea.

• Enfoque estratégico basado en:

- objetivos y principios muy generales y globales, sin mención explícita de las fuentes de financiación y los presupuestos movilizados,

- una «red social»,

- la educación y la formación,

- la revalorización de las pensiones de jubilación mínimas,

- ciertos grupos vulnerables (niños, jóvenes, sin techo, inmigrantes),

- el acceso de los ciudadanos a la información sobre sus derechos sociales.

Finlandia

• Situación y tendencias clave:

- Aspecto positivo: el sistema social finlandés reposa sobre el principio de la universalidad, cuyo objetivo es que toda la población tenga acceso a la ayuda social y los servicios de sanidad desde una perspectiva de garantía de recursos.

- Aspectos negativos:

- incidencia de la disminución del crecimiento de la demanda de mano de obra,

- aumento de la tasa de desempleo y disminución de la tasa de empleo.

• Enfoque estratégico basado en:

- el sistema de protección social existente, asentado en el principio de la descentralización,

- un calendario de seguimiento de la aplicación de todas las medidas,

- cuatro grandes políticas: la promoción de la salud y la vida activa, el fomento del atractivo de la vida profesional, la prevención y la lucha contra la exclusión social y la garantía de servicios eficaces.

Suecia

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- el porcentaje del PIB dedicado a los gastos de protección social más elevado de la Unión,

- la tasa de pobreza más baja de la Unión,

- repartición relativamente equitativa de los ingresos,

- tasa de empleo muy elevada y tasa de desempleo muy baja,

- aumento de los esfuerzos en materia de inserción social y disminución del porcentaje de beneficiarios de la ayuda social;

- Aspecto negativo: será difícil mantener el objetivo de reducción de la dependencia de la ayuda social a la mitad, así como el aumento de la tasa de empleo hasta un 80 % para 2004.

• Enfoque estratégico basado en:

- una tasa de actividad elevada, a través de una serie de medidas que permitan a los ciudadanos encontrar un empleo y cubrir sus necesidades,

- una reducción consecuente del número de personas expuestas al riesgo de pobreza para 2010,

- la integración de la igualdad entre hombres y mujeres.

Reino Unido

• Situación y tendencias clave:

- Aspectos positivos:

- nivel de empleo elevado y tasa de desempleo baja,

- movilización de importantes recursos hacia los grupos vulnerables.

- Aspectos negativos:

- tasa de pobreza más alta que la media europea,

- las disparidades sociales son aún muy marcadas.

• Enfoque estratégico basado en:

- una estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión social en la que participe un gran número de agentes,

- servicios públicos de calidad,

- los grupos particularmente desfavorecidos,

- la erradicación de la pobreza infantil antes de 2020,

- el fomento del acceso al mercado laboral, así como del trabajo cualificado,

- niveles de empleo elevados y estables.

CONTEXTO

El Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 solicitó a los Estados miembros y a la Comisión que, para 2010, tomara medidas ambiciosas y eficaces en favor de la erradicación de la pobreza. También les sugirió que coordinasen sus políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social, a fin de poner en común sus objetivos, indicadores y planes de acción nacionales.

En diciembre de 2000, el Consejo Europeo de Niza decidió presentar un nuevo método de lucha contra la pobreza y la exclusión social, basado en cuatro objetivos:

• fomento de la participación en el empleo y acceso de todos a los recursos, derechos, bienes y servicios,
• prevención de los riesgos de exclusión,
• acción en favor de los más vulnerables,
• movilización de todos los agentes.

En este contexto, los planes de acción nacionales para la inclusión social (PAN/inclusión) (DE) (EN) (FR), presentados en junio de 2001, pretendían trasladar los objetivos comunes a las políticas nacionales, teniendo en cuenta la situación de cada Estado miembro, así como los diferentes sistemas nacionales de protección social.

Estos PAN/inclusión han sido examinados en profundidad por la Comisión Europea y los Estados miembros en el informe conjunto sobre la inclusión social aprobado por el Consejo Europeo de Laeken en diciembre de 2001.

En diciembre de 2002, el Consejo Europeo solicitó a los Estados miembros que preparasen una segunda ronda de PAN/ inclusión para julio de 2003.

ACTOS CONEXOS

Comunicación de la Comisión, de 10 de octubre de 2001, relativa al proyecto de informe conjunto sobre la integración social (2000-2002) [COM (2001) 565 - no publicada en el Diario Oficial].

Documento de trabajo de los servicios de la Comisión. La inclusión social en los nuevos Estados miembros: síntesis de los memorandos conjuntos sobre la inclusión social [SEC (2004) 848].

El Consejo Europeo de Gotemburgo invitó a los nuevos Estados miembros a incorporar en sus políticas nacionales los objetivos sociales, medioambientales y económicos de la Unión Europea.

Con este fin, los memorandos conjuntos sobre la inclusión social (JIM) demuestran el compromiso político de los nuevos Estados miembros a reforzar la lucha contra la pobreza y la exclusión social.

En la mayor parte de los nuevos Estados miembros, la exclusión social es un problema espinoso, que resulta en gran medida de la reorientación de éstos hacia la economía de mercado. Este cambio radical ha provocado una bajada brutal de su producción y un alza importante de la tasa de desempleo, en especial en los países bálticos, Polonia y Eslovaquia.

En términos generales, el riesgo de pobreza en los nuevos Estados miembros es comparable al observado en los antiguos. Sin embargo, los niveles de salario son mucho menos elevados, y las personas que viven por debajo del umbral de riesgo de pobreza se enfrentan a condiciones de vida claramente más lamentables que en los otros países de la Unión.

Los preocupantes niveles de pobreza puestos de relieve en los JIM demuestran que es urgente tomar medidas. Para ello, se han identificado seis desafíos principales:

• Ampliar las políticas del mercado laboral a fin de reforzar la integración de las categorías más amenazadas.
• Garantizar que los sistemas de seguridad social ofrecen una renta mínima adecuada, que permita a todo ciudadano vivir de manera digna.
• Multiplicar las ofertas de educación y de formación durante toda la vida, especialmente para las categorías amenazadas por la pobreza y la exclusión social.
• Mejorar la calidad de los servicios públicos.
• Intensificar la lucha contra los casos de alto nivel de exclusión y de discriminación contra ciertos grupos étnicos, en especial las minorías gitanas, y otras categorías muy afectadas.
• Reforzar las políticas de apoyo a la familia y a las redes de ayuda social, así como la protección de los derechos del niño.

Última modificación: 26.03.2007