Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)

de 11 de julio de 2024 (*)

«Procedimiento prejudicial — Artículo 49 TFUE — Concesiones del dominio público marítimo-terrestre — Extinción y renovación — Normativa nacional que prevé la cesión al Estado a título gratuito de las obras no desmontables realizadas en el dominio público — Restricción — Inexistencia»

En el asunto C‑598/22,

que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), mediante resolución de 15 de septiembre de 2022, recibida en el Tribunal de Justicia el 16 de septiembre de 2022, en el procedimiento entre

Società Italiana Imprese Balneari Srl

y

Comune di Rosignano Marittimo,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia del demanio — Direzione regionale Toscana e Umbria,

Regione Toscana,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),

integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Tercera, y los Sres. N. Piçarra, N. Jääskinen y M. Gavalec (Ponente), Jueces;

Abogada General: Sra. T. Ćapeta;

Secretario: Sr. A. Calot Escobar;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

consideradas las observaciones presentadas:

–        en nombre de Società Italiana Imprese Balneari Srl, por los Sres. E. Nesi y R. Righi, avvocati;

–        en nombre del Comune di Rosignano Marittimo, por el Sr. R. Grassi, avvocato;

–        en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por las Sras. P. Palmieri y L. Delbono, avvocati dello Stato;

–        en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. L. Armati y los Sres. L. Malferrari y M. Mataija, en calidad de agentes;

oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 8 de febrero de 2024;

dicta la siguiente

Sentencia

1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE.

2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Società Italiana Imprese Balneari Srl (en lo sucesivo, «SIIB») y el Comune Rosignano Marittimo (Ayuntamiento de Rosignano Marittimo, Italia; en lo sucesivo, «Ayuntamiento»), en relación con unas decisiones mediante las que dicho Ayuntamiento declaró que, tras la extinción de una concesión para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre adjudicada a SIIB, las obras construidas por esta última sobre dicho dominio habían sido adquiridas, a título gratuito, por el Estado italiano y, en consecuencia, exigió el pago de cánones demaniales incrementados.

 Marco jurídico

 Derecho de la Unión

3        La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36) establece, en su artículo 44, apartado 1, párrafo primero, lo siguiente:

«Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar antes del 28 de diciembre de 2009.»

 Derecho italiano

4        El codice della navigazione (Código de la Navegación), aprobado mediante el Real Decreto n.º 327, de 30 de marzo de 1942 (GURI n.º 93, de 18 de abril de 1942), dispone, en su artículo 49, apartado 1, titulado «Devolución de las obras no desmontables», lo siguiente:

«A menos que el acto de concesión establezca otra cosa, en el momento de la extinción de la concesión, las obras no desmontables construidas en la zona de dominio público revertirán en el Estado, sin compensación o reembolso alguno, sin perjuicio de la facultad de la autoridad concedente de ordenar su demolición y la consiguiente devolución del bien demanial a su estado original.»

5        De conformidad con el artículo 1, apartado 251, de la legge n. 296 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007) [Ley n.º 296, por la que se establecen disposiciones para la elaboración del presupuesto anual y plurianual del Estado (Ley de Presupuestos de 2007)], de 27 de diciembre de 2006 (suplemento ordinario n.º 244 de la GURI n.º 299, de 27 de diciembre de 2006), la incorporación al dominio público de bienes construidos por el concesionario lleva a aplicarles el canon incrementado, considerándose dichas construcciones como bienes accesorios del dominio público.

6        El artículo 1 del Decreto del Presidente del Gobierno Regional de Toscana n.º 52/R, de 24 de septiembre de 2013, modificó el Decreto del Presidente del Gobierno Regional de Toscana n.º 18/R de 2001 y añadió, a este último, el artículo 44 bis, que establece:

«Se consideran de fácil demolición y desmontaje las construcciones y estructuras utilizadas para el desarrollo de una actividad turístico-recreativa realizadas sobre o bajo la superficie de zonas del dominio público marítimo-terrestre objeto de concesión que […] puedan retirarse por completo aplicando los métodos habituales que ofrece la técnica devolviendo así el lugar a su estado original en un plazo máximo de noventa días.»

 Litigio principal y cuestión prejudicial

7        Desde 1928, SIIB gestiona sin solución de continuidad, en el término municipal del Ayuntamiento, un establecimiento destinado a la explotación turística de playas situado en gran parte en el dominio público marítimo-terrestre. SIIB afirma haber llevado a cabo legalmente en dicha parcela una serie de construcciones, parte de las cuales fueron incluidas en un inventario de incorporación en el año 1958. Posteriormente, se realizaron otras construcciones durante el período comprendido entre 1964 y 1995.

8        Mediante decisión de 20 de noviembre de 2007, el Ayuntamiento incluyó entre los bienes accesorios del dominio público marítimo-terrestre diversas obras que se hallaban sobre dicho dominio y que se consideraban de difícil demolición. Según parece, estas fueron adquiridas legalmente por el Ayuntamiento cuando se extinguió la concesión n.º 36/2002, que cubría el período comprendido entre el 1 de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2002 y que fue renovada, hasta el 31 de diciembre de 2008, mediante la concesión n.º 27/2003.

9        El 23 de septiembre de 2008, el Ayuntamiento notificó a SIIB la apertura del procedimiento de incorporación de los bienes accesorios del dominio público aún no adquiridos, si bien no lo llevó a término.

10      A continuación, otorgó a dicha sociedad la concesión sobre el dominio público marítimo-terrestre n.º 181/2009, válida por un período de seis años, desde el 1 de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2014 (en lo sucesivo, «concesión de 2009»).

11      Invocando el artículo 1 del Decreto del Presidente del Gobierno Regional de Toscana n.º 52/R, de 24 de septiembre de 2013, SIIB presentó una declaración según la cual todas las obras que se hallaban en el dominio público podían ser demolidas en noventa días, por lo que debían considerarse de fácil demolición.

12      El Ayuntamiento aceptó esta calificación respecto de las obras de que se trata en una decisión de 3 de febrero de 2014, que más adelante retiró, mediante una decisión de 26 de noviembre de 2014, debido a que el Estado ya había adquirido bienes que se hallaban en el dominio público concedido en virtud del artículo 49 del Código de la Navegación.

13      SIIB impugnó esta última decisión ante el Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Toscana, Italia).

14      Mediante decisión de 16 de abril de 2015, el Ayuntamiento reiteró que los edificios construidos en la zona concedida eran bienes accesorios del dominio público. En consecuencia, les aplicó un canon incrementado por el período comprendido entre los años 2009 y 2015, de conformidad con el artículo 1, apartado 251, de la Ley n.º 296, de 27 de diciembre de 2006. Mediante otros actos, el Ayuntamiento fijó los importes adeudados para los años siguientes.

15      SIIB impugnó asimismo las decisiones mencionadas en el apartado anterior ante el mismo órgano jurisdiccional. Este último desestimó todos los recursos mediante sentencia de 10 de marzo de 2021, contra la que SIIB interpuso recurso de apelación ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), órgano jurisdiccional remitente.

16      El Consiglio di Stato (Consejo de Estado) señala que el artículo 49 del Código de la Navegación se interpreta en el sentido de que la adquisición de bienes por el Estado se produce automáticamente al extinguirse la concesión, incluso en caso de renovación de esta, siempre que su renovación conlleve una ruptura de la continuidad entre los títulos de ocupación del dominio público. En cambio, en caso de prórroga de la concesión antes de su vencimiento normal, las obras realizadas por los concesionarios sobre el dominio público siguen siendo propiedad privada exclusiva del concesionario hasta la extinción efectiva o la revocación anticipada de la concesión y no ha de abonarse ningún canon respecto de dichas obras.

17      De la resolución de remisión se desprende que, en primera instancia, el Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Toscana) declaró que tanto el inventario de incorporación de 1958 como la concesión de 2009 produjeron efectos que habían adquirido firmeza, ya que SIIB no los impugnó a su debido tiempo. Dicho órgano jurisdiccional añadió que la calificación de las obras construidas por SIIB en el dominio público marítimo-terrestre de obras de difícil demolición y de bienes accesorios de ese dominio no fue fruto de una decisión unilateral del Ayuntamiento, sino de un acuerdo común plasmado en el título de concesión firmado por ambas partes.

18      El mencionado órgano jurisdiccional excluyó, en particular, que la aplicación del artículo 49 del Código de la Navegación conllevara una expropiación de hecho del concesionario sin indemnización. En efecto, según afirma, la adquisición gratuita por el Estado de las obras no desmontables construidas en el dominio público solo se produce, a tenor de esta disposición, a menos que el acto de concesión establezca otra cosa. Por lo tanto, la regla de la adquisición a título gratuito solo se aplica mediando el consentimiento de las partes.

19      SIIB alega, no obstante, que, en caso de renovación de una concesión, la incorporación al dominio público marítimo-terrestre del Estado, sin abonar una indemnización, de las obras construidas por el concesionario en dicho dominio que sean de difícil demolición es contraria al Derecho de la Unión, en particular a los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, tal como han sido interpretados en la sentencia de 28 de enero de 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60). Aduce que, según la jurisprudencia del Consiglio di Stato (Consejo de Estado), la incorporación a título gratuito a dicho dominio se justifica por la necesidad de garantizar que las obras no desmontables destinadas a permanecer en dicho dominio estén a la entera disposición del concedente. Ahora bien, cuando la concesión, en lugar de finalizar, se renueva sin interrupción, el efecto de accesión previsto en el artículo 49 del Código de la Navegación no está justificado. Además, considera que este efecto hace menos atractivo el establecimiento de operadores económicos de otros Estados miembros interesados en el mismo bien e impone al concesionario un sacrificio desproporcionado sobre sus derechos, puesto que se ve obligado a ceder sus bienes al Estado sin contrapartida.

20      El Ayuntamiento recuerda, por su parte, que no otorgó la concesión de 2009 con ocasión de la renovación de la concesión n.º 27/2003 de manera automática, sino tras un procedimiento de examen específico en el marco del cual hizo uso de su facultad discrecional. Según afirma, se dispuso entonces que la nueva concesión se consideraría una concesión totalmente distinta de la anterior. Añade que el hecho de que el acto de concesión no incluyera una estipulación en sentido contrario demuestra que el concesionario estimó que la pérdida de la propiedad de las obras realizadas era compatible con el equilibrio económico general de la concesión.

21      En respuesta a una solicitud de información del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente indicó, el 8 de septiembre de 2023, que SIIB conserva un interés en ejercitar la acción contra la incorporación al dominio público marítimo-terrestre del Estado de los bienes no desmontables que había construido en dicho dominio, que puede invocar, en particular, con ocasión de un recurso contra la decisión del concedente mediante la que le impone el pago de cánones incrementados. Dicho órgano jurisdiccional también precisó que la transmisión de la propiedad de tales obras al patrimonio del Estado se produce de pleno derecho al expirar la concesión de ocupación del dominio público. La eventual declaración, por vía administrativa o jurisdiccional, del derecho de propiedad del Estado sobre dichas obras solo tiene carácter declarativo y autoriza al concedente a incrementar el importe del canon.

22      Dicho órgano jurisdiccional indicó que, en el caso de autos, la incorporación al dominio público marítimo-terrestre de las obras no desmontables realizadas por SIIB se produjo el 31 de diciembre de 2008, cuando se extinguió la concesión n.º 27/2003. Esta incorporación llevó al Ayuntamiento a aplicar a SIIB un canon incrementado a partir de 2009.

23      Por último, el órgano jurisdiccional remitente precisó, en esencia, que el Código de la Navegación se aplica indistintamente a los operadores económicos italianos y a los de otros Estados miembros.

24      En estas circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:

«¿Se oponen los artículos 49 TFUE y 56 TFUE y, de considerarse aplicables, los principios que se derivan de la sentencia [de 28 de enero de 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60)], a que una disposición nacional como el artículo 49 [del Código de la Navegación] se interprete en el sentido de que obliga al concesionario a transmitir, a título gratuito y sin mediar indemnización, las obras inmobiliarias realizadas en un área de dominio público que forman parte de un complejo de bienes destinado al ejercicio de la actividad de explotación de playas, en el momento de la extinción de la concesión, cuando esta es renovada, sin solución de continuidad, o mediante una nueva decisión, de tal manera que ese efecto de reversión inmediata puede dar lugar a una restricción que excede de lo necesario para lograr el objetivo efectivamente perseguido por el legislador nacional y que, por consiguiente, es desproporcionada?»

 Sobre la solicitud de reapertura de la fase oral

25      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de abril de 2024, SIIB solicitó la reapertura de la fase oral del procedimiento, con arreglo al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

26      En apoyo de su solicitud, SIIB alega que, en el punto 103 de sus conclusiones, la Abogada General rebasó el objeto de la cuestión prejudicial al concluir, implícita pero necesariamente, que la normativa nacional controvertida en el litigio principal no infringe el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).

27      En estas circunstancias, SIIB solicita la celebración de una vista para que la cuestión de la pertinencia del artículo 17 de la Carta en el ámbito del presente asunto pueda ser objeto de debate contradictorio.

28      A este respecto, procede recordar, por un lado, que ni el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni el Reglamento de Procedimiento prevén la posibilidad de que los interesados mencionados en el artículo 23 de ese Estatuto formulen observaciones en respuesta a las conclusiones presentadas por el Abogado General (auto de 4 de febrero de 2000, Emesa Sugar, C‑17/98, EU:C:2000:69, apartado 2, y sentencia de 9 de junio de 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, apartado 40 y jurisprudencia citada).

29      Por otro lado, en virtud del artículo 252 TFUE, párrafo segundo, el Abogado General presenta públicamente, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas sobre los asuntos que, de conformidad con el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, requieran su intervención. Así pues, no se trata de una opinión destinada a los jueces o a las partes que emana de una autoridad ajena al Tribunal de Justicia, sino de la opinión individual, motivada y expresada públicamente, de un miembro de la propia institución. Por lo tanto, las conclusiones del Abogado General no pueden ser debatidas por las partes. Por otra parte, el Tribunal de Justicia no está vinculado ni por esas conclusiones ni por la motivación que el Abogado General desarrolla para llegar a ellas. Por consiguiente, el hecho de que una parte interesada no esté de acuerdo con las conclusiones del Abogado General no constituye en sí mismo un motivo que justifique la reapertura de la fase oral, sin importar cuáles sean las cuestiones que examine en sus conclusiones (sentencia de 9 de junio de 2022, Préfet du Gers e Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, apartado 41 y jurisprudencia citada).

30      Sin perjuicio de ello, conforme al artículo 83 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia podrá ordenar en todo momento, tras oír al Abogado General, la reapertura de la fase oral del procedimiento, en particular si estima que la información de que dispone es insuficiente o cuando el asunto deba resolverse sobre la base de un argumento que no fue debatido entre los interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

31      No sucede así en el presente asunto.

32      En primer lugar, procede señalar que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente versa sobre la interpretación de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, que consagran, respectivamente, las libertades de establecimiento y de prestación de servicios. Dicho órgano jurisdiccional no ha preguntado específicamente al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del artículo 17 de la Carta, relativo al derecho de propiedad.

33      En segundo lugar, en el punto 103 de sus conclusiones, la Abogada General se limitó a mencionar una jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia según la cual el examen de una restricción establecida por una normativa nacional con arreglo al artículo 49 TFUE abarca también las posibles limitaciones al ejercicio de los derechos y libertades contemplados en los artículos 15 a 17 de la Carta, de modo que no es necesario proceder a un examen por separado del derecho a la propiedad consagrado en el artículo 17 de la Carta (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, apartado 50, y de 7 de septiembre de 2022, Cilevičs y otros, C‑391/20, EU:C:2022:638, apartado 56).

34      En la medida en que, mediante su solicitud de reapertura de la fase oral, SIIB pretende, en realidad, refutar esta última apreciación, basta recordar que de la jurisprudencia citada en el apartado 29 de la presente sentencia se desprende que el desacuerdo de una parte interesada con las conclusiones del Abogado General, cualesquiera que sean las cuestiones que este último examine en sus conclusiones, no puede constituir en sí mismo un motivo que justifique la reapertura de la fase oral del procedimiento.

35      En tercer lugar, en el caso de autos, el Tribunal de Justicia considera que dispone de todos los elementos necesarios para responder a la cuestión prejudicial que se le ha planteado.

36      En estas circunstancias, no ha lugar a ordenar la reapertura de la fase oral del procedimiento.

 Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

37      En sus observaciones escritas, el Gobierno italiano alega la inadmisibilidad de la petición de decisión prejudicial, pues considera que la cuestión planteada al Tribunal de Justicia no es pertinente para resolver el litigio principal.

38      A este respecto, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, dentro del marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio principal y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. De ello se deduce que las cuestiones prejudiciales relativas al Derecho de la Unión disfrutan de una presunción de pertinencia que puede ser desvirtuada, en particular, cuando resulte evidente que la interpretación o la apreciación de validez de una norma de la Unión que se ha solicitado carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, apartados 15 y 18; de 7 de septiembre de 1999, Beck y Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, apartado 22, y de 7 de septiembre de 2022, Cilevičs y otros, C‑391/20, EU:C:2022:638, apartado 42).

39      En el caso de autos, en respuesta a una solicitud de información del Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente indicó que SIIB conservaba un interés en ejercitar la acción contra la incorporación al dominio público marítimo-terrestre de los bienes no desmontables que había construido en dicho dominio, en la medida en que dicha incorporación se tradujo en un incremento del canon de ocupación del dominio público que debía abonar. Según dicho órgano jurisdiccional, SIIB puede impugnar dicha incorporación mediante un recurso contra la decisión por la que el concedente le impone, con arreglo al artículo 1, apartado 251, de la Ley n.º 296, de 27 de diciembre de 2006, el pago de un canon incrementado.

40      De ello se deduce que una respuesta del Tribunal de Justicia a la cuestión prejudicial planteada resulta útil para resolver el litigio principal.

41      Además, aunque este litigio tiene un carácter puramente interno, basta con señalar, como hace la Comisión Europea, que el Código de la Navegación se aplica indistintamente a los operadores económicos italianos y a los procedentes de otros Estados miembros. Además, según el órgano jurisdiccional remitente, no puede excluirse que operadores establecidos en otros Estados miembros hayan estado o estén interesados en hacer uso de las libertades de establecimiento y de prestación de servicios para ejercer actividades en el territorio italiano y, por tanto, que dicha normativa pueda producir efectos que no se circunscriban a dicho territorio.

42      En estas circunstancias, la petición de decisión prejudicial es admisible en la medida en que se refiere al artículo 49 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de noviembre de 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, apartado 50).

43      Por tanto, procede responder a la petición de decisión prejudicial.

 Sobre la cuestión prejudicial

44      En la medida en que el órgano jurisdiccional remitente se refiere, en su cuestión prejudicial, a los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, que consagran, respectivamente, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, debe precisarse que el otorgamiento de una concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre implica necesariamente el acceso del concesionario al territorio del Estado miembro de acogida con vistas a una participación estable y continua, durante un período relativamente largo, a la vida económica de dicho Estado. De ello se sigue que el otorgamiento de tal concesión está comprendido en el ámbito de aplicación del derecho de establecimiento previsto en el artículo 49 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C‑55/94, EU:C:1995:411, apartado 25; de 11 de marzo de 2010, Attanasio Group, C‑384/08, EU:C:2010:133, apartado 39, y de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, apartado 50).

45      Además, en virtud del artículo 57 TFUE, párrafo primero, las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios solo son aplicables si no se aplican, en particular, las relativas al derecho de establecimiento. Por lo tanto, procede excluir la aplicación del artículo 56 TFUE.

46      Por otra parte, dado que del artículo 44, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2006/123 se desprende que esta es inaplicable ratione temporis al litigio principal, la cuestión prejudicial debe examinarse únicamente a la luz del artículo 49 TFUE.

47      En estas circunstancias, procede considerar que, mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 49 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional que establece que, al extinguirse una concesión de ocupación del dominio público y a menos que el acto de concesión establezca otra cosa, el concesionario está obligado a ceder inmediatamente, de forma gratuita y sin indemnización, las obras no desmontables que haya realizado sobre el área concedida, incluso en caso de renovación de la concesión.

48      El artículo 49 TFUE, párrafo primero, prohíbe las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. Según se desprende de reiterada jurisprudencia, deben considerarse restrictivas de dicha libertad todas las medidas que, aun cuando sean aplicables sin discriminación por razón de la nacionalidad, prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de la libertad garantizada por el artículo 49 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de octubre de 2004, CaixaBank France, C‑442/02, EU:C:2004:586, apartado 11; de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, apartado 48, y de 7 de septiembre de 2022, Cilevičs y otros, C‑391/20, EU:C:2022:638, apartado 61).

49      Dicho esto, no incumple la prohibición establecida en el artículo 49 TFUE una normativa nacional aplicable a todos los operadores que ejercen su actividad en el territorio nacional, que no tiene por objeto regular las condiciones de establecimiento de los operadores económicos en cuestión y cuyos eventuales efectos restrictivos sobre la libertad de establecimiento son demasiado aleatorios e indirectos para que pueda considerarse que la obligación que impone puede obstaculizar esta libertad (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de junio de 1996, Semeraro Casa Uno y otros, C‑418/93 a C‑421/93, C‑460/93 a C‑462/93, C‑464/93, C‑9/94 a C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 y C‑332/94, EU:C:1996:242, apartado 32, y de 6 de octubre de 2022, Contship Italia, C‑433/21 y C‑434/21, EU:C:2022:760, apartado 45).

50      En el caso de autos, según se desprende del apartado 23 de la presente sentencia, consta que el artículo 49, apartado 1, del Código de la Navegación es aplicable a todos los operadores que ejercen actividades en el territorio italiano. Por consiguiente, como señaló la Abogada General en el punto 51 de sus conclusiones, todos los operadores económicos se enfrentan a la misma preocupación, esto es, si es económicamente viable presentar una candidatura y presentar ofertas para el otorgamiento de una concesión sabiendo que, cuando se extinga, las obras no desmontables construidas se incorporarán al dominio público.

51      Además, esta disposición no se refiere, como tal, a los requisitos de establecimiento de los concesionarios autorizados a explotar una actividad turístico-recreativa en el dominio público marítimo-terrestre italiano. En efecto, dicha disposición prevé únicamente que, al extinguirse la concesión y a menos que el acto de concesión establezca otra cosa, las obras no desmontables construidas por el concesionario se incorporarán inmediatamente y sin compensación económica al dominio público marítimo-terrestre.

52      Si bien el artículo 49, apartado 1, del Código de la Navegación no tiene, pues, por objeto regular las condiciones relativas al establecimiento de las empresas afectadas, procede comprobar asimismo que no produce tampoco efectos restrictivos en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 49 de la presente sentencia.

53      A este respecto, procede señalar que el artículo 49 del Código de la Navegación se limita a extraer las consecuencias de los principios fundamentales del dominio público. En efecto, como señaló la Abogada General en el punto 47 de sus conclusiones, la apropiación gratuita y sin indemnización por parte de la entidad pública concedente de las obras no desmontables construidas por el concesionario en el dominio público constituye la esencia misma de la inalienabilidad del dominio público.

54      El principio de inalienabilidad implica, en particular, que el dominio público sigue siendo propiedad de personas públicas y que las autorizaciones de ocupación del dominio público son precarias, en el sentido de que tienen una duración determinada y que son, además, revocables.

55      De conformidad con este principio, el marco normativo aplicable, en el caso de autos, a una concesión de ocupación del dominio público establece, sin el menor equívoco, el final de la autorización de ocupación concedida. De ello resulta que SIIB no podía ignorar, cuando concluyó el contrato de concesión, que la autorización de ocupación del dominio público que se le había otorgado era precaria y revocable.

56      Por otra parte, resulta que los posibles efectos restrictivos de dicho artículo 49, apartado 1, sobre la libertad de establecimiento son demasiado aleatorios e indirectos, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 49 de la presente sentencia, para que pueda considerarse que esta disposición puede obstaculizar dicha libertad.

57      En efecto, dado que dicho artículo 49, apartado 1, prevé expresamente la posibilidad de establecer excepciones contractualmente al principio de incorporación inmediata sin indemnización ni reembolso alguno de las obras no desmontables construidas por el concesionario en el dominio público marítimo-terrestre, esta disposición pone de relieve la dimensión contractual, y por tanto consensual, de una concesión de ocupación del dominio público. De ello resulta que la incorporación inmediata, gratuita y sin indemnización de las obras no desmontables construidas por el concesionario en ese dominio no puede considerarse una forma de cesión forzosa de dichas obras.

58      Por último, la cuestión de si se trata de una renovación o del primer otorgamiento de una concesión no puede tener incidencia alguna en la apreciación del artículo 49, apartado 1, del Código de la Navegación. A este respecto, basta señalar que la renovación de una concesión de ocupación del dominio público supone la sucesión de dos títulos de ocupación del dominio público y no la perpetuación o prórroga del primero. Por lo demás, tal interpretación garantiza que el otorgamiento de una concesión solo pueda producirse al término de un procedimiento de licitación que ponga en pie de igualdad a todos los candidatos y licitadores.

59      Es necesario precisar además que la interpretación del artículo 49 TFUE realizada en los apartados 50 a 58 de la presente sentencia no queda desvirtuada por «los principios que se derivan de la sentencia [de 28 de enero de 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60)]», a los que el órgano jurisdiccional remitente se refiere en su cuestión prejudicial.

60      En dicho asunto, que versaba sobre el sector de los juegos de azar, los concesionarios utilizaban, para ejercer su actividad económica, bienes de los que eran verdaderamente propietarios. En cambio, en el presente asunto y como alegó el Gobierno italiano en sus observaciones escritas, la autorización de ocupación del dominio público marítimo-terrestre de que disfrutaba SIIB solo le confería un mero derecho de superficie de carácter transitorio sobre las obras no desmontables que había construido sobre dicho dominio.

61      Además, del apartado 43 de la sentencia de 28 de enero de 2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), resulta que una medida que ordenaba la cesión a título gratuito del uso de los bienes necesarios para la explotación de los juegos de azar se aparentaba a una sanción, puesto que se imponía al concesionario y este no podía negociarla. En cambio, en el presente asunto, la cuestión de si los bienes construidos por el concesionario sobre el dominio público durante la concesión deben integrar gratuitamente el dominio público se inscribe en el marco de las negociaciones contractuales entre la entidad pública concedente y su concesionario. En efecto, a tenor del artículo 49, apartado 1, del Código de la Navegación, lo dispuesto por dicho artículo, esto es, que «en el momento de la extinción de la concesión, las obras no desmontables construidas en la zona de dominio público revertirán en el Estado, sin compensación o reembolso alguno, sin perjuicio de la facultad de la autoridad concedente de ordenar su demolición y la consiguiente devolución del bien demanial a su estado original», solo se establece con carácter supletorio («A menos que el acto de concesión establezca otra cosa»).

62      Por consiguiente, procede responder a la cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 49 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una norma nacional que establece que, al extinguirse una concesión de ocupación del dominio público y a menos que el acto de concesión establezca otra cosa, el concesionario está obligado a ceder inmediatamente, de forma gratuita y sin indemnización, las obras no desmontables que haya realizado sobre el área concedida, incluso en caso de renovación de la concesión.

 Costas

63      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

El artículo 49 TFUE debe interpretarse en el sentido de que

no se opone a una norma nacional que establece que, al extinguirse una concesión de ocupación del dominio público y a menos que el acto de concesión establezca otra cosa, el concesionario está obligado a ceder inmediatamente, de forma gratuita y sin indemnización, las obras no desmontables que haya realizado sobre el área concedida, incluso en caso de renovación de la concesión.

Firmas

*      Lengua de procedimiento: italiano.