DICTAMEN DEL CONSEJO

de 10 de octubre de 2006

sobre la actualización revisada del programa de convergencia de Hungría (2005-2009)

(2006/C 260/01)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) n.o 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (1), y, en particular, su artículo 9.3,

Visto el dictamen del Consejo de 24 de enero de 2006 sobre el programa de convergencia actualizado de Hungría (2005-2008),

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

(1)   El 10 de octubre de 2006, el Consejo examinó la actualización revisada del programa de convergencia de Hungría, recibida el 1 de septiembre en 2006, que abarca el periodo 2005-2009 (2).

(2)   Tras la aprobación de una amplia serie medidas de reforma económica a mediados de los años noventa, la economía húngara disfrutó de unas tasas de crecimiento estables y relativamente elevadas y de una reducción de la inflación gracias a unas políticas macroeconómicas equilibradas y a unas reformas estructurales adecuadas. No obstante, a partir de 2001, y de forma más acusada en los últimos años, el significativo incremento del gasto público, combinado con reducciones de los impuestos y con generosos incrementos salariales en el sector público, dieron lugar cada año a déficit presupuestarios muy superiores al 5 % del PIB, produciéndose grandes desviaciones respecto de los objetivos iniciales de déficit. Por otro lado, las estimaciones de fin de año fueron aumentadas substancialmente ex post prácticamente en cada notificación presupuestaria. En lugar de los objetivos de déficit incluidos en el programa de convergencia de mayo de 2004 ( 4,6 % del PIB en 2004, 4,1 % del PIB en 2005 y 3,6 % del PIB en 2006), los resultados fueron el 6,6 % del PIB en 2004 y el 7,5 % del PIB en 2005, y para 2006 el Gobierno espera que el déficit sea de aproximadamente el 10,1 % del PIB, cifra que representa con mucho el mayor nivel en la UE (todas estas cifras incluyen el coste de la reforma de las pensiones). Gran parte de la desviación presupuestaria se deriva de una planificación presupuestaria excesivamente optimista, amplios excesos de los gastos respecto del nivel previsto, recortes tributarios y la ausencia general de unos esfuerzos de ajuste estructural suficientes. El carácter expansionista de la política fiscal ha afectado considerablemente a su credibilidad y ha pesado cada vez más sobre la economía. En particular, ha contribuido a serios desequilibrios exteriores, a un aumento significativo del total de deuda exterior (de una cifra inferior al 20 % del PIB en 2001 a una cifra próxima al 30 % del PIB en 2005) y a aumentar sensiblemente los diferenciales de los tipos de interés respecto de otros nuevos Estados miembros.

(3)   El 5 de julio 2004, el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Hungría y emitió, conforme al artículo 104.7, una primera recomendación encaminada a su corrección a más tardar en 2008, que era el año objetivo establecido por las autoridades húngaras en su programa de convergencia de mayo de 2004. En enero de 2005, y de nuevo en noviembre del mismo año, el Consejo, sobre la base del artículo 104.8, decidió que las medidas tomadas por Hungría incumplían la primera recomendación, así como la recomendación siguiente, de 8 de marzo de 2005. En particular, tuvo en cuenta la substancial desviación respecto de la senda de ajuste a medio plazo, especialmente respecto de los objetivos de déficit de 2005 y 2006.

(4)   El 1 de diciembre de 2005, las autoridades húngaras presentaron a la Comisión y al Consejo una actualización del programa de convergencia que contenía una nueva senda de ajuste, manteniendo el objetivo de corregir el déficit excesivo en 2008. El 24 de enero de 2006, el Consejo aprobó un dictamen sobre esta actualización, en el que consideraba que el gran recorte de los gastos (equivalente al 7,5 % del PIB) no se apoyaba en medidas concretas. Por consiguiente, de conformidad con la sección 3, artículo 9, apartado 2 del Reglamento (CE) no 1466/97 del Consejo, modificado, el Consejo instó a Hungría a presentar lo más pronto posible, y a más tardar el 1 de septiembre de 2006, una actualización revisada del programa de convergencia en la que se establecieran medidas concretas y estructurales plenamente conformes a su senda de ajuste a medio plazo.

(5)   Después de que las administraciones públicas registrasen un déficit equivalente al 7,5 % del PIB en 2005, las autoridades húngaras, tras las elecciones generales de abril de 2006, anunciaron que habría substanciales revisiones al alza del déficit de 2006, que, en ausencia de medidas correctoras, podría alcanzar el 11,6 % del PIB (3). El exceso en comparación con el objetivo de déficit del 6,1 % del PIB establecido en el presupuesto para 2006 y en el programa de convergencia actualizado de diciembre de 2005 tendría lugar casi exclusivamente por el lado de los gastos (aproximadamente el 5 % del PIB), correspondiendo principalmente a costes de funcionamiento de las instituciones presupuestarias centrales, pagos de pensiones, gastos en asistencia sanitaria, y una inversión de las autoridades locales superior a la prevista debido al ciclo electoral. Alrededor del 1,5 % del PIB de este exceso se explica, por una parte, por la inclusión de la inversión en autopistas (1,1 % del PIB) en la contabilidad de las administraciones públicas (4) (en un principio estaba previsto que fuese emprendida por asociaciones público-privadas y se contabilizase fuera del presupuesto), y, por otra parte, por los costes de aviones militares (0,3 % del PIB) adquiridos en el marco de un arrendamiento financiero. Ninguna de estos dos gastos se incluyó inicialmente en la cifra objetivo oficial.

(6)   En junio, confrontado con una espiral de déficit presupuestario, el nuevo Gobierno — que fue reelegido en las elecciones generales de abril de 2006– retiró el resto de su programa quinquenal de reducción de impuestos, que habría disminuido los ingresos en aproximadamente tres puntos porcentuales del PIB adicionales de aquí a 2010, y adoptó una serie de medidas fiscales correctoras. Algunas de éstas, incluidas todas las medidas por el lado de los ingresos, ya han sido adoptadas por el Parlamento. El Gobierno espera que los aumentos tributarios, junto con algunos recortes inmediatos de los gastos sanitarios, de las subvenciones a los precios del gas y de los gastos de la administración pública y la total retirada de la reserva general del presupuesto (equivalente al 0,3 % del PIB), reduzcan en 1,5 puntos porcentuales del PIB el rebasamiento del déficit, a fin de alcanzar el nuevo objetivo de déficit (10,1 % del PIB). También se espera que estas medidas produzcan importantes efectos en los próximos años.

(7)   En el escenario macroeconómico presentado en el programa, se prevé que el crecimiento del PIB real disminuya en los próximos años, del 4,1 % en 2006 al 2,2 % y al 2,6 % en 2007 y 2008, respectivamente, debido al efecto restrictivo de las medidas de saneamiento fiscal establecidas en el programa, algunas de las cuales se han aplicado a partir de julio de 2006. Se espera que el crecimiento vuelva de aquí a 2009 a los niveles anteriores al ajuste. Esta evolución también se refleja en las condiciones cíclicas implícitas, que muestran brechas de producción negativas para 2007 y 2008 y la vuelta de la producción a su nivel potencial en 2009. Partiendo de la información disponible y sin perjuicio de las previsiones del otoño de 2006 de los servicios de la Comisión, este escenario macroeconómico parece globalmente verosímil, aunque es un tanto optimista en lo que se refiere a 2009. La mejora significativa de los saldos de la balanza de pagos esperada en el programa parece verosímil a la luz de los efectos directos e indirectos de las medidas de ajuste fiscal. En particular, el déficit de la balanza por cuenta corriente se espera que disminuya de una proporción cercana al 8 % del PIB en 2006 a menos del 4 % del PIB en 2009. Se prevé que la inflación alcance el máximo del 6,2 % en 2007, tras el 3,5 % en 2006, y disminuya al 3 % en 2009. La evolución prevista puede explicarse por el incremento del IVA y las disminuciones de las subvenciones de precios decididas en el verano de 2006. Sin embargo, durante todo el período de previsión la inflación parece un tanto subestimada pese al efecto desmoralizador de la ralentización económica.

(8)   El programa tiende a corregir el déficit excesivo de aquí a 2009, previéndose para los tres primeros años una sustancial reducción del déficit (6,9 puntos porcentuales del PIB), que pasaría de la elevada cifra del 10,1 % del PIB en 2006 al 3,2 % del PIB en 2009. La mejora del saldo primario durante este periodo sería de la misma magnitud. Si bien reconoce que el objetivo de déficit para 2009 (3,2 % del PIB) aún seguiría rebasando el límite del 3 % del PIB estipulado en el Tratado, el programa estima que el Consejo y la Comisión, al examinar la posibilidad de conceder una excepción en la aplicación del procedimiento de déficit excesivo a Hungría, podrían tener en cuenta una parte del coste neto de la reforma de pensiones, de conformidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado (5). Casi la mitad de la reducción del déficit debería tener lugar ya en 2007. La reducción planeada del déficit nominal ha de lograrse aumentando el ratio ingresos/PIB en tres puntos porcentuales y reduciendo el ratio gastos/PIB en 3,9 puntos porcentuales durante el período del programa (6). Por el lado de los ingresos, se han adoptado todos los aumentos de ingresos en los que se basa el aumento del ratio ingresos/PIB previsto en el programa. Además de contar con los recortes de gastos ya adoptados, mencionados más arriba, las autoridades húngaras se proponen alcanzar sus objetivos aplicando estrictamente unos límites máximos plurianuales para la mayoría de las partidas de gasto y reforzando los controles de gasto presupuestarios. Se espera que estos planes figuren en detalle en el presupuesto para 2007, que se presentará al Parlamento para finales de octubre. Por otra parte, el programa anuncia unas amplias reformas estructurales encaminadas al logro de los objetivos de déficit, especialmente en los últimos años del programa (tales como la introducción de regímenes de pago compartido en el sector de asistencia sanitaria, una revisión de las subvenciones de precios y una simplificación de la administración central).

(9)   Durante el período del programa, según los cálculos efectuados partiendo de los datos proporcionados en el programa y aplicando la metodología común, el déficit estructural (déficit ajustado en función del ciclo excluidas las medidas excepcionales y otras medidas de carácter temporal) mejoraría en aproximadamente 2,25 puntos del PIB cada año, para pasar del 9,75 % del PIB en 2006 al 3,25 % en 2009. El programa establece el objetivo a medio plazo para la situación presupuestaria en un déficit presupuestario estructural comprendido entre el 0,5 % y el 1 % del PIB, que no se pretende alcanzar en el periodo cubierto por el programa. El objetivo a medio plazo se sitúa dentro del intervalo indicado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Código de conducta y refleja adecuadamente el crecimiento potencial a largo plazo y el ratio de deuda.

(10)   En cuanto a los resultados presupuestarios, existen una serie de factores positivos. Gran parte de las medidas tendentes a respaldar la reducción del déficit en 2006 y 2007 ya se han adoptado o se prevé su incorporación en el presupuesto para 2007. Además, en los últimos meses el Gobierno ha adoptado decisiones relativas a una serie de medidas en el marco de las reformas estructurales planeadas. Por otro lado, las autoridades húngaras han decidido mejorar el proceso presupuestario mediante una contabilidad más transparente e introduciendo una normativa de control del gasto a partir de 2007 y una planificación plurianual del gasto para las instituciones presupuestarias; también se han comprometido en el programa a informar dos veces al año a la Comisión y al Consejo sobre la evolución presupuestaria y a anunciar medidas correctoras en caso de desviaciones. Sin embargo también existen importantes riesgos. Aún persiste cierta incertidumbre sobre la aplicación efectiva de la congelación de gastos planeada para 2007 y 2008 y sobre el control de los incrementos de gastos en los sectores no cubiertos por esta congelación de gastos. Por otra parte, a pesar de las medidas previstas, el logro de los objetivos presupuestarios en los últimos años podría estar sometido a importantes riesgos. Aunque los riesgos relativos a los ingresos procedentes del escenario macroeconómico parecen globalmente equilibrados, la previsión de ingresos para los últimos años, y especialmente para 2009, es bastante optimista. Por otro lado, aparte de los mediocres resultados en materia de control del gasto y de la falta de información precisa sobre cómo se logrará este control en el futuro, el escaso control institucional sobre el proceso presupuestario expone la hacienda pública a desvíos sustanciales. Por consiguiente, la reducción del déficit prevista depende de una rigurosa aplicación de las reformas estructurales y el control del gasto planeados, y ello ya a partir de los primeros años del programa.

Por último, no puede descartarse que la deuda acumulada por las empresas de transporte público desde finales de 2002 (cerca del 2 % del PIB) sea asumida por el Gobierno (ya que esto ha ocurrido a intervalos regulares en el pasado) en el caso de que los planes de reestructuración y privatización parcial de la compañía de ferrocarriles nacionales no dieran los resultados esperados; ello tendría efectos temporales sobre el déficit. Globalmente, los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa, tanto a corto plazo como en los últimos años del programa.

(11)   A la luz de esta evaluación de riesgos, la corrección planeada del déficit excesivo de aquí a 2009 de forma sostenible requiere que el Gobierno cumpla estrictamente los objetivos presupuestarios. Para ello deberá aplicar efectivamente todas las medidas anunciadas en el programa para los años 2006 a 2009 y proseguir la adopción y la aplicación de medidas de reforma estructural y control del gasto.

(12)   Según las previsiones del programa, el ratio deuda/PIB aumentaría significativamente en 2006, hasta el 68,5 % (a partir del 62,3 % de 2005), por encima del valor de referencia del Tratado (60 % del PIB). Posteriormente seguiría aumentando, para llegar al 71,3 % en 2007 y al 72,3 % en 2008. Se espera que este ratio empiece a bajar en 2009 (hasta el 70,4 %). Los riesgos para la senda de deuda prevista se derivan principalmente de la posibilidad de que se registren unos déficit superiores a los previstos en el saldo primario, y en particular de que se asuma la deuda de las empresas de transporte público. A la luz de esta evaluación de riesgos, el ratio de deuda no disminuiría suficientemente hacia el valor de referencia.

(13)   Hungría parece presentar un alto nivel de riesgo en relación con la sostenibilidad de la hacienda pública. La débil situación presupuestaria, junto con un ratio de deuda relativamente elevado y creciente, encierra un notable riesgo para la sostenibilidad de la hacienda pública, incluso sin considerar las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto a largo plazo. Además, en Hungría estas repercusiones son muy superiores a la media de la UE, como consecuencia particularmente del significativo aumento que se prevé a medio plazo en la proporción que representan las pensiones en el PIB. Por lo tanto, si se pretende reducir estos riesgos se deberá realizar un amplio saneamiento de la hacienda pública a medio plazo, según lo planeado, seguir reforzando la situación presupuestaria y reducir el aumento significativo del gasto en pensiones.

(14)   Aunque se ha producido un serio deterioro de las finanzas públicas en 2006, lo que ha dificultado la corrección del déficit excesivo según la senda planeada, las medidas previstas en el programa, que deberán especificarse en detalle y aplicarse, son en gran medida coherentes con las Orientaciones Generales de Política Económica incluidas en la Directrices integradas (7). En particular, Hungría se propone tomar medidas eficaces para corregir el déficit excesivo y aplicar reformas encaminadas a reformar la disciplina fiscal y aumentar la transparencia. Estas medidas también deberán contribuir a corregir los elevados déficit de la balanza por cuenta corriente. Sin embargo, deben respaldarse con reformas estructurales tendentes a garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

(15)   Con ocasión del Informe de aplicación que habrá de presentar a mediados de octubre de 2006 en el marco de la nueva estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, el Gobierno húngaro se propone revisar sustancialmente sus planes de reforma contenidos en el Programa nacional de reforma de octubre de 2005 a fin de reflejar su nueva estrategia. La actualización revisada del programa de convergencia presenta en líneas generales planes y medidas tendentes a reestructurar la administración pública, el sistema sanitario, el régimen de pensiones y el sistema educativo público. En particular, de aquí a 2007, se han planificado medidas encaminadas a: reducir el tamaño de la administración pública y mejorar su eficiencia aprovechando las economías de escala, introducir el control de recursos en las subvenciones, reestructurar las subvenciones farmacéuticas y liberalizar parcialmente el comercio de productos farmacéuticos, e introducir regímenes de pago compartido para los servicios de asistencia sanitaria. Por otra parte, de aquí a 2007 habrán de presentarse al Parlamento enmiendas legislativas tendentes a: aumentar la edad de jubilación y disminuir la jubilación anticipada, mejorando los regímenes de incentivos y reformando el sistema de pensión de invalidez, fundar los servicios de asistencia sanitaria sobre una base auténtica de seguro y racionalizar la prestación y utilización de estos servicios, y reestructurar la enseñanza pública. Estos planes están todavía por concretar. El programa complementa estos planes con una mejora prevista de las características institucionales del marco de la hacienda pública.

El elevado y cada vez mayor déficit presupuestario de Hungría en años recientes, y en particular en 2006, ha creado un serio motivo de preocupación y requiere una actuación urgente, determinada y sostenida. Por consiguiente, se acoge favorablemente el hecho de que en la actualización revisada del programa de convergencia de septiembre de 2006 las autoridades húngaras den prioridad a una reducción del déficit excesivo concentrada en los primeros años y se comprometan a informar a la Comisión y al Consejo dos veces al año acerca de los progresos realizados en la aplicación de las medidas correctoras. Aunque se han tomado importantes medidas para lograr ingresos adicionales y recortes en los gastos con objeto de alcanzar el nuevo objetivo de déficit para 2007 y se han anunciado planes tendentes a mejorar el control del gasto y emprender reformas estructurales que respalden la senda de ajuste, existen riesgos para la realización de las senda de ajuste prevista tanto a corto plazo como en los últimos años del programa. La reducción prevista del déficit depende de una aplicación rigurosa de las reformas estructurales planeadas, de la aplicación de los controles del gasto a partir de los primeros años del programa y del reforzamiento del marco institucional de la hacienda pública de Hungría, aspectos todos ellos sobre los que el Consejo insta al Gobierno húngaro para que realice los máximos esfuerzos.

Al mismo tiempo, el Consejo, de conformidad con el artículo 104, apartado 7, del Tratado, adopta una recomendación dirigida a Hungría para que este país adopte medidas encaminadas a reducir sus amplios desequilibrios presupuestarios.

(1)  DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. Reglamento modificado por el Reglamento (CE) no 1055/2005 (DO L 174 de 7.7.2005, p. 1). Los documentos a que se hace referencia en el presente texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2)  La actualización revisada del programa de convergencia (en lo sucesivo denominada «el programa»), presentada en respuesta a la petición formulada por el Consejo en enero de 2006, sigue en grandes líneas la estructura tipo y cumple los requisitos en materia de comunicación de datos para los programas de estabilidad y convergencia especificados en el nuevo código de conducta. El programa presenta todos los datos obligatorios que prescribe dicho código. Faltan algunos datos optativos, que se refieren principalmente al gasto total de la administración pública por funciones, a la evolución de la deuda pública y a la sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública.

(3)  Hungría ha decidido no acogerse ya al período transitorio para la clasificación sectorial de los regímenes de pensiones que concedió Eurostat el 23 de septiembre de 2004 y que, en cualquier caso, expirará el 1 de abril de 2007. Sin el coste de la reforma de las pensiones, el déficit de 2005 habría representado el 6,1 % del PIB y el objetivo para 2006, el 4,7 % del PIB.

(4)  En un principio se preveía que esta inversión la realizarían asignaciones público-privadas con una contabilización fuera del presupuesto.

(5)  De conformidad con el artículo 1, apartado 7, del Reglamento (CE) no 1056/2005 del Consejo, si el déficit de las administraciones públicas ha disminuido sustancial y continuamente y ha alcanzado un nivel próximo al valor de referencia, el Consejo y la Comisión deberán considerar de forma regresiva el coste neto de una reforma de pensiones que incluya un pilar totalmente financiado. En el caso de Hungría, esto correspondería en 2009 al 20 % del coste neto de la reforma de las pensiones, esto es, al 0,3 % del PIB (estimación).

(6)  Hay que notar en este contexto que la trayectoria del ratio de ingresos totales y gastos totales incluye transferencias proyectadas de la UE que elevan tanto el ratio de ingreso como de gastos en alrededor de 1,7 puntos porcentuales durante el período del programa (frente a 1,1 punto porcentual sólo en 2009); ajustado de este modo a raíz de las mencionadas transferencias, el ratio ingresos/PIB aumenta en 1,3 puntos porcentuales, mientras que el ratio gastos/PIB cae en 5,6 puntos porcentuales.

(7)  En julio de 2005, las Orientaciones Generales de Política Económica se integraron en las Directrices integradas como parte de la renovada estrategia de Lisboa (DO L 205 de 6.8.2005, p. 28).