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Document 62023CC0023
Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 30 May 2024.###
Conclusiones de la Abogada General Sra. T. Ćapeta, presentadas el 30 de mayo de 2024.
Conclusiones de la Abogada General Sra. T. Ćapeta, presentadas el 30 de mayo de 2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:444
- Date of document:
- 30/05/2024
- Form:
- Conclusiones del Abogado General
- Advocate General:
- Ćapeta
Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 30 de mayo de 2024 (1)
Asunto C‑23/23
Comisión Europea
contra
República de Malta
[Incumplimiento de Estado — Directiva 2009/147/CE — Conservación de aves silvestres — Captura de ejemplares vivos — Régimen de excepciones que autoriza la captura de fringílidos — Artículo 9, apartado 1, letra b) — Excepción para fines de investigación — Requisitos — Motivación precisa y adecuada — Inexistencia de una alternativa satisfactoria]
I. Introducción
1. El halcón no es la única ave por la que Malta es célebre. (2) Durante siglos, en efecto, este país ha mantenido la tradición de capturar fringílidos silvestres que migraban sobrevolando su territorio. (3)
2. En la Unión Europea, los fringílidos silvestres están protegidos por la Directiva sobre las aves. (4) Siguiendo la inmortal frase de Sam Spade en el Halcón Maltés, «no me importa tener una cantidad razonable de problemas», la República de Malta aceptó, durante las negociaciones de adhesión, adaptar sus costumbres a las exigencias de la Directiva sobre las aves antes de 2008. (5)
3. En 2009, Malta prohibió, por tanto, la captura de fringílidos. Sin embargo, en 2014, decidió invocar la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves con el fin de permitir la captura de siete especies de fringílidos silvestres como actividad recreativa.(6)
4. En su sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Malta, (7) el Tribunal de Justicia declaró que el régimen de actividades recreativas no reunía los requisitos para acogerse a tal excepción. Reviste especial importancia para el presente recurso el hecho de que el Tribunal de Justicia consideró que la falta de conocimiento de la procedencia de las poblaciones de aves de referencia que migran sobrevolando Malta impedía satisfacer el criterio de las «pequeñas cantidades» establecido en la excepción para actividades recreativas de la Directiva sobre las aves (en lo sucesivo, «falta de conocimiento»). (8)
5. A raíz de esa sentencia, Malta derogó el régimen de excepciones para actividades recreativas.
6. En octubre de 2020, Malta adoptó el «Proyecto Fringílidos». (9) Dicho proyecto prevé la captura de ejemplares vivos de las mismas siete especies de fringílidos que se contemplaban en la normativa que autorizó la captura recreativa, pero las capturas que propone el Proyecto Fringílidos se prevén como parte de un supuesto proyecto de investigación. La nueva normativa por la que se establece el marco del Proyecto Fringílidos se basa en otra excepción de la Directiva sobre las aves, que puede invocarse, con arreglo a su artículo 9, apartado 1, letra b), para «fines de investigación».
7. La Comisión Europea considera que el Proyecto Fringílidos es solo un subterfugio para permitir que prosigan las mismas actividades recreativas de captura de fringílidos, que el Tribunal de Justicia declaró contrarias a la Directiva sobre las aves en la sentencia Comisión/Malta. En consecuencia, sobre la base del artículo 258 TFUE, la Comisión incoó el procedimiento por incumplimiento que ha dado lugar al presente recurso. (10)
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
8. Junto con la Directiva sobre los hábitats, (11) la Directiva sobre las aves es el instrumento de la Unión que tiene por objeto la conservación de la biodiversidad. (12)
9. Como resulta de los considerandos 3 y 5 de la Directiva sobre las aves, la preservación de la diversidad de las especies de aves no solo es un objetivo medioambiental en sí mismo, sino que también se considera necesaria para la realización de los objetivos de la Unión de desarrollo sostenible y mejora de las condiciones de vida.
10. Pese a ciertas diferencias en el régimen aplicable a las especies de aves enumeradas en los anexos I a III de la Directiva sobre las aves, el artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva precisa que su objetivo es la conservación de «todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado». (13) Para ello, la Directiva sobre las aves regula «la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación».
11. El artículo 5 de la Directiva sobre las aves prohíbe, en particular, cualquiera que sea el método empleado, matar o capturar intencionadamente aves o perturbarlas de forma intencionada.
12. El artículo 8, apartado 1, de la Directiva sobre las aves dispone además:
«En lo que se refiere a la caza, la captura o muerte de aves en el marco de la presente Directiva, los Estados miembros prohibirán el recurso a cualquier medio, instalación o método de captura o muerte masiva o no selectiva o que pudiera causar la desaparición local de una especie, y en particular, los que se enumeran en la letra a) del anexo IV.»
13. En el anexo IV, letra a), cuarto guion, se mencionan las redes y trampas entre los medios y métodos de captura prohibidos y, según la sentencia Comisión/Malta, las redes «clap-net», cuyo uso está contemplado en el «Proyecto Fringílidos», están comprendidas en dicha disposición. (14)
14. Aunque la Directiva sobre las aves prohíbe en principio la captura de aves, el Tribunal de Justicia ha considerado que, en ciertas condiciones, la caza o captura de aves silvestres con fines recreativos puede constituir una «explotación prudente» autorizada por esta Directiva. (15) Ello parece conforme con el artículo 2 de la citada Directiva, que permite a los Estados miembros tener en cuenta las exigencias económicas y recreativas al establecer las medidas necesarias para la conservación de las aves.
15. No obstante, como también ha confirmado el Tribunal de Justicia,(16) el mantenimiento de actividades tradicionales no constituye una excepción autónoma al régimen de protección establecido por la Directiva sobre las aves. Por el contrario, solo puede autorizarse una excepción si está contemplada en la propia Directiva sobre las aves y se dan las condiciones especificadas en ella.
16. A este respecto, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves tiene el siguiente tenor:
«Los Estados miembros podrán introducir excepciones a los artículos 5 a 8 si no hubiere otra solución satisfactoria, por los motivos siguientes:
[…]
b) para fines de investigación o de enseñanza, de repoblación, de reintroducción así como para la crianza orientada a dichas acciones;
c) para permitir, en condiciones estrictamente controladas y de un modo selectivo, la captura, la retención o cualquier otra explotación prudente de determinadas aves en pequeñas cantidades.»
B. Derecho maltés
17. La República de Malta estableció el Proyecto Fringílidos en 2020. La normativa pertinente fue adoptada sobre la base de las «Wild Birds Regulations» (normas sobre la conservación de las aves silvestres), (17) que es el acto legislativo por el que se transpone la Directiva sobre las aves al Derecho maltés.
18. El artículo 9 de las normas sobre la conservación de las aves silvestres transpone el artículo 9 de la Directiva sobre las aves, fija las condiciones que han de aplicarse para apreciar las excepciones y establece un procedimiento específico de toma de decisiones en el que interviene el Comité Ornitológico Maltés, cuyas funciones están reguladas por el artículo 10 de las normas sobre la conservación de las aves silvestres.
19. El Proyecto Fringílidos fue establecido por las Framework Regulations 2020 (normas marco) (18) y fue puesto en marcha ese año sobre la base de la Declaración de 2020. (19) El marco básico fue modificado en 2021 por las normas marco de 2021, (20) que fueron adoptadas ese año por la Declaración de 2021 (21) y el año siguiente por la Declaración de 2022. (22)
20. Las normas pertinentes «establecen un régimen que admite, en condiciones de riguroso control y con criterio selectivo, una excepción de investigación con el fin de determinar la población de referencia de Malta [de siete especies de fringílidos] sobre la base del artículo 9, apartado 1, letra b), [de la Directiva sobre las aves] […]». (23) Las normas marco de 2020 explicaban asimismo, en su artículo 1, apartado 2, que el proyecto «persigue específicamente recopilar información científica suficiente para que Malta introduzca un régimen de excepciones con arreglo al artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves que cumpla el criterio de las “pequeñas cantidades” tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia en [la sentencia Comisión/Malta]».
21. En el Proyecto Fringílidos, tales datos se recogerían capturando aves de las siete especies de fringílidos objeto del proyecto, utilizando redes «clap-net» con una malla de tamaño no inferior a 18mm por 18mm. El diseño del estudio tiene por objeto alcanzar la saturación de datos cuando el tamaño de la muestra llegue a entre 60 y 70 controles de anillas por cada una de las siete especies de fringílidos.
22. La captura debe ser realizada por personas que posean una licencia especial, que se denominan recopiladores de datos. Puede emitirse esta licencia especial a favor de personas que dispongan de una licencia general de captura de ejemplares vivos, presenten un plano del lugar indicando la ubicación de sus «clap-nets» aprobadas y asistan a un curso preceptivo sobre los objetivos de la investigación.
23. Tras capturar el ave, el recopilador de datos comprueba si está anillada y, de ser así, introduce la información de la anilla en un formulario de recuperación (lo cual se denomina «control»). El formulario debe devolverse a la Wild Birds Regulation Unit (Unidad de Regulación de Aves Silvestres; en lo sucesivo, «WBRU») de Malta. Desde la adopción de las normas marco de 2021, se exige que el recopilador de datos comunique inmediatamente todos los ejemplares que capture al organismo regulador (que ya era, en aquel momento pertinente, la WBRU), incluidos los ejemplares no anillados. Después de «controlar» el ave, el recopilador de datos deberá devolverla inmediatamente a la naturaleza.
24. El marco regulador aplicable contempla asimismo la posibilidad de que las personas titulares de licencias de anillado especial participen en el proyecto, con la tarea de colocar las anillas con los datos pertinentes en las aves capturadas. No obstante, las organizaciones que llevan a cabo actividades de anillado de aves en Malta, EURING y BirdLife Malta, se negaron a participar en el Proyecto Fringílidos, invocando problemas éticos, (24) e instaron a los anilladores de aves a no participar en dicho proyecto. Dado que los anilladores de aves del plan nacional de anillado no participaron en el proyecto, como se explicó en la vista, Malta publicaba una convocatoria a escala europea dirigida a anilladores de aves antes de cada temporada de investigación. Sin embargo, no se presentó ningún anillador de aves. Por esta razón, el Proyecto Fringílidos consistió exclusivamente en capturar y controlar aves ya anilladas.
25. El Proyecto Fringílidos descrito se aplicó entre 2020 y 2022. Cada año, entre el 20 de octubre y el 20 de diciembre, se iniciaban períodos de investigación, en virtud de las declaraciones de ejecución, durante los cuales se permitía capturar aves.
III. Procedimiento administrativo previo
26. El 3 de diciembre de 2020, la Comisión envió a Malta un escrito de requerimiento. Estimó que el Proyecto Fringílidos era contrario a los artículos 5 y 8, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, y no estaba justificado por la excepción prevista en su artículo 9, apartado 1, letra b). La Comisión consideró que Malta no había acreditado que el Proyecto Fringílidos tuviera verdaderamente una finalidad de investigación, que la normativa maltesa carecía de una motivación acerca de si existía otra solución satisfactoria y que no había demostrado que no hubiera otra solución satisfactoria.
27. Malta respondió el 3 de febrero de 2021 afirmando que el Proyecto Fringílidos estaba justificado por el artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves. Alegó que el nuevo régimen de excepciones perseguía fines de investigación. En particular, esa investigación pretende poner remedio a la falta de datos que apreció el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Malta.
28. El 9 de junio de 2021, la Comisión emitió un dictamen motivado recogiendo las mismas imputaciones contenidas en el escrito de requerimiento. Dado que Malta ya había indicado que iniciaría otra temporada de capturas en el otoño de 2021, el dictamen motivado fijó un plazo breve de respuesta de un mes. La solicitud de Malta de ampliar ese plazo fue denegada.
29. Malta contestó al dictamen motivado el 15 de julio de 2021, manteniendo su postura de que el régimen controvertido era conforme con el Derecho de la Unión.
30. Tras las conversaciones y reuniones mantenidas entre los servicios de la Comisión y las autoridades maltesas, el Ministro de Medio Ambiente de Malta derogó, el 14 de octubre de 2021, las normas marco de 2020 «sin perjuicio de la validez de los actos realizados u omitidos en virtud de las mismas».
31. El 19 de octubre de 2021, dicho Ministro dio continuidad al Proyecto Fringílidos adoptando las normas marco de 2021. (25)
32. La Comisión considera que las normas marco de 2020 y las normas marco de 2021, así como las declaraciones que abrieron períodos de investigación en 2020, 2021 y 2022, constituyen actos de la misma naturaleza y, por consiguiente, los trata conjuntamente como una única medida.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
33. Mediante demanda presentada el 20 de enero de 2023, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que, al adoptar el Proyecto Fringílidos y permitir así la captura de ejemplares vivos de las siete especies de fringílidos silvestres en cuestión, Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 8, apartado 1, de la Directiva sobre las aves en relación con el artículo 9, apartado 1, de esa misma Directiva.
34. Mediante su escrito de contestación presentado el 21 de abril de 2023, Malta solicita al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del presente recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
35. La Comisión y Malta presentaron también un escrito de réplica y un escrito de dúplica el 19 de junio de 2023 y el 24 de julio de 2023, respectivamente.
36. El 7 de marzo de 2024, se celebró una vista en la que la Comisión y Malta presentaron sus informes orales.
V. Análisis
37. Antes de entrar en el fondo del presente asunto, examinaré primero su admisibilidad.
A. Admisibilidad
38. Malta alega que el presente recurso es inadmisible por cuanto se basa en un dictamen motivado al que siguió inmediatamente una modificación sustancial del marco jurídico nacional, que se equipara y confunde en el recurso con el marco anterior. En consecuencia, el alcance del presente recurso no está claro y vulnera el derecho de defensa de Malta.
39. La Comisión replica que el dictamen motivado de 9 de junio de 2021 se refería al Proyecto Fringílidos de Malta, que consistía, en ese momento, en las normas marco de 2020 y la Declaración de 2020. El recurso se dirigió contra el mismo proyecto, que en ese momento se mantenía en virtud de las normas marco de 2021 y las Declaraciones de 2021 y 2022. En opinión de la Comisión, estas últimas medidas son «actos de la misma naturaleza». (26)
40. La Comisión sostiene que los aspectos fundamentales del Proyecto Fringílidos original que, según el dictamen motivado, no cumplían el artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves, persistían en el régimen vigente cuando la Comisión interpuso el recurso. Tales elementos fundamentales son los siguientes: el proyecto persigue el mismo objetivo de investigación consistente en recopilar información (27) sobre las mismas siete especies de fringílidos; (28) el proyecto prevé las mismas condiciones para las licencias, incluida la concesión de licencias no a científicos profesionales, sino a cualquier persona con una licencia de captura general que posea el mismo tipo de par de redes «clap-net» y asista al mismo curso; (29) y el ámbito de aplicación del régimen de excepciones comprende el mismo período de 64 días de otoño. (30)
41. Contrariamente a las alegaciones de Malta según las cuales las normas marco de 2021 atendían las objeciones formuladas por la Comisión durante el procedimiento por incumplimiento, la Comisión estima que las novedades introducidas por las normas marco de 2021 y las Decisiones de ejecución son insignificantes. La creación del órgano regulador responsable de la investigación no tuvo un impacto significativo, ya que esa función es desempeñada por la WBRU, (31) que ya tenía ese cometido con arreglo a las normas marco anteriores. En virtud de las normas marco de 2021 se concedían licencias sobre la base de solicitudes presentadas conforme a las normas marco de 2020; las Declaraciones (de 2020, 2021 y 2022) son casi idénticas.
42. En mi opinión, la excepción de inadmisibilidad propuesta por Malta debe desestimarse.
43. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el objeto de un recurso interpuesto al amparo del artículo 258 TFUE está circunscrito por el procedimiento administrativo previsto por dicha disposición y, en consecuencia, el dictamen motivado de la Comisión y el recurso han de fundarse en los mismos motivos y alegaciones. (32)
44. Al mismo tiempo, el Tribunal de Justicia reconoce que esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los casos una coincidencia perfecta entre las disposiciones nacionales mencionadas en el dictamen motivado y las que aparecen en el recurso. Cuando, entre la fase del procedimiento administrativo previo y la fase judicial, se produce un cambio legislativo, basta que el sistema establecido por la legislación aludida en el curso del procedimiento administrativo previo haya sido mantenido en esencia por las nuevas medidas adoptadas por el Estado miembro con posterioridad al dictamen motivado, aun cuando la nueva legislación no haya sido impugnada formalmente en la fase administrativa previa. (33)
45. Efectivamente, estoy de acuerdo en que si, por cada cambio no sustantivo de la legislación de que se trata, los Estados miembros pudieran exigir la reapertura del procedimiento por incumplimiento desde el principio, este mecanismo de ejecución perdería su eficacia. Por lo tanto, una mera modificación de la normativa no puede constituir una causa automática de inadmisión de un recurso ante el Tribunal de Justicia. No obstante, como ha alegado Malta, ello no puede tener como consecuencia privar al Estado demandado de la posibilidad de defenderse de manera eficaz.
46. A este respecto, coincido con la Comisión en que la nueva versión de la normativa nacional por la que se ha establecido el Proyecto Fringílidos no ha introducido cambios sustanciales en los elementos identificados por la Comisión. (34)
47. Además, las alegaciones de la Comisión relativas a las razones por las que el Proyecto Fringílidos no reúne los requisitos del artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves eran comprensibles para Malta. Este Estado miembro tuvo la oportunidad de explicar si y cómo la nueva normativa abordaba de modo distinto las deficiencias alegadas por la Comisión y explicar al Tribunal de Justicia por qué consideraba que dicha normativa cumplía los requisitos del artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves. En consecuencia, se respetó el derecho de defensa de Malta.
48. Por lo tanto, a mi juicio, el presente recurso es admisible.
B. Sobre el fondo
49. En el presente asunto, la Comisión alega que Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 8 de la Directiva sobre las aves, y que la infracción de tales disposiciones no puede acogerse a la excepción para fines de investigación del artículo 9, apartado 1, de la Directiva sobre las aves.
50. Desde el principio, Malta basó explícitamente su normativa en el artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves. La decisión de invocar una excepción solo puede entenderse en el sentido de que Malta acepta que, si no estuviera amparada por una excepción, la actividad contemplada por su normativa sería contraria a la Directiva sobre las aves.
51. Por tanto, la esencia del presente asunto consiste en dilucidar si Malta ha cumplido los requisitos exigidos por la excepción de investigación que prevé la Directiva sobre las aves. (35)
52. A este respecto, la Comisión formula tres alegaciones principales. En primer lugar, sostiene que Malta no ha demostrado que el Proyecto Fringílidos tuviera una auténtica finalidad de investigación. En segundo lugar, alega que Malta no ha motivado la inexistencia de otra solución satisfactoria y, en tercer lugar, que no ha demostrado la inexistencia de otra solución satisfactoria.
53. La cuestión más importante y novedosa que plantea el presente asunto es la primera alegación: ¿es el Proyecto Fringílidos de Malta un verdadero proyecto de investigación o es solo un subterfugio, como sostiene la Comisión, para perpetuar actividades que infringen la Directiva sobre las aves? Abordaré en primer lugar esta cuestión en la sección 1. Mi conclusión es que el proyecto de investigación controvertido, tanto en su diseño como en su ejecución, adolece de defectos en virtud de los cuales el Tribunal de Justicia debería considerar que no se trata, en realidad, de un verdadero proyecto de investigación. Por esta razón, considero que las alegaciones segunda y tercera de la Comisión solo presentan carácter subsidiario. Las examinaré conjuntamente en la sección 2.
1. Falta de demostración de la finalidad de investigación del Proyecto Fringílidos
54. ¿Cómo puede dilucidar el Tribunal de Justicia si un proyecto, que el legislador de un Estado miembro ha presentado como proyecto de investigación, ha sido adoptado realmente con fines de investigación, o si dicho Estado miembro solo invoca la excepción de investigación para permitir actividades que, en otro caso, serían ilegales?
55. La respuesta lógica sería que si un proyecto cumple todos los requisitos impuestos por la Directiva sobre las aves para acogerse a esa excepción, el Tribunal de Justicia debe concluir que se ha adoptado con fines de investigación.
56. Sin embargo, esta propuesta parece más fácil de lo que es en realidad. Aunque la Directiva sobre las aves contempla una excepción de investigación para actividades que, en otro caso, se considerarían capturas y perturbación prohibidas de aves silvestres, no contiene ninguna indicación sobre el significado de la expresión «para fines de investigación» recogida en su artículo 9, apartado 1, letra b).
57. Tampoco se facilita una explicación en la directiva conexa, la Directiva sobre los hábitats, que prevé una excepción de investigación con un tenor casi idéntico, en virtud de la cual se permite excluir la protección establecida en ese acto para fines de conservación de los animales y plantas que contempla. (36)
58. Para determinar el significado del concepto de «investigación», cabe inspirarse en el Convenio de Berna relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural, del que es parte la Unión Europea. (37) El artículo 9 de dicho Convenio establece excepciones para fines de investigación formuladas en términos similares a los de las Directivas sobre las aves y sobre los hábitats. En cuanto al significado de tales excepciones, el Comité permanente del Convenio de Berna consideró que «la investigación es una actividad intelectual que persigue lograr nuevos hallazgos científicos de una manera metódica, sistemática y verificable». (38)
59. Esta descripción permite extraer conclusiones sobre algunos elementos del concepto de «investigación», tanto materiales como procedimentales. La dimensión material de un proyecto de investigación es su objetivo; responde a la cuestión relativa al acervo de conocimientos que el proyecto pretende ampliar y explica por qué debe plantearse esta cuestión en principio. La dimensión procedimental se refiere a los métodos científicos empleados, es decir, la forma en que se alcanzará el resultado deseado.
60. Por consiguiente, propongo que, a efectos del presente asunto y sin que sea necesario ofrecer una definición más completa de «investigación», el Tribunal de Justicia considere que un proyecto de investigación debe tener una finalidad expresada en una cuestión objeto de investigación y ha de estar diseñado de forma que sea posible responder a dicha cuestión. No se han cuestionado estos elementos del concepto de investigación, respecto a los cuales, además, ambas partes coinciden en que implican una «investigación científica».(39)
61. Cuando conoció de una cuestión similar a la planteada ante el Tribunal de Justicia en el presente asunto, la Corte Internacional de Justicia (ICJ), en un asunto relativo a un proyecto japonés de caza de ballenas en la Antártida, (40) también estimó que no era necesario que ofreciera una definición exhaustiva de «investigación». Dicha Corte explicó, sin embargo, que «un criterio objetivo relativo a si un programa tiene fines de investigación científica no depende de las intenciones de los funcionarios públicos concretos, sino de si el diseño y ejecución del programa son razonables para lograr las finalidades declaradas de la investigación». (41)
62. Propongo al Tribunal de Justicia que adopte un método similar y evalúe si el diseño y ejecución del Proyecto Fringílidos son razonables para las finalidades de investigación declaradas de dicho proyecto.
63. La Comisión cuestionó tanto los objetivos declarados de la investigación como el diseño y ejecución del Proyecto Fringílidos. Examinaré estas cuestiones sucesivamente.
a) Cuestión objeto de investigación y su objetivo
64. En el Proyecto Fringílidos, la cuestión objeto de investigación tiene la siguiente redacción: «¿De dónde proceden los fringílidos que migran sobrevolando Malta durante la migración postnupcial (otoño)?» (42)
65. La Comisión alega que dicha cuestión de investigación no persigue un objetivo de conservación. Por el contrario, Malta pretende responder a esta cuestión únicamente para introducir de nuevo la excepción de actividades recreativas.
66. A juicio de la Comisión, la excepción prevista en el artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves solo puede invocarse para investigaciones que tengan un objetivo de conservación.
67. Malta confirmó que la necesidad de responder a la cuestión objeto de investigación en el Proyecto Fringílidos fue reconocida efectivamente después de que el Tribunal de Justicia, en su sentencia Comisión/Malta, hiciese referencia a la falta de conocimiento. Sin embargo, afirma que remediar la falta de conocimiento que impide a Malta introducir una excepción de actividades recreativas puede ser el objetivo de un proyecto de investigación con arreglo al artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves.
68. Además, Malta explica que el Proyecto Fringílidos persigue también un objetivo de conservación más amplio. Afirma que conocer la procedencia de los fringílidos que sobrevuelan Malta puede ayudar a este país a formular su política de conservación. En particular, los datos resultantes del Proyecto Fringílidos harían posible identificar las rutas migratorias pertinentes y contribuirían, por tanto, a dirigir las actividades de conservación de los hábitats y a elaborar una planificación del uso del suelo que protegiera los lugares de parada y las rutas esenciales.
69. En mi opinión, no cabe aceptar la tesis de la Comisión de que la finalidad de un proyecto de investigación con arreglo al artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves debe consistir únicamente en un objetivo de conservación. Una investigación que requiere una excepción a la protección de las aves puede servir a cualquier interés de investigación legítimo. A este respecto, en la medida en que la captura recreativa de aves se considera una explotación prudente permitida por la excepción para actividades recreativas, siempre que solo se capture una pequeña cantidad de aves, no cabe oponerse a la recopilación de datos con vistas a la introducción de dicha excepción basándose en que tiene un objetivo ilegítimo.
70. La investigación dirigida a promover objetivos de conservación se contempla en una disposición distinta de la Directiva sobre las aves. El artículo 10 de la citada Directiva dispone que «los Estados miembros fomentarán las investigaciones y los trabajos necesarios para la protección, la administración y la explotación de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1». Este es un argumento a favor de mi posición de que el artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves debe interpretarse en el sentido de que también permite la investigación con fines legítimos distintos de la conservación.
71. Opino, al mismo tiempo, que, aunque no es necesario que tenga por objetivo mejorar los métodos de conservación, una investigación realizada al amparo de una excepción no puede tener como resultado impedir u obstaculizar el objetivo de conservación consistente en mantener el buen estado de conservación de una especie.
72. Volviendo a las circunstancias del caso de autos, cabe señalar que las normas marco de 2020 definían el objetivo del Proyecto Fringílidos de manera distinta que las normas marco de 2021. La referencia expresa a la excepción de actividades recreativas, que figuraba en las normas marco de 2020, fue suprimida en las normas marco de 2021.(43) En la vista, sin embargo, Malta aclaró que la posible introducción de la excepción para actividades recreativas sigue siendo uno de los objetivos de las normas marco de 2021, pese a la modificación de su formulación.
73. A mi parecer, la cuestión objeto de investigación a la que pretende dar respuesta el Proyecto Fringílidos es apropiada para suplir la falta de conocimiento que el Tribunal de Justicia detectó, en su sentencia Comisión/Malta, en relación con la excepción para actividades recreativas.
74. En cambio, aun cuando, según Malta, el Proyecto Fringílidos persigue objetivos de conservación más amplios, este Estado no ha explicado, salvo en términos muy generales, los objetivos de conservación que el proyecto aspira a lograr. Por consiguiente, es difícil establecer un vínculo entre la cuestión objeto de investigación relativa a la procedencia de las aves que sobrevuelan Malta en otoño y los posibles objetivos de conservación.
75. No obstante, concediendo a Malta el beneficio de la duda, desarrollaré mi análisis partiendo de la premisa de que el Proyecto Fringílidos persigue también un objetivo de conservación más amplio. Para examinar el carácter razonable del diseño de un proyecto, es necesario tener en cuenta sus objetivos. Por tanto, examinaré si el diseño del proyecto puede estar justificado a la luz de sus dos objetivos declarados.
b) Diseño y ejecución de la investigación
76. Como se ha explicado, el diseño y la forma de ejecución de un proyecto han de ser razonables. (44) Esto significa que la perturbación de las aves, prohibida en principio por la Directiva sobre las aves, ha de estar justificada por los objetivos del proyecto. (45)
77. Separaré las cuestiones relativas al diseño y a la ejecución del Proyecto Fringílidos examinando, por un lado, los aspectos impugnados por la Comisión que considero elementos razonables del diseño del proyecto y, por otro lado, los aspectos que no me parecen razonables.
1) Elementos aceptables del diseño del Proyecto Fringílidos
78. La Comisión alega que el uso de «clap-nets» no está justificado, que el número de lugares de captura es excesivo y que no está claramente relacionado con la cuestión que se analiza. Por otra parte, habida cuenta del escaso número de ejemplares anillados capturados en Malta, la recopilación de datos de las aves anilladas simplemente no puede dar respuesta a la cuestión objeto de investigación en un plazo razonable. Se alega que, con el diseño actual de la investigación, se requerirían en torno a 70 años para recoger el número necesario de anillas.
79. A mi juicio, Malta ha aportado argumentos convincentes para rebatir estos elementos que la Comisión presenta como deficiencias de diseño. En primer lugar, tanto las redes «clap-net» como las redes «mist-net» están, en principio, prohibidas por el anexo IV de la Directiva sobre las aves y solo pueden utilizarse al amparo de una de las excepciones. Por consiguiente, si han de capturarse aves, y al parecer este es el único método científicamente disponible en la actualidad para leer datos de anillas colocadas en los fringílidos anillados, la utilización de «clap-nets» posibilita una captura de aves más selectiva que las «mist-nets». Dado que el Proyecto Fringílidos tiene por objeto siete razas específicas de fringílidos, tal elección parece justificada.
80. En segundo lugar, puedo admitir que el elevado número de aves capturadas en la gran superficie del país no constituye necesariamente un defecto del proyecto. Como tal, el diseño incrementa las probabilidades de capturar un ave anillada y recoger con mayor rapidez la información necesaria. Sin embargo, no cabe aceptar un argumento esgrimido por Malta a este respecto. Malta recalcó que, a diferencia de lo que sucedía con el proyecto recreativo anterior, la captura de un gran número de aves no supone un problema, puesto que son liberadas a la naturaleza sin daño alguno. Sin embargo, el hecho de que los fringílidos sean liberados tras su captura no puede entenderse como una justificación del diseño del proyecto en sí. No debe olvidarse que, con arreglo a la Directiva sobre las aves, también están prohibidas la captura y la perturbación de las aves, no solo retenerlas o matarlas.
81. En tercer lugar, por lo que se refiere a la saturación fijada entre 60 y 70 anillas recogidas por especie de fringílidos, que permite considerar que se han recogido datos suficientes para extraer conclusiones fiables, no considero que el Tribunal de Justicia esté suficientemente informado para pronunciarse sobre este aspecto. Lo mismo sucede con las proyecciones sobre el posible final del proyecto.
2) Deficiencias inaceptables del diseño y de la ejecución de la investigación
82. Como ya he propuesto, para determinar si un proyecto es un auténtico proyecto de investigación, el Tribunal de Justicia ha de centrarse en su carácter razonable. Para valorar el carácter razonable de un proyecto de investigación, es necesario ponderar las perturbaciones que el proyecto implica para los fringílidos silvestres, que están prohibidas por la Directiva sobre las aves, en relación con el objetivo científico del proyecto. Cuanto más importante sea el objetivo del proyecto, más fácil es justificar la captura y la perturbación. Cuanto menos importante sea el objetivo, más difícil será justificar el proyecto, lo que podría llevar a la conclusión de que no debe permitirse la captura y perturbación de las aves.
83. La operación de ponderación ha de tomar en consideración asimismo que el proyecto en cuestión tiene por objeto animales vivos. (46) Debe tenerse presente que la protección del bienestar de los animales constituye, con arreglo al artículo 13 TFUE, un objetivo de interés general reconocido por la Unión. (47) El Tribunal de Justicia ya ha reconocido expresamente su importancia en relación con la Directiva sobre las aves. (48)
84. En relación con el carácter razonable del Proyecto Fringílidos, la Comisión señala los siguientes defectos del diseño del proyecto. En primer lugar, no existe un método de recopilación exhaustiva de datos que pueda justificar perturbar a las aves, y el proyecto se centra, erróneamente, en el registro de ejemplares ya anillados. En segundo lugar, los recopiladores de datos que participan en el proyecto carecen de la formación adecuada y tienen un conflicto de intereses que debería impedir su participación en el proyecto.
i) Proyecto centrado únicamente en ejemplares ya anillados
85. En relación con la primera alegación, la Comisión sostiene en primer lugar, basándose en las conclusiones de los informes de BirdLife Malta y EURING, que es un error que el proyecto se centre en la procedencia de los fringílidos. En su opinión, «con el fin de contribuir a una mejor conservación y gestión de los fringílidos que pasan el invierno en Malta y ofrecer una base para controlar la eficacia de futuras medidas de conservación, es importante entender su distribución, número y rotación, así como su origen migratorio». En un proyecto creíble, el énfasis inicial no debe situarse en el origen de la población, sino que el proyecto debe estimar primero el tamaño, composición y rotación de las poblaciones de fringílidos presentes en Malta durante la temporada no reproductora. Este componente podría llevarse a cabo mediante estudios de observación, que «facilitarían información básica sobre la abundancia estacional y el uso del hábitat, identificando las zonas y los hábitats más importantes y que deberían recibir la máxima prioridad de conservación con respecto a estas especies.» (49)
86. Esta alegación no ha sido refutada por Malta. En efecto, si se considera únicamente en el contexto de su finalidad de permitir la reintroducción de una excepción para actividades recreativas, subsanando la falta de conocimiento declarada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisión/Malta, recopilar datos acerca de la procedencia de las aves puede parecer un enfoque adecuado para el proyecto. Sin embargo, poner el énfasis únicamente en este tipo de información, especialmente cuando se carece de otros datos pertinentes que no es posible recopilar con el Proyecto Fringílidos, no puede justificar la perturbación de las aves en relación con un objetivo de conservación más amplio.
87. El segundo defecto altamente problemático del diseño del proyecto consiste en que la captura de aves solo está permitida para leer y registrar los datos de ejemplares capturados ya anillados. Como señaló la Comisión, esto no está justificado desde un punto de vista científico o ético. Cuando las aves son capturadas durante las operaciones de anillado, deben recopilarse todos los datos científicos a fin de garantizar que pueda maximizarse el uso científico de los datos. La recogida de datos no solo de la anilla, sino también datos adicionales sobre cada ave capturada, como la edad y el sexo, el peso, el estado del plumaje, la medición de las alas y otros similares, junto con el anillado de todos los ejemplares capturados, podría efectivamente justificar acciones que estarían en otro caso prohibidas por la Directiva sobre las aves. Para ello, sería necesaria la participación de anilladores formados y cualificados.
88. A este respecto, es preciso recordar que, en su diseño original con arreglo a la legislación pertinente, el Proyecto Fringílidos contemplaba efectivamente no solo la recopilación de datos de aves ya anilladas, sino también el anillado de todas las aves capturadas. Para la ejecución de esa parte del proyecto, se preveía que podría concederse un permiso especial para participar en el proyecto a anilladores de aves autorizados. Sin embargo, debido a la desconfianza en el proyecto propuesto por la organización de anillado, EURING, los anilladores de aves activos en Malta se negaron a participar en el proyecto. (50) En realidad, según Malta, la convocatoria de anilladores a escala europea no tuvo éxito. Por este motivo, en los tres años objeto de examen, el proyecto solo se ejecutó para recopilar datos de aves ya anilladas.
89. A mi juicio, la captura de aves a gran escala, tal como contempla el Proyecto Fringílidos, solo para recopilar datos de las aves anilladas no puede justificar el proyecto, con independencia de si su objetivo consiste únicamente en posibilitar la reintroducción de la excepción para actividades recreativas, o si persigue efectivamente objetivos de conservación más amplios. En ambos escenarios, una perturbación de las aves a tan gran escala sería desproporcionada con respecto al beneficio científico del proyecto. (51)
90. La falta de participación de anilladores de aves en el Proyecto Fringílidos probablemente podría haberse evitado si el legislador hubiera renunciado a una parte del diseño del proyecto. Una de las cuestiones polémicas por la que los anilladores se negaron a participar en el Proyecto Fringílidos fue el uso de reclamos vivos. Sin embargo, no parece necesario para hacer posible la captura de fringílidos mediante «clap-nets». El uso de reclamos pregrabados para aves es igualmente eficaz. (52) Dado que este cambio del diseño del proyecto podría mejorar su carácter razonable, puesto que las aves podrían ser anilladas simultáneamente con el registro de la información existente en las anillas, y sin reducir la eficacia del método de captura, hay que preguntarse si esta parte del diseño del proyecto no persigue una finalidad distinta del objetivo de investigación. Esta parte del diseño permite perpetuar las actividades recreativas de captura de fringílidos en las que se utilizaban tradicionalmente reclamos vivos. (53)
ii) Recopiladores de datos y ciencia ciudadana
91. Ello me lleva a examinar la siguiente alegación formulada por la Comisión, que se refiere a la improcedencia de la participación en el proyecto de personas que intervinieron en el anterior proyecto amparado por la excepción para actividades recreativas.
92. La principal respuesta que Malta ofrece a estas alegaciones es la ciencia ciudadana. Malta afirma que la ciencia ciudadana es una idea que la Comisión respalda con firmeza, y se muestra sorprendida por la posición de la Comisión en el caso de autos.(54) Sostiene asimismo que resulta oportuno incluir a los titulares de licencias de captura de ejemplares vivos obtenidas al amparo de la excepción de captura para fines recreativos, ya que estas personas saben cómo usar las «clap-nets». Por último, Malta insistió en que solo los cazadores que realizan un curso de formación pueden obtener la licencia especial que les habilita para participar en el Proyecto Fringílidos.
93. La ciencia ciudadana es, en efecto, una idea apoyada por la Unión. (55) No obstante, la idea de incluir a los ciudadanos en proyectos científicos no consiste en diseñar proyectos para que los ciudadanos participen, sino en incluir a estos en proyectos de investigación que están justificados, por sí mismos, por un determinado objetivo de investigación relevante. La participación de los ciudadanos ha de ser posible para todas las personas que deseen intervenir en el proyecto y no debe ser discriminatoria, aunque pueden imponerse ciertos requisitos para la participación.
94. El Proyecto Fringílidos, por el contrario, está concebido de tal forma que solo los titulares de la licencia general de captura de ejemplares vivos, que ya no se expide sino que únicamente la poseen quienes participaron en el proyecto que se amparó en la excepción para actividades recreativas, pueden solicitar la licencia especial para participar en el Proyecto Fringílidos. (56) Así lo confirmó Malta en la vista. Este Estado miembro, sin embargo, no ofreció una explicación razonable de la razón por la que el proyecto, si se basa en la idea de la ciencia ciudadana, no está abierto a todos los ciudadanos que deseen participar. Se esgrimió el argumento de que los titulares de una licencia de captura de ejemplares vivos saben cómo utilizar las redes «clap-net». No obstante, no se ofreció ninguna explicación de por qué otros ciudadanos no podrían aprender a utilizar tales redes a efectos del proyecto.
95. La formación obligatoria para poder obtener el permiso especial parece centrada únicamente en informar a los potenciales participantes de la estructura legal del proyecto, incluyendo, de forma significativa, la obligación de liberar de inmediato las aves capturadas. Habida cuenta de los datos presentados al Tribunal de Justicia, no parece que la formación de que se trata dote de las competencias necesarias para recoger datos, por ejemplo, la forma de utilizar correctamente las «clap-nets» o la manera de distinguir las siete especies de fringílidos entre sí y de otras aves.(57) Sin embargo, no parece una formación suficiente que permita a cualquier ciudadano interesado participar en el proyecto.
96. Los otros proyectos supuestamente comparables al Proyecto Fringílidos que Malta mencionó en su escrito de contestación, en los que los ciudadanos participaban en investigaciones sobre aves, no implicaban a estos en acciones invasivas respecto a las aves. La mayoría de dichos proyectos se referían, por el contrario, a la observación y notificación de los datos observados. (58) Además, como explica EURING, los ciudadanos que participan en los proyectos de anillado reciben una formación rigurosa, que a menudo dura un año, e intervienen en el proyecto junto con anilladores profesionales. (59)
97. Puedo estar de acuerdo con Malta en que la inclusión de personas que participaron anteriormente en la captura recreativa de fringílidos no representa un problema en sí misma, y puede incluso tener un componente educativo, en especial porque el proyecto prohíbe retener las aves.
98. Sin embargo, esto no explica por qué únicamente esas personas son invitadas a participar en las oportunidades de ciencia ciudadana del Proyecto Fringílidos. Ello no se ajusta al concepto de ciencia ciudadana. Constituye más bien un indicio de que el proyecto ha sido diseñado y ejecutado con el fin de permitir a ese grupo concreto de ciudadanos proseguir sus actividades recreativas de captura de fringílidos.
99. Malta señaló que el proyecto prevé el control de la ejecución y su cumplimiento, lo cual debería impedir a los recopiladores de datos retener las aves capturadas. Además, las cifras correspondientes a los dos últimos años de ejecución del proyecto ponen de manifiesto los efectivos controles de ejecución en la práctica. A este respecto, Malta ha facilitado cifras significativas acerca de los firmes esfuerzos realizados para mejorar la aplicación de su normativa. Por ejemplo, en el año 2021, durante el inicio de los «períodos de investigación» y teniendo en cuenta que se habían emitido 2 904 licencias especiales al amparo de la presente excepción, la normativa exigía 50 agentes durante las horas autorizadas, que realizaron en total 3 111 controles in situ, en los que se detectaron 122 ilegalidades. (60)
100. Pueden haberse reducido de este modo los casos en que las aves capturadas no son liberadas. No obstante, como señaló la Comisión en la vista, es extraño que un auténtico proyecto de investigación requiera una movilización tan constante y voluminosa de recursos para hacer cumplir la normativa.
101. Por último, no solo el diseño del Proyecto Fringílidos es difícil de defender desde el punto de vista de la ciencia ciudadana, sino que además en dicho proyecto no se coopera con ningún otro proyecto de investigación. No obstante, cabría esperar que el proyecto, que depende de datos procedentes de otros países y puede contribuir a otros proyectos relativos al desplazamiento de aves, previera una cooperación nacional e internacional con proyectos similares. (61)
102. En conclusión, coincido con la Comisión en que los elementos de prueba aportados no demuestran que el diseño y la ejecución del Proyecto Fringílidos sean auténticos y razonables para alcanzar sus objetivos declarados. Por esta razón, dicho proyecto no puede justificarse en virtud de la excepción de investigación del artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves.
2. Inexistencia de otra solución satisfactoria y obligación de motivación
103. La Comisión sostiene que Malta no ha explicado por qué no es posible responder a la cuestión objeto de investigación utilizando otros métodos, ni lo explicó con claridad en la normativa mediante la que introdujo la excepción.
104. Malta responde que los informes a los que se remiten las Declaraciones de ejecución de las normas marco de 2020 y 2021 explican de manera suficientemente precisa la razón por la que no existe una alternativa adecuada al Proyecto Fringílidos.
105. En primer lugar, cualquiera que sea el motivo de la excepción permitida con arreglo al artículo 9 de la Directiva sobre las aves, esta disposición establece, en su apartado 1, el requisito de que dicha excepción solo podrá utilizarse «si no hubiere otra solución satisfactoria».
106. Ya he explicado por qué estimo que el diseño y la ejecución del Proyecto Fringílidos no son razonables para alcanzar sus objetivos de investigación. Por tanto, considero que no fue adoptado con fines de investigación. En consecuencia, no se plantea la cuestión de la alternativa.
107. No obstante, si el Tribunal de Justicia apreciase que el Proyecto Fringílidos fue adoptado con fines de investigación, considero que, tal como sostiene la Comisión, Malta no ha explicado con claridad por qué las dos alternativas mencionadas son insuficientes.
108. El objetivo del Proyecto Fringílidos es determinar de dónde proceden los fringílidos que sobrevuelan Malta. Para ello, el proyecto propone utilizar métodos prohibidos por la Directiva sobre aves: capturar aves y utilizar «clap-nets». Para que el Proyecto Fringílidos esté justificado en virtud del artículo 9, apartado 1, letra b), de la Directiva sobre las aves, es necesario por tanto que Malta demuestre que no están disponibles otros métodos que no contravengan la citada Directiva o que estén amparados en una excepción, pero sean menos intrusivos.
109. La primera alternativa mencionada por la Comisión se refiere a la intervención de ornitólogos expertos. La Comisión no ha explicado con claridad la forma en que deben intervenir. Ciertamente, deben participar en el diseño del proyecto, en los análisis de los datos recopilados, en la formulación de las conclusiones de dichos análisis y, finalmente, en la publicación de los resultados del proyecto.(62)
110. Sin embargo, el problema relativo a la no participación de ornitólogos en el diseño del Proyecto Fringílidos que la Comisión subrayó se refería al momento de la recogida de datos de las anillas de las aves y la recopilación de información adicional de las aves capturadas.
111. A este respecto, en mi opinión Malta no puede sostener que la alternativa más satisfactoria no sea que los ornitólogos participen en el proyecto, dado que inicialmente contempló la participación de anilladores de aves en el momento de la recogida de datos. No obstante, después de que fracasara su intento de implicar a ornitólogos, Malta descartó este aspecto original del diseño del proyecto y continuó su ejecución sin la participación de ornitólogos. Obviamente existía una primera alternativa, pero fue ignorada por Malta.
112. La segunda alternativa mencionada fue la modelización a gran escala. Aun cuando Malta aduce múltiples razones por las que esta opción es menos eficaz que el proyecto basado en la recopilación de datos de las anillas de las aves, no afirma que ese método no pueda dar respuesta a la cuestión objeto de investigación y subsanar así la falta de conocimiento de que se trata. Dado que la modelización a gran escala es un método de investigación no intrusivo y, por consiguiente, no es contrario a la Directiva sobre las aves, descartar ese método exigiría una explicación más profunda.
113. Considero que Malta no ha explicado con claridad la razón por la que otros métodos disponibles no son adecuados para subsanar la falta de conocimiento, cuya identificación es la razón por la que se desarrolló el Proyecto Fringílidos. Por consiguiente, la motivación que se expone en la normativa de ejecución (declaraciones) no cumple el criterio de seguridad jurídica establecido en la jurisprudencia, (63) que requiere una motivación precisa y adecuada que explique la manera en que se cumplen los requisitos del artículo 9, incluidas las razones por las que la autoridad que introduce la excepción cree que no existe otra alternativa satisfactoria. (64)
114. No se ofrece ninguna motivación sobre la alternativa disponible en las normas marco de 2020 o 2021. Las tres declaraciones de ejecución, que dieron inicio al período de investigación en los años 2020, 2021 y 2022 contienen una cierta motivación. Mientras que las Declaraciones de 2020 solo hacen referencia implícitamente a los estudios en los que se basó el diseño del proyecto, las declaraciones posteriores mencionan tales estudios de manera más explícita en las notas. No obstante, ninguno de estos estudios ni las alegaciones formuladas durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia responden con claridad a la cuestión de por qué debían descartarse los demás métodos. No se alega que no sean adecuados, sino solo que son menos eficaces.
115. Así pues, la Comisión ha demostrado de modo suficiente que Malta no motivó la inexistencia de otra solución satisfactoria y no acreditó la inexistencia de otra solución satisfactoria.
116. Habida cuenta de todo lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que declare que Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 8, apartado 1, de la Directiva sobre las aves, en relación con el artículo 9, apartado 1, de la misma Directiva.
VI. Costas
117. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas de la República de Malta y los motivos formulados por esta han sido desestimados, procede condenarla en costas.
VII. Conclusión
118. A la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que:
– Declare que la República de Malta ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 y 8, apartado 1, de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, en relación con el artículo 9, apartado 1, de dicha Directiva, al haber adoptado un régimen de excepciones que permite la captura de ejemplares vivos de siete especies de fringílidos silvestres (el pinzón vulgar —Fringilla coelebs—, el pardillo común —Carduelis cannabina—, el jilguero europeo —Carduelis carduelis—, el verderón común —Carduelis chloris—, el picogordo común —Coccothraustes coccothraustes—, el serín verdecillo —Serinus serinus— y el jilguero lúgano —Carduelis spinus—).
– Condene a la República de Malta a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
1 Lengua original: inglés.
2 Huston, J., The Maltese Falcon, Warner Bros, 1941. Sobre el hecho histórico vinculado a esta historia, véase Falzon, M-A., Birds of Passage, Hunting and Conservation in Malta, Berghahn Books New York, Oxford: 2020, p. 26.
3 A mi entender, la captura de fringílidos ha sido practicada en Malta con el fin de utilizar estas aves como reclamos vivos para la caza o en ulteriores capturas. Las aves también se mantenían en jaulas y se utilizaban para la cría o como mascotas, o para disfrutar de su canto. A este respecto, véase Flazon, M-A., Birds of Passage, Hunting and Conservation in Malta, op. cit., pp. 14‑15; 51; 55‑56.
4 Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7), por la que se derogó la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 1979, L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125) (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»).
5 El Tratado de Adhesión estableció un período transitorio, durante el cual Malta debía suprimir gradualmente las actividades de captura de aves prohibidas por la Directiva sobre las aves. Véase el Tratado entre el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Estados miembros de la Unión Europea) y la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia, la República Eslovaca relativo a la adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca a la Unión Europea (DO 2003, L 236,. 17, en la página 870).
6 Las siete especies de fringílidos silvestres de que se trata son las siguientes: el pinzón vulgar, Fringilla coelebs; el pardillo común, Carduelis cannabina; el jilguero europeo, Carduelis carduelis; el verderón común, Carduelis chloris; el picogordo común, Coccothraustes coccothraustes; el serín verdecillo, Serinus serinus y el jilguero lúgano Carduelis spinus.
7 Sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Malta (C‑557/15, en lo sucesivo, «sentencia Comisión/Malta», EU:C:2018:477).
8 Véase la sentencia Comisión/Malta, apartados 62 a 76. Otras razones por las que el Tribunal de Justicia estimó que la excepción de las actividades recreativas no cumplía los requisitos del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves eran que las redes tipo «clap-net» no eran métodos selectivos de captura, que la captura era muy intensiva y que la excepción no se aplicaba en condiciones estrictamente controladas (véase la sentencia Comisión/Malta, apartados 71, 79, 81, 84 y 97).
9 El Proyecto Fringílidos se basa en la normativa que se explica en la sección II de las presentes conclusiones.
10 En la vista, la Comisión explicó que decidió interponer el presente recurso sobre la base del artículo 258 TFUE, y no del artículo 260 TFUE, apartado 2, porque la normativa que introdujo el Proyecto Fringílidos se ampara en una disposición diferente de la Directiva sobre las aves. Así pues, aunque, según la Comisión, la nueva normativa mantiene el régimen anterior, era preciso incoar un nuevo procedimiento por incumplimiento al basarse en una excepción diferente.
11 Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7), en su versión modificada en último lugar por la Directiva 2013/17/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013, por la que se adaptan determinadas directivas en el ámbito del medio ambiente, con motivo de la adhesión de la República de Croacia (DO 2013, L 158, p. 193) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»).
12 Sobre la importancia de la biodiversidad, véanse las observaciones introductorias de mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Irlanda (Protección de zonas especiales de conservación) (C‑444/21, EU:C:2023:90, puntos 1 a 3).
13 [El subrayado es mío] Hay que destacar que el anexo I de la referida Directiva enumera las aves que, con arreglo a su artículo 4, están sujetas a medidas de conservación especiales con el fin de asegurar su supervivencia. El anexo II enumera las especies que pueden cazarse con arreglo a la normativa nacional, y el anexo III indica las especies que pueden ser objeto de comercio en determinadas condiciones. Los fringílidos, objeto del «Proyecto Fringílidos», no figuran en ninguno de los anexos de la Directiva sobre las aves. Sin embargo, están sujetos también a medidas de conservación especiales en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre las aves, que impone ese tratamiento con respecto a «las especies migratorias no contempladas en el anexo I cuya llegada sea regular».
14 Véanse, a este respecto, los apartados 79, 81 y 84 de esa sentencia.
15 Véase, en este sentido, la sentencia de 17 de marzo de 2021, One Voice y Ligue pour la protection des oiseaux (C‑900/19, EU:C:2021:211, apartado 33 y jurisprudencia citada, en lo sucesivo, «sentencia One Voice»).
16 Véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica (247/85, EU:C:1987:339), apartado 8; de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania (C‑57/89, EU:C:1991:89), apartado 22, y de 23 de abril de 2020, Comisión/Finlandia (Caza primaveral del pato de flojel macho) (C‑217/19, EU:C:2020:291), apartado 85; así como la sentencia One Voice, apartado 35.
17 Legal Notice 79 (Decreto Legislativo 79) de 29 de marzo de 2006, que contiene normas sobre la conservación de las aves silvestres (anexo A.1 de la demanda).
18 Legal Notice 399 (Decreto Legislativo 399) de 27 de octubre de 2020.
19 Legal Notice 400 (Decreto Legislativo 400) de 2020 sobre una declaración relativa a una excepción que autoriza un período de investigación en 2020.
20 Legal Notice 394 (Decreto Legislativo 394) de 2021.
21 Legal Notice 395 (Decreto Legislativo 395) de 2021 sobre una declaración relativa a una excepción que permite la investigación científica en 2021.
22 Legal Notice 257 (Decreto Legislativo 395) de 2022 sobre una declaración relativa a una excepción que permite la investigación científica en 2022.
23 Esta disposición figura en el artículo 1, apartado 2, tanto de las normas marco de 2020 como de las normas marco de 2021. Sin embargo, la expresión «en condiciones de riguroso control y con criterio selectivo» fue introducida por las normas marco de 2021.
24 Véase, a este respecto, el artículo 2, letra c), de la Declaración de 2021, que explica que los anilladores de aves del plan nacional de anillado no pueden usar reclamos vivos con fines de anillado y control, y se muestran contrarios a este uso por razones éticas.
25 Con la Declaración de 2021, adoptada en la misma fecha que las normas marco de 2021, Malta dio comienzo a otro período de investigación entre el 20 de octubre de 2021 y el 20 de diciembre de 2021. La Declaración de 2022 abrió un período de investigación análogo entre el 20 de octubre de 2022 y el 20 de diciembre de 2022.
26 Sentencia de 22 de marzo de 1983, Comisión/Francia (42/82, EU:C:1983:88), apartado 20.
27 Véase el artículo 1, apartado 2, de las normas marco de 2020 y de las normas marco de 2021.
28 Véase la definición de «especies pertinentes» del artículo 2, apartado 2, de las normas marco de 2020 y de las normas marco de 2021.
29 Véanse los artículos 5 a 7 de las normas marco de 2020 y los artículos 10 a 12 de las normas marco de 2021.
30 Véase el artículo 4 de las normas marco de 2020 y el artículo 8 de las normas marco de 2021.
31 Véase el artículo 3 de las normas marco de 2021.
32 Véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de noviembre de 1992, Comisión/Grecia (C‑105/91, EU:C:1992:441), apartado 12 y jurisprudencia citada, y de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Alemania (C‑211/13, EU:C:2014:2148), apartado 23 y jurisprudencia citada.
33 Véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de noviembre de 1992, Comisión/Grecia (C‑105/91, EU:C:1992:441), apartado 13 y jurisprudencia citada, de 9 de septiembre de 2004, Comisión/Grecia (C‑417/02, EU:C:2004:503), apartado 17, y de 4 de septiembre de 2014, Comisión/Alemania (C‑211/13, EU:C:2014:2148), apartado 24 y jurisprudencia citada.
34 Véase el punto 40 de las presentes conclusiones.
35 Véase, en este sentido, la sentencia One voice, apartado 29 y jurisprudencia citada.
36 Véase el artículo 16, apartado 1, letra d), de la Directiva sobre los hábitats. La ligera diferencia estriba en la utilización del singular en la versión inglesa de la Directiva sobre los hábitats. No creo que sea una diferencia importante o intencionada. Además, la versión francesa de la Directiva sobre los hábitats y de la Directiva sobre las aves emplea el plural, y a mi entender el plural es adecuado para hacer referencia tanto a la investigación como a la enseñanza.
37 La Abogada General Kokott consideró que el artículo 9 de la Directiva sobre las aves transpuso el artículo 9 del Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural de Europa, firmado en Berna el 19 de septiembre de 1979 (DO 1982, L 38, p. 3) (en lo sucesivo, «Convenio de Berna»), del que es parte la Unión Europea [Decisión 82/72/CEE del Consejo de 3 de diciembre de 1981 referente a la celebración del Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural de Europa (DO 1982, L 38, p. 1; EE 15/03, p. 84)], por lo que el citado Convenio ha de tenerse en cuenta en la interpretación de la Directiva sobre las aves. Véanse sus conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Föreningen Skydda Skogen y otros (C‑473/19 y C‑474/19, EU:C:2020:699), punto 73.
38 Comité Permanente, Provisions on Exceptions in accordance with Article 9 of the Bern Convention, T-PVS/Inf (2011) 23, punto 3.5.5, p. 19, disponible en https://rm.coe.int/0900001680746b62 (consultado por última vez el 29 de febrero de 2024).
39 Basándose en Day, R. y Gastel, B. «How to Write and Publish a Scientific Paper», 9.ª ed. Cambridge University Press, 2022, Malta presentó los siguientes elementos como constitutivos de un proyecto de investigación científica: dicho proyecto debe formular una cuestión objeto de investigación, elegir un diseño de la investigación, establecer métodos de recopilación y análisis de datos, y finalmente interpretar y comunicar los resultados. Malta sostiene que el Proyecto Fringílidos contiene todos estos elementos. La Comisión no pone en duda la definición de investigación científica de Malta. No obstante, niega que el Proyecto Fringílidos cumpla esta definición.
40 Sentencia de 31 de marzo de 2014 de la Corte Internacional de Justicia, Whaling in the Antarctic (Australia c. Japón: Intervención de Nueva Zelanda), CIJ Recopilación 2014, p. 226, pp. 258.
41 Ibidem, apartado 97 de la sentencia.
42 Esta cuestión se presenta como la cuestión subyacente del Proyecto Fringílidos en «Malta’s finches research project: scope and methodology», WDRU, p. 4. Ese informe parece ser el informe técnico elaborado antes de la adopción del Proyecto Fringílidos. El documento presentado al Tribunal de Justicia (como anexo B.2 del escrito de contestación) indica que fue adoptado en mayo de 2020, pero no se publicó hasta marzo de 2023 como una versión actualizada. En sus escritos, Malta confirmó que esta es, en efecto, la cuestión objeto de investigación en el Proyecto Fringílidos.
43 El artículo 2, apartado 1, de las normas marco de 2020 menciona expresamente, como un objetivo del Proyecto Fringílidos, la recopilación de datos con vistas a la introducción de la excepción para actividades recreativas en el futuro. El artículo 2, apartado 1, de las normas marco de 2020 ya no indica expresamente esa finalidad.
44 Véanse los puntos 60 y 61 de las presentes conclusiones.
45 Sobre la necesidad de la proporcionalidad de cualquier medida basada en el artículo 9 de la Directiva sobre las aves, véanse las sentencias de 10 de septiembre de 2009, Comisión/Malta (C‑76/08, EU:C:2009:535), apartado 57, y One Voice, apartado 61 y jurisprudencia citada.
46 Véanse, a este respecto, los procedimientos y las consideraciones de carácter ético que deben incluirse en los proyectos propuestos al amparo del programa Horizonte 2020, en: https://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020-funding-guide/cross-cutting-issues/ethics_en.htm.
47 Véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de diciembre de 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België y otros (C‑336/19, EU:C:2020:1031), apartado 63, y de 29 de febrero de 2024, cdVet Naturprodukte (C‑13/23, EU:C:2024:175), apartado 49. A este respecto, la Unión Europea promulgó la Directiva 2010/63/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2010, relativa a la protección de los animales utilizados para fines científicos (DO 2010, L 276, p. 33).
48 Sentencia One voice, apartados 39 y 65.
49 EURING, «Advice to the European Commission on Collection of data to inform the conservation and management of Maltese Finch Populations» (anexo A.21 de la demanda), p. 12.
50 Véase, a este respecto, el acta de la reunión del Comité Ornitológico Maltés del miércoles, 26 de agosto de 2020 (anexo A.20 de la demanda), punto 5.29, p. 13.
51 Según los datos de que dispone el Tribunal de Justicia, en 2020 solo se recogieron 10 anillas [«Report on the Outcome of the Autumn 2020 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species» de la WBRU, marzo de 2021 (anexo A.11 de la demanda), punto 5.2.], y en 2021 se recogieron 22 anillas [«Report on the Outcome of the Autumn 2021 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species» de la WBRU, marzo de 2022 (anexo B.27 del escrito de contestación), punto 5.2].
52 En efecto, el Comité Ornitológico Maltés votó en su reunión a favor de añadir reclamos para aves al posible uso de reclamos vivos por los cazadores. Un representante de BirdLife Malta votó en contra debido al uso continuado de reclamos vivos. Véase, a este respecto, el acta de la reunión del Comité Ornitológico Maltés del miércoles, 26 de agosto de 2020 (nota 50 de las presentes conclusiones), puntos 5.14, 5.26 y 5.30. En la vista, Malta no explicó por qué no se introdujo este cambio, sino que se limitó a repetir que se añadió el uso de reclamos para aves como posibilidad complementaria a la utilización de reclamos vivos.
53 Véase, a este respecto, el acta de la reunión del Comité Ornitológico Maltés del miércoles, 26 de agosto de 2020 (nota 50 de las presentes conclusiones), punto 5.14.
54 A este respecto, Malta hace referencia al Libro Verde sobre Ciencia Ciudadana de 2013, disponible en http://socientize.eu/sites/default/files/Green%20Paper%20on%20Citizen%20Science%202013.pdf; Recomendación (UE) 2024/736 de la Comisión, de 1 de marzo de 2024, relativa a un Código de buenas prácticas en materia de participación ciudadana para la valorización del conocimiento (DO L 2024/736).
55 La Comisión Europea financia la iniciativa de ciencia ciudadana de la Unión en el marco de su proyecto Horizonte 2020, que se explica en: https://eu-citizen.science/. En este sitio se enumeran 328 proyectos en los que el público participa en la investigación a través de actividades de ciencia ciudadana.
56 Artículo 5.3, letra a), de las normas marco de 2020 y artículo 10.5, letra a), de las normas marco de 2021. Véase también «Report on the Outcome of the Autumn 2020 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species» de la WBRU, marzo de 2021 (anexo A.11 de la demanda), punto 4.1; y «Report on the Outcome of the Autumn 2021 Research Derogation to Determine Malta’s reference population of the seven finch species» de la WBRU, marzo de 2022 (anexo B.27 del escrito de contestación), punto 4.1.
57 A falta de datos más detallados sobre la formación, cabe llegar a esta conclusión, a la luz del modelo de examen que han de superar los candidatos a obtener la licencia, que se incluyó entre los documentos presentados al Tribunal de Justicia como anexo B.3 del escrito de contestación.
58 Malta hizo referencia a eBird, Christmas Bird Count y Breeding Bird Survey que, tal como admitió en sus alegaciones, se centran en la observación y el seguimiento no invasivos.
59 Véase, por ejemplo, el British Trust for Ornithology y el Bird Banding Laboratory en Estados Unidos.
60 Estas cifras han sido confirmadas en el escrito del comisario de policía. Véase el anexo B.28 del escrito de contestación.
61 Véase también, en sentido análogo, la sentencia de 31 de marzo de 2014 de la Corte Internacional de Justicia, Whaling in the Antarctic (Australia c. Japón: Intervención de Nueva Zelanda), CIJ Recopilación 2014, apartados 220 a 222.
62 El Comité Permanente del Convenio de Berna explicó que la investigación, ya esté organizada por instituciones públicas o privadas, o incluso por particulares, debe ser efectuada por «el investigador […] sobre la base de la correspondiente formación educativa» y ha de estar «dirigida a producir un efecto público». Comité Permanente, Provisions on Exceptions in accordance with Article 9 of the Bern Convention, T-PVS/Inf (2011) 23, p. 20, disponible en https://rm.coe.int/0900001680746b62 (consultado por última vez el 29 de febrero de 2024).
63 Sentencias de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros (C‑60/05, EU:C:2006:378), apartado 34 y jurisprudencia citada, Comisión/Malta, apartado 47, y One voice, apartado 28.
64 Véanse, por ejemplo, las sentencias de 11 de noviembre de 2010, Comisión/Italia (C‑164/09, no publicada, EU:C:2010:672), apartado 26, Comisión/Malta, apartado 50, y One voice, apartado 31.
