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Dictamen del Comité de las Regiones sobre el tema "Estrategias de fomento de la cooperación transfronteriza e interregional en una Europa ampliada - Un documento fundamental y de orientación para el futuro"

(2002/C 192/09)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la obligación de la Comisión Europea y del Consejo de consultar al Comité de las Regiones sobre la cooperación transfronteriza e interregional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vistas las numerosas observaciones y recomendaciones formuladas en diversos dictámenes del Comité de las Regiones sobre la cooperación transfronteriza e interregional, en particular el Dictamen sobre el tema "La cooperación transfronteriza y transnacional entre las entidades locales" (CDR 145/98 fin(1); ponente: Sr. Niederbremer) y el Dictamen sobre el tema "Empleo y ampliación" (CDR 269/2001 fin(2); ponente: Sr. Volker Schimpff);

vista la Resolución del Comité de Ministros, de febrero de 1974, relativa a la cooperación con las autoridades descentralizadas en Europa y las decisiones del Consejo Europeo de Berlín de 1999;

visto el Reglamento General de los Fondos Estructurales (N° 1260/1999) y las Directrices Interreg III que hacen hincapié en la importancia de las acciones de cooperación en las fronteras exteriores, especialmente en las lindantes con los países candidatos a la adhesión;

vista la Comunicación de la Comisión sobre el impacto de la ampliación sobre las regiones lindantes con los países candidatos, aprobada el 25 de julio de 2001 (COM(2001) 437 final) que propone una serie de accciones basadas en una mejor coordinación de las actuales políticas, y la creación de nuevas medidas y la asignación de nuevas ayudas financieras a las regiones fronterizas exteriores;

vistos los resultados del estudio de la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas realizado por encargo del Comité de las Regiones;

visto el proyecto de dictamen aprobado por la Comisión de Política Regional, Fondos Estructurales, Cohesión Económica y Social y Cooperación Transfronteriza e Interregional el 18 de enero de 2002 (CDR 181/2001 rev. 2) (ponentes: Sr. Rombouts, Alcalde de 's Hertogenbosch, NL/PPE y Sr. Kauppinen, Alcalde de Kuhmo, Finlandia, FIN/ELRD);

considerando que, en interés del futuro de la integración europea, en particular la ampliación, es deseable presentar una estrategia coherente sobre la cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional que tenga en cuenta la creciente necesidad de los entes regionales y locales de contar con formas de cooperación nuevas, ampliadas y estructuras con vistas a dicha ampliación,

en su 43o Pleno celebrado los días 13 y 14 de marzo de 2002 (sesión del 13 de marzo), ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

I. Observaciones generales

1. La cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional es para la Unión Europea una prioridad fundamental en sus esfuerzos en pro de la integración y la reducción de las disparidades económicas y sociales derivadas de la existencia de fronteras nacionales. Esto queda confirmado una vez más en el Segundo informe sobre la cohesión económica y social.

2. Esta afirmación es aplicable a la cooperación entre:

a) las autoridades descentralizadas de los actuales Estados miembros;

b) las autoridades descentralizadas de los actuales Estados miembros y las autoridades descentralizadas de los países candidatos; y

c) las autoridades descentralizadas de los actuales Estados miembros y las autoridades descentralizadas de los países candidatos lindantes con las fronteras oriental y meridional de la Unión ampliada.

Debe prestarse una atención especial a la situación de las islas y de las regiones de montaña, así como periféricas y ultraperiféricas, y a la de las regiones situadas en las actuales fronteras de la UE con los países candidatos.

3. La cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional contribuye a la realización de una "Europa de los ciudadanos", una Europa en la que sus ciudadanos se conozcan y aprendan a entenderse en sus diferencias y a respetarlas: "conocerse para entenderse". Lo fundamental no es aproximar estados sino aproximar a los ciudadanos.

4. Con el fin de garantizar una mejor distribución de la información, una mayor visibilidad y una buena coordinación de las acciones emprendidas por los Estados miembros y por la Comisión, la Comisión europea ha invitado también a los Estados miembros a poner en práctica el programa Interact, que cubrirá un gran número de actividades de apoyo a la aplicación de las tres partes del programa Interreg. El programa Interact está dedicado concretamente a cubrir las necesidades inmediatas de la iniciativa Interreg y va dirigido directamente a dar soporte a los programas Interreg y a los agentes y proyectos que forman parte del mismo. La Iniciativa comunitaria Interreg está dividida en tres partes y cubre un gran número de programas individuales. Por ello, el acompañamiento de las acciones cobra una gran importancia con vistas a preservar el valor añadido que ofrece la cooperación transfronteriza, interregional y transnacional.

5. El proceso de integración europea de los últimos años y la intensificación de la acción comunitaria en casi todos los ámbitos de competencias de la administración han llevado a que las autoridades territoriales de la Unión Europea hayan tenido que hacer frente a una complejidad cada vez mayor en la toma de decisiones. En este contexto más amplio, estas autoridades dependen más de la interacción estratégica con otras autoridades regionales y locales dentro de la Unión Europea y, de este modo, se han convertido en un elemento fundamental del modelo de gobernanza europea en varios niveles.

6. La cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional será duradera cuando reporte ventajas para todos los interesados, desde el punto de vista administrativo, social, económico, cultural, infraestructural o tecnológico. Una cooperación duradera sólo tendrá perspectivas de éxito si cuenta con una base de apoyo entre la población y en ella participan todos los interesados.

7. Se manejan varias definiciones de cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional. El Comité de las Regiones propone que se tomen como punto de partida las definiciones que figuran a continuación. Al conjunto de las modalidades de cooperación se lo denomina cooperación transeuropea. En ella cabe distinguir las modalidades de cooperación siguientes:

- La cooperación transfronteriza es la cooperación bilateral, trilateral o multilateral entre autoridades regionales y locales (con la posibilidad de que participen también agentes semipúblicos o privados) cuyos territorios estén situados en zonas geográficas limítrofes. También es aplicable a las regiones que tienen fronteras marítimas.

- La cooperación interterritorial es la cooperación bilateral, trilateral o multilateral entre autoridades regionales y locales (con la posibilidad de que participen también actores semipúblicos o privados) cuyos territorios no estén situados en zonas geográficas limítrofes.

- La cooperación transnacional es la cooperación entre autoridades nacionales, regionales y locales en programas y proyectos. Este tipo de cooperación se da en regiones fronterizas de mayor tamaño y los participantes proceden al menos de dos Estados miembros o terceros países.

8. Estos tipos de cooperación resultan todavía más difíciles de iniciar en el caso de las regiones de los terceros países que en el de las regiones de la UE. Las regiones fronterizas hacen frente a la complejidad de la cooperación transfronteriza y transnacional con herramientas escasamente compatibles (Interreg y Phare, Tacis, MEDA), lo que resulta especialmente fastidioso en la cooperación con los países candidatos, con los que se impone urgentemente reforzar la cooperación a la vista de su próxima adhesión a la UE. Con la adhesión de nuevos Estados miembros, las fronteras exteriores se modificarán y nuevas regiones participarán en los programas Interreg para regiones fronterizas. Sin embargo, existen grandes diferencias de nivel de vida, especialmente en las fronteras exteriores con Rusia y la Comunidad de Estados Independientes, y es indispensable desarrollar mecanismos e instrumentos conjuntos.

II. Cooperación transfronteriza

9. La cooperación transfronteriza entre autoridades regionales y locales de Europa tiene como objetivo principal integrar las regiones divididas por las fronteras nacionales, pero que deben hacer frente a problemas comunes que hacen necesarias soluciones comunes.

10. Factores que fomentan la cooperación transfronteriza:

- Una larga tradición y una vasta experiencia en cooperación transfronteriza.

- Una confianza mutua y una colaboración basadas en los principios de asociación y de subsidiariedad.

- La existencia de estructuras comunes apropiadas que permitan la cooperación transfronteriza entre autoridades regionales y locales en el nivel estratégico y de programas.

- La existencia de un concepto o programa de desarrollo transfronterizo.

- Disponer de recursos financieros suficientes.

11. Factores que obstaculizan la cooperación transfronteriza:

- Las limitaciones jurídicas establecidas por la legislación nacional y comunitaria.

- Las diferencias entre las estructuras y las competencias de los diversos niveles de administración a ambos lados de la frontera.

- La falta de voluntad política, sobre todo en el nivel nacional, para eliminar los obstáculos que persisten mediante nueva legislación o acuerdos bilaterales.

- Experiencia limitada de las autoridades regionales o locales en el desarrollo y la gestión de programas.

- Problemas de coordinación entre las diversas fuentes de financiación (por ejemplo, escasa interoperabilidad de Interreg III C, Phare/CTF y Tacis/CBC; principio de territorialidad en el Feder).

- Diferencias culturales y barreras lingüísticas.

- Legislación comunitaria que no se corresponde con los datos (por ejemplo, los reglamentos para Phare/CTF, Tacis/CBC y el Feder en relación con Interreg III A).

III. Cooperación interterritorial

12. El principal objetivo de la cooperación interterritorial es, además de conocerse mutuamente, poder aprender unos de otros a solucionar conjuntamente problemas comunes.

También son objetivos fundamentales de la cooperación interregional:

- la mejora de la eficacia de las políticas e instrumentos de desarrollo y cohesión regionales, especialmente en las regiones cuyo desarrollo se encuentra retrasado, las regiones con deficiencias estructurales y aquellas en vías de reconversión; y

- la realización de acciones de cooperación en relación con temas específicos que defina la Comisión (ejemplo: IDT y PYME; Sociedad de la Información; turismo, cultura y empleo; empresariado y medio ambiente, etc).

13. Factores que fomentan la cooperación interterritorial:

- La existencia de un apoyo político fuerte.

- Una relación de asociación sólida en favor de la cooperación.

- Una buena definición de los objetivos comunes y de las prioridades de la acción común.

- Unas estructuras adecuadas y específicas para la gestión de la cooperación y la puesta en marcha de proyectos concretos.

14. Factores que obstaculizan la cooperación interterritorial:

- Un interés limitado en el tiempo y selectivo, unido a la fijación de objetivos a corto plazo.

- La falta de tradición de cooperación.

- La falta de posibilidades financieras y de personal y la existencia de barreras lingüísticas.

- La falta de competencias de cooperación.

- La inexistencia de un instrumento jurídico común.

IV. Cooperación transnacional

15. En la actualidad, la cooperación transnacional entre todos los niveles de gobierno de los Estados miembros es sobre todo importante en el ámbito del desarrollo y el ordenamiento territorial. Su objetivo es fomentar el desarrollo integrado de las regiones de mayor tamaño que pertenezcan al menos a dos Estados miembros.

16. Factores que fomentan la cooperación transnacional:

- Experiencia sobre el terreno en materia de ordenamiento territorial y una visión europea elaborada en el ámbito de la cooperación.

- Un enfoque descentralizado con una base local o regional sólida y un elevado grado de participación de las autoridades descentralizadas.

- Cooperación en una estructura común que funcione apropiadamente en el nivel estratégico.

- Buena estructura de red que vincule a todos los participantes en un programa.

- Una coherencia sólida entre los objetivos estratégicos de los programas en cada uno de los proyectos de cooperación transnacional.

17. Factores que obstaculizan la cooperación transnacional:

- Poca participación de las autoridades regionales y locales en la cooperación.

- Diferentes enfoques en materia de ordenamiento territorial entre los socios de la cooperación.

- Debilidad de las asociaciones transnacionales en el nivel de programas y proyectos.

- Gran complejidad del proceso de toma de decisiones transnacional.

- Falta de una división precisa de tareas y de estructuras formales.

- Una gestión deficiente de los proyectos.

- Escasez de instrumentos financieros y falta de coordinación entre los mismos, en concreto en terceros países.

- Requisitos administrativos complejos o contradictorios por parte de la Unión Europea.

V. Conclusiones y recomendaciones

18. El Comité de las Regiones considera de suma importancia que se haga un uso unívoco de las definiciones de cooperación transfronteriza, transnacional e interterritorial, y recomienda a la Comisión, al Consejo y al Parlamento que utilicen como base las definiciones que figuran en el presente Dictamen.

19. Habida cuenta de la importancia de la cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional para el proceso de integración europea y la cohesión dentro de la Unión, el Comité recomienda encarecidamente que la Unión Europea, los Estados miembros y las autoridades regionales y locales interesadas prosigan la política ya iniciada y que la intensifiquen en algunos aspectos.

20. Estas modalidades de cooperación son importantes para el conjunto de la Unión Europea, pero en los próximos años se habrá de poner énfasis en la cooperación con los países candidatos, así como prestar especial atención a las regiones insulares, periféricas y de montaña, así como a las regiones menos desarrolladas y las regiones con deficiencias estructurales.

21. Por ello, la Unión Europea debería tener una visión más amplia y expansiva en relación con el desarrollo de las regiones fronterizas de la UE, ya que en un próximo futuro, muchos de los países candidatos se convertirán en Estados miembros. Teniendo en cuenta que no todas las regiones fronterizas de los terceros países han elaborado planes de desarrollo, en un principio la cooperación debería limitarse a países en los que estén en marcha los programas Phare y Tacis. Posteriormente, será necesaria una estrategia específica comunitaria para las actividades de desarrollo comunes que afecten a todos los terceros países fronterizos con la UE.

22. La comprensión recíproca y el desarrollo interno mediante la cooperación externa deben constituir el punto de partida rector de la cooperación.

23. En principio la cooperación debe llevarse a cabo de abajo a arriba. El papel de las autoridades "de los niveles superiores" debería sobre todo limitarse a la creación de las condiciones marco (jurídicas y financieras) que hagan posible la cooperación.

24. El Comité de las Regiones acoge positivamente en sus líneas generales las medidas propuestas por la Unión Europea y la Comisión Europea para las regiones fronterizas. Asimismo, estima que todas las medidas merecen su apoyo. En este sentido, el Comité acoge con satisfacción la intención de la Comisión de facilitar a las regiones fronterizas una ayuda sustancial, con cargo al programa de acción aprobado en julio de 2001. Sin embargo, el Comité sigue considerando que la correspondiente Comunicación de la Comisión no es suficiente y acoge positivamente las mejoras realizadas dentro de los presupuestos de 2002 y -en menor medida- 2003 en lo relativo al fomento de la competitividad de las regiones fronterizas. El Comité solicita a la Comisión que informe periódicamente sobre la evolución de la situación en las regiones fronterizas y siga presentando propuestas para mejorar el fomento de la competitividad de dichas regiones después de 2002. Sin embargo, las complejas normas administrativas para la aplicación de Interreg y las disposiciones de los Fondos Estructurales suponen un serio obstáculo para la cooperación transfronteriza. Por tanto, el Comité de las Regiones solicita a la Comisión que agilice la gestión de los programas de los Fondos Estructurales, en línea con la reforma de la Comisión, y los haga más accesibles al usuario. En concreto, una de las acciones comunes más importantes consiste en la coordinación de todos los esfuerzos comunes dirigidos a apoyar el desarrollo de las regiones fronterizas a ambos lados de las fronteras de la UE. En particular, los instrumentos y programas Interreg, MEDA, Tacis, Phare, TEN e ISPA deberían formar un sistema de apoyo más compacto y coordinado. Asimismo, debería también analizarse si es preciso desarrollar un nuevo tipo de programa común de cooperación, en lugar de dos programas diferentes, como Tacis/Phare e Interreg, destinados a las regiones fronterizas.

25. Promover la ejecución de diferentes programas exige también desarrollar aún más y constituir Euroregiones con las regiones de terceros países. En este contexto, se debería analizar en detalle la idea de crear zonas europeas de cooperación (European Co-operation Areas) (ECA), lanzada por la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas. Las autoridades regionales y locales deberían disponer de un poder y una capacidad mayor para desarrollar sus propias regiones fronterizas.

26. En el presente Dictamen se indican una serie de factores que influyen, positiva o negativamente, en la cooperación transfronteriza, interterritorial e transnacional. Para seguir fomentando las modalidades de cooperación mencionadas supra se proponen las medidas siguientes:

a) En el nivel nacional, la legislación y la normativa deberán adaptarse de manera que la cooperación transfronteriza pueda llevarse a cabo sobre una base jurídica (en concreto, una base de derecho público).

b) En la nueva legislación nacional que pueda obstaculizar la cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional, debe poder incluirse un criterio que tenga en cuenta a las regiones fronterizas, lo que implica que la nueva legislación no debería dificultar la cooperación en las regiones fronterizas y permitir la creación de entes transfronterizos con personalidad jurídica constituidos por entes territoriales de ambos lados de la frontera.

c) El marco jurídico en el que se desarrolle la cooperación transfronteriza entre entes territoriales deberá garantizar y facilitar la participación de los entes nacionales que detenten las competencias necesarias para llevar a cabo dicha cooperación.

d) La Unión Europea debe analizar sus propias disposiciones administrativas para valorar si suponen un obstáculo a la cooperación transfronteriza. Por otra parte, debe incentivar la adaptación de las legislaciones nacionales. Deberían realizarse evaluaciones periódicas sobre los progresos de estas adaptaciones.

e) La Unión Europea debe tomar la iniciativa de evaluar y perfeccionar los instrumentos jurídicos en los que se basa en la actualidad la cooperación transeuropea.

f) Al mismo tiempo, la Comisión Europea debe tomar la iniciativa para elaborar una legislación marco que fomente la cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional y que adopte la forma de un reglamento marco para las regiones de la cooperación europea. Las recomendaciones formuladas en el estudio sobre la cooperación transeuropea publicado por el Comité de las Regiones podrían servir como punto de partida.

g) La importancia de la cooperación transeuropea puede ponerse de manifiesto mediante la modificación y la adaptación de una serie de artículos del Tratado.

- Sobre la cooperación transeuropea debería formularse un artículo similar al artículo 151 sobre cooperación cultural.

- El primer párrafo del artículo 158 debería modificarse como sigue: "A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad y fomentar un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social."

- El primer párrafo del artículo 159 debería modificarse como sigue: "(...) La Comunidad apoyará asimismo dicha consecución a través de la actuación que realiza mediante los fondos con finalidad estructural (...), el Banco Europeo de Inversiones, otros instrumentos financieros existentes, las iniciativas comunitarias y la creación de un instrumento jurídico que haga realidad la constitución de las 'regiones de la cooperación europea.'"

- En el artículo 160 debería añadirse un segundo párrafo con el texto siguiente: "Además de las iniciativas comunitarias, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional tendrá también entre sus objetivos el fomento de la cooperación transeuropea, en especial mediante la participación en acciones comunes que contribuyan a un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las regiones en las que tenga lugar la cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional".

h) Teniendo en cuenta la importancia de la cooperación transeuropea para el proceso de integración de Europa, también en el futuro debería disponerse de medios de financiación suficientes. Asimismo, en la próxima revisión de los reglamentos de los fondos estructurales -o incluso antes- debería asignarse una parte importante de los recursos a estas modalidades de cooperación. Para ello, en primer lugar deberá tenerse en cuenta la cooperación con los países candidatos y los terceros países, aunque también para los actuales Estados miembros la cooperación sigue siendo un instrumento de integración fundamental. Deberá corresponder una atención especial en este contexto a las actuales regiones fronterizas con los países candidatos a la adhesión.

i) Para obtener la máxima efectividad y eficacia de los recursos asignados, deberá mejorarse la coordinación de las diferentes fuentes de financiación. En especial, los instrumentos y programas de Interreg, MEDA, Tacis, Phare, TEN e ISPA deberían ser más coherentes y estar mejor integrados.

j) Los Estados miembros de la Unión Europea deben fomentar la creación en cada país de centros de información en los que los ciudadanos, las autoridades y las empresas puedan resolver sus dudas sobre los obstáculos a la cooperación transfronteriza, interterritorial y transnacional.

k) El Comité de las Regiones pide a la Comisión Europea que en el plazo de dos años publique un Libro Blanco de la cooperación transeuropea en el que se elaboren en profundidad las recomendaciones formuladas en el estudio y en el presente Dictamen y se concreten en una política coherente. Este Libro Blanco podría ser preparado por un grupo de trabajo de la Comisión Europea compuesto por representantes de las DG afectadas y por representantes de los Estados miembros, el Comité de las Regiones y las asociaciones europeas representativas de las autoridades descentralizados.

27. El Comité de las Regiones pide al Consejo de Ministros, a la Comisión Europea y al Parlamento Europeo que en los ulteriores desarrollos de la política de cooperación transeuropea tengan en cuenta las recomendaciones formuladas en el presente Dictamen.

Bruselas, 13 de marzo de 2002.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 51 de 22.2.1999, p. 21.

(2) DO C 107 de 3.5.2002, p. 94