1.

La Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de los negocios — Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme (DO L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54), define, en su artículo 4, apartado 1, a los sujetos pasivos de este Impuesto como aquellos que ejerzan con «carácter independiente, y cualquiera que sea el lugar de realización, alguna de las actividades económicas mencionadas en el apartado 2, cualesquiera que sean los fines o los resultados de esa actividad».

El apartado 2 del citado artículo describe de manera extensa las actividades económicas que determinan la sujeción al Impuesto. Su apartado 4 concreta la noción de independencia de la actividad al decir que:

«El término “con carácter independiente”, que se utiliza en el apartado 1, excluye del gravamen a los asalariados y a otras personas en la medida en que estén vinculadas a su empresario por un contrato de trabajo o por cualquier otra relación jurídica que cree lazos de subordinación en lo que concierne a las condiciones laborales y retributivas y a la responsabilidad del empresario.»

En cuanto a la no sujeción de entes de Derecho Público en el ejercicio de funciones públicas el apartado 5 del artículo 4 determina que:

«Los Estados, las regiones, las provincias, los municipios y los demás organismos de Derecho público no tendrán la condición de sujetos pasivos en cuanto a las actividades u operaciones que desarrollen en el ejercicio de sus funciones públicas, ni siquiera en el caso de que con motivo de tales actividades u operaciones perciban derechos, rentas, cotizaciones o retribuciones.»

2.

El apartado 1 del artículo 3 de la Ley 30, de 2 de agosto de 1985, del Impuesto sobre el Valor Añadido (BOE de 9.8.1985), delimita el hecho imponible del mismo, al preceptuar que:

«Están sujetas al Impuesto las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas por empresarios o profesionales a título oneroso con carácter habitual u ocasional, en el desarrollo de su actividad empresarial o profesional.»

A continuación, la mencionada Ley, en el apartado 2 de su artículo 4, concreta que, a los efectos de la misma, se reputarán empresarios o profesionales las personas o entidades que realicen habitualmente actividades empresariales o profesionales.

El apartado 3 del mismo precepto presume la habitualidad cuando para la realización de las operaciones a que se refiere el artículo 3, antes transcrito, se exija contribuir por la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales o de Actividades Profesionales y Artísticas.

Al delimitar negativamente el hecho imponible, el artículo 8 del Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido, aprobado mediante Real Decreto n° 2028, de 30 de octubre de 1985 (BOE de 31.10.1985), precisa, en su apartado 6, que no están sujetos:

«Los servicios prestados por personas físicas en régimen de dependencia derivado de relaciones laborales o administrativas.»

Finalmente el apartado 9 de este mismo artículo excluye la imposición de:

«Las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas directamente por el Estado, las Entidades en que se organiza territorialmente y sus Organismos autónomos, cuando se efectúen sin contraprestación o mediante contraprestación de naturaleza tributaria.»

3.

La recaudación de tributos del Estado se realizaba materialmente a través del conjunto de órganos que el Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador, aprobado por Decreto n° 3286, de 19 de diciembre de 1969 (BO de 30.12.1969; en lo sucesivo, «Estatuto Orgánico»), agrupaba bajo la expresión de personal recaudador, y que estaba integrado por los Recaudadores de Hacienda, Diputaciones Provinciales y Recaudadores de Zona.

La reforma de la organización recaudatoria, llevada a cabo por el Real Decreto n° 1327, de 13 de junio de 1986, de recaudación en vía ejecutiva de los derechos económicos de la Hacienda Pública (BOE de 2.7.1986), previo la asunción directa por parte de las Delegaciones y Administraciones de Hacienda de la gestión recaudatoria de los derechos y créditos que constituyen el haber del Estado y de los Organismos Autónomos. Al propio tiempo, dispuso el cese de la encomienda del servicio de recaudación concedida a las Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas Uniprovinciales y de los Recaudadores de Hacienda y de Zona como órganos de recaudación de dichos derechos y créditos.

El Real Decreto n° 1451, de 27 de noviembre de 1987, por el que se regula el cese de las encomiendas del servicio recaudatorio y de los Recaudadores de Hacienda y de Zona (BOE de 28.11.1987), habilitó al Ministro de Economía y Hacienda para fijar la fecha de dicho cese, lo que aquél hizo mediante Orden de 23 de noviembre del mismo año (BOE de 1.12.1987), estableciendo la del 31 de diciembre de 1987.

Por consiguiente, la figura del Recaudador ha desaparecido en lo que concierne a los créditos y derechos que conforman el haber del Estado. Sin embargo, no ocurre lo mismo respecto de las Corporaciones Locales que hayan optado por asumir la recaudación de ciertos tributos, en cuyo supuesto el artículo 193 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por Real Decreto n° 781, de 18 de abril de 1986 (BOE de 22.4.1986 y 23.4.1986, en lo sucesivo, «Texto Refundido»), ordena que las Entidades nombren Recaudadores y Agentes ejecutivos con sujeción a las normas reguladoras del personal al servicio de las mismas y fijen la fianza que deban prestar.

De este modo, del denominado personal recaudador sólo subsisten los Recaudadores de Zona, y en la sola medida en que tengan encomendada la gestión de cobro de los ingresos tributarios locales.

Como quiera que la Ley de Haciendas Locales (Ley 39, de 28 de diciembre de 1988; BOE de 30.12.1988) no contiene más que preceptos genéricos en relación con la recaudación de los tributos, el texto refundido antes citado sólo establece algunas normas básicas sobre la materia, y el Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952 (BOE de 7.10.1952; en lo sucesivo, «Reglamento de Haciendas Locales») no desarrolla de un modo completo la figura del Recaudador, es preciso todavía acudir al Estatuto Orgánico, que, aunque derogado por la disposición final primera del Real Decreto n° 1451/87, puede ser utilizado como complemento de la regulación local, en la medida en que no se ha producido el cese de los Recaudadores de Zona respecto de los tributos locales (disposición transitoria primera del Real Decreto n° 1451/87).

De acuerdo con estas normas, las notas fundamentales del régimen jurídico de los Recaudadores de Zona son las siguientes:

4.

Los Recaudadores de las Zonas Primera y Segunda, al formular la liquidación del premio de cobranza al Ayuntamiento de Sevilla, incrementaron su importe con el del Impuesto sobre el Valor Añadido (en lo sucesivo, «IVA»). Frente a esta repercusión, el Ayuntamiento formuló la correspondiente reclamación económica-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Sevilla, quien, en aplicación de la doctrina administrativa establecida por la Dirección General de.Tributos, la desestimó por Acuerdo de 31 de octubre de 1988, en cuanto que los recaudadores tienen la consideración de profesionales sujetos al Impuesto al realizar sus operaciones con habitualidad, por cuenta propia y mediante precio.

El Ayuntamiento de Sevilla interpuso, el 16 de diciembre de 1988, recurso contencioso-administrativo contra esta resolución ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, el cual por auto de 11 de junio de 1990 acordó, con suspensión del curso del proceso, plantear las siguientes cuestiones prejudiciales :

5.

El auto del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía fue registrado en la Secretaría del Tribunal el 2 de julio de 1990.

6.

De acuerdo con el artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, han presentado observaciones escritas:

7.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento sin previo recibimiento a prueba. Por decisión de 6 de febrero de 1991, dicho Tribunal, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Quinta.

8.

El Ayuntamiento de Sevilla comienza por precisar que ni la legislación española ni la comunitaria hacen depender la no sujeción por razón de dependencia de una relación funcioharial en sentido estricto.

Añade que en ningún caso puede considerarse al Recaudador como empresario libre que ordena por cuenta propia el negocio, en la medida en que es nombrado por el Ayuntamiento a través de un concurso y en su virtud adquiere una situación orgánica y estatutaria específica. Incluso en el ordenamiento español es considerado, como funcionario, a determinados efectos, como por ejemplo los penales.

De otra parte, está vinculado jerárquicamente a la organización municipal en el desarrollo de sus funciones y carece de responsabilidad en lo que se refiere al buen fin de su gestión, pues si un impuesto resulta incobrable, se limita a devolverlo.

9.

El Gobierno español entiende que los Recaudadores realizan sus actividades con total independencia a efectos de su sujeción al Impuesto. En apoyo de sus conclusiones invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos (235/85, Rec. p. 1471), que declaró que realizaban sus actividades en forma independiente los profesionales que las ejercen por cuenta propia y bajo su propia responsabilidad, organizan libremente su trabajo y perciben ellos mismos las retribuciones que constituyen sus ingresos, sin que perjudique esta independencia el hecho de que estén sometidos a un control disciplinario o de que sus remuneraciones estén determinadas por la Ley.

En este sentido, precisa, los Recaudadores son profesionales que operan por cuenta propia, perciben sus retribuciones al margen de los Presupuestos de la Corporación y organizan su oficina de forma independiente, satisfaciendo sus propios gastos y contratando su personal, y están obligados a contribuir por el concepto de Licencia Fiscal de Actividades Profesionales.

La dependencia funcional respecto de la Corporación Local y su fiscalización por ésta no alteran, a juicio del Gobierno español, la libertad de decisión que corresponde a los Recaudadores.

10.

La Comisión examina, a la luz de la noción negativa de independencia del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 77/388, si las exclusiones de sujeción al Impuesto que contempla este precepto son aplicables a los Recaudadores. Después de rechazar que los Recaudadores puedan considerarse asalariados o sujetos a una relación laboral, analiza su posible subordinación al Ayuntamiento.

A este respecto, la Comisión afirma que los recaudadores son terceros a los que la Administración encomienda la prestación de un servicio, es decir, agentes auxiliares situados fuera de la estructura administrativa.

Su actividad se caracteriza por una gran libertad de acción, en la medida en que disponen de un poder de organización y de ordenación de recursos humanos y materiales, como se demuestra por el hecho de que hayan de prestar fianza.

Por otra parte, su sistema de remuneración es una afirmación de su independencia, al revelar que lo que se les exige es una obligación de resultado.

Finalmente, el hecho de que se trate de una profesión reglamentada o de que estén sometidos a un poder disciplinario o a ciertos controles en el ejercicio de su función, e incluso que su remuneración resulte establecida por la Ley, no son suficientes para considerarles en una relación de subordinación. A estos efectos la Comisión se apoya en la Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, antes citada.

11.

El Ayuntamiento de Sevilla sostiene que la Recaudación de tributos es una típica función pública. Comienza por señalar que, a su juicio, el concepto de función pública utilizado por la Directiva es muy amplio, equivalente a todas las actividades prestacionales de la Administración, aunque se cobre precio o tasa por su desarrollo, y opuesta a la noción restringida de «servicio público».

A continuación, destaca que la función recaudatoria constituye en este sentido una función típicamente administrativa en cuanto que a diferencia de lo que sucede con las actividades industriales, que pueden ser paralelamente desarrolladas por los particulares, la recaudación de tributos representa un monopolio del Estado y entes públicos territoriales.

Al ser incuestionablemente pública la función, el Ayuntamiento entiende que la duda que se plantea es la de si la no sujeción contemplada por la Directiva puede quedar enervada por el hecho de que el Ayuntamiento recaude por medio de un Recaudador que inserta una pequeña «organización» en el desarrollo de su función y actúa interesadamente.

Sin perjuicio de que la respuesta negativa pueda venir determinada por el carácter dependiente de su actividad, el Ayuntamiento considera que donde la Directiva no distingue entre ejercicio directo o indirecto de una función pública no se debe distinguir, por lo que la no sujeción debe entenderse que alcanza a toda clase de ejercicio de función pública.

En todo caso, afirma el Ayuntamiento, la naturaleza pública de la función no puede quedar mutada por la elección que el ente público haga entre cualquiera de las formas legales de gestión, aunque ésta se realice a través de tercero.

12.

El Gobierno español destaca que, de acuerdo con la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, antes citada, el supuesto de no sujeción de los organismos públicos debe contemplarse dentro del contexto del Sistema común del IVA, caracterizado por la generalidad de su campo de aplicación y por el hecho de que todas sus exenciones tienen que ser expresas y precisas. De ahí que la no sujeción de los organismos públicos requiera que se reúnan cumulativamente dos circunstancias: el ejercicio directo de las actividades por parte de un organismo público y su ejercicio en su condición de autoridades públicas.

No ocurre, sin embargo, esto con los Recaudadores, cuya actividad no es imputable únicamente al Ayuntamiento, por lo que no se hallan plenamente integrados en su organización administrativa. A este efecto, se apoya en la sentencia de 11 de julio de 1985, Comisión/Alemania (107/84, Rec. p. 2663), que retiene únicamente el criterio orgánico en la interpretación del apartado 5 del artículo 4 de la Sexta Directiva, excluyendo el funcional.

El Gobierno español recuerda que la sentencia de 17 de octubre de 1989, Comune di Carpaneto Piacentino y otros (asuntos acumulados 213/87 y 129/88, Rec. p. 3233), confirmada por la sentencia de 15 de mayo de 1990, Comune di Carpaneto Piacentino (C-4/89 Rec. p. I-1869), declara que el objetivo principal de la Sexta Directiva de asegurar la perfecta neutralidad del Impuesto obliga a limitar la regla de no sujeción, excluyendo de ella los casos en que los organismos públicos ejerzan actividades, en el marco del régimen jurídico que les es propio, que puedan ser igualmente realizadas, en concurrencia con ellos, por los particulares, incluso a partir de la existencia de concesiones administrativas.

De esta doctrina deduce el Gobierno español que las actividades desarrolladas por los particulares en régimen de concesión, aunque participen del ejercicio de las funciones públicas, deben quedar sujetas al Impuesto. Aunque los Recaudadores no sean concesionarios, a efectos fiscales, sí puede considerarse que participan de las notas que los definen, al prestar sus servicios en forma independiente, sin subordinación a la Corporación municipal.

13.

La Comisión deduce de las sentencias de 11 de julio de 1985, Comisión/Alemania, de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, y de 17 de octubre de 1989, Comune di Carpaneto Piacentino y otros, antes citadas, que una actividad ejercida por un particular no queda automáticamente no sujeta al Impuesto por el simple hecho de consistir en la realización de actos derivados de prerrogativas inherentes a la autoridad pública.

Sólo si los poderes públicos ejercieran directamente la función indudablemente pública de los Recaudadores, su actividad no estaría sujeta al IVA. No ocurre en cambio lo mismo si dichos poderes encomiendan a un tercero, a título oneroso e independiente, las funciones públicas recaudatorias.

—

en nombre del Ayuntamiento de Sevilla, por el Sr. E. Barrero González, Letrado del Ayuntamiento, en calidad de Agente;

—

en nombre del Gobierno del Reino de España, por el Sr. Carlos Bastarreche Sagües, Director General de Coordinación Jurídica e Institucional Comunitaria, y por el Sr. Antonio Hierro Hernández-Mora, Abogado del Estado, en calidad de Agentes;

—

en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. D. Calleja y Crespo, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente;

1

Mediante auto de 11 de junio de 1990, recibido en el Tribunal de Justicia el 2 de julio siguiente, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los apartados 1, 4 y 5 del artículo 4 de la Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios — Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme (DO L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54; en lo sucesivo, la «Sexta Directiva»).

2

Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Ayuntamiento de Sevilla y los Recaudadores de las Zonas Primera y Segunda.

3

De los autos se deduce que, con arreglo a la legislación española, los Recaudadores de Zona (en lo sucesivo, los «Recaudadores») son nombrados por la Corporación Local para la que recaudan los tributos y deben prestar la fianza que aquélla les fije. Realizan su cometido bajo la dependencia funcional de dicha Corporación Local. Perciben una remuneración por premio de cobranza voluntario, consistente en un porcentaje sobre los ingresos recaudados en período voluntario, y una participación en el recargo de apremio. Por último, instalan sus oficinas recaudatorias y nombran ellos mismos su personal auxiliar.

4

Al formular la liquidación del premio de cobranza, los Recaudadores de las Zonas Primera y Segunda incrementaron su importe con el del Impuesto sobre el Valor Añadido (en lo sucesivo, el «IVA»). Frente a esta repercusión, el Ayuntamiento de Sevilla formuló la correspondiente reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Provincial de Sevilla, que la desestimó por acuerdo de 31 de octubre de 1988.

5

El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ante el que se interpuso recurso contra el mencionado acuerdo, decidió suspender el procedimiento y someter al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

6

Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

7

Con arreglo al apartado 1 del artículo 4 de la Sexta Directiva:

«Serán considerados como sujetos pasivos quienes realicen con carácter independiente, y cualquiera que sea el lugar de realización, alguna de las actividades económicas mencionadas en el apartado 2, cualesquiera que sean los fines o los resultados de esa actividad.»

8

El órgano jurisdiccional nacional se pregunta cuáles son los elementos que deben tenerse en cuenta para determinar si una actividad como la de los Recaudadores debe considerarse o no realizada con carácter independiente a los efectos de dicha disposición.

9

A este respecto, el párrafo primero del apartado 4 del artículo 4 establece que:

«El término “con carácter independiente”, que se utiliza en el apartado 1, excluye del gravamen a los asalariados y a otras personas en la medida en que estén vinculadas a su empresario por un contrato de trabajo o por cualquier otra relación jurídica que cree lazos de subordinación en lo que concierne a las condiciones laborales y retributivas y a la responsabilidad del empresario».

10

De los autos se deduce que los Recaudadores no perciben un salario y que no están vinculados al Ayuntamiento mediante un contrato de trabajo. Por consiguiente, procede examinar si la relación jurídica con el Ayuntamiento crea no obstante los vínculos de subordinación contemplados en el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva.

11

En lo que se refiere, en primer lugar, a las condiciones laborales, no existe vínculo de subordinación toda vez que los recaudadores se procuran y organizan ellos mismos de modo autónomo, dentro de los límites fijados por la ley, los recursos humanos y materiales necesarios para el ejercicio de sus actividades.

12

En estas condiciones, la dependencia funcional de los Recaudadores respecto de la autoridad municipal, que puede darles instrucciones, así como su sujeción a un control disciplinario por parte de dicha autoridad no resultan determinantes en orden a la calificación de su relación jurídica con el Ayuntamiento con respecto al apartado 4 del artículo 4 de la Directiva (véase, en lo que se refiere al control disciplinario, la sentencia de este Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, 235/85, Rec. p. 1471, apartado 14).

13

En lo que se refiere, en segundo lugar, a las condiciones retributivas, no existe vínculo de subordinación toda vez que los Recaudadores soportan el riesgo económico de su actividad en la medida en que el beneficio que obtienen de ella depende no sólo del importe de los tributos recaudados sino también de los gastos derivados de la organización de los recursos humanos y materiales de su actividad.

14

En lo que se refiere, finalmente, a la responsabilidad del empresario, el hecho de que el Ayuntamiento pueda ser considerado responsable por los actos de los Recaudadores realizados en cuanto delegados del poder público no basta para establecer la existencia de vínculos de subordinación.

15

A este respecto, el criterio decisivo es el de la responsabilidad derivada de las relaciones contractuales establecidas por los Recaudadores en el ejercicio de su actividad, así como su responsabilidad por los perjuicios causados a terceros cuando no actúan como delegados del poder público.

16

Procede, pues, responder a la primera cuestión que los apartados 1 y 4 del artículo 4 de la Sexta Directiva deben interpretarse en el sentido de que una actividad como la de los Recaudadores debe considerarse realizada con carácter independiente.

17

La segunda cuestión se refiere a la interpretación del apartado 5 del artículo 4 de la Sexta Directiva, cuyo párrafo primero establece que :

«Los Estados, las regiones, las provincias, los municipios y los demás organismos de Derecho público no tendrán la condición de sujetos pasivos en cuanto a las actividades u operaciones que desarrollen en el ejercicio de sus funciones públicas, ni siquiera en el caso de que con motivo de tales actividades u operaciones perciban derechos, rentas, cotizaciones o retribuciones.»

18

Como ha declarado este Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones, el análisis de este precepto a la luz de los objetivos de la Directiva pone de manifiesto que para que pueda aplicarse la exención deben reunirse acumulativamente dos requisitos, a saber, el ejercicio de actividades por parte de un organismo público y la realización de estas actividades en su condición de autoridad pública (sentencias de 11 de julio de 1985, Comisión/Alemania, 107/84, Rec. p. 2655, apartado 11; de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 21; de 17 de octubre de 1989, Comune di Carpaneto Piacentino y otros, asuntos acumulados 231/87 y 129/88, Rec. p. 3233, apartado 12).

19

Por lo que se refiere al primero de estos dos requisitos, este Tribunal de Justicia ha precisado ya en la sentencia, antes citada, de 26 de marzo de 1987 (apartado 21) que una actividad ejercida por un particular no queda exenta del IVA por el mero hecho de que consista en actos cuya ejecución entra dentro de las prerrogativas de la autoridad pública.

20

De ello se deduce que, cuando un Ayuntamiento confía la actividad de recaudación de tributos a un tercero independiente, no puede aplicarse la exclusión prevista en la citada disposición.

21

Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión que el apartado 5 del artículo 4 de la Sexta Directiva debe interpretarse en el sentido de que no puede aplicarse dicha disposición cuando la actividad de una autoridad pública no se ejerce directamente, sino que se confía a un tercero independiente.

22

Los gastos efectuados por el Gobierno español y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía mediante auto de 11 de junio de 1990, declara: