30.4.2004   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 117/58

1.1.

El continuo proceso de cambio a que está sometido el sector del acero y las repercusiones de la política comercial en este proceso representan un estudio de caso de gran valor para los demás sectores industriales.

1.2.

A efectos del presente Dictamen de iniciativa, el «sector del acero» se define como el conjunto de las actividades industriales relacionadas con la producción y distribución de acero teniendo en cuenta su importante función para las industrias europeas consumidoras de acero. Por tanto, el alcance de este dictamen y las recomendaciones que contiene rebasan, con creces, el ámbito de la industria siderúrgica.

1.3.

En el presente documento, se entiende por «transformaciones industriales» el proceso de evolución normal y continuo por el que atraviesa un sector industrial que responde de manera proactiva a los movimientos de su entorno empresarial para mantener su nivel de competitividad y generar oportunidades de crecimiento. En vez de ser un objetivo del proceso, las transformaciones en la estructura del sector se consideran como la respuesta a estos movimientos. La «reestructuración» es una forma particular de transformación industrial, y constituye normalmente un proceso específico de adaptación (a menudo impuesto) a las condiciones del entorno empresarial, con el fin de recuperar la competitividad, lo que provoca una discontinuidad en las actividades empresariales. El objetivo esencial de la reestructuración es llevar a cabo un cambio fundamental en las estructuras del sector industrial de que se trate.

1.4.

Es evidente que las transformaciones industriales están impulsadas esencialmente por los cambios estructurales que afectan al entorno económico general y, en particular, los cambios en las necesidades del mercado. Asimismo, varias políticas internas (nacionales o comunitarias) de naturaleza muy diferente, en los ámbitos legislativo, monetario, medioambiental, de la energía y, no menos importante, social, tienen repercusiones significativas y, a veces, decisivas, sobre el cambio industrial. Esto se puede observar muy claramente si se examina el proceso de cambio industrial por el que ha atravesado el sector siderúrgico comunitario en los últimos veinte años. Sin embargo, el presente dictamen trata únicamente de la política comercial de la UE que, por definición, es un elemento externo y define el marco político en que se desarrollan los intercambios comerciales entre la UE y los demás países o regiones del mundo.

1.5.

Por lo tanto, hay que tener presente que este Dictamen no tiene por objetivo describir las transformaciones industriales en el sector siderúrgico comunitario, incluidas todas las políticas (internas) anteriormente citadas, sino únicamente las interrelaciones entre el sector siderúrgico y la política comercial (exterior).

1.6.

En este contexto, también debe quedar claro que el proceso de ampliación de la UE ha dejado de ser una cuestión de política comercial, como lo ha sido en gran medida durante las fases iniciales de las negociaciones de adhesión de los diez países candidatos. En mayo de este año habrá un mercado único ampliado, en el que toda nueva política comunitaria dirigida a apoyar las transformaciones industriales y la reestructuración del sector siderúrgico en los países adherentes, que sigue siendo necesaria, formará parte de la política interior de la UE.

2.1.

Las empresas compiten en una economía cada vez más globalizada y las condiciones empresariales que afrontan en el mercado mundial son factores determinantes para su competitividad y sus oportunidades de crecimiento. Estas condiciones dependen en gran medida del marco del mercado establecido por los responsables políticos, que engloba las normas de competencia y las normas aplicables al mercado interior, las normas comerciales internacionales y las normas y los acuerdos específicos aplicables a determinados sectores comerciales. Este marco es el resultado de las políticas comerciales desarrolladas a nivel nacional e internacional. Idealmente, debería estimular y agilizar un proceso continuo de transformaciones industriales que refleje el dinamismo de la economía mundial. No debería en ningún caso ejercer una influencia negativa en las transformaciones industriales ni obstaculizar una competencia internacional libre y leal. De hecho, la política comercial debería tener como principal objetivo garantizar un funcionamiento abierto y equitativo del sistema comercial mundial.

2.2.

En este contexto, cabe destacar que la política comercial es un elemento muy importante del marco político de la Unión Europea, teniendo en cuenta que la UE tiene una economía orientada a la exportación, con considerables superávit en su balanza comercial. En consecuencia, la política comercial es un importante motor del crecimiento económico. La existencia de un Comisario y de la DG Comercio en la Comisión Europea, refleja plenamente la importancia vital que concede la Comunidad a la gestión de su política comercial. No cabe duda de que la Estrategia de Lisboa dirigida a reforzar la competitividad de la economía europea tiene por objetivo, en primer lugar, mejorar los parámetros internos; sin embargo, estos esfuerzos darán sus frutos esencialmente en los mercados globales, en los que, naturalmente, sólo se puede influir mediante un desarrollo adecuado y exitoso de la política comercial.

2.3.

En el sector siderúrgico, la política comercial reviste una importancia esencial. El acero, junto con el petróleo, es el producto industrial con el que más comercian las naciones. Hoy día, un tercio aproximadamente del conjunto de la producción siderúrgica mundial es objeto del comercio transfronterizo, lo que constituye casi el doble de la cantidad de hace 30 años. Las condiciones aplicables al comercio internacional en el sector siderúrgico constituyen, pues, uno de los principales elementos de la competitividad en dicho sector. Lo mismo vale para la variedad casi ilimitada de industrias que consumen acero y productos metalúrgicos como, por ejemplo, el sector automovilístico, la construcción naval y los equipos mecánicos. La política comercial ejerce una influencia directa en la manera en que el sector siderúrgico, con sus diferentes segmentos, puede responder a la competencia en sus propios mercados nacionales y puede acceder a los mercados de los terceros países. La política comercial es un instrumento que configura el sistema reglamentado en cuyo marco funciona el comercio mundial y determina hasta qué punto puede responder a las transformaciones estructurales en su entorno comercial.

2.4.

La importancia del comercio siderúrgico internacional queda reflejada en el hecho de que más del 40 % de los conflictos actuales en la OMC guardan relación con el acero. Esta cifra muestra el constante desafío con que se enfrenta este sector, como consecuencia de unas capacidades inadecuadas, generalmente financiadas por ayudas estatales que distorsionan los flujos comerciales, y nos indica que existen graves fallos en la aplicación de los acuerdos pactados por los miembros de la OMC sobre las normas que rigen el comercio internacional.

2.5.

Por último, cabe recordar que el sector siderúrgico comunitario constituye un elemento esencial de la economía europea y contribuye de manera significativa al desarrollo económico. El acero es el material industrial básico que sigue siendo el más importante, con un volumen global de intercambios de 350 000 millones de euros, es decir, más de diez veces el volumen de cualquier otro material industrial. Desempeña un papel esencial en el desarrollo de las infraestructuras, así como en la mayoría de los sectores manufactureros. Una producción siderúrgica comunitaria muy eficaz es capaz de satisfacer todas las necesidades del mercado que puedan tener los grandes sectores consumidores de acero, ayudada en gran medida por unos sistemas de distribución igualmente eficaces, que organizan aproximadamente las dos terceras partes del abastecimiento y contribuyen de manera creciente al consumo de acero. Sin su propia producción siderúrgica muy competitiva, la Comunidad no podría contar con sus recursos ni sus conocimientos técnicos para aumentar aún más la competitividad de las industrias comunitarias que consumen acero y situarlas entre las primeras del mundo. Por lo tanto, el mantenimiento del dinamismo del sector siderúrgico debería constituir una prioridad política para la UE.

3.1.

Desde principios de los años 80, la producción siderúrgica de la Europa de los Quince ha realizado unos esfuerzos considerables de reestructuración: la capacidad de fabricación de acero se ha reducido en 50 millones de toneladas, se ha cerrado más del 50 % de sus centros de producción y el número de trabajadores en la industria siderúrgica ha pasado de 900 000 a 250 000. La UE de los Quince es el segundo productor mundial de acero, después de China, con una producción anual de 160 millones de toneladas de acero bruto, que representa aproximadamente un 20 % de la producción siderúrgica mundial. El volumen de negocios del sector se estima en 80 000 millones de euros.

3.2.

Actualmente, la producción siderúrgica europea (UE-15) está entre las mejores del mundo en términos de capacidad de fabricación, rendimiento de los equipos, calidad de los productos, actividades de distribución y servicios y capacidad de innovación. Se caracteriza por la coexistencia de un número reducido de actores de gran tamaño y realmente activos a nivel mundial, varios productores más pequeños y especializados y numerosos distribuidores y centros de servicios muy eficaces. El doloroso proceso de reestructuración llevado a cabo en los años 80 y en la primera mitad de los 90, seguido de un proceso de privatización y consolidación, ha generado un sector moderno y competitivo que podría, con razón, contemplar su futuro con la seguridad de que podrá responder positivamente al desafío que suponen las constantes transformaciones que se producen en unas condiciones de comercio libre y equitativo.

3.3.

De hecho, en un mercado regido efectivamente por unas normas de competencia libre y equitativa, la producción siderúrgica en la UE de los Quince sería aún más competitiva de lo que es ahora. Sin embargo, la competitividad internacional de la producción de acero comunitaria se ve gravemente amenazada en los terceros países por medidas proteccionistas y prácticas que distorsionan el mercado, como las medidas de protección S.201 adoptadas por el gobierno estadounidense, que fueron declaradas no conformes a las normas dictadas por la OMC por grupos especiales de esta organización. Asimismo, el exceso insostenible de capacidad mundial sigue desestabilizando el equilibrio entre la oferta y la demanda y, por ende, los precios del acero, especialmente cuando la situación del mercado mundial es desfavorable.

3.4.

La política comercial ha desempeñado un papel esencial en el amplio proceso de reestructuración de que fue objeto la producción siderúrgica en Europa en los años 80 y 90. En respuesta al aumento de las importaciones procedentes de terceros países, y de conformidad con lo dispuesto en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), la Comisión Europea adoptó un «capítulo exterior» que incluía una serie de medidas de protección periférica que consistían esencialmente en unos acuerdos bilaterales con los principales países exportadores de acero para que limitaran voluntariamente sus exportaciones a la Comunidad, y que venían a completar las medidas internas que se habían adoptado para controlar las ayudas estatales, apoyar la reestructuración y regular temporalmente el mercado. Estas medidas siguieron aplicándose durante el período de crisis y lograron mantener las importaciones en un 10 % aproximadamente del consumo aparente.

3.5.

La producción siderúrgica en los nuevos Estados miembros que pasarán a formar parte de la UE a partir de mayo de 2004 aún se encuentra en un proceso de transformaciones estructurales, caracterizado por la supresión de los excesos de capacidad insostenibles, la modernización de las tecnologías de fabricación, el fomento de las sinergias económicas y de mercado mediante esfuerzos de consolidación y el cambio de modelo, de un espíritu empresarial orientado a la producción a un enfoque orientado al mercado y a los consumidores. La Unión de los Quince ha apoyado este proceso a través de una serie de acuerdos bilaterales concluidos con los países candidatos en los años anteriores a la adhesión, aplicando la reglamentación comunitaria basada en los instrumentos de la CECA. Esta reglamentación daba incluso a la Comisión Europea el derecho a controlar y aprobar los planes nacionales de reestructuración.

3.6.

En consecuencia, la producción siderúrgica comunitaria en la Unión ampliada se presentará de una forma diferente en el mercado mundial. Por una parte, su posición se verá reforzada con la adhesión de los nuevos Estados miembros y el hecho de que la Unión volverá a convertirse en una exportadora neta de acero más importante. Por otra parte, las estructuras siderúrgicas comunitarias se verán debilitadas por el simple hecho de que las empresas siderúrgicas de dichos países aún se encuentran en proceso de reestructuración. Las políticas comerciales deberán tener en cuenta estas circunstancias, pero en el marco de un sistema regulado.

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Los antiguos países de la CEI, Rusia, Ucrania y Kazajistán –que no son miembros de la OMC– forman una región en la que la política comercial comunitaria aún está orientada específicamente al acero, a raíz de los acuerdos bilaterales que regulan el comercio de los productos siderúrgicos con estos países. Dichos acuerdos constituyen una respuesta sensata y pragmática a los retos que tienen que afrontar estas economías en transición. Efectivamente, permiten un desarrollo controlado del comercio y evitan una multiplicación de los intercambios y una reacción contra el dumping durante un período en el que las industrias de estos países están ajustando su capacidad y desarrollando su consumo interno. El posible ingreso de Rusia en la OMC es otro elemento muy importante para la industria siderúrgica comunitaria.

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Si se compara con otros sectores industriales, el sector siderúrgico está aún muy fragmentado a nivel mundial, y el proceso de consolidación sólo se ha emprendido en unas pocas regiones, como la UE. Sin embargo, se espera que en los próximos años las empresas de este sector busquen cada vez más fusiones y alianzas interregionales, a raíz del proceso de globalización y consolidación de sus mercados industriales. Los acuerdos comerciales multilaterales deberían tener en cuenta esta tendencia dinámica y suprimir los obstáculos a la inversión extranjera, así como al comercio interior.

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En una economía global, deja de existir el concepto de «mercado interior». Muchas empresas productoras y distribuidoras de acero ya operan en otras regiones y entran en contacto con clientes de esas regiones como proveedores locales. Por tanto, las futuras políticas comerciales no sólo deberán tener en cuenta esta tendencia a la internacionalización, sino también otras dinámicas de esta industria, ya que las nuevas regiones productoras de acero tratan de forjarse una posición en el mercado siderúrgico mundial. Muchas de las empresas siderúrgicas situadas en países en desarrollo ya son modernas y competitivas, por lo que no se justifica su trato preferente en el sistema comercial mundial.

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dar prioridad a la mejora del acceso al mercado y a la supresión de los obstáculos al comercio;

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reforzar las normas en favor de un comercio equitativo: antidumping, subvenciones, salvaguardias;

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emplear de manera específica y responsable los instrumentos de la OMC: recursos rápidos, moderados y proporcionados, empleados exclusivamente para combatir las importaciones que no sean equitativas;

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sobre todo, eliminar el uso abusivo de los instrumentos comerciales empleados con fines nacionalistas y proteccionistas, y evaluar asuntos comerciales con arreglo a criterios económicos y técnicos en vez de criterios políticos;

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unas normas sociales y medioambientales muy diferentes en las distintas partes del mundo repercuten en los flujos comerciales, no sólo en el sector siderúrgico, sino también en otros muchos sectores. Las diferencias entre regiones económicas en cuanto a las condiciones de garantía de los derechos sociales fundamentales y protección del medio ambiente provocan distorsiones económicas en la competencia mundial y deben considerarse como un problema, no sólo para los sectores industriales implicados, sino para todos los responsables políticos, incluso en el ámbito de la política comercial.

5.1.1.

Como ya se ha señalado anteriormente, el mercado europeo del acero es el más abierto del mundo, y la producción siderúrgica europea es extremadamente vulnerable frente a las políticas y prácticas que infringen las normas comerciales. En consecuencia, el sector siderúrgico europeo desea que los mercados siderúrgicos mundiales se caractericen por la misma apertura. A tal fin, es necesario seguir empleando los instrumentos de política comercial tanto europeos como multilaterales, con el fin de suprimir los obstáculos al acceso a los mercados en los terceros países y, a la vez, proporcionar soluciones eficaces a las prácticas comerciales desleales de los terceros países, que tienen acceso al mercado siderúrgico comunitario. La industria siderúrgica tiene un interés legítimo en que los instrumentos de política comercial se empleen eficazmente.

5.1.2.

Para la UE, la prioridad es que la Ronda de Doha permita mejorar efectivamente el acceso a los mercados, gracias a unas reducciones arancelarias acompañadas por la supresión simultánea de los obstáculos no arancelarios. En cuanto a las disposiciones sobre trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, deberían aplicarse únicamente sobre la base de un examen caso por caso y estableciendo distinciones entre los países y sectores, en función de su nivel de competitividad. El trato especial y diferenciado no debería evitar la eliminación de los aranceles por parte de los países en desarrollo con una industria siderúrgica muy competitiva.

5.1.3.

Sólo se podrá mejorar efectivamente el acceso a los mercados si las reducciones arancelarias se acompañan de la supresión de los obstáculos no arancelarios. Por otra parte, la aplicación de las actuales normas de la OMC puede obstaculizar el acceso a los mercados. La Ronda de Doha brinda a los gobiernos la oportunidad de esclarecer las normas vigentes y de armonizar su aplicación, en función de las mejores prácticas.

5.2.1.

Las medidas antidumping siguen siendo necesarias para defender la industria europea contra las prácticas comerciales desleales, pero la aplicación de los instrumentos antidumping debe ser imparcial y no discriminatoria, y las normas deben aplicarse a todos por igual y sin excepción, salvo en el caso de disposiciones específicas previstas por la OMC. A tal fin, convendría continuar los debates para llegar a una mayor armonización en la aplicación del acuerdo existente de la OMC sobre las medidas antidumping, preferiblemente en dirección hacia las normas antidumping comunitarias.

5.2.2.

Con vistas a una aplicación armonizada y al fortalecimiento del acuerdo antidumping, los principales objetivos deberían centrarse esencialmente en la eficacia y eficiencia del instrumento: calendarios equitativos y rápidos, determinación provisional de los daños realizada con prontitud, aplicación obligatoria de la denominada norma del «derecho inferior», por sólo citar los más importantes.

5.2.3.

Si no puede lograrse el principal objetivo de una adaptación mundial de las normas comunitarias relativas a los procedimientos antidumping, la UE debería optimizar la aplicación de sus medidas antidumping, reforzando su eficacia, eficiencia, transparencia y objetividad. Se debe permitir al sector siderúrgico europeo luchar con eficacia contra las importaciones de terceros países que se hayan beneficiado de medidas de dumping o de subvenciones. La legislación comunitaria en el ámbito de los procedimientos antidumping y de lucha contra las subvenciones es mucho más liberal que la establecida por la OMC o la que se aplica en otros países, en particular los Estados Unidos. Esto es cierto, por ejemplo, en el caso de la cláusula del «interés de la Comunidad» y de la norma del «derecho inferior». La aplicación de la legislación en la UE también muestra puntos débiles si se compara con la situación en otros países, ya que, por ejemplo, la Comisión Europea se niega a incoar un procedimiento en el caso de que exista una amenaza de perjuicio y, en cambio, solicita que se demuestren los perjuicios ya causados. La Comisión también hace uso de los plazos máximos previstos en la legislación comunitaria para llevar a cabo sus investigaciones, lo que provoca retrasos suplementarios. Por último, la UE necesita un control más rápido y eficaz de los flujos comerciales. Deberían corregirse éstos y otros fallos.

5.3.1.

El tema de las subvenciones se debate en la Ronda de Doha, así como en la OCDE, cuyo principal objetivo en este ámbito es la celebración de un acuerdo específico sobre las subvenciones en el sector siderúrgico. Los debates que se están celebrando en la OCDE revisten una importancia esencial. Un acuerdo internacional sobre una prohibición general de todo tipo de ayuda estatal (directa o indirecta) a las empresas siderúrgicas, con un número muy reducido de excepciones, tendría una enorme repercusión positiva sobre las relaciones comerciales internacionales. No cabe duda de que el acuerdo sobre subvenciones debería, en primer lugar, atajar de raíz las causas de los conflictos en el sector siderúrgico, como los excesos de capacidad subvencionados y las capacidades de producción que no sean rentables. Efectivamente, una capacidad inadecuada agrava los problemas comerciales de la industria, al producirse más de lo que pueden absorber los mercados internacionales y, desde luego, los mercados más abiertos, como el de la UE.

5.3.2.

La piedra angular de un nuevo acuerdo internacional debería ser la prohibición de toda subvención específica, salvo un número limitado de excepciones, establecidas en el Código de ayudas a la siderurgia, entre las cuales las más importantes son las subvenciones por cierre definitivo, que incluyen las ayudas estatales de carácter social. Todas las subvenciones generales deberían autorizarse, exceptuando las que contribuyen a crear más capacidad o a mantener un nivel de actividad que no sea rentable. Podría concederse un trato especial y diferenciado en favor de los países en desarrollo y de los sectores siderúrgicos que necesitan reestructurarse. Las excepciones temporales concedidas a dichos países deberían supeditarse a la condición de una viabilidad a largo plazo de los beneficiarios y de una reducción de capacidad proporcionada al importe de la subvención recibida.

5.3.3.

Las negociaciones también deberían tener por objetivo la elaboración de unas normas de notificación (previa) más eficaces, con el fin de potenciar un enfoque preventivo y crear un sistema de sanciones disuasivo, con sanciones automáticas en caso de incumplimiento de la obligación de notificación previa.

5.3.4.

No obstante, teniendo en cuenta el número de participantes y sus posiciones muy divergentes hasta ahora, se teme que las negociaciones que se están llevando a cabo en el marco de la OCDE conduzcan a un acuerdo de compromiso «cosmético», que no supondrá una verdadera mejora de los procedimientos actuales. La UE no debería admitir un acuerdo de este tenor.

5.4.1.

La reestructuración del sector siderúrgico europeo en los años 80 y principios de los 90 tuvo repercusiones dramáticas sobre el empleo. Los instrumentos de política comercial que empleó la Comisión Europea durante este período sirvieron para apoyar el proceso de reestructuración. Entonces, como ahora, las políticas sociales y de empleo deben contribuir a garantizar que el fomento de la competitividad y el crecimiento formen parte de una aplicación equilibrada de las políticas comerciales en el contexto de los procesos de transformaciones industriales. Al mejorar constantemente las cualificaciones de los trabajadores y la calidad del trabajo, contribuyen en gran medida a la fluidez y al éxito del proceso de transformaciones industriales, lo que redunda en beneficio de todas las partes interesadas.

5.4.2

Por otra parte, la creciente demanda de responsabilidad social de las empresas puede, en última instancia, contribuir positivamente a la competitividad del sector siderúrgico europeo en el contexto del modelo económico y social europeo.

5.4.3

La industria que mejor defiende los intereses de los trabajadores es la que puede asumirse sola y no necesita escudarse tras las autoridades nacionales para protegerse contra una competencia dura pero equitativa. Un empleo estable, buenas condiciones de trabajo, perspectivas positivas: sólo un comercio libre y equitativo contribuirá al logro de estos objetivos. Por último, el sector siderúrgico comprende que hoy en día debe gestionar su proceso de transformaciones industriales anticipando su evolución y evitando que se produzcan deterioros bruscos y daños estructurales con consecuencias sociales inaceptables.

6.1.

El sector siderúrgico comunitario reviste un interés esencial y estratégico para la Unión Europea, dados los conocimientos técnicos competitivos en que se fundamenta y su importancia estratégica para el desarrollo de las infraestructuras comunitarias y para la mayoría de los sectores manufactureros.

6.2.

La transformación industrial en el sector siderúrgico comunitario se ha visto, en efecto, potenciada por el uso de los instrumentos de la CECA en el proceso de reestructuración, y no en menor medida por el diálogo social que ha sido una parte integrante de dicho proceso. Si bien ello no puede ocultar que el proceso de reestructuración ha tenido consecuencias profundas para el empleo, si se compara con otros sectores, dichas consecuencias se mitigaron mediante múltiples medidas sociales. En el proceso de reestructuración, la política comercial (objeto de este dictamen) ha desempeñado un papel fundamental junto con las medidas de política comercial adoptadas para apoyar otros instrumentos. El sector siderúrgico europeo podría servir de ejemplo para ilustrar las repercusiones de las transformaciones industriales y de la política comercial sobre el éxito potencial de la gestión de los cambios y podría proporcionar enseñanzas para otros sectores industriales.

6.3.

La política comercial constituye un elemento esencial del marco del mercado establecido por los responsables políticos y debe garantizar un funcionamiento equitativo, del que dependen en gran medida la competitividad y las oportunidades de crecimiento del sector en el futuro.

6.4.

El sector siderúrgico europeo se caracteriza por el gran número de interdependencias entre, por una parte, las transformaciones industriales encaminadas a mantener la competitividad existente, corregir la falta de competitividad o recuperar la competitividad perdida, y, por otra parte, las estrategias en el ámbito de la política comercial destinadas a garantizar el éxito necesario de la gestión de las transformaciones en los mercados tanto interiores como internacionales. En consecuencia, el CESE formula las siguientes recomendaciones en el ámbito de la política comercial, con el fin de facilitar las transformaciones industriales en el futuro: