Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Conclusión del programa de mejora de la legislación: mejores soluciones y mejores resultados»

[COM(2017) 651 final]

(Dictamen de iniciativa)

(2018/C 262/04)

Ponente:

Bernd DITTMANN

Decisión del Pleno	15.2.2018
Fundamento jurídico	Artículo 29, apartado 2, del Reglamento interno
Sección competente	Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	9.3.2018
Aprobación en el pleno	19.4.2018
Pleno n.o	534
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	185/0/0

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El CESE opina que la iniciativa «Legislar mejor» debería convertirse en un programa permanente destinado a garantizar una legislación europea de alta calidad, sin socavar los principales objetivos políticos ni ejercer presiones desreguladoras. Tras su entrada en funciones en 2019, la nueva Comisión deberá mantener, desarrollar y mejorar este programa.

1.2.

El CESE pide a la Comisión que presente una hoja de ruta detallada de la próxima evaluación del programa de mejora de la legislación y que aclare la forma de participación prevista para el Comité y las partes interesadas.

2.   Comunicación de la Comisión sobre la mejora de la legislación

2.1.

El 24 de octubre de 2017, la Comisión publicó la Comunicación titulada Conclusión del programa de mejora de la legislación: mejores soluciones y mejores resultados (1) (en lo sucesivo, «la Comunicación»).

2.2.

En esta Comunicación, la Comisión hace un balance de los avances realizados en la aplicación del programa de mejora de la legislación (en lo sucesivo, «el programa») desde su adopción en mayo de 2015.

2.3.

En 2018, la Comisión evaluará el sistema de mejora de la legislación en su conjunto. El presente dictamen sirve a la vez de respuesta a dicha Comunicación y de contribución a los preparativos de esta próxima evaluación.

3.   Observaciones generales

3.1.

El CESE celebra el compromiso constante de la Comisión con la mejora de la legislación y sus esfuerzos en curso para alcanzar los objetivos fijados en el programa en mayo de 2015, tal como se señala en la Comunicación. La mejora de la legislación es un proceso sujeto a continuas actualizaciones y exige el compromiso y la contribución de todos los agentes interesados.

3.2.

La mejora de la legislación debe ayudar a desarrollar procesos de elaboración de políticas responsables, participativos y transparentes que generen normas sencillas, claras, coherentes, adecuadas y fáciles de aplicar, lo que constituye una condición indispensable para garantizar la confianza de los ciudadanos en la UE y sus instituciones. Asimismo, debe ayudar a crear unos marcos normativos eficaces y coherentes que faciliten la innovación y el crecimiento sostenible y contribuyan a la realización y al buen funcionamiento del mercado único.

3.3.

La mejora de la legislación no debe dar lugar a una burocratización excesiva del proceso de elaboración de políticas de la UE. Las decisiones políticas no deben sustituirse por procedimientos técnicos.

3.4.

En un dictamen anterior (2), el CESE señaló en relación con la mejora de la legislación que «no se trata de “más” o “menos” legislación en la UE, de desregular ámbitos políticos concretos o de atender antes otras prioridades y cuestionar así los valores en los que se basa la UE: la protección social, la protección del medio ambiente y los derechos fundamentales (3). El programa “Legislar mejor” es ante todo una herramienta para asegurar que los objetivos políticos se materialicen de forma comprobable y a la luz de los valores antes mencionados, sin limitar la protección del medio ambiente, los derechos de los consumidores ni los niveles de protección social, y sin que la creación de nuevos órganos produzca un desplazamiento de competencias en la estructura de las instituciones. El programa “Legislar mejor” no puede y no debe sustituir a las decisiones políticas».

3.5.

El CESE valora los avances realizados hasta la fecha en la aplicación del programa. Celebra, en particular, la utilización más metódica de las evaluaciones de impacto y ex post; la consulta más sistemática de las partes interesadas; la revisión de las directrices y de la caja de herramientas para la mejora de la legislación; el programa REFIT y la Plataforma REFIT, así como el nombramiento de los miembros del Comité de Control Reglamentario.

3.6.

El CESE participa activamente en la mejora de la legislación, en concreto mediante su participación en la Plataforma REFIT y en la elaboración de evaluaciones ex post. Se remite a sus numerosos dictámenes a este respecto (4). Sin embargo, el Comité no se menciona en el programa ni en la Comunicación y tampoco forma parte del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación, lo que pone de manifiesto que la Comisión y los legisladores siguen sin tener debidamente en cuenta el cometido y las funciones del Comité que se consagran en los Tratados ni los conocimientos y experiencia de sus miembros y de la sociedad civil a la que representan.

3.7.

La participación en el programa de mejora de la legislación y en sus respectivos instrumentos y procedimientos exige unos recursos humanos y financieros de los que no todas las organizaciones de la sociedad civil disponen (por ejemplo, la generación de datos, la participación en consultas públicas, etc.), y lo mismo ocurre con las pequeñas empresas. El CESE pide a la Comisión que garantice que el programa de mejora de la legislación permanezca abierto y accesible a todas las organizaciones y partes interesadas, con independencia de su tamaño y de sus recursos humanos y financieros.

4.   Observaciones específicas

4.1.

El CESE es la voz institucional de la sociedad civil organizada europea y actúa de intermediario entre los legisladores de la UE, por un lado, y las organizaciones de la sociedad civil y los interlocutores sociales, por otro. El CESE ha adquirido una experiencia y unos conocimientos especializados notables en lo concerniente a todas las cuestiones relacionadas con la mejora de la legislación. Desea recordar aquí a la Comisión algunas de sus recomendaciones específicas sobre los aspectos abordados en la Comunicación, así como sobre otros aspectos que considera necesario destacar.

4.2.

El CESE estima que, si bien la Comunicación ofrece una buena visión general de los avances realizados en la aplicación del programa en los correspondientes ámbitos de mejora de la legislación, no especifica claramente las medidas concretas que la Comisión tiene previsto adoptar para seguir desarrollándolo. Además, la Comunicación no menciona ni describe la próxima evaluación del programa de mejora de la legislación en 2018, sus principales ámbitos de interés ni la forma de participación prevista para el CESE y las partes interesadas.

4.3.   Proporcionalidad y subsidiariedad

4.3.1

El CESE se felicita de que la Comisión se centre en las prioridades clave y en «ser grande en las cosas grandes». Reitera que la Unión solo debe intervenir cuando se respeten los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y cuando la acción en común aporte un valor añadido para todos.

4.3.2

Tal como señaló en otro dictamen (5), el CESE «está a favor de la aclaración de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que a veces son esgrimidos como argumento por parte de quienes se oponen a las iniciativas legislativas sin ofrecer una justificación suficiente del razonamiento subyacente».

4.3.3

El CESE toma nota de la constitución de un Grupo Operativo sobre Subsidiariedad y Proporcionalidad (6). Pide a dicho Grupo Operativo que tenga debidamente en cuenta los dictámenes y las recomendaciones del Comité sobre esta cuestión.

4.3.4

El CESE solicita que se mejore el seguimiento de la subsidiariedad y proporcionalidad y que se refuerce la participación de los Estados miembros y sus parlamentos en las evaluaciones ex post.

4.3.5

El CESE pide a la Comisión que promueva en mayor medida la herramienta n.o 5 de la caja de herramientas para la mejora de la legislación («base jurídica, subsidiariedad y proporcionalidad») en todos sus servicios (tanto en sentido horizontal como vertical) con el fin de mejorar el respeto de esta herramienta en el contexto de la elaboración de las evaluaciones de impacto.

4.4.   Evaluaciones de impacto

4.4.1

El CESE se remite a las sugerencias formuladas en su anterior dictamen (7) sobre la manera de mejorar el ecosistema europeo en materia de evaluación de impacto.

4.4.2

Las evaluaciones de impacto deben constituir el procedimiento ordinario aplicable a todas las nuevas propuestas legislativas, incluidos los actos delegados y de ejecución. Cuando las propuestas no vayan acompañadas de una evaluación de impacto, la Comisión deberá explicar en detalle los motivos y proporcionar todos los datos y documentación que hayan dado lugar a la propuesta o la justifiquen.

4.4.3

Las directrices para la mejora de la legislación mencionan explícitamente que las evaluaciones de impacto pueden y deben llevarse a cabo tanto para las iniciativas legislativas como para los actos delegados y de ejecución. Por tanto, el CESE anima a la Comisión a que analice más a fondo, implicando en mayor medida a las partes interesadas y el Comité, la necesidad de efectuar una evaluación de impacto para estos actos. El hecho de haber llevado a cabo una evaluación de impacto del texto legislativo del que emanan los actos delegados y de ejecución no basta para justificar la no realización de una evaluación de impacto de los actos derivados. Cada acto individual debe evaluarse en función de su importancia, sobre todo habida cuenta de que los actos delegados y de ejecución pueden acarrear importantes repercusiones para las partes interesadas y la sociedad civil en su conjunto.

4.4.4

Las directrices y la caja de herramientas para la mejora de la legislación (8) conforman la guía básica para los servicios de la Comisión en cuanto a la realización de evaluaciones de impacto. Sin embargo, el CESE señala que las directrices y la caja de herramientas se han elaborado fundamentalmente para uso específico de los servicios de la UE y sus especificaciones no brindan a las partes interesadas la posibilidad de aprender a utilizar correctamente las herramientas necesarias para el análisis de impacto. Por consiguiente, el CESE pide a la Comisión que ponga a disposición del público en general una versión operativa de estas herramientas.

4.4.5

Por otro lado, el CESE observa una falta de cumplimiento de estas directrices que se traduce en evaluaciones de impacto deficientes. Este extremo se ha visto confirmado y corroborado por el informe anual de 2016 del Comité de Control Reglamentario (en lo sucesivo, «CCR») (9). Así pues, el CESE anima a la Comisión a que promueva de manera más enérgica los principios de mejora de la legislación entre sus servicios, por ejemplo a través de programas obligatorios de formación periódica dirigidos al personal.

4.4.6

El informe anual de 2016 del CCR revela que los servicios de la Comisión aplican solo parcialmente las recomendaciones del CCR tras obtener un primer dictamen desfavorable. El CESE propone, por tanto, que el CCR tenga derecho de veto suspensivo en aquellos casos en los que emita un segundo dictamen desfavorable que obligue al servicio de la Comisión de que se trate a revisar su evaluación de impacto hasta satisfacer los requisitos de calidad pertinentes. El CCR no debe tener ningún derecho de veto sobre las decisiones políticas.

4.4.7

El CESE respalda el principio de «pensar primero a pequeña escala» y anima a la Comisión a que preste mayor atención a las pymes, en particular las microempresas y las empresas muy pequeñas, en sus evaluaciones de impacto.

4.5.   Transparencia, legitimidad y rendición de cuentas

4.5.1

Por lo que respecta al Registro de transparencia, el CESE acoge con satisfacción la propuesta de Acuerdo interinstitucional jurídicamente vinculante sobre un Registro de transparencia obligatorio aplicable a la Comisión, al Parlamento Europeo y también al Consejo, presentada por la Comisión en 2016.

4.5.2

El CESE se congratula de que la consulta pública de las iniciativas importantes estará ahora disponible en todas las lenguas oficiales, mientras que para todas las demás iniciativas se dispondrá al menos de consultas en inglés, francés y alemán. El CESE recuerda a la Comisión la necesidad de proporcionar traducciones de los resúmenes de las evaluaciones de impacto en todas las lenguas oficiales (10).

4.5.3

En cuanto a la participación de las partes interesadas, el CESE se remite a su dictamen a este respecto (11) y al dictamen de la Plataforma REFIT (12) que ayudaron a redactar los representantes del Comité en dicha Plataforma. El CESE celebra los esfuerzos realizados por la Comisión para mejorar sus mecanismos de consulta de las partes interesadas, pero considera que se precisan mayores esfuerzos para aumentar la participación, la apertura y la rendición de cuentas, así como la eficacia y la coherencia de dichas consultas. A tal efecto, el CESE anima a la Comisión a que analice y aplique plenamente las sugerencias formuladas en los dos dictámenes anteriormente mencionados.

4.5.4

Dada su función representativa, el CESE está capacitado para ayudar a determinar las partes interesadas más afectadas por una medida estratégica propuesta y a ayudar a reunir la experiencia ya adquirida en relación con la legislación en vigor. La Comisión debe consultar en mayor medida al CESE a la hora de desarrollar estrategias de consulta y determinar los grupos destinatarios pertinentes, tanto a priori como a posteriori.

4.6.   Simplificar la legislación y abordar los costes innecesarios

4.6.1

En su dictamen correspondiente (13), el CESE sostiene que «[l]a normativa europea es un factor de integración clave que no constituye una carga o un coste que se debe reducir. Al contrario, si es proporcionada, ejerce una importante función de protección, promoción y seguridad jurídica para todos los agentes y ciudadanos europeos».

4.6.2

Al mismo tiempo, el CESE señala en otro dictamen (14) que «[e]s imperativo evitar costes normativos innecesarios. Los costes de la reglamentación han de ser proporcionales a los beneficios que generan».

4.6.3

El CESE apoya firmemente el principio de «evaluar primero». Como ya sostuvo en un dictamen anterior (15), el CESE considera que puede «desempeñar un papel útil como intermediario entre los legisladores y los usuarios de la legislación de la UE. […] El CESE adapta de forma permanente sus métodos de trabajo para apreciar la calidad de la aplicación del Derecho de la UE. Así, recientemente ha decidido participar de forma activa en la evaluación del ciclo legislativo realizando sus propias evaluaciones a posteriori del acervo de la Unión».

4.6.4

Tal como señaló en otro dictamen a este respecto (16), el Comité «aboga por un planteamiento cualitativo que funcione en pie de igualdad con la evaluación cuantitativa y tenga en cuenta la búsqueda de los beneficios esperados de la legislación». Cuando proceda, aparte de los costes de la reglamentación, también se deben cuantificar sus beneficios, en particular los netos, que han de tenerse en cuenta en las evaluaciones de impacto de la Comisión de manera más sistemática.

4.6.5

El CESE opina que algunos costes son indispensables para alcanzar los objetivos políticos, por lo que solo se deben reducir costes cuando se demuestre que no son necesarios a tal efecto. El CESE coincide con la Comisión en que la reducción de costes innecesarios debe basarse en datos procedentes de una evaluación caso por caso y no en objetivos meramente cuantitativos, de forma que se preserven en su totalidad los fines perseguidos por la legislación.

4.6.6

Por lo que se refiere al programa REFIT, el CESE se remite a sus dictámenes pertinentes (17). El CESE interviene en dicho programa mediante su participación en la Plataforma REFIT, a cuyas reuniones asisten, por turnos, tres miembros de sus tres Grupos. Los miembros colaboran estrechamente para identificar prioridades políticas para el CESE y elaborar posiciones comunes con vistas a las reuniones de la Plataforma a partir de las posiciones acordadas y expuestas en dictámenes anteriores.

4.6.7

El CESE reitera que la labor de la Plataforma REFIT se centra en las evaluaciones ex post. La Plataforma se encarga de examinar las sugerencias presentadas a través del sitio web «Aligerar la carga» y formula recomendaciones sobre maneras de simplificar la legislación vigente de la UE. La Plataforma no debe utilizarse para proponer nuevos actos legislativos.

4.6.8

El CESE observa que los intereses específicos de las pymes no están representados de forma expresa en la Plataforma REFIT. Pide, por tanto, a la Comisión que invite a un representante adecuado a participar en el Grupo de reflexión de las partes interesadas de la Plataforma REFIT.

4.7.   Evaluación de métodos alternativos para la simplificación y la reducción de los costes

4.7.1

Con respecto a los objetivos de reducción de las cargas normativas en el ámbito de la mejora de la legislación, el CESE considera que tales objetivos deben fijarse a posteriori en el contexto del programa REFIT y sobre la base de una valoración exhaustiva que incluya un diálogo con la sociedad civil y con las partes interesadas.

4.7.2

Habida cuenta de la dificultad de obtener los datos necesarios para establecer unos cálculos de referencia científicamente fundados que permitan fijar a priori los objetivos de reducción de las cargas normativas, el CESE no es partidario de aplicar este método ni para la economía en su conjunto ni para sectores concretos. Lo mismo ocurre con los objetivos cuantitativos fijados a nivel político, como el principio «one-in, one out» (si se introduce una normativa nueva debe derogarse otra).

4.8.   Aplicación y cumplimiento del Derecho de la Unión

4.8.1

En lo concerniente a la aplicación y el cumplimiento del Derecho de la Unión, el CESE se remite a sus numerosos dictámenes a este respecto (18).

4.8.2

La aplicabilidad de la legislación de la Unión se ha de tener en cuenta en las primeras etapas del proceso de elaboración de las políticas, en el marco de la evaluación de impacto. El CESE insta a los servicios de la Comisión a que se atengan estrictamente a las directrices sobre la evaluación de impacto previstas en el capítulo IV de la caja de herramientas para la mejora de la legislación («Aplicación, transposición y preparación de propuestas»). Es necesario prestar especial atención a las particularidades de los diferentes sistemas políticos y jurídicos nacionales y a los distintos niveles de recursos y capacidades de que disponen los Estados miembros para transponer y aplicar el Derecho europeo.

4.8.3

La mayor parte de las cargas normativas se generan a escala nacional a raíz de la transposición y aplicación del Derecho de la Unión por las autoridades de los Estados miembros (sobrerregulación). En sus dictámenes a este respecto (19), el CESE sostiene que la mayoría de los problemas de mala aplicación o ejecución del Derecho de la Unión procede de defectos en la transposición de las directivas. Por consiguiente, el Comité recomienda recurrir a reglamentos en lugar de directivas con el fin de evitar la existencia de marcos normativos incoherentes en la UE (20), sin perjuicio del nivel de protección otorgado a los ciudadanos, los consumidores, los trabajadores y el medio ambiente en cada Estado miembro.

4.8.4

El CESE considera que la correcta aplicación de la legislación de la Unión requiere un esfuerzo conjunto y coordinado por parte de los agentes principales, a saber, la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo y los Estados miembros, haciendo partícipes en la medida de lo posible a los entes locales y regionales, así como a la sociedad civil y las partes interesadas. El CESE opina que la Comisión es el agente que encabeza la coordinación de este esfuerzo y, tal como señaló en otro dictamen (21), la promoción de «la confianza entre las autoridades responsables de la aplicación de las leyes –fomentando redes de autoridades públicas y evaluando sistemáticamente sus resultados– y la determinación y difusión de las mejores prácticas».

4.8.5

La Comisión propone en su Comunicación diversas medidas para mejorar la aplicación de la legislación de la Unión. Se trata, entre otras cosas, de conferir un carácter más sistemático a las actividades de seguimiento y evaluación de la aplicación de la legislación en el contexto del Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación; ayudar a los Estados miembros mediante la facilitación de planes de aplicación, y elaborar informes por país que describan los puntos fuertes y débiles a escala nacional en lo que se refiere a la aplicación de las normas. El CESE acoge favorablemente la especial atención que presta la Comisión a este asunto y las medidas propuestas, pero lamenta que ninguna de ellas contemple la participación del Comité.

4.8.6

Tal como pidió en un dictamen anterior (22), «[e]n el caso de la transposición de determinadas directivas, el Comité desea contribuir de manera específica al informe de iniciativa del Parlamento Europeo sobre el informe anual relativo a la aplicación de la legislación de la UE por parte de los Estados miembros centrándose en los elementos añadidos por estos durante el proceso de transposición».

4.8.7

Por último, el CESE acoge con satisfacción el enfoque estratégico que ha adoptado la Comisión para su política en materia de infracciones en la Comunicación titulada «Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación» (23). Anima a la Comisión a que actúe con mayor rapidez y rigor cuando los Estados miembros no transpongan correctamente o en modo alguno la legislación de la UE.

4.9.   Colaboración con las demás instituciones

4.9.1

El CESE representa a los usuarios finales organizados del Derecho de la Unión y, como tal, el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión han de considerarlo un socio y un recurso con vistas a evaluar la viabilidad de los proyectos legislativos desde un punto de vista práctico y empírico.

4.9.2

Habida cuenta del papel activo que el CESE desempeña en la mejora de la reglamentación y la legislación, tal como se ha expuesto en el presente dictamen, el Comité insta encarecidamente a la Comisión, al Parlamento Europeo y al Consejo a que lo incluyan formalmente en el Acuerdo interinstitucional sobre la mejora de la legislación.

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(1)  COM(2017) 651 final.

(2)  DO C 13 de 15.1.2016, p. 192.

(3)  COM(2015) 215 final.

(4)  Véanse, entre otros: el Grupo ad hoc«Control de la aplicación de la legislación de la UE»; DO C 487 de 28.12.2016, p. 51; DO C 303 de 19.8.2016, p. 45; DO C 13 de 15.1.2016, p. 192); DO C 345 de 13.10.2017, p. 67; DO C 13 de 15.1.2016, p. 145; DO C 434 de 15.12.2017, p. 11; DO C 291 de 4.9.2015, p. 29; DO C 230 de 14.7.2015, p. 66; DO C 43 de 15.2.2012, p. 14; DO C 248 de 25.8.2011, p. 87; DO C 18 de 19.1.2011, p. 95; DO C 128 de 18.5.2010, p. 103; DO C 277 de 17.11.2009, p. 6; DO C 100 de 30.4.2009, p. 28; DO C 204 de 9.8.2008, p. 9.

(5)  DO C 487 de 28.12.2016, p. 51.

(6)  C(2017) 7810.

(7)  DO C 434 de 15.12.2017, p. 11.

(8)  SWD(2017) 350 y https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_es.

(9)  Informe anual de 2016 del Comité de Control Reglamentario, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2016-rsb-report_en.pdf (véanse, en particular, los apartados 13 y 15).

(10)  DO C 434 de 15.12.2017, p. 11, punto 4.3.1.

(11)  DO C 383 de 17.11.2015, p. 57.

(12)  Dictamen de la Plataforma REFIT sobre las aportaciones XXII.4.a, presentada por la Confederación Alemana de Cámaras de Comercio e Industria (DIHK, por sus siglas en alemán), y XXII.4.b, presentada por un ciudadano, sobre los mecanismos de consulta de las partes interesadas. Fecha de la aprobación: 7.6.2017.

(13)  DO C 303 de 19.8.2016, p. 45.

(14)  DO C 487 de 28.12.2016, p. 51.

(15)  Análisis panorámico del comité ad hoc del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la puesta en práctica del Derecho de la UE. Grupo ad hoc sobre el Control de la Aplicación de la Legislación de la UE (DO C 81 de 2.3.2018, p. 81).

(16)  DO C 434 de 15.12.2017, p. 11.

(17)  DO C 230 de 14.7.2015, p. 66; DO C 303 de 19.8.2016, p. 45.

(18)  Grupo ad hoc; DO C 303 de 19.8.2016, p. 45; DO C 291 de 4.9.2015, p. 29; DO C 18 de 19.1.2011, p. 95; DO C 175 de 28.7.2009, p. 26; DO C 204 de 9.8.2008, p. 9; DO C 325 de 30.12.2006, p. 3; DO C 24 de 31.1.2006, p. 52; DO C 24 de 31.1.2006, p. 39.

(19)  Grupo ad hoc; DO C 13 de 15.1.2016, p. 192.

(20)  DO C 18 de 19.1.2011, p. 95.

(21)  DO C 24 de 31.1.2006, p. 52.

(22)  DO C 303 de 19.8.2016, p. 45.

(23)  C(2016) 8600 (DO C 18 de 19.1.2017, p. 10).