1.

La formación generalmente produce efectos externos positivos para la sociedad en su conjunto puesto que incrementa el número de trabajadores cualificados del cual pueden beneficiarse las empresas, mejora la competitividad de la economía y fomenta una sociedad del conocimiento capaz de seguir una senda de desarrollo más innovadora.

2.

Las empresas pueden, sin embargo, proporcionar un nivel de formación inferior al socialmente óptimo si los empleados son libres de cambiar de empleador y si otras empresas pueden contratar empleados formados por las primeras. Esto afecta en especial a la formación dirigida a las cualificaciones que son transferibles entre empresas. La ayuda estatal puede contribuir a crear incentivos adicionales para que los empleadores proporcionen formación a un nivel socialmente deseable.

3.

Este capítulo presenta una guía relativa a los criterios que el Órgano de Vigilancia de la AELC (denominado en lo sucesivo «el Órgano») aplicará para la evaluación de las medidas de ayuda a la formación. Esta guía pretende lograr que la argumentación del Órgano sea transparente y crear previsibilidad y seguridad. De conformidad con el artículo 6, apartado 1, letra g), del acto mencionado en el punto 1j del anexo XV al Acuerdo EEE [Reglamento (CE) no 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías)] (2), tal como fue adaptado al Acuerdo EEE por el Protocolo 1 del mismo (3) (denominado en lo sucesivo «el Reglamento general de exención por categorías»), cualquier ayuda a la formación individual, concedida ad hoc o sobre la base de un régimen, estará sujeta a esta guía cuando su equivalente de subvención sea de más de 2 millones EUR por proyecto de formación.

4.

Los criterios establecidos en esta guía no se aplicarán mecánicamente. El nivel de la evaluación del Órgano y el tipo de información que pueda requerir serán proporcionales al riesgo de falseamiento de la competencia. La amplitud del análisis dependerá de la naturaleza del asunto.

5.

Los trabajadores cualificados contribuyen a aumentar la productividad y la competitividad de las empresas. Sin embargo, los patronos y los empleados pueden invertir poco en la formación por varias razones. Los empleados pueden limitar sus inversiones en formación si son reacios a asumir riesgos, sufren problemas económicos o tienen dificultades para indicar el nivel de los conocimientos adquiridos a los futuros patronos.

6.

Las empresas pueden abstenerse de formar a su mano de obra al nivel que sería óptimo para la sociedad en su conjunto. Esto se debe a las deficiencias del mercado ligadas a los efectos externos positivos de la formación y a las dificultades para recuperar la inversión si los empleados son libres de cambiar de empresa. Las empresas pueden invertir menos en la formación, si están preocupadas porque una vez formado, un empleado se vaya antes de que la empresa haya recuperado su inversión. Las empresas pueden ser reacias a proporcionar la suficiente formación a sus trabajadores a menos que la formación dé resultados rápidamente o responda específicamente a las necesidades de la empresa o a menos que cláusulas especiales del contrato puedan impedir que el empleado formado salga de la empresa antes de que se haya amortizado el coste de formación o se devuelva (en parte) el gasto de formación.

7.

Una inversión insuficiente en formación puede ocurrir incluso cuando la empresa puede recuperar completamente lo invertido pero sus beneficios privados son menores que los de la sociedad en su conjunto. Tales efectos externos positivos de la formación pueden darse en especial cuando la formación mejora las cualificaciones transferibles; es decir, las que pueden utilizarse en más de una empresa. En cambio, la formación específica solo produce una mayor productividad en una empresa específica y esta puede apropiarse fácilmente de la misma (4). Por tanto, el margen para los efectos externos positivos de la formación específica es menos pronunciado que el de los efectos externos positivos de la formación general.

8.

En los casos en que las empresas se enfrentan a costes más altos y beneficios inciertos para formar a trabajadores desfavorecidos o incapacitados (5) pueden tener incentivos para proporcionar menos formación a estos grupos. Sin embargo, cabe esperar que la formación de los trabajadores desfavorecidos o incapacitados producirá en general efectos externos positivos para la sociedad en su conjunto (6).

9.

Los Estados de la AELC deben demostrar que hay una deficiencia del mercado que justifica la ayuda. En su análisis, el Órgano atenderá, entre otros, a los aspectos siguientes:

10.

La ayuda estatal no es el único instrumento político de que disponen los Estados de la AELC para estimular la formación. De hecho, la mayor parte de la formación se proporciona a través de sistemas de educación (por ejemplo universidades, escuelas, formación profesional impartida o patrocinada por las autoridades del Estado). La formación puede también ser emprendida por los individuos mismos, con o sin el apoyo de sus patronos.

11.

Cuando el Estado de la AELC considere otras opciones políticas y se demuestren las ventajas de utilizar un instrumento selectivo como la ayuda estatal a una empresa específica, se considerará que constituye un instrumento apropiado. El Órgano tendrá en cuenta en especial cualquier evaluación de impacto de la medida propuesta que el Estado de la AELC pueda haber hecho.

12.

La ayuda estatal a la formación debe dar lugar a que su beneficiario cambie su comportamiento de modo que proporcione una formación mayor o mejor que sin la ayuda. Si no se produce tal aumento de la cantidad o de la calidad en las actividades de formación previstas, se considera que la ayuda no tiene un efecto incentivador.

13.

El efecto incentivador se determina mediante un análisis comparativo de los niveles de formación previstos con y sin ayuda. La mayor parte de los patronos consideran necesario formar a su mano de obra para asegurar un funcionamiento apropiado de sus empresas. No puede asumirse que sea siempre necesaria la ayuda estatal para formación, especialmente para la específica.

14.

Los Estados de la AELC deben demostrar al Órgano el efecto incentivador y la necesidad de la ayuda. En primer lugar, el beneficiario debe haber presentado una solicitud de ayuda al Estado miembro antes de iniciar el proyecto de formación. En segundo lugar, el Estado miembro debe demostrar que, en comparación a una situación sin ayuda, la ayuda estatal supone un incremento de la cantidad, la calidad, el alcance o el número de participantes a los que se destina el proyecto de formación. La cantidad adicional de formación ofrecida con la ayuda puede reflejarse, por ejemplo, en un número mayor de horas de formación o de cursos, en el mayor número de participantes, en el paso de una formación específica de la empresa a una formación general, o en el aumento de la participación de ciertas categorías de trabajadores desfavorecidos o discapacitados.

15.

En su análisis, el Órgano atenderá, entre otros, a los aspectos siguientes:

16.

El Estado de la AELC debe demostrar que la ayuda es necesaria y que su cuantía se mantiene en el mínimo necesario para alcanzar el objetivo de la ayuda.

Los costes subvencionables deben calcularse de conformidad con el artículo 39 del Reglamento general de exención por categorías y limitarse a los costes que produzcan las actividades de formación que no se emprenderían sin la ayuda.

Los Estados de la AELC deben proporcionar pruebas de que la cuantía de la ayuda no excede la parte de los costes subvencionables que la empresa no puede amortizar (7). En todo caso, la intensidad de la ayuda nunca debe exceder la establecida en el artículo 39 del Reglamento general de exención por categorías y se aplicará a los costes subvencionables (8).

17.

Si la ayuda es proporcional para lograr su objetivo, es probable que sus efectos negativos sean limitados y el análisis de los mismos puede no ser necesario (9). Sin embargo, en algunos casos, incluso cuando la ayuda es necesaria y proporcional para que una empresa específica aumente la formación impartida, la ayuda puede dar lugar a un cambio en el comportamiento del beneficiario que distorsione perceptiblemente la competencia. En estos casos la Comisión llevará a cabo un análisis completo de la distorsión de la competencia. El grado de distorsión causado por la ayuda puede variar dependiendo de las características de la misma y de los mercados afectados (10).

18.

Las características de la ayuda que pueden afectar a la probabilidad y al tamaño de la distorsión son:

19.

Por ejemplo, es probable que un sistema de formación subvencionado destinado a animar a la mayor parte de las empresas en un Estado de la AELC a llevar a cabo una formación tenga en el mercado un efecto diferente que el de una ayuda cuantiosa dada a una sola empresa para permitirle aumentar su formación. Es probable que en este último caso se distorsione la competencia más perceptiblemente, pues los competidores del beneficiario de la ayuda pierden capacidad de competir (11). La distorsión será incluso mayor si los costes de formación en las actividades empresariales del beneficiario representan una parte elevada de los costes totales.

20.

Para evaluar las características del mercado, que pueden ofrecer una imagen mucho más exacta del impacto probable de una ayuda, el Órgano tendrá en cuenta, entre otros, los siguientes factores:

21.

La estructura del mercado se evaluará según su concentración, el tamaño de las empresas (12), la importancia de la diferenciación de productos (13) y las barreras para la entrada y la salida. Las cuotas de mercado y los coeficientes de concentración se calcularán una vez definido el correspondiente mercado. Generalmente, cuantas menos empresas, más grande es su cuota de mercado, y menos competencia cabe esperar (14). Si el mercado afectado está concentrado, presenta altas barreras de acceso (15) y el beneficiario de la ayuda es una empresa importante, entonces es más probable que los competidores tengan que alterar su comportamiento en respuesta a la ayuda.

22.

Al examinar las características del sector, el Órgano considerará entre otras cosas la importancia de la mano de obra formada para la empresa, la existencia de industrias con capacidad excesiva, si el mercado correspondiente está en desarrollo, asentado o en declive, y las estrategias de financiación de la formación para los competidores (ayuda estatal, empleados, patronos). Por ejemplo, la ayuda a la formación en una industria en declive puede aumentar el riesgo de una distorsión de la competencia al mantener a flote una empresa no eficaz.

23.

La ayuda a la formación puede, en determinados casos, provocar distorsiones de la competencia en la entrada y salida del mercado, en el flujo comercial y en la pérdida del personal que se ha beneficiado de la formación.

24.

En un mercado competitivo las empresas venden productos que producen beneficios. Al alterar los costes, la ayuda estatal cambia la rentabilidad y puede por lo tanto afectar a la decisión de la empresa de ofrecer un producto o no. Por ejemplo, una ayuda estatal que reduce costes de producción como la formación del personal hará que la entrada en él sea más atractiva y permitirá que empresas con pobres perspectivas comerciales se incorporen a un mercado o introduzcan productos nuevos en detrimento de competidores más eficaces.

25.

La disponibilidad de la ayuda estatal puede también afectar a la decisión de una empresa de retirarse del mercado en el que está operando. La ayuda estatal a la formación puede reducir pérdidas y permitir que la empresa permanezca más tiempo en el mercado, lo que puede significar que otras empresas más eficaces que no obtienen ayuda se verán forzadas a salir.

26.

La ayuda estatal a la formación puede dar lugar a que algunos territorios se beneficien de condiciones de producción más favorables. Esto puede dar lugar al desplazamiento de los flujos comerciales hacia las regiones en las que se concedan tales ayudas.

27.

Para sobrevivir en el mercado y maximizar beneficios, las empresas tienen incentivos para invertir en la formación del personal. La cantidad de inversión en formación que cada empresa está dispuesta a hacer depende también de lo que sus competidores inviertan. Las empresas subvencionadas por el Estado pueden reducir su propia inversión. Alternativamente, si la ayuda induce a su beneficiario a invertir más, los competidores pueden reaccionar reduciendo sus propios gastos en formación. Si, para lograr el mismo objetivo, los beneficiarios de ayuda o sus competidores gastan menos cuando hay ayuda que cuando no la hay, su inversión privada en la formación del personal es desplazada por la ayuda.

28.

El último paso del análisis es evaluar hasta qué punto los efectos positivos de la ayuda son mayores que sus efectos negativos. Este ejercicio se hará caso por caso. Para equilibrar los efectos positivos y negativos, el Órgano los analizará y hará una evaluación general de su impacto en los productores y consumidores en cada uno de los mercados afectados. A menos que se pueda obtener fácilmente información cuantitativa, el Órgano utilizará información cualitativa a efectos de esta evaluación.

29.

Es probable que el Órgano adopte una postura más positiva, y por lo tanto acepte un mayor grado de distorsión de la competencia, si la ayuda es necesaria, está bien dirigida y es proporcional para que una empresa específica aumente sus actividades de formación y la sociedad se beneficie más que el beneficiario de ayuda de la formación adicional proporcionada.