1

Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, las demandantes, ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport (en lo sucesivo, «ITD») y Danske Fragtmænd A/S, solicitan la anulación de la Decisión C(2020) 3006 final de la Comisión, de 12 de mayo de 2020, relativa a las ayudas de Estado SA.52489 (2018/FC) — Dinamarca y SA.52658 — Suecia — Supuesta ayuda de Estado a favor de PostNord Logistics (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).

2

ITD es una asociación profesional danesa de empresas que operan, a nivel nacional e internacional, en los mercados de servicios de transporte de mercancías por carretera y de servicios logísticos. Danske Fragtmænd es una sociedad danesa que opera, en particular, en el mercado danés de servicios de transporte de mercancías por carretera y de distribución de paquetes.

3

PostNord AB es una sociedad sueca cuyo capital social pertenece al Reino de Dinamarca en un 40 % y al Reino de Suecia en un 60 %. Fue constituida en 2009, con el nombre de Posten Norden AB, mediante fusión, por una parte, de Post Danmark A/S, operador postal histórico del Reino de Dinamarca, y, por otra parte, de Posten AB, operador postal histórico del Reino de Suecia.

4

PostNord es titular del 100 % del capital de la sociedad PostNord Group AB, que es titular, a su vez, del 100 % del capital de las sociedades Post Danmark y Posten, encargadas de prestar el servicio postal universal en Dinamarca y en Suecia, respectivamente. PostNord Group también es titular del 100 % del capital de la sociedad PostNord Logistics A/S, sociedad danesa con domicilio social en Copenhague (Dinamarca), encargada de prestar servicios de transporte de mercancías por carretera en Dinamarca.

5

El 22 de noviembre de 2018, ITD presentó una denuncia ante la Comisión Europea alegando que PostNord Logistics, en sus informes anuales correspondientes a los años 2017 y 2018, había anunciado que recibiría aumentos de capital por parte de PostNord. Según ITD, estos aumentos de capital constituían una ayuda de Estado ilegal e incompatible con el mercado interior.

6

Deficitaria desde 2015, PostNord Logistics había agotado sus fondos propios al término del ejercicio financiero 2017. En este contexto, el 30 de noviembre de 2018, durante una junta general extraordinaria, PostNord Logistics recomendó a la dirección de PostNord Group que realizara un aumento de capital a su favor por importe de 115 millones de coronas danesas (DKK) (aproximadamente 15,4 millones de euros) (en lo sucesivo, «aumento de capital»).

7

Habida cuenta del importe del aumento de capital, PostNord Group solicitó, el 7 de diciembre de 2018, al Consejo de Administración de su sociedad matriz, PostNord, que aprobara esta medida y su pago en varios tramos.

8

El 11 de diciembre de 2018, el Consejo de Administración de PostNord aprobó el aumento de capital.

9

El 20 de diciembre de 2018, PostNord Logistics recibió un primer tramo del aumento de capital por importe de 70 millones de DKK (aproximadamente 9,37 millones de euros).

10

El 7 de junio de 2019, ITD presentó a la Comisión observaciones complementarias a su denuncia en las que aducía, en particular, que PostNord Logistics disfrutaba de una subvención cruzada de sus actividades concedida por Post Danmark, que le permitía utilizar, a título gratuito, varias de sus infraestructuras financiadas con la compensación pública que recibía para garantizar la prestación del servicio postal universal en Dinamarca (en lo sucesivo, «subvención cruzada»).

11

El 30 de marzo de 2020, ITD presentó a la Comisión nuevas observaciones en relación con la subvención cruzada y un escrito de requerimiento en el que señalaba que interpondría un recurso por omisión ante el Tribunal General en virtud del artículo 265 TFUE en caso de que la Comisión no adoptase una posición definitiva sobre su denuncia en el plazo de dos meses.

12

El 12 de mayo de 2020, la Comisión adoptó la Decisión impugnada. En primer lugar, consideró que las declaraciones que figuraban en los informes anuales de PostNord Logistics correspondientes a los años 2017 y 2018 no suponían la concesión de una ventaja y, por tanto, no constituían una ayuda de Estado. En segundo lugar, concluyó que el aumento de capital no era imputable a los Estados danés y sueco y, por tanto, tampoco constituía una ayuda de Estado. En tercer lugar, estimó que no se había demostrado la subvención cruzada y que, por tanto, las transacciones entre Post Danmark y PostNord Logistics no implicaban una ayuda de Estado.

13

Las demandantes, apoyadas por Jørgen Jensen Distribution A/S y Specialforeningen for Logistik og Distribution (SLD), solicitan al Tribunal General que:

14

La Comisión, apoyada por PostNord Group y PostNord Logistics, solicita al Tribunal General que:

15

El Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia, que intervienen también en apoyo de las pretensiones de la Comisión, solicitan al Tribunal General que desestime el recurso.

16

En la Decisión impugnada, la Comisión se pronunció sobre el carácter de ayuda de tres medidas distintas (véase el apartado 12 anterior).

17

En apoyo de su recurso, las demandantes invocan un motivo único, basado en que la Comisión no inició el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, pese a las dificultades serias que planteó la apreciación de dos de estas medidas, a saber, por una parte, el aumento de capital y, por otra, la subvención cruzada. En cambio, mediante el presente recurso, no cuestionan la apreciación de la Comisión respecto de las declaraciones que figuran en los informes anuales de PostNord Logistics correspondientes a los años 2017 y 2018.

18

Así pues, si bien las demandantes solicitan formalmente la anulación de la Decisión impugnada en su totalidad, debe considerarse que el presente recurso tiene por objeto la anulación parcial de dicha Decisión por haber infringido la Comisión, en opinión de las demandantes, el artículo 108 TFUE, apartado 2, al concluir que el aumento de capital no era una ayuda de Estado y que no se había demostrado la existencia de una subvención cruzada.

19

Según el artículo 24, apartado 2, primera frase, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9), las partes interesadas tendrán derecho a presentar una denuncia para informar a la Comisión sobre cualquier presunta ayuda ilegal. Conforme al artículo 15, apartado 1, primera frase, del mismo Reglamento, la presentación de tal denuncia da lugar a la apertura de la fase preliminar de examen prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, que implica la adopción, por parte de la Comisión, de una decisión con arreglo al artículo 4, apartados 2, 3 o 4, del Reglamento 2015/1589.

20

La fase preliminar de examen prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, y regulada por el artículo 4 del Reglamento 2015/1589 tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre las medidas sometidas a su examen. Al término de esta fase, la Comisión concluye o bien que la medida no constituye una ayuda, en cuyo caso adoptará una decisión por la que declare la inexistencia de una ayuda con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, o bien que la medida está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1. Si, tras el examen preliminar, la Comisión comprueba que la medida en cuestión, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, no plantea dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, adoptará una decisión de no formular objeciones con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589.

21

La existencia de dudas que justifican la incoación del procedimiento de investigación formal a que se refiere el artículo 108 TFUE, apartado 2, se manifiesta cuando la Comisión ha encontrado objetivamente dificultades serias al examinar el carácter de ayuda de la medida de que se trate o su compatibilidad con el mercado interior. En efecto, de la jurisprudencia se desprende que el concepto de dificultades serias reviste carácter objetivo (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, apartado 31). La existencia de tales dificultades debe buscarse de forma objetiva tanto en las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como en su contenido, relacionando la motivación de la Decisión con la información de que disponía y podía disponer la Comisión cuando se pronunció sobre las ayudas controvertidas, debiendo recordarse a este respecto que la información de que la Comisión podía disponer incluye aquella que resultaba pertinente para la apreciación que había de llevarse a cabo y que habría podido obtener, si lo hubiera solicitado, durante la fase preliminar de examen (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de mayo de 2021, ITD y Danske Fragtmænd/Comisión, T‑561/18, EU:T:2021:240, apartado 48 y jurisprudencia citada).

22

Además, el carácter insuficiente o incompleto del examen realizado por la Comisión durante el procedimiento de examen preliminar constituye un indicio de la existencia de serias dificultades al apreciar la medida en cuestión, cuya presencia le obliga a incoar el procedimiento de investigación formal (véase la sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Tempus Energy y Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, apartado 41 y jurisprudencia citada).

23

La prueba de la existencia de dificultades serias debe ser aportada por el solicitante de la anulación de la decisión adoptada tras el examen preliminar a partir de un conjunto de indicios concordantes (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de noviembre de 2022, Irish Wind Farmers’ Association y otros/Comisión, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, apartado 54 y jurisprudencia citada).

24

Estas son las consideraciones que se han de tener en cuenta al examinar las alegaciones formuladas por las demandantes con objeto de demostrar la existencia de dificultades serias que deberían haber llevado a la Comisión a iniciar el procedimiento de investigación formal.

25

Las demandantes, apoyadas a este respecto por Jørgen Jensen Distribution, alegan que la existencia de dificultades serias queda demostrada por la conclusión a la que llegó la Comisión en la Decisión impugnada según la cual el aumento de capital no constituye una ayuda de Estado en la medida en que no es imputable a los Estados danés y sueco.

26

En primer lugar, alegan que la Decisión impugnada es contradictoria por lo que se refiere a la entidad que concede el aumento de capital. Mientras que algunos pasajes de la Decisión impugnada imputan tal medida a la sociedad matriz del grupo, esto es, PostNord, lo que corresponde a la realidad de los hechos, la Comisión concluyó que el aumento de capital había sido decidido por PostNord Group, filial de dicha sociedad.

27

En segundo lugar, las demandantes y Jørgen Jensen Distribution aducen que la existencia de dificultades serias queda demostrada por diversos indicios que, conjuntamente, prueban que es improbable que los Estados danés y sueco no hayan intervenido en la adopción del aumento de capital, que, por tanto, les es imputable.

28

En primer término, las demandantes basan su alegación en el nombramiento, por los Estados danés y sueco, de la mayoría de los miembros del Consejo de Administración de PostNord, dos de los cuales son altos funcionarios en dichos Estados. En segundo término, afirman que del informe anual de PostNord correspondiente al año 2017 (en lo sucesivo, «informe anual de 2017») se desprende que los Estados danés y sueco mantuvieron con el Consejo de Administración de PostNord un «diálogo» sobre el aumento de capital. En tercer término, estiman que PostNord tiene un interés político, en la medida en que sus filiales Post Danmark y Posten se encargan del servicio postal universal, respectivamente, en Dinamarca y en Suecia, países en los que son los operadores postales históricos. En cuarto término, en sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de Suecia y sobre el de PostNord Group y PostNord Logistics, las demandantes sostienen que no solo el importe del aumento de capital era, en sí mismo, significativo, sino también que esta medida se inscribía en una serie de otros aumentos de capital destinados a eliminar las pérdidas de PostNord Logistics y a evitar su quiebra.

29

La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, el Reino de Suecia, PostNord Group y PostNord Logistics, refuta las alegaciones de las demandantes.

30

En primer lugar, la Comisión subraya que, en la Decisión impugnada, siempre consideró que el aumento de capital había sido decidido por PostNord Group. A PostNord solo se le pidió que aprobara esta medida, habida cuenta del importe de la operación.

31

En segundo lugar, la Comisión niega que las demandantes hayan aportado indicios que puedan demostrar la imputabilidad del aumento de capital a los Estados danés y sueco.

32

En primer término, la Comisión subraya que el requisito relativo a la imputabilidad de una medida a un Estado requiere una intervención activa de este último, que se deduce de una apreciación concreta de un conjunto de indicios precisos y convergentes. Pues bien, en su opinión, en el presente asunto, las demandantes se basan esencialmente en factores de naturaleza orgánica que no son suficientes.

33

En segundo término, en cuanto a la composición del Consejo de Administración de PostNord, la Comisión señala, de entrada, que ni el Estado danés ni el Estado sueco designan por sí solos a la mayoría de los miembros de dicho órgano. Además, ninguno de los miembros del Consejo de Administración de PostNord nombrados por los Estados danés y sueco tiene derecho de veto. El Reino de Dinamarca añade que no corresponde a los Estados danés y sueco nombrar a los miembros de la dirección de PostNord ni de PostNord Group y que los intereses de estos Estados no son necesariamente coincidentes. PostNord Group y PostNord Logistics señalan asimismo que una coordinación entre los Estados danés y sueco era improbable, dada la escasa cuantía del aumento de capital y la escasa importancia que reviste PostNord Logistics desde un punto de vista político.

34

A continuación, el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia observan que sus respectivos principios sobre la gobernanza de las empresas públicas exigen que los miembros del consejo de administración de una sociedad sean elegidos en función de su competencia para garantizar la buena gestión de esta, con total independencia de sus propietarios. Si bien es posible que los accionistas de una sociedad den instrucciones al consejo de administración en una junta general, no ocurrió así en el presente asunto.

35

Por último, en cuanto a la presencia en el Consejo de Administración de PostNord de un funcionario del Reino de Dinamarca y de un funcionario del Reino de Suecia, la Comisión arguye que las demandantes no aportan ningún elemento que pueda demostrar que dichos funcionarios, que se supone actúan de manera independiente, hayan recibido instrucciones de los Estados a los que pertenecen o que puedan influir en el proceso de toma de decisiones de PostNord.

36

En tercer término, por lo que respecta a la existencia de un «diálogo sobre la financiación» entre el Consejo de Administración de PostNord y los propietarios de esta última, mencionado en el informe anual de 2017, el Reino de Dinamarca, PostNord Group y PostNord Logistics niegan que esta circunstancia implique instrucciones de los Estados danés y sueco sobre el aumento de capital, dado que tal diálogo se refería únicamente a la reestructuración de Post Danmark y no al aumento de capital.

37

En cuarto término, la Comisión niega la pertinencia de la circunstancia, subrayada por las demandantes, de que dos filiales de PostNord tengan encomendada una obligación de servicio postal universal, ya que no es el caso de PostNord Logistics, beneficiaria del aumento de capital, cuyas prestaciones se dirigen únicamente a profesionales. En el mismo sentido, PostNord Group y PostNord Logistics ponen de relieve que el aumento de capital era una medida racional desde el punto de vista económico, ya que el mercado logístico se encontraba en plena expansión.

38

Con carácter preliminar, es preciso señalar que, contrariamente a lo que alegan las demandantes, la Decisión impugnada no adolece de contradicción alguna en cuanto a la determinación de la entidad que concede el aumento de capital.

39

Es cierto que, en el apartado 26 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que, el 11 de diciembre de 2018, PostNord había «decidido proceder al aumento de capital».

40

No obstante, por una parte, en la frase siguiente, expuso inmediatamente que «era necesaria la aprobación del Consejo de Administración de PostNord AB», habida cuenta del importe del aumento de capital, remitiéndose al apartado 20 de la Decisión impugnada, en cuya última frase indicó que «las decisiones sobre las inyecciones de capital dentro del grupo por un importe superior a […] [requerían] la aprobación del Consejo de Administración de PostNord AB». Por otra parte, al apreciar la imputabilidad al Estado del aumento de capital, la Comisión hizo referencia, en el apartado 76 de la Decisión impugnada, a «la decisión de [PostNord Group] de inyectar capital a [PostNord Logistics]» antes de señalar, en el apartado siguiente, que PostNord había intervenido en el proceso de toma de decisiones debido al importe del aumento de capital, de conformidad con las normas internas del grupo.

41

Por otro lado, de su informe anual correspondiente al año 2018 se desprende que PostNord Logistics restableció sus fondos propios gracias a una aportación de su sociedad matriz, a saber, PostNord Group.

42

Así, una lectura conjunta de la Decisión impugnada y de los elementos del expediente permite comprender que la Comisión consideró, acertadamente, que PostNord Group aumentó el capital de PostNord Logistics y que, habida cuenta de su importe, era necesaria la aprobación del Consejo de Administración de PostNord, con arreglo a las normas internas del grupo PostNord.

43

Además, si bien consideró que el aumento de capital era una decisión de PostNord Group, la Comisión no ignoró el papel de la sociedad PostNord en la medida en que, en los apartados 69 y siguientes de la Decisión impugnada, tuvo en cuenta los vínculos entre dicha sociedad y los Estados danés y sueco a efectos de determinar si el aumento de capital era imputable a dichos Estados.

44

En cuanto a la cuestión de si la apreciación de la Comisión sobre dicha imputabilidad manifiesta la existencia de dificultades serias, ha de recordarse que, para que unas ventajas puedan calificarse de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario, en particular, que sean imputables al Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de marzo de 2021, Comisión/Italia y otros, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, apartado 58 y jurisprudencia citada).

45

La imputabilidad de una medida al Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no puede deducirse del mero hecho de que la medida haya sido adoptada por una empresa pública. En efecto, aunque el Estado esté en condiciones de controlar una empresa pública y de ejercer una influencia dominante sobre sus operaciones, no puede presumirse automáticamente el ejercicio efectivo de ese control en un caso concreto. Aún es necesario analizar si cabe considerar que las autoridades públicas intervinieron de algún modo en la adopción de la medida en cuestión (véase la sentencia de 2 de marzo de 2021, Comisión/Italia y otros, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, apartado 59 y jurisprudencia citada).

46

De este modo, la imputabilidad al Estado de una medida de ayuda adoptada por una empresa pública puede deducirse de un conjunto de indicios derivados de las circunstancias del asunto y del contexto en el que se tomó la medida. A este respecto, no cabe exigir que se demuestre que las autoridades públicas incitaron específicamente a la empresa pública, mediante instrucciones concretas, a adoptar la medida de ayuda de que se trate (véase la sentencia de 2 de marzo de 2021, Comisión/Italia y otros, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, apartado 60 y jurisprudencia citada).

47

En particular, resulta pertinente cualquier indicio que muestre, en el caso concreto, bien la intervención de las autoridades públicas o la improbabilidad de su falta de intervención en la adopción de una medida, habida cuenta igualmente del alcance de esta, de su contenido o de los requisitos que establezca, bien la falta de intervención de dichas autoridades en la adopción de esa medida (véase la sentencia de 2 de marzo de 2021, Comisión/Italia y otros, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, apartado 61 y jurisprudencia citada).

48

Entre los indicios que permiten apreciar tal imputabilidad figuran asimismo el hecho de que la empresa pública en cuestión no pudiera adoptar la decisión controvertida sin tener en cuenta las exigencias de los poderes públicos o las directrices procedentes de autoridades públicas; la integración de la empresa pública en la estructura de la Administración Pública; la naturaleza de sus actividades y el ejercicio de estas en el mercado en condiciones normales de competencia con operadores privados; el estatuto jurídico de la empresa, y la intensidad de la tutela que ejercen las autoridades públicas (véase la sentencia de 2 de marzo de 2021, Comisión/Italia y otros, C‑425/19 P, EU:C:2021:154, apartado 62 y jurisprudencia citada).

49

En el presente asunto, en la Decisión impugnada, la Comisión indicó, en un primer momento, que la condición de empresa pública de PostNord no era suficiente para considerar que las medidas que adoptaba eran imputables a sus accionistas, los Estados danés y sueco. En un segundo momento, examinó diversos factores, en virtud de los cuales concluyó que el aumento de capital no era imputable a los Estados danés y sueco y, por tanto, no constituía una ayuda de Estado. Esta conclusión se basa, en esencia, en los siguientes doce elementos:

50

Las demandantes alegan —presentando diferentes indicios que, según ellas, demuestran que era improbable que los Estados danés y sueco no hubieran intervenido en el aumento de capital— que del análisis de la Comisión se desprende que esta encontró dificultades serias que no superó.

51

Las demandantes hacen hincapié en la composición del Consejo de Administración de PostNord, la mayoría de cuyos miembros son nombrados por los Estados danés y sueco, y en que cada Estado, además, había decidido nombrar a uno de sus funcionarios como miembro del Consejo.

52

Es cierto que el nombramiento de los miembros del consejo de administración es una prerrogativa de los propietarios de una sociedad y, en principio, no permite presumir, por sí solo, la imputabilidad de una medida adoptada por una empresa pública al Estado que la controla (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 2015, SACE y Sace BT/Comisión, T‑305/13, EU:T:2015:435, apartados 42 y 61).

53

Sin embargo, al apreciar la imputabilidad al Estado de una medida adoptada por el consejo de administración de una empresa pública, el nombramiento de los miembros de dicho órgano debe tomarse debidamente en consideración, dado que manifiesta la existencia de vínculos particulares entre la empresa pública de que se trate y el Estado que la controla (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 2016, Eslovenia/Comisión, T‑507/12, no publicada, EU:T:2016:35, apartados 102 a 107). Esos vínculos particulares pueden constituir un indicio de la improbabilidad de la falta de intervención del Estado en la adopción de la medida controvertida, en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 47.

54

En particular, en determinados casos, las circunstancias que rodean el nombramiento de los miembros de los órganos de dirección de una empresa pública pueden demostrar que dicha empresa posee un margen de independencia limitado respecto al Estado que la controla, de modo que tal nombramiento constituye un indicio significativo de la imputabilidad al Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 2015, SACE y Sace BT/Comisión, T‑305/13, EU:T:2015:435, apartado 63) o incluso puede demostrar tal imputabilidad (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 2014, Commerz Nederland, C‑242/13, EU:C:2014:2224, apartado 35).

55

En el presente asunto, procede señalar, en primer lugar, que, como se desprende del apartado 20 de la Decisión impugnada, el Consejo de Administración de PostNord está compuesto por once miembros, cuatro de los cuales son nombrados por el Reino de Dinamarca, cuatro por el Reino de Suecia y tres por los trabajadores de Post Danmark y de Posten, filiales de PostNord.

56

Más concretamente, de los diferentes informes anuales de PostNord, aportados por las demandantes como anexos a la demanda, se desprende que los ocho miembros nombrados por los Estados danés y sueco son elegidos en la junta general ordinaria, órgano en el que el Reino de Dinamarca está representado por su ministro de Transportes y el Reino de Suecia por su ministro de Empresas e Innovación.

57

Además, es pacífico entre las partes que, en el momento del aumento de capital, uno de los cuatro miembros del Consejo de Administración de PostNord nombrados por el Estado danés era, al mismo tiempo, un alto funcionario de ese Estado, mientras que uno de los cuatro miembros del mismo Consejo de Administración nombrados por el Estado sueco era también, al mismo tiempo, un alto funcionario de ese Estado. Por un lado, el funcionario danés ocupaba el puesto de director general adjunto del Departamento de Empresas, Productividad, Abastecimiento, Energía y Presupuesto de la Unión en el Ministerio de Hacienda danés. Por otro lado, el funcionario sueco era director adjunto del Departamento de Empresas Públicas del Ministerio sueco de Empresas e Innovación.

58

En lo referido a esos dos funcionarios, la Comisión ha señalado que no habían expresado ninguna opinión particular sobre el aumento de capital (apartado 77 de la Decisión impugnada), que no habían recibido instrucciones particulares de los Estados danés y sueco a este respecto (apartado 86 de la Decisión impugnada), que se presumía que actuaban de forma independiente y que no podían imponer su voluntad, dado que no tenían ningún derecho de voto especial ni derecho de veto (apartado 80 de la Decisión impugnada).

59

Ahora bien, para apreciar la imputabilidad del aumento de capital a los Estados danés y sueco, estas consideraciones no pueden privar por sí solas de toda pertinencia a la presencia de funcionarios en el Consejo de Administración de PostNord, dado que la prueba de la imputabilidad de una medida adoptada por una empresa pública al Estado que la controla no requiere que se demuestre que las autoridades públicas incitaron específicamente a dicha empresa, mediante instrucciones concretas, a adoptar la medida de que se trata (véase el apartado 46 anterior).

60

A este respecto, el nombramiento de miembros del Consejo de Administración de PostNord que ocupaban simultáneamente altos cargos directivos en los ministerios del Gobierno en Dinamarca y en Suecia, en ámbitos de actividad directamente relacionados con las empresas públicas, entre las que figura PostNord, permite considerar que esos funcionarios gozaban de la confianza de dichos Estados y que, por tanto, podían mantener contactos informales con agentes de los ministerios a los que pertenecían y dar, de este modo, influencia a dichos Estados en el proceso de toma de decisiones en PostNord.

61

Por lo demás, en el apartado 77 de la Decisión impugnada, la Comisión subrayó que «[era] muy probable que Dinamarca y Suecia hubieran tenido conocimiento del aumento de capital previsto (en particular, porque dos miembros del Consejo de Administración [eran] asimismo funcionarios, respectivamente, de Dinamarca y de Suecia)». Además, en la vista, el Reino de Dinamarca explicó, en esencia, que había nombrado específicamente a un funcionario como miembro del Consejo de Administración de PostNord para informar al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Transportes de las discusiones en dicho órgano sobre el servicio postal universal en el marco de la reestructuración de Post Danmark.

62

En estas circunstancias, los indicios de carácter orgánico aportados por las demandantes muestran que, en el momento del aumento de capital, PostNord disfrutaba de un margen de independencia limitado respecto de los Estados danés y sueco, dado que de los once miembros de su Consejo de Administración ocho eran nombrados por ministros de dichos Estados y dos de ellos eran, además, altos funcionarios (véase, por analogía, la sentencia de 25 de junio de 2015, SACE y Sace BT/Comisión, T‑305/13, EU:T:2015:435, apartados 61 a 63).

63

Corrobora esta conclusión la afirmación realizada en el apartado 21 de la Decisión impugnada, según la cual las reuniones del Consejo de Administración de PostNord deben celebrarse en presencia de al menos un miembro nombrado por el Estado danés y un miembro nombrado por el Estado sueco.

64

De ello se deduce que los elementos orgánicos debían tomarse debidamente en consideración y podían constituir un indicio nada desdeñable de la imputabilidad del aumento de capital a los Estados danés y sueco.

65

Ahora bien, en la Decisión impugnada, la Comisión se limitó a considerar, en esencia, en los apartados 79 y 80, que los vínculos orgánicos entre PostNord y los Estados danés y sueco no bastaban para que el aumento de capital fuera imputable a dichos Estados, sin atribuir especial peso a esos elementos en relación con los demás indicios de imputabilidad examinados.

66

En segundo lugar, no cabe acoger la alegación de la Comisión de que PostNord es propiedad de dos Estados miembros y de que ninguno de ellos podía nombrar, por sí solo, al número de miembros del Consejo de Administración de dicha sociedad necesario para alcanzar la mayoría exigida para la aprobación del aumento de capital.

67

En efecto, del pacto de accionistas de PostNord, al que la Comisión se refirió en el apartado 95 de la Decisión impugnada y del que disponía, por tanto, durante el procedimiento administrativo, se desprende que los Estados danés y sueco deben cooperar estrechamente cuando intervienen en los asuntos de PostNord. Por una parte, con arreglo al punto 3.1.1 de ese documento, los Estados danés y sueco se comprometieron a actuar de buena fe entre sí y con respecto a PostNord. Por otra parte, según el punto 3.11 del mismo documento, en caso de bloqueo a la hora de adoptar un acuerdo que correspondiera al Consejo de Administración, los Estados danés y sueco deben designar, cada uno de ellos, un alto representante para resolver el bloqueo.

68

En cualquier caso, no cabe admitir que, en la fase del procedimiento de examen preliminar, la Comisión pueda excluir la imputabilidad de una medida adoptada por una empresa controlada por dos Estados mediante la mera constatación de que ninguno de ellos posee la mayoría simple de los derechos de voto en el Consejo de Administración, sin profundizar en el examen de esta cuestión. Admitir tal tesis equivaldría a permitir que varios Estados miembros se reunieran, de forma igualitaria, en instituciones plurinacionales encargadas de la distribución de ayudas, para eludir las normas relativas a las ayudas de Estado.

69

En tercer lugar, la circunstancia, subrayada por el Reino de Dinamarca, de que los Estados danés y sueco no estén facultados para nombrar a los miembros de la dirección de PostNord, o de PostNord Group, no es pertinente, dado que, en el presente asunto, el aumento de capital debía ser aprobado por otro órgano, a saber, el Consejo de Administración de PostNord, la mayoría de cuyos miembros había sido nombrada por dichos Estados.

70

De lo anterior resulta que la apreciación por la Comisión de los vínculos orgánicos existentes entre los Estados danés y sueco, por una parte, y PostNord, por otra, demuestra el carácter incompleto e insuficiente del examen que ha realizado de la imputabilidad a dichos Estados del aumento de capital y constituye, por tanto, un indicio de la existencia de dificultades serias.

71

No obstante, dado que los vínculos orgánicos entre el Estado titular de una empresa pública y esta no pueden, en principio, bastar para acreditar la imputabilidad al Estado de una medida adoptada por dicha empresa (véase el apartado 52 anterior), aún debe examinarse si otros elementos de los que podía disponer la Comisión pueden constituir indicios de la existencia de dificultades serias.

72

Las demandantes invocan el informe anual de 2017, en el que se mencionaba un «diálogo con los propietarios sobre la financiación».

73

A este respecto, es preciso señalar que esta mención no permite por sí sola presumir que los Estados danés y sueco hayan abordado, junto con los órganos de dirección de PostNord, todos los aspectos financieros ni que, suponiendo que así fuera, estos aspectos incluyeran necesariamente toda operación de recapitalización a favor de las filiales del grupo PostNord y, por tanto, el aumento de capital.

74

Además, como subrayan el Reino de Dinamarca, PostNord Group y PostNord Logistics, una lectura completa de la frase de la que se extrae el pasaje reproducido en el apartado 72 anterior permite comprender que el término «financiación» que se emplea en dicha frase no hace referencia a todos los aspectos financieros de las sociedades del grupo PostNord, sino a una operación concreta, a saber, «la reestructuración de la actividad en Dinamarca».

75

Si bien el Reino de Dinamarca, al igual que PostNord Group y PostNord Logistics, admiten que los Estados danés y sueco intervinieron en dicha reestructuración, esas partes coadyuvantes sostienen que la reestructuración se refería únicamente al cambio de modelo en Post Danmark, decidido en 2017 y financiado en 2018, y que no presentaba, por tanto, ningún vínculo con el aumento de capital de PostNord Logistics.

76

Las demandantes rebaten esta argumentación y alegan que el concepto de «actividad en Dinamarca» se refiere también a la situación de PostNord Logistics. En apoyo de su afirmación, las demandantes aportan un documento titulado «Informe de análisis para las negociaciones postales de 2020» elaborado por la sociedad McKinsey & Company (en lo sucesivo, «informe de análisis de McKinsey»), cuya admisibilidad rechaza la Comisión por considerar que ha sido presentado fuera de plazo.

77

El informe de análisis de McKinsey no fue aportado por las demandantes como anexo a la demanda, sino únicamente como anexo, por una parte, a sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de Dinamarca y, por otra, a sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención de PostNord Group y PostNord Logistics.

78

A este respecto, el artículo 85, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General dispone que las pruebas y la proposición de prueba se presentarán en el primer turno de escritos de alegaciones. Sin embargo, la norma de caducidad prevista en el artículo 85, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento no afecta a la prueba en contrario ni a la ampliación de la proposición de prueba presentadas a raíz de una prueba en contrario aportada por la parte adversa (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de mayo de 2021, ITD y Danske Fragtmænd/Comisión, T‑561/18, EU:T:2021:240, apartado 102 y jurisprudencia citada).

79

En el presente asunto, como se ha señalado en el apartado 76 anterior, el informe de análisis de McKinsey se presentó para refutar la alegación del Reino de Dinamarca y de PostNord Group y PostNord Logistics según la cual el diálogo entre los propietarios de PostNord y el Consejo de Administración de esta se refería exclusivamente a la reestructuración de Post Danmark.

80

Así pues, el informe de análisis de McKinsey es admisible.

81

Pues bien, de dicho informe y de las precisiones aportadas por PostNord Group y PostNord Logistics en respuesta a una diligencia de ordenación del procedimiento se desprende que PostNord está estructurada, desde un punto de vista operativo, en unidades geográficas, a saber, en particular, PostNord Denmark en Dinamarca, PostNord Sweden en Suecia, PostNord Finland en Finlandia y PostNord Norway en Noruega. Del referido informe se desprende asimismo que la unidad geográfica PostNord Denmark incluye tanto a Post Danmark como a PostNord Logistics, esta última sociedad danesa que opera en Dinamarca (véase el apartado 4 anterior), y que el presidente y director general (PDG) de PostNord Logistics depende del jefe operativo de esa unidad geográfica, que es también el PDG de Post Danmark.

82

Por consiguiente, no cabe excluir que la existencia de un diálogo entre PostNord y los Estados danés y sueco sobre la reestructuración de «la actividad en Dinamarca» pudiera versar no solo sobre las actividades de Post Danmark, sino también sobre las de PostNord Logistics.

83

Esta afirmación es tanto más cierta si se tiene en cuenta que del informe anual de 2017 resulta que PostNord Denmark, unidad geográfica que engloba tanto a Post Danmark como a PostNord Logistics (véase el apartado 81 anterior), era objeto de una «reestructuración para convertirse en una empresa de comunicaciones y logística rentable […] mediante la aplicación de un nuevo modelo de producción», lo que muestra que PostNord Logistics podía verse afectada por dicha reestructuración.

84

Ahora bien, en la Decisión impugnada, la Comisión no examinó si tal diálogo sobre la reestructuración de la actividad de PostNord en Dinamarca había tenido lugar, a pesar de que ese elemento había sido presentado por ITD en su denuncia como indicio de la función de supervisión y control ejercida por los Estados danés y sueco sobre el aumento de capital aprobado por PostNord.

85

En estas circunstancias, el hecho de que la Comisión no tuviera en cuenta las relaciones entre PostNord Logistics y la reestructuración de la actividad de PostNord en Dinamarca demuestra el carácter incompleto e insuficiente de su examen de la imputabilidad a dichos Estados del aumento de capital y constituye, por tanto, un indicio de la existencia de dificultades serias.

86

Las demandantes alegan que las actividades de PostNord están relacionadas con el servicio postal universal en Dinamarca y en Suecia, lo que, en su opinión, muestra la existencia de un vínculo entre las medidas adoptadas por esa sociedad y los Estados danés y sueco.

87

A este respecto, la naturaleza de las actividades de una empresa pública que concede una ayuda constituye un indicio pertinente para apreciar la imputabilidad de esa ayuda al Estado (véase el apartado 48 anterior). Más concretamente, el hecho de que tal empresa persiga objetivos de interés general ya ha sido considerado por el juez de la Unión como un indicio de imputabilidad al Estado que la controla de las medidas que aquella adopte (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de febrero de 2013, Nitrogénművek Vegyipari/Comisión, T‑387/11, no publicada, EU:T:2013:98, apartado 63, y de 12 de marzo de 2020, Elche Club de Fútbol/Comisión, T‑901/16, EU:T:2020:97, apartados 58 y 59), al igual que el ejercicio por una empresa pública de actividades que estén comprendidas dentro de las competencias de ese Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 2016, Eslovenia/Comisión, T‑507/12, no publicada, EU:T:2016:35, apartado 92).

88

En el presente asunto, en primer lugar, en el apartado 90 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la naturaleza de las actividades de PostNord no constituía un indicio de imputabilidad, dado que tales actividades eran puramente comerciales, a excepción del servicio postal universal en Dinamarca, por el que Post Danmark recibía una compensación pública.

89

Ahora bien, del artículo 3 de los estatutos de PostNord se desprende que, con carácter principal, su objeto social es prestar, directamente o a través de filiales, servicios postales en el ámbito nacional en Dinamarca y en Suecia y realizar actividades compatibles con dichos servicios. Por otra parte, consta que los únicos operadores encargados del servicio postal universal en el territorio de Dinamarca y Suecia son, respectivamente, Post Danmark y Posten, filiales de PostNord, que son también los operadores históricos en dichos Estados.

90

A este respecto, el servicio postal universal constituye un servicio de interés económico general que los Estados miembros están obligados a garantizar, con arreglo al artículo 3 de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (DO 1998, L 15, p. 14).

91

De ello se deduce que PostNord, sociedad cuyo Consejo de Administración debía aprobar el aumento de capital, persigue objetivos de interés general que son competencia de los Estados danés y sueco. Así pues, como alegan en esencia las demandantes, este hecho muestra que dichos Estados conceden, en principio, una atención especial a las decisiones adoptadas por dicha sociedad.

92

A este respecto, las circunstancias, puestas de relieve por la Comisión, PostNord Group y PostNord Logistics, según las cuales, por una parte, PostNord ejerce sus actividades en mercados competitivos y, por otra parte, el aumento de capital constituye una operación económicamente racional, suponiendo que se demostraran, no son decisivas para considerar que esta medida no interesaba a los Estados accionistas de dicha sociedad. En efecto, nada se opone a que los poderes públicos puedan intervenir en una operación de naturaleza empresarial de una empresa pública que, aunque pueda ajustarse en su caso al criterio del inversor privado, será imputable en cualquier caso al Estado (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de junio de 2015, SACE y Sace BT/Comisión, T‑305/13, EU:T:2015:435, apartado 49, y de 28 de enero de 2016, Eslovenia/Comisión, T‑507/12, no publicada, EU:T:2016:35, apartado 92).

93

En segundo lugar, en el apartado 91 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que no existía un vínculo entre las actividades de PostNord Logistics y las actividades de Post Danmark incluidas en el servicio postal universal.

94

A este respecto, es cierto que el contenido de la medida de que se trata puede ser un indicio pertinente para apreciar la imputabilidad de esa ayuda al Estado (véase el apartado 47 anterior) y que, en el presente asunto, la beneficiaria del aumento era PostNord Logistics, filial de PostNord Group que no tenía encomendada una obligación de servicio universal.

95

No obstante, dado que el aumento de capital debía ser aprobado por el Consejo de Administración de PostNord, sociedad que tiene por objeto social, con carácter principal, la prestación de servicios postales en Dinamarca y Suecia, así como actividades compatibles con dichos servicios, los acuerdos adoptados por su Consejo de Administración debían coincidir con tal objeto social. Así pues, en la fase del procedimiento de examen preliminar, la Comisión no podía limitarse a declarar que la beneficiaria de dicha medida no estaba encargada del servicio postal universal. La Comisión debería haber podido excluir, de forma suficientemente concreta, que el aumento de capital tuviera alguna incidencia, positiva o negativa, en la prestación de dicho servicio.

96

En estas circunstancias, el hecho de que la Comisión no tuviera en cuenta el objeto social de PostNord, que debía aprobar el aumento de capital, demuestra el carácter incompleto e insuficiente de su apreciación de la imputabilidad de dicha medida a los Estados danés y sueco y constituye, por tanto, un indicio de la existencia de dificultades serias.

97

En sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de Suecia y sobre el de PostNord Group y PostNord Logistics, las demandantes sostienen que el importe del aumento de capital es significativo. En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal General en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, la Comisión cuestionó, en esencia, la admisibilidad de esta alegación afirmando que se trata de una alegación nueva presentada por primera vez en dichas observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de Suecia y sobre el de PostNord Group y PostNord Logistics.

98

A este respecto, procede recordar que, de conformidad con el artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, debe declararse la admisibilidad de un motivo que constituya la ampliación de otro enunciado anteriormente, explícita o implícitamente, en la demanda y que tenga una relación estrecha con este. Para poder estimar que existe una ampliación de un motivo o de una imputación anteriormente enunciados, una nueva alegación debe guardar un vínculo lo suficientemente estrecho con los motivos o imputaciones inicialmente expuestos en la demanda para que pueda considerarse que resulta del desarrollo normal del debate en un procedimiento contencioso (véase la sentencia de 5 de mayo de 2021, ITD y Danske Fragtmænd/Comisión, T‑561/18, EU:T:2021:240, apartado 183 y jurisprudencia citada).

99

En el presente asunto, es cierto que, en la demanda, las demandantes no señalaron la importancia que revestía el importe del aumento de capital, en cuanto tal, como indicio de que la Comisión había encontrado dificultades serias al examinar la imputabilidad de esta medida.

100

No obstante, en dicha demanda, para demostrar que la Comisión había encontrado dificultades serias, las demandantes alegaron que el aumento de capital era imputable a los Estados danés y sueco y pusieron de relieve que la aprobación de esa medida correspondía al Consejo de Administración de PostNord, dado que se trataba de una decisión financiera «significativa».

101

Así, la demanda ya contenía una indicación de que, para las demandantes, el importe del aumento de capital debía considerarse significativo, al contrario de lo que había señalado la Comisión en la Decisión impugnada. Por lo tanto, en la medida en que presenta un vínculo estrecho con una imputación formulada, al menos implícitamente, en la demanda, debe considerarse que la argumentación de las demandantes basada en el importe del aumento de capital resulta del desarrollo normal del debate en el procedimiento judicial y que, por tanto, se trata de una ampliación de esa imputación. Por consiguiente, debe declararse la admisibilidad de dicha argumentación.

102

En cuanto a la fundamentación de esa argumentación, procede recordar que el alcance de una medida puede constituir un elemento pertinente al apreciar la imputabilidad de esa medida al Estado (véase el apartado 47 anterior).

103

En el presente asunto, en el punto 98 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que el importe del aumento de capital no podía suscitar sospechas sobre la intervención de los Estados danés y sueco, dado que dicho importe representaba el 0,3 % del volumen de negocios de PostNord Group.

104

Sin embargo, por una parte, de la Decisión impugnada no se desprende que la Comisión haya tenido en cuenta el importe del aumento de capital en términos absolutos, que, siendo superior a 15 millones de euros, no puede considerarse insignificante. A este respecto, el juez de la Unión ya ha tenido en cuenta el alcance de una medida de recapitalización de 10 millones de euros, adoptada por una empresa pública, en el marco de la apreciación de su imputabilidad al Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 2016, Eslovenia/Comisión, T‑507/12, no publicada, EU:T:2016:35, apartado 186). Esta cantidad es tanto más significativa para la beneficiaria del aumento de capital, PostNord Logistics, cuya viabilidad económica dependía de ella.

105

Por otra parte, en la fase de examen del importe del aumento de capital, la Comisión tampoco tuvo en cuenta que tal importe superaba el umbral por encima del cual las inyecciones de capital dentro del grupo debían obtener la aprobación de PostNord, sociedad matriz de dicho grupo, cuyo Consejo de Administración presentaba estrechos vínculos con los Estados danés y sueco (véase el apartado 62 anterior).

106

En estas circunstancias, la apreciación de la Comisión según la cual el importe del aumento de capital no podía suscitar sospechas sobre la intervención de los Estados danés y sueco en la adopción de esta medida demuestra el carácter incompleto e insuficiente de su examen de la imputabilidad a dichos Estados de la referida medida y constituye, por tanto, un indicio de la existencia de dificultades serias.

107

Habida cuenta de todo lo anterior, las demandantes han logrado demostrar que el examen llevado a cabo por la Comisión sobre el carácter de ayuda del aumento de capital era incompleto e insuficiente. Así pues, las demandantes han aportado la prueba de la existencia de dificultades serias que la Comisión no superó en relación con la apreciación del aumento de capital. Por lo tanto, procede estimar el presente recurso en la medida en que se dirige contra la parte de la Decisión impugnada en la que la Comisión, sin incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, concluyó que el aumento de capital no era imputable a los Estados danés y sueco y, por tanto, no constituía una ayuda estatal.

[omissis]

132

A tenor del artículo 134, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal General podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.

133

Al haberse estimado parcialmente el recurso, en el presente asunto se realiza una justa apreciación de las circunstancias del caso al decidir que las demandantes carguen cada una con la mitad de sus propias costas y que la Comisión cargue, además de con sus propias costas, con el resto de las costas de las demandantes.

134

Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia cargarán con sus propias costas. Con arreglo al artículo 138, apartado 3, del mismo Reglamento, Jørgen Jensen Distribution, SLD, PostNord Group y PostNord Logistics cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada),

decide: