–

en nombre del Gobierno estonio, por la Sra. M. Kriisa, en calidad de agente;

–

en nombre del Gobierno danés, por la Sra. C. Maertens, en calidad de agente, asistida por el Sr. P. Biering, advokat;

–

en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. F. Blanc y E. Randvere y el Sr. A. Sauka, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 7 del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO 1995, L 312, p. 1), de los artículos 54, apartado 1, y 56, párrafo primero, del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549; corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 17), y del artículo 35, apartado 6, del Reglamento Delegado (UE) n.o 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad (DO 2014, L 181, p. 48).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un proceso penal incoado en Estonia contra R. M. y E. M., acusados, respectivamente, de ser el autor de tres fraudes de subvenciones en favor de X OÜ (en lo sucesivo, «sociedad X») y la coautora de dos de estos fraudes.

3

El cuarto considerando del Reglamento n.o 2988/95 enuncia:

«Considerando que la eficacia de la lucha contra el fraude que afecte a los intereses financieros de las Comunidades exige el establecimiento de un marco jurídico común a todos los ámbitos cubiertos por políticas comunitarias».

4

El artículo 1 de dicho Reglamento prevé:

«1.   Con el fin de asegurar la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, se adopta una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho comunitario.

2.   Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por estas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido.»

5

El artículo 2 de dicho Reglamento dispone:

«1.   Los controles y las medidas y sanciones administrativas solo se establecerán en la medida en que sean necesarias para garantizar la correcta aplicación del Derecho comunitario. Deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias a fin de garantizar una adecuada protección de los intereses financieros de las Comunidades.

[…]

3.   Las disposiciones del Derecho comunitario determinarán la naturaleza y el alcance de las medidas y sanciones administrativas necesarias para la correcta aplicación de la normativa de que se trate en función de la naturaleza y gravedad de la irregularidad, del beneficio concedido o de la ventaja obtenida y del grado de responsabilidad.

4.   A reserva del Derecho comunitario aplicable, los procedimientos relativos a la aplicación de los controles y de las medidas y sanciones comunitarias se regirán por el Derecho de los Estados miembros.»

6

El artículo 4 del mismo Reglamento, que precisa el alcance del concepto de «medidas administrativas» al que se refiere el artículo 2 de este, tiene el siguiente tenor:

«1.   Como norma general, toda irregularidad dará lugar a la retirada de la ventaja obtenida indebidamente, lo que supondrá:

[…]

4.   Las medidas previstas en el presente artículo no serán consideradas como sanciones.»

7

El artículo 5 del Reglamento n.o 2988/95, que precisa el alcance del concepto de «sanciones administrativas», contemplado en el artículo 2 de este, dispone, en su apartado 1, que las irregularidades intencionadas o provocadas por negligencia podrán dar lugar a las sanciones administrativas previstas en dicha disposición, en particular al pago de una multa administrativa.

8

El artículo 7 del citado Reglamento dispone lo siguiente:

«Las medidas y sanciones administrativas comunitarias podrán aplicarse a los agentes económicos mencionados en el artículo 1, es decir, a las personas físicas o jurídicas y a las demás entidades a las cuales el Derecho nacional reconozca capacidad jurídica, que hayan cometido la irregularidad. Podrán también aplicarse a las personas que hayan participado en la realización de la irregularidad, así como a las obligadas a responder de la irregularidad o a evitar que sea cometida.»

9

El considerando 39 del Reglamento n.o 1306/2013 enunciaba:

«Para proteger los intereses financieros del presupuesto de la Unión [Europea], los Estados miembros deben adoptar medidas encaminadas a garantizar que las operaciones financiadas por [el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader)] se efectúen real y correctamente. Los Estados miembros también deben impedir, detectar y resolver eficazmente cualquier irregularidad o incumplimiento de obligaciones cometido por los beneficiarios. Para ello deberá ser de aplicación el [Reglamento n.o 2988/95]. En los casos de infracción de la legislación agrícola sectorial, cuando en los actos legislativos de la Unión no se hayan establecido disposiciones detalladas con respecto a las sanciones administrativas, los Estados miembros deben imponer sanciones nacionales que sean efectivas, disuasorias y proporcionadas.»

10

El artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento definía el concepto de «irregularidad», a efectos de este, como toda irregularidad con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Reglamento n.o 2988/95.

11

El artículo 54 del referido Reglamento, titulado «Disposiciones comunes», preceptuaba lo siguiente:

«1.   En caso de producirse cualquier pago indebido a raíz de irregularidades o negligencias, los Estados miembros solicitarán al beneficiario la devolución del importe en cuestión en el plazo de 18 meses tras la aprobación y, en su caso, la recepción por el organismo pagador o el organismo responsable de la recuperación de un informe de control o un documento similar en el que se indique que se ha producido una irregularidad. Los importes correspondientes se consignarán, en el momento de presentarse la solicitud de recuperación, en el libro mayor de deudores del organismo pagador.

[…]

3.   Por causas debidamente justificadas, los Estados miembros podrán decidir no proceder a la recuperación. Tal decisión solo podrá tomarse en los siguientes casos:

[…]

[…]»

12

El artículo 56 del mismo Reglamento, titulado «Disposiciones específicas del FEADER», disponía, en su párrafo primero:

«Cuando se detecten irregularidades y negligencias en las operaciones o programas de desarrollo rural, los Estados miembros llevarán a cabo ajustes financieros suprimiendo total o parcialmente […] la correspondiente financiación de la Unión. Los Estados miembros tendrán en cuenta la naturaleza y la gravedad de las irregularidades registradas y la cuantía de la pérdida financiera para el FEADER.»

13

El artículo 58 del Reglamento n.o 1306/2013, con el epígrafe «Protección de los intereses financieros de la Unión», precisaba en su apartado 1:

«Los Estados miembros adoptarán, en el contexto de la [política agrícola común (PAC)], todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas y cualquier otra medida necesarias para garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión y, en concreto, para:

[…]

14

El artículo 92 del mismo Reglamento, titulado «Beneficiarios afectados», establecía, en su párrafo primero:

«El artículo 91 se aplicará a los beneficiarios que reciban pagos directos en virtud del Reglamento (UE) n.o 1307/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.o 637/2008 y (CE) n.o 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608)], pagos en virtud de los artículos 46 y 47 del Reglamento (UE) n.o 1308/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 y (CE) n.o 1234/2007 (DO 2013, L 347, p. 671)], y las primas anuales en virtud de los artículos 21, apartado 1, letras a) y b), 28 a 31, 33 y 34 del Reglamento (UE) n.o 1305/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 487)].»

15

El artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 1, del Reglamento Delegado n.o 640/2014 definía el concepto de «beneficiario» como «el agricultor tal como se define en el artículo 4, apartado 1, letra a), del [Reglamento n.o 1307/2013] y se contempla en el artículo 9 de ese Reglamento, el beneficiario sujeto a la condicionalidad a tenor del artículo 92 del [Reglamento n.o 1306/2013] y/o el beneficiario que recibe ayuda al desarrollo rural mencionado en el artículo 2, apartado 10, del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 320)]».

16

El artículo 35 de dicho Reglamento Delegado, titulado «Incumplimiento de los criterios de admisibilidad distintos de la superficie o del número de animales, así como de otros compromisos u obligaciones», establecía en su apartado 6:

«Cuando se determine que el beneficiario ha facilitado pruebas falsas con objeto de recibir la ayuda o que no ha facilitado por negligencia la información necesaria, se le denegará aquella o se le retirará íntegramente. Además, el beneficiario quedará excluido de la misma medida o tipo de operación durante el año natural en el que se haya detectado la irregularidad y durante el año natural siguiente.»

17

A tenor del artículo 2, titulado «Definiciones», del Reglamento n.o 1303/2013, en su versión modificada por el Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018 (DO 2018, L 193, p. 1):

«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

[…]

[…]».

18

El artículo 4 del Reglamento n.o 1307/2013, titulado «Definiciones y disposiciones conexas», establece, en su apartado 1:

«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

[…]».

19

En virtud del artículo 381, apartado 2, del kriminaalmenetluse seadustik (Código de Procedimiento Penal), una autoridad pública puede, en el marco de un procedimiento penal, ejercitar una acción declarativa de un crédito de Derecho público cuando el hecho generador de dicho crédito se basa, en gran medida, en los mismos elementos materiales que constituyen el delito objeto del procedimiento.

20

El artículo 111 de la Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (Ley de Aplicación de la PAC, RT I 2014, 3), titulado «Recuperación de subvenciones», dispone en su apartado 1:

«Cuando, una vez pagada una subvención, se compruebe que esta ha sido abonada indebidamente con motivo de irregularidades o negligencias, en particular por no haber sido utilizada para el fin previsto, se exigirá al beneficiario, en concreto al que haya sido elegido en un procedimiento de selección, el reembolso total o parcial de la subvención, por las razones y en los plazos establecidos en los Reglamentos [n.o 1303/2013 y n.o 1306/2013] y demás reglamentos pertinentes de la Unión.

[…]»

21

La sociedad X fue inscrita en el Registro Mercantil en Estonia el 7 de noviembre de 2005 y su inscripción se canceló el 20 de junio de 2019, a raíz de su fusión con Y OÜ (en lo sucesivo, «sociedad Y»). R. M. fue gerente de la sociedad X hasta el 18 de diciembre de 2015 y, a continuación, se convirtió en apoderado. E. M., su esposa, fue gerente de la sociedad X desde el 18 de diciembre de 2015 hasta la cancelación de la inscripción de esta en el Registro Mercantil.

22

Mediante resolución del Viru Maakohus (Tribunal de Primera Instancia de Viru, Estonia) de 15 de marzo de 2021, se declaró a R. M. culpable, entre otros, de tres fraudes de subvenciones. Según dicho órgano jurisdiccional, R. M., en su condición de representante de la sociedad X, había facilitado intencionadamente información falsa a la Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Oficina de Información y Registro Agrícola, Estonia; en lo sucesivo, «PRIA») con el fin de obtener ayudas en virtud de los programas de desarrollo rural de Estonia para los años 2007 a 2013 y para los años 2014 a 2020 (en lo sucesivo, «ayudas controvertidas»). Por consiguiente, la PRIA abonó indebidamente a la sociedad X un importe total de 143737,38 euros en concepto de las ayudas controvertidas. A la condena de R. M. se añadió también la condena de E. M., como coautora de dos de estos fraudes de subvenciones.

23

Además, en virtud de una acción declarativa de un crédito de Derecho público ejercitada por la República de Estonia, representada por la PRIA, el referido órgano jurisdiccional condenó a R. M. y a E. M. a abonar a dicho Estado miembro el importe de las ayudas controvertidas, indebidamente percibidas por la sociedad X. A este respecto, R. M. fue condenado a pagar 87340 euros y E. M., solidariamente con R. M., a pagar los 56397,38 euros restantes.

24

R. M. y E. M. interpusieron recurso de apelación contra esta resolución, tanto en la medida en que fueron declarados culpables de fraude de subvenciones como por cuanto se estimó la acción declarativa de un crédito de Derecho público.

25

Mediante sentencia del Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tartu, Estonia) de 15 de septiembre de 2021, se confirmó la resolución del Viru Maakohus (Tribunal de Primera Instancia de Viru).

26

R. M. y E. M. interpusieron sendos recursos de casación contra dicha sentencia ante el Riigikohus (Tribunal Supremo, Estonia), el órgano jurisdiccional remitente. En apoyo de estos recursos de casación, alegan, en particular, que debe declararse la inadmisibilidad de la acción declarativa de un crédito de Derecho público ejercitada por la República de Estonia, ya que la recuperación de una ayuda percibida indebidamente solo puede llevarse a cabo válidamente frente al beneficiario de esta. Pues bien, aunque la inscripción en el Registro Mercantil de la sociedad X fue cancelada, la sociedad Y le sucedió en sus derechos y obligaciones a raíz de la fusión de esas dos sociedades. Sin embargo, la República de Estonia no reclamó la devolución de las ayudas controvertidas a la sociedad Y.

27

El 20 de mayo de 2022, el órgano jurisdiccional remitente dictó una sentencia parcial, mediante la que confirmó definitivamente la sentencia del Tartu Ringkonnakohus (Tribunal de Apelación de Tartu) y la del Viru Maakohus (Tribunal de Primera Instancia de Viru), en particular, en la medida en que, mediante dichas sentencias, R. M. y E. M. habían sido declarados culpables de fraudes de subvenciones.

28

En cambio, por lo que respecta a la cuestión de si es posible exigir a R. M. y a E. M. la devolución de las ayudas controvertidas, indebidamente percibidas por la sociedad X, el órgano jurisdiccional remitente estima que es necesario plantear al Tribunal de Justicia dos cuestiones prejudiciales.

29

En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si existe una base jurídica que permita exigir la devolución de dichas ayudas a R. M. y E. M., habida cuenta de la difícil situación económica de la sociedad Y, que parece impedir que esta devuelva las ayudas indebidamente percibidas por la sociedad X.

30

En el caso de autos, según el órgano jurisdiccional remitente, el Feader contribuyó a la financiación de los programas de desarrollo rural de la República de Estonia para los años 2007 a 2013 y para los años 2014 a 2020, en cuyo marco se habían concedido las ayudas controvertidas. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende, a juicio de ese órgano jurisdiccional, que el Reglamento n.o 1306/2013 constituye el fundamento en el que se basa la recuperación de tales subvenciones, aun cuando las ayudas hayan sido concedidas y abonadas antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento.

31

Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente entiende que la recuperación de las ayudas controvertidas, indebidamente percibidas por la sociedad X, tiene su fundamento jurídico en el artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013, en relación con el artículo 54, apartado 1, del referido Reglamento y con el artículo 35, apartado 6, primera frase, del Reglamento n.o 640/2014. Aunque estas disposiciones no prevén expresamente la posibilidad de exigir la devolución de las ayudas a personas distintas del beneficiario, tal posibilidad está prevista, según aquel, en el artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95.

32

Así pues, el órgano jurisdiccional remitente considera que la respuesta a la cuestión relativa a la posibilidad de exigir o no a R. M. y a E. M. la devolución de las ayudas controvertidas depende de si los artículos 56, párrafo primero, y 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, así como el artículo 35, apartado 6, primera frase, del Reglamento n.o 640/2014, pueden interpretarse, en relación con el artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95, en el sentido de que, en las circunstancias del caso de autos, la obligación de devolver esas ayudas también podría aplicarse a las personas que, aunque no fueran los beneficiarios de dichas ayudas, participaron en la irregularidad que dio lugar a su pago indebido. La respuesta a esta cuestión depende, a su vez, de si el artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95 tiene efecto directo en este sentido.

33

Pues bien, según el órgano jurisdiccional remitente, ni el tenor del Reglamento n.o 2988/95 ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 7 del referido Reglamento permiten extraer conclusiones claras a este respecto.

34

El citado órgano jurisdiccional asevera que es cierto que, en su sentencia de 28 de octubre de 2010, SGS Belgium y otros (C‑367/09, EU:C:2010:648), el Tribunal de Justicia negó todo efecto directo al Reglamento n.o 2988/95 en lo que respecta a las sanciones administrativas previstas en su artículo 5, habida cuenta del tenor de esta disposición y del artículo 7 de dicho Reglamento. Añade que de los apartados 44 a 62 de la referida sentencia se desprende que las sanciones por causar un perjuicio a los intereses financieros de la Unión solo pueden imponerse a las personas contempladas en el artículo 7 del mencionado Reglamento si se fundamentan en una base legal clara y no ambigua adoptada a escala de la Unión o de los Estados miembros. Sin embargo, arguye aquel, la obligación de devolver el importe indebidamente percibido de una ayuda no constituye una «sanción administrativa», en el sentido del artículo 5 del Reglamento n.o 2988/95, sino una «medida administrativa», en el sentido del artículo 4 de ese Reglamento. En efecto, prosigue el órgano jurisdiccional remitente, esta obligación es la mera consecuencia de la comprobación de que no se reunían los requisitos exigidos para la obtención de la ventaja derivada de la normativa de la Unión, lo que convierte la ayuda en indebida. No obstante, señala, el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia de 18 de diciembre de 2014, Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462), que, dado que el Reglamento n.o 2988/95 se limita a establecer reglas generales de controles y de sanciones a fin de proteger los intereses financieros de la Unión, la recuperación de una ayuda percibida indebidamente ha de efectuarse en virtud de otras disposiciones, en su caso, en virtud de disposiciones sectoriales.

35

Según el órgano jurisdiccional remitente, existen varios elementos que abogan por la interpretación conforme a la cual el artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95, en relación con la normativa sectorial pertinente que regula la recuperación de una ayuda pagada indebidamente, ofrece, en las circunstancias del caso de autos, un fundamento jurídico pertinente para exigir la devolución de las ayudas controvertidas a R. M y E. M. Por una parte, aduce que el presente asunto se refiere a una situación en la que la irregularidad que condujo a la concesión de la ayuda resulta de que las personas a las que se exige la devolución facilitaron intencionadamente información incorrecta a las autoridades nacionales. Por otra parte, afirma que no es posible recuperar la ayuda del beneficiario debido a su desaparición, ya que la sociedad X fue disuelta, mientras que la posibilidad de recuperar la ayuda de la sucesora de dicho beneficiario es incierta a primera vista. El órgano jurisdiccional remitente añade que, en las circunstancias del caso de autos, R. M. y E. M. pueden ser consideradas personas que participaron en la realización de la irregularidad cometida por la sociedad X, en el sentido del artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95.

36

En opinión del órgano jurisdiccional remitente, el propio legislador de la Unión parece considerar que, en determinados casos, es posible exigir el reembolso de la ayuda abonada a raíz de irregularidades en los programas cofinanciados por el Feader también a personas que no son ellas mismas los beneficiarios declarados, como se desprende, en particular, del artículo 54, apartado 3, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013.

37

El órgano jurisdiccional remitente añade que aceptar una situación en la que la disolución o la insolvencia de una persona jurídica beneficiaria hiciera siempre imposible, en lo esencial, la recuperación de una ayuda indebidamente pagada a raíz de una irregularidad cometida intencionadamente perjudicaría gravemente a los intereses financieros de la Unión.

38

En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente señala que R. M. y E. M. no solamente eran los representantes de la sociedad X, sino que actuaban también sucesivamente como socio único de dicha sociedad en el momento en que se cometieron los fraudes, siendo R. M. el único socio y el único gerente de esta entre el 10 de noviembre de 2005 y el 18 de diciembre de 2015, mientras que E. M. asumió esas dos funciones a partir de la segunda fecha indicada hasta la cancelación de la inscripción de la sociedad X en el Registro Mercantil. Aduce que R. M. continuó, sin embargo, actuando en nombre de esa sociedad sobre la base de un poder otorgado por E. M., incluso después de haber cedido sus participaciones en la sociedad y de haber renunciado a la gerencia de la referida sociedad. En opinión del órgano jurisdiccional remitente, también ha de tenerse en cuenta el hecho de que R. M. y E. M. formaban una pareja casada durante el período en el que la sociedad X percibió las ayudas controvertidas, de modo que debe considerarse que R. M. y E. M. eran los beneficiarios efectivos de esa sociedad, cuya actividad dirigían y controlaban.

39

Por lo tanto, se plantea la cuestión de si estos elementos pueden considerarse suficientes para calificar no solo a la sociedad X, sino también a R. M. y E. M., de beneficiarios de las ayudas controvertidas. En tal caso, no sería necesario basarse, con carácter complementario, en el artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95 para recuperarlas.

40

En estas circunstancias, el Riigikohus (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

41

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este proporcionar al juez nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le planteen. El hecho de que un órgano jurisdiccional nacional, en el plano formal, haya formulado una cuestión prejudicial refiriéndose a determinadas disposiciones del Derecho de la Unión no impide que el Tribunal de Justicia proporcione a ese órgano jurisdiccional todos los elementos de interpretación que puedan permitirle resolver el asunto del que conoce, aun cuando no haya hecho referencia a ellos al formular sus cuestiones. A este respecto, corresponde al Tribunal de Justicia deducir del conjunto de elementos aportados por el órgano jurisdiccional nacional y, especialmente, de la motivación de la resolución de remisión los elementos del Derecho de la Unión que requieren una interpretación, teniendo en cuenta el objeto del litigio (sentencia de 21 de septiembre de 2023, Juan,C‑164/22, EU:C:2023:684, apartado 24 y jurisprudencia citada).

42

A este respecto, procede recordar que, en virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95, como norma general, toda irregularidad dará lugar, en el supuesto de que se haya percibido indebidamente una ayuda, a la obligación de reembolsarla. El artículo 7 de dicho Reglamento establece que tal medida administrativa podrá también aplicarse a las personas que hayan participado en la realización de la irregularidad de que se trate, así como a las obligadas a responder de la irregularidad o a evitar que sea cometida.

43

No obstante, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el Reglamento n.o 2988/95 se limita a establecer normas generales de controles y de sanciones con la finalidad de proteger los intereses financieros de la Unión. La recuperación de fondos incorrectamente utilizados ha de efectuarse en virtud de otras disposiciones, en su caso, en virtud de disposiciones sectoriales (sentencia de 26 de mayo de 2016, Județul Neamț y Județul Bacău, C‑260/14 y C‑261/14, EU:C:2016:360, apartado 32 y jurisprudencia citada).

44

De la referida jurisprudencia resulta asimismo que, si la recuperación de los importes pagados indebidamente en el marco de un programa de ayuda, aprobado y cofinanciado por el Feader para el período de programación 2007‑2013, tiene lugar una vez finalizado dicho período de programación, a saber, después del 1 de enero de 2014, tal recuperación debe fundarse en las disposiciones del Reglamento n.o 1306/2013 (sentencia de 18 de enero de 2024, Askos Properties,C‑656/22, EU:C:2024:56, apartado 40 y jurisprudencia citada).

45

En el caso de autos, dado que las ayudas controvertidas han sido financiadas por el Feader, la recuperación de tales ayudas debe basarse en el artículo 56 de dicho Reglamento, ya que este precepto establece, como se desprende de su título, disposiciones específicas del Feader.

46

La referida disposición, que, por cuanto respecta al Feader, establece que, cuando se detecten irregularidades y negligencias en las operaciones o programas de desarrollo rural, los Estados miembros llevarán a cabo ajustes financieros suprimiendo total o parcialmente la correspondiente financiación de la Unión, debe interpretarse en relación, por una parte, con el artículo 54, apartado 1, de dicho Reglamento, que dispone, con carácter general, que, en caso de producirse cualquier pago indebido a raíz de irregularidades o negligencias, los Estados miembros solicitarán al beneficiario la devolución del importe, y, por otra parte, con el artículo 35, apartado 6, primera frase, del Reglamento Delegado n.o 640/2014, que precisa que, cuando se determine que el beneficiario ha facilitado pruebas falsas con objeto de recibir la ayuda, esta se le retirará íntegramente.

47

En estas circunstancias, como señaló el Abogado General, esencialmente, en el punto 28 de sus conclusiones, procede considerar que, mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013, por un lado, en relación con el artículo 54 de ese mismo Reglamento y con el artículo 35, apartado 6, primera frase, del Reglamento Delegado n.o 640/2014, y, por otro lado, a la luz del artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95, debe interpretarse en el sentido de que puede procederse a la recuperación de una ayuda financiada por el Feader, indebidamente percibida como consecuencia de maniobras fraudulentas, no solo frente al beneficiario de dicha ayuda, sino también frente a aquellas personas que, sin que puedan considerarse beneficiarias de la ayuda, han facilitado intencionadamente información falsa para obtenerla.

48

A fin de responder a esta cuestión prejudicial, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, no solo debe tenerse en cuenta su tenor literal, sino también el contexto en el que se inscribe y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 13 de julio de 2023, G GmbH,C‑134/22, EU:C:2023:567, apartado 25 y jurisprudencia citada).

49

Por lo que respecta, en primer lugar, al tenor de las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 1306/2013 y del Reglamento Delegado n.o 640/2014, procede señalar que este no permite, por sí solo, determinar si puede exigirse la devolución de una ayuda indebida a la que se refieren dichas disposiciones a personas distintas de los operadores económicos que han cometido la irregularidad en cuestión.

50

En efecto, si bien el artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 dispone que debe solicitarse «al beneficiario» la devolución de todo pago indebido, el artículo 56 del referido Reglamento se limita a indicar el destino de los importes recuperados por los Estados miembros, sin precisar no obstante las personas a las cuales debe exigirse dicha devolución. En cuanto al artículo 35, apartado 6, del Reglamento Delegado n.o 640/2014, aunque se refiere al «beneficiario» de la ayuda, tampoco contiene tal indicación.

51

En segundo lugar, en lo que atañe al contexto en el que se inscriben las referidas disposiciones pertinentes, es preciso recordar, por una parte, que el considerando 39 del Reglamento n.o 1306/2013 subraya la necesidad de que los Estados miembros impidan, detecten y resuelvan eficazmente cualquier irregularidad y que, para ello, los Estados miembros deberán aplicar el Reglamento n.o 2988/95. Por lo tanto, como señaló el Gobierno danés en sus observaciones escritas, procede interpretar las disposiciones del Reglamento n.o 1306/2013 de conformidad con las normas generales del Reglamento n.o 2988/95.

52

Por otra parte, en la medida en que el artículo 54, apartado 3, letra b), del Reglamento n.o 1306/2013 permite a los Estados miembros no proceder a la recuperación de una ayuda indebidamente percibida como consecuencia de una irregularidad cuando resulte imposible debido a la insolvencia del deudor «o de las personas jurídicamente responsables de la irregularidad», debe señalarse que esta disposición quedaría privada de efecto útil, respecto de estas últimas personas, si no fuese posible proceder también frente a ellas a la recuperación de la ayuda de que se trate.

53

En tercer lugar, en lo que atañe a los objetivos de la normativa en cuestión, se ha de señalar que, al establecer la obligación de los Estados miembros de recuperar una ayuda indebidamente percibida como consecuencia de una irregularidad, salvo si existen motivos legítimos para no proceder a tal recuperación, los artículos 54 y 56 del Reglamento n.o 1306/2013 y el artículo 35, apartado 6, del Reglamento Delegado n.o 640/2014 persiguen el objetivo de proteger los intereses financieros de la Unión, tal como confirma el artículo 58, apartado 1, letra e), del Reglamento n.o 1306/2013. Pues bien, la posibilidad de proceder a la recuperación de una ayuda indebidamente percibida no solo frente a su beneficiario, sino también, conforme al artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95, frente a las «personas que hayan participado en la realización de la irregularidad, así como [frente a] las obligadas a responder de la irregularidad o a evitar que sea cometida», puede contribuir, evidentemente, a la realización de dicho objetivo, en particular cuando el beneficiario sea una persona jurídica que ha dejado de existir o no dispone de recursos suficientes para devolver esa ayuda. Esta interpretación se justifica, más concretamente, a la luz del objetivo de eficacia de la lucha contra el fraude, contemplado en el cuarto considerando del Reglamento n.o 2988/95.

54

De ello se deduce que la interpretación del artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013, en relación con el artículo 54, apartado 1, de dicho Reglamento y con el artículo 35, apartado 6, primera frase, del Reglamento Delegado n.o 640/2014, y a la luz del artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95, así como teniendo en cuenta el objetivo de la normativa de la que forma parte, lleva a considerar que ese artículo permite que se efectúe la recuperación de una ayuda financiada por el Feader y percibida indebidamente como consecuencia de maniobras fraudulentas no solo frente al beneficiario de la ayuda, sino también frente a las personas que, sin poder ser consideradas beneficiarias de esa ayuda, han facilitado intencionadamente información falsa para obtenerla.

55

No obstante, procede comprobar si tal interpretación respeta el principio de seguridad jurídica, al haber declarado el Tribunal de Justicia que la recuperación de los importes indebidamente abonados solo puede realizarse de conformidad con ese principio, que exige que toda normativa de la Unión permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2014, Somvao,C‑599/13, EU:C:2014:2462, apartados 50 y 51 y jurisprudencia citada).

56

A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, en el marco de la PAC, cuando el legislador de la Unión establece requisitos de admisibilidad para la concesión de una ayuda, la exclusión provocada por la inobservancia de alguno de esos requisitos no constituye una sanción, sino la mera consecuencia de la inobservancia de los referidos requisitos legalmente establecidos (sentencia de 13 de diciembre de 2012, FranceAgriMer,C‑670/11, EU:C:2012:807, apartado 64 y jurisprudencia citada).

57

De este modo, la obligación de restituir una ventaja indebidamente percibida a través de una práctica irregular no viola el principio de legalidad. En efecto, la constatación de que las condiciones exigidas para la obtención de la ventaja resultante del Derecho de la Unión fueron creadas artificialmente hace que la ventaja percibida fuera en cualquier caso indebida y justifica, por consiguiente, la obligación de restituirla (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2012, FranceAgriMer,C‑670/11, EU:C:2012:807, apartados 63 a 65 y 67 y jurisprudencia citada).

58

A este respecto, el artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 2988/95 dispone expresamente que las medidas previstas en el artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento, incluida, en particular, la obligación de reembolsar la ayuda indebidamente percibida, no serán consideradas como sanciones.

59

Ahora bien, por lo que respecta a las personas distintas del beneficiario a las que se refiere el artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95, la obligación de reembolsar la ayuda de que se trate constituye una obligación aparte, que se añade a la obligación de reembolso que incumbe al beneficiario.

60

En este contexto, procede señalar que la normativa pertinente en el caso de autos es suficientemente clara en lo que respecta a la existencia de la obligación de que devuelvan la ayuda las personas que, sin ser beneficiarias de una ayuda financiada por el Feader, han facilitado intencionadamente información falsa para obtenerla, en particular en el supuesto de que el beneficiario de la ayuda de que se trate o su eventual sucesor jurídico no puedan devolver el importe en cuestión.

61

En efecto, si bien el artículo 56 del Reglamento n.o 1306/2013 no establece expresamente tal obligación, el mismo debe interpretarse a la luz del considerando 39 de este, que indica claramente que los Estados miembros deben impedir, detectar y resolver eficazmente cualquier irregularidad cometida por los beneficiarios y que, a tal fin, se aplica el Reglamento n.o 2988/95. Además, el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento hace referencia expresa al Reglamento n.o 2988/95 en lo que respecta a la definición del término «irregularidad». Pues bien, en virtud del artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95, como se desprende del apartado 42 de la presente sentencia, el reembolso de la ayuda también puede incumbir a las personas que hayan participado en la realización de la irregularidad de que se trate.

62

De ello resulta que personas como aquellas de que se trata en el litigio principal, que, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente a este respecto, han facilitado intencionadamente información falsa para obtener una ayuda financiada por el Feader, deben, por tanto, contar con que se les pueda solicitar la devolución de dicha ayuda. Por consiguiente, el hecho de solicitar a esas personas la devolución de tal ayuda percibida indebidamente no vulnera el principio de seguridad jurídica.

63

Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 56, párrafo primero, del Reglamento n.o 1306/2013, leído, por un lado, en relación con el artículo 54, apartado 1, de dicho Reglamento y con el artículo 35, apartado 6, primera frase, del Reglamento Delegado n.o 640/2014 y, por otro lado, a la luz del artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95, debe interpretarse en el sentido de que puede procederse a la recuperación de una ayuda financiada por el Feader, indebidamente percibida como consecuencia de maniobras fraudulentas, no solo frente al beneficiario de esa ayuda, sino también frente a aquellas personas que, sin que puedan considerarse beneficiarias de la ayuda, han facilitado intencionadamente información falsa para obtenerla.

64

Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 54, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 y el artículo 35, apartado 6, del Reglamento Delegado n.o 640/2014 deben interpretarse en el sentido de que, cuando una persona jurídica ha obtenido una ayuda agrícola como consecuencia de maniobras fraudulentas imputables a sus representantes, estos pueden, en la medida en que, de hecho, sean esos representantes quienes perciben los beneficios que genera esta persona jurídica, ser considerados «beneficiarios» de dicha ayuda, en el sentido de las referidas disposiciones.

65

El concepto de «beneficiario» se define en el artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 1, del Reglamento Delegado n.o 640/2014, que completa el Reglamento n.o 1306/2013, en el sentido de que se refiere al agricultor tal como se define en el artículo 4, apartado 1, letra a), del Reglamento n.o 1307/2013, al beneficiario sujeto a la condicionalidad a tenor del artículo 92 del Reglamento n.o 1306/2013 y/o al beneficiario que recibe ayuda al desarrollo rural mencionado en el artículo 2, apartado 10, del Reglamento n.o 1303/2013.

66

Es preciso señalar, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, que R. M. y E. M., en su condición de representantes de la sociedad X, que obtuvo la ayuda controvertida, no pertenecen a ninguna de estas tres categorías de personas.

67

Si bien es cierto que, como se desprende de la respuesta a la primera cuestión prejudicial, puede procederse a la recuperación de una ayuda financiada por el Feader y que ha sido percibida indebidamente por una persona jurídica como consecuencia de maniobras fraudulentas imputables a sus representantes también frente a dichos representantes, no es menos cierto que de esta respuesta no puede deducirse que esos representantes puedan ser calificados de «beneficiarios», en el sentido del artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 1, del Reglamento Delegado n.o 640/2014, cuando no se cumplen los requisitos establecidos a tal efecto por la referida disposición. Por el contrario, como se desprende, en particular, del apartado 62 de la presente sentencia, esos mismos representantes pueden estar obligados a devolver tal ayuda, aun cuando hayan actuado en nombre de la persona jurídica sin tener la condición de «beneficiario».

68

Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 35, apartado 6, del Reglamento Delegado n.o 640/2014 debe interpretarse en el sentido de que, cuando una persona jurídica haya obtenido una ayuda agrícola como consecuencia de maniobras fraudulentas imputables a sus representantes, estos no pueden considerarse «beneficiarios» de esa ayuda, en el sentido de la referida disposición, en relación con el artículo 2, apartado 1, párrafo segundo, punto 1, de dicho Reglamento Delegado, si no están comprendidos en ninguna de las tres categorías de personas contempladas en esta última disposición, y ello aun cuando, de hecho, sean esos representantes quienes perciban los beneficios que genera esta persona jurídica.

69

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara: