–

en nombre de la Orde van Vlaamse Balies y del Ordre des barreaux francophones et germanophone, por los Sres. F. Judo y N. Goethals, advocaten;

–

en nombre del Gobierno belga, por las Sras. C. Pochet, L. Van den Broeck y M. Jacobs, en calidad de agentes, asistidas por el Sr. S. Ronse, avocat, y el Sr. T. Quintes, advocaat;

–

en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. H. Tserepa-Lacombe y los Sres. A. Nijenhuis y F. Wilman, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 201 de la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II) (DO 2009, L 335, p. 1; corrección de errores en DO 2014, L 219, p. 66).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por una parte, la Orde van Vlaamse Balies (Consejo de Colegios de Abogados Flamencos, Bélgica) y el Ordre des barreaux francophones et germanophone (Consejo de Colegios de Abogados Francófonos y Germanófono, Bélgica) (en lo sucesivo, «Consejos de Colegios de Abogados») y, por otra, el Ministerraad (Consejo de Ministros, Bélgica), en relación con la libertad del tomador del seguro, en el marco de un contrato de seguro de defensa jurídica, de elegir a su representante en un procedimiento de mediación.

3

La Directiva 87/344/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1987, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro de defensa jurídica (DO 1987, L 185, p. 77), que fue derogada por la Directiva 2009/138, establecía en su artículo 4:

«1.   Todo contrato de defensa jurídica reconocerá de forma explícita que:

[…]

2.   Se entenderá por abogado cualquier persona habilitada para ejercer sus actividades profesionales con arreglo a una de las denominaciones previstas en la Directiva 77/249/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1977, dirigida a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios por los abogados [(DO 1977, L 78, p. 17; EE 06/01, p. 224)].»

4

El considerando 16 de la Directiva 2009/138 está redactado en los siguientes términos:

«El principal objetivo de la regulación y supervisión del sector de seguros y de reaseguros es la protección adecuada de los tomadores y los beneficiarios de seguros. El término beneficiario pretende cubrir a cualquier persona física o jurídica que sea titular de derechos con arreglo a un contrato de seguros. La estabilidad financiera y la equidad y estabilidad de los mercados son otros de los objetivos de la regulación y supervisión del sector de seguros y de reaseguros que deben también tenerse en cuenta, si bien no han de menoscabar el objetivo principal.»

5

El título II de esta Directiva, «Disposiciones específicas para los seguros y los reaseguros», incluye un capítulo II, relativo a las «Disposiciones específicas al seguro distinto del seguro de vida», cuya sección 4, titulada «Seguro de defensa jurídica», comprende los artículos 198 a 205.

6

El artículo 198 de dicha Directiva, titulado «Ámbito de aplicación de la presente sección», dispone, en su apartado 1:

«La presente sección se aplicará al seguro de defensa jurídica, clasificado en el ramo 17 de la parte A del anexo I, en virtud del cual una empresa de seguros se compromete, a cambio del pago de una prima, a hacerse cargo de los gastos de procedimiento judicial y proporcionar otros servicios directamente derivados de la cobertura de seguro, en particular con vistas a:

[…]

7

El artículo 201 de la Directiva 2009/138, titulado «Libre elección de abogado», establece:

«1.   Todo contrato de seguro de defensa jurídica preverá de forma explícita que:

[…]

2.   A efectos de la presente sección, se entenderá por “abogado” cualquier persona habilitada para ejercer sus actividades profesionales al amparo de una de las denominaciones previstas en la [Directiva 77/249].»

8

El artículo 156 de la wet betreffende de verzekeringen (Ley relativa a los Seguros), de 4 de abril de 2014 (Belgisch Staatsblad, 30 de abril de 2014, p. 35487), estaba redactado en los siguientes términos:

«En todo contrato de seguro de defensa jurídica deberá estipularse expresamente, como mínimo, que:

[…]».

9

El artículo 2 de la Wet tot wijziging van de wet van 4 april 2014 betreffende de verzekeringen en ertoe strekkende de vrije keuze van een advocaat of iedere andere persoon die krachtens de op de procedure toepasselijke wet de vereiste kwalificaties heeft om zijn belangen te verdedigen in elke fase van de rechtspleging te waarborgen in het kader van een rechtsbijstandsverzekeringsovereenkomst (Ley por la que se modifica la Ley de 4 de abril de 2014 relativa a los Seguros y se garantiza la libre elección de abogado o de cualquier otra persona que, en virtud de la ley aplicable al procedimiento, reúna las cualificaciones requeridas para defender sus intereses en cualquiera de las fases judiciales, en el marco de un contrato de seguro de defensa jurídica), de 9 de abril de 2017 (Belgisch Staatsblad, 25 de abril de 2017, p. 53207; en lo sucesivo, «Ley de 9 de abril de 2017»), establece lo siguiente:

«El texto del punto 1.o del artículo 156 de la Ley de 4 de abril de 2014 se sustituye por el siguiente:

10

De la documentación remitida al Tribunal de Justicia se infiere que el Gerechtelijk Wetboek (Código de Enjuiciamiento Civil), en su versión en vigor tras la última modificación introducida por la Wet houdende diverse bepalingen inzake burgerlijk recht en bepalingen met het oog op de bevordering van alternatieve vormen van geschillenoplossing (Ley por la que se aprueban disposiciones diversas en materia de Derecho civil y otras disposiciones para el impulso de formas alternativas de resolución de litigios), de 18 de junio de 2018 (Belgisch Staatsblad, 2 de julio de 2018, p. 53455; en lo sucesivo, «Código de Enjuiciamiento Civil»), establece dos formas de mediación, a saber, la mediación extrajudicial, regulada en los artículos 1730 a 1733 de este Código, y la mediación judicial, de la que tratan los artículos 1734 a 1737 de dicho Código.

11

Por lo que respecta a la mediación extrajudicial, puede proponerla cualquiera de las partes en conflicto, antes o después de la tramitación de un proceso judicial o durante dicha tramitación. El mediador es designado por las partes de común acuerdo o con la intervención de un tercero al que estas encomiendan la designación. Si las partes alcanzan un acuerdo de mediación, lo formalizan por escrito, firmado por ellas y por el mediador, con indicación de la fecha en que se suscribe. Si el mediador que ha llevado a cabo la mediación está autorizado por la commission fédérale de médiation (Comisión Federal de Mediación, Bélgica), las partes, o cualquiera de ellas, pueden solicitar del juez competente la homologación del acuerdo de mediación. El juez solo puede denegar la homologación de un acuerdo que sea contrario al orden público o, en caso de un acuerdo obtenido a raíz de una mediación familiar, si es contrario al interés de los hijos menores. El auto de homologación surte los efectos de una sentencia, de suerte que el acuerdo homologado adquiere fuerza ejecutiva.

12

Por lo que se refiere a la mediación judicial, esta supone que el juez que conoce de un litigio puede ordenar, a petición conjunta de las partes o bien de oficio, pero de acuerdo con estas, una mediación, antes del comienzo del plazo para dictar sentencia. El juez sigue conociendo del asunto durante la mediación y puede en todo momento adoptar cualquier medida que le parezca necesaria. Asimismo, puede poner fin a la mediación, a petición del mediador o de cualquiera de las partes. Si la mediación concluye con la celebración de un acuerdo de mediación, aunque sea parcial, las partes, o cualquiera de ellas, pueden solicitar al juez que homologue el acuerdo, y solo puede denegarse la homologación si el acuerdo es contrario al orden público o, en caso de un acuerdo obtenido a raíz de una mediación familiar, si es contrario al interés de los hijos menores. Si en la mediación no se llega a un acuerdo de mediación completo, el proceso judicial sigue su curso.

13

Los Colegios de Abogados interpusieron ante el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional, Bélgica) un recurso de anulación contra la Ley de 9 de abril de 2017. En apoyo de este recurso, invocan, en particular, un motivo basado en la violación de ciertas disposiciones de la Belgische Grondwet (Constitución belga) en relación con el artículo 201 de la Directiva 2009/138.

14

En concreto, los Colegios de Abogados alegan que la citada Ley es disconforme con este artículo 201, al no atribuir, esencialmente, al tomador del seguro, en el marco de un contrato de defensa jurídica, el derecho a elegir a su abogado en caso de un procedimiento de mediación. En efecto, según los Colegios de Abogados, dado que este procedimiento está comprendido en el concepto de «procedimiento judicial» en el sentido del referido artículo 201, el tomador del seguro debería disponer de ese derecho.

15

El órgano jurisdiccional remitente recuerda que, antes de la entrada en vigor de la Ley de 9 de abril de 2017, todos los contratos de seguro de defensa jurídica debían estipular la libertad del tomador del seguro de elegir a un abogado o a otra persona cualificada «cuando se [debiera] acudir a un procedimiento judicial o administrativo». Dicha Ley, según el órgano jurisdiccional remitente, hace extensiva tal libertad de elección al procedimiento de arbitraje y al mismo tiempo la excluye para el procedimiento de mediación fundándose en que, por un lado, la presencia de un abogado no favorece la mediación y, por otro lado, la mediación no se apoya necesariamente en un razonamiento jurídico.

16

El órgano jurisdiccional remitente señala que, ciertamente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el concepto de «procedimiento judicial» en el sentido del artículo 201 de la Directiva 2009/138 debe ser objeto de una interpretación amplia con el fin de proteger los intereses del tomador del seguro, otorgándole un derecho general y autónomo a elegir libremente a su representante legal dentro de los límites fijados por este artículo.

17

Ahora bien, dicha jurisprudencia, según el órgano jurisdiccional remitente, no permite determinar con certeza si tal derecho se aplica igualmente a un procedimiento de mediación como el controvertido en el litigio principal. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente observa que el procedimiento de mediación del ordenamiento jurídico belga reviste características que tienen semejanza tanto con las de una solución amistosa del litigio como con las de un proceso judicial. En particular, porque, por un lado, al igual que en el procedimiento de solución amistosa, en el procedimiento de mediación se intenta obtener un acuerdo de mediación entre las partes del litigio. Por otro lado, porque, análogamente a un proceso judicial, el procedimiento de mediación generalmente resulta de una transacción amistosa, está regulado por el Código de Enjuiciamiento Civil y puede concluir con un acuerdo de mediación, celebrado bajo la dirección de un mediador autorizado, que puede ser homologado por el juez competente mediante auto de homologación con los efectos de una sentencia.

18

En tales circunstancias, el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Debe interpretarse el concepto de “procedimiento judicial” mencionado en el artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva [2009/138] en el sentido de que comprende los procedimientos de mediación judicial y extrajudicial regulados en los artículos 1723/1 a 1737 del [Código de Enjuiciamiento Civil]?»

19

Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide, en esencia, si el artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «procedimiento judicial» mencionado en esta disposición comprende un procedimiento de mediación judicial o extrajudicial en el que interviene, o puede intervenir, un órgano jurisdiccional, ya sea al inicio, ya sea tras la conclusión de dicho procedimiento.

20

Para responder a esta cuestión, conviene recordar que, según el citado artículo 201, apartado 1, letra a), cuando se recurra a un abogado o a cualquier otra persona que posea las cualificaciones requeridas por la legislación nacional para defender, representar o servir los intereses del asegurado, en cualquier procedimiento judicial o administrativo, el asegurado tendrá libertad de elección de dicho abogado o de dicha persona.

21

Dado que esta disposición básicamente reproduce el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 87/344, la jurisprudencia relativa a esta última disposición es pertinente para interpretar el antedicho artículo 201, apartado 1, letra a).

22

Pues bien, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar, en primer término, que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 87/344, relativo a la libre elección de representante, tiene alcance general y valor obligatorio (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de septiembre de 2009, Eschig, C‑199/08, EU:C:2009:538, apartado 47; de 26 de mayo de 2011, Stark, C‑293/10, EU:C:2011:355, apartado 29, y de 7 de noviembre de 2013, Sneller, C‑442/12, EU:C:2013:717, apartado 25).

23

Seguidamente, del propio tenor del artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 87/344 se desprende que el concepto de «procedimiento administrativo» debe entenderse como opuesto al de «procedimiento judicial» (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, apartado 19, y de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, apartado 17). Además, la interpretación de los conceptos de «procedimiento administrativo» o de «procedimiento judicial» no puede limitarse estableciendo una diferenciación entre fase preparatoria y fase decisoria de un procedimiento judicial o administrativo (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, apartado 21, y de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, apartado 19).

24

Hechas estas precisiones, ni el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 87/344 ni el artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138 proporcionan una definición del concepto de «procedimiento judicial».

25

En tal situación, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencias de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, apartado 22 y jurisprudencia citada, y de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, apartado 20).

26

En primer lugar, se ha de recordar, como resulta del considerando 16 de la Directiva 2009/138, que el objetivo que se persigue con esta y en particular con su artículo 201, relativo a la libre elección de abogado o de representante, es proteger adecuadamente los intereses de los asegurados. El alcance general y el valor obligatorio reconocidos al derecho de elegir abogado o representante se oponen, por tanto, a una interpretación restrictiva del artículo 201, apartado 1, letra a), de dicha Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, apartado 23, y de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, apartado 21).

27

De esta manera, por lo que respecta al concepto de «procedimiento administrativo» en el sentido de la citada disposición, el Tribunal de Justicia ha declarado que tal concepto incluye un procedimiento en el que un organismo público debe decidir si autoriza al empresario a despedir a un trabajador que tiene suscrito un seguro de asistencia jurídica, así como la fase de reclamación ante un organismo público en la que dicho organismo dicta una resolución que puede ser recurrida ante los tribunales (véanse, en este sentido, respectivamente, las sentencias de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, apartado 28, y de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, apartado 26).

28

A este respecto, el Tribunal de Justicia ha destacado que una interpretación del concepto de «procedimiento administrativo» limitada únicamente a los procedimientos judiciales en materia administrativa, es decir, los que tienen lugar ante un tribunal propiamente dicho, privaría de contenido a la expresión, usada intencionadamente por el legislador de la Unión Europea, de «procedimiento administrativo» (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de abril de 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, apartado 20, y de 7 de abril de 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, apartado 18).

29

Por consiguiente, como advierte el Abogado General en el punto 81 de sus conclusiones, el término «procedimiento» no abarca solo la fase de recurso ante un tribunal propiamente dicho, sino también una fase que la precede y que puede desembocar en una fase judicial.

30

Por lo que se refiere al concepto de «procedimiento judicial» en el sentido del artículo 201 de la Directiva 2009/138, procede interpretarlo en un sentido no menos amplio que el de «procedimiento administrativo», habida cuenta de lo incoherente que resultaría interpretar estos dos conceptos de manera diferente en cuanto concierne al derecho de elección de abogado o de representante.

31

De ello se sigue que el concepto de «procedimiento judicial» no puede limitarse ni solo a los procedimientos no integrados en la vía administrativa y que se sustancian ante un tribunal propiamente dicho ni mediante una diferenciación entre fase preparatoria y fase decisoria de tal procedimiento. Así pues, cualquier fase, aunque sea preliminar, que pueda desembocar en un procedimiento ante una instancia judicial debe considerarse comprendida en el concepto de «procedimiento judicial» en el sentido del artículo 201 de la Directiva 2009/138.

32

En el presente asunto, por lo que hace a la mediación judicial, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que dicha mediación la ordena necesariamente un juez que está conociendo de un recurso judicial, y que representa una fase del procedimiento judicial entablado ante un tribunal propiamente dicho, el cual estará vinculado, en principio, por el acuerdo de mediación que eventualmente alcancen las partes.

33

En tal contexto, considerar que esta mediación no constituye también, a los efectos del artículo 201 de la Directiva 2009/138, un «procedimiento judicial» en el sentido de dicho artículo privaría al asegurado, solamente para esa fase, de su derecho a elegir a su abogado o a su representante. Pues bien, es incontestable que el asegurado necesita protección jurídica en la fase que, una vez iniciada, forma parte del procedimiento ante el tribunal que la ha ordenado. Tal interpretación es por lo demás conforme con el objetivo de la Directiva 2009/138, al que se ha hecho referencia en el apartado 26 de la presente sentencia, que persigue una protección adecuada de los asegurados, en la medida en que les permite continuar asistidos por el mismo representante para la fase propiamente judicial del procedimiento.

34

De igual forma, con respecto al procedimiento de mediación extrajudicial, la circunstancia de que este no se desarrolle ante un órgano jurisdiccional tampoco permite excluirlo del concepto de «procedimiento judicial» en el sentido del artículo 201 de la Directiva 2009/138.

35

En efecto, tal procedimiento de mediación puede desembocar en un acuerdo entre las partes afectadas que puede ser homologado por un tribunal, bastando para ello con que lo solicite solamente una de las partes. Por otro lado, en el procedimiento de homologación, el tribunal en cuestión está vinculado por el contenido de dicho acuerdo, tal como quedó definido por las partes en la mediación, al margen de las hipótesis en las que se trate de un acuerdo contrario al orden público o al interés de los hijos menores, en su caso.

36

De ello se sigue que el acuerdo alcanzado por las partes, ya resulte de una mediación judicial o de una mediación extrajudicial, vincula en consecuencia al órgano jurisdiccional competente que lleva a cabo su homologación y, tras adquirir fuerza ejecutiva, surte los mismos efectos que una sentencia.

37

En tales circunstancias, parece que la función del abogado o del representante es incluso más importante en el marco de una mediación que en el de una reclamación intentada ante una autoridad administrativa como la mencionada en el apartado 27 de la presente sentencia, cuyo resultado no vincula ni a una eventual instancia administrativa ulterior ni a un tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa.

38

En un procedimiento en el que puede quedar fijada definitivamente la posición jurídica del tomador del seguro, sin que exista una posibilidad real de modificar esa posición por la vía de un recurso judicial, el tomador del seguro necesita protección jurídica y, dados los efectos de la homologación del acuerdo resultante de la mediación, se protegen mejor los intereses del tomador del seguro que acudió a la mediación si este puede ampararse en el derecho a la libre elección de representante establecido en el artículo 201 de la Directiva 2009/138 al igual que el tomador del seguro que solicitara directamente la tutela del juez.

39

En segundo lugar, por lo que hace al contexto de dicho artículo 201, procede señalar que el ámbito de aplicación de la sección 4 del capítulo II del título II de la Directiva 2009/138, relativa al seguro de defensa jurídica, viene definido en el artículo 198 de la citada Directiva de manera particularmente extensa, ya que, según esta disposición, la sección 4 se aplicará al seguro de defensa jurídica, en virtud del cual una empresa de seguros se compromete, a cambio del pago de una prima, a hacerse cargo de los gastos de procedimiento judicial y proporcionar otros servicios directamente derivados de la cobertura de seguro, en particular con vistas a defender o representar al asegurado en un procedimiento civil, penal, administrativo o de otra naturaleza, o contra una reclamación de la que este sea objeto.

40

Tal definición del ámbito de aplicación de la referida sección confirma una interpretación extensiva de los derechos que se atribuyen en ella a los asegurados, en particular el de elegir a su representante, del que trata el artículo 201 de la Directiva 2009/138.

41

Por otra parte, el propio Derecho de la Unión fomenta el uso de los procedimientos de mediación, ya sea, como observan los Colegios de Abogados, a través de la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles (DO 2008, L 136, p. 3), ya sea sobre la base del Derecho primario, en particular del artículo 81 TFUE, apartado 2, letra g), según el cual, en el marco de la cooperación judicial en materia civil, el legislador de la Unión deberá adoptar medidas destinadas a garantizar «el desarrollo de métodos alternativos de resolución de litigios». En consecuencia, sería incoherente que el Derecho de la Unión fomentara el uso de tales métodos y al mismo tiempo restringiera los derechos de los justiciables que deciden acudir a ellos.

42

Por cuantas consideraciones anteceden, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «procedimiento judicial» mencionado en esa disposición comprende un procedimiento de mediación judicial o extrajudicial en el que interviene, o puede intervenir, un órgano jurisdiccional, ya sea al inicio, ya sea tras la conclusión de dicho procedimiento.

43

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

El artículo 201, apartado 1, letra a), de la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II), debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «procedimiento judicial» mencionado en esa disposición comprende un procedimiento de mediación judicial o extrajudicial en el que interviene, o puede intervenir, un órgano jurisdiccional, ya sea al inicio, ya sea tras la conclusión de dicho procedimiento.