1.

El 12 de septiembre de 2018, el Parlamento Europeo adoptó una resolución sobre una propuesta en la que solicita al Consejo que, de conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1, constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en los que se fundamenta la Unión (en lo sucesivo, «la resolución impugnada»). ( 2 ) Mediante el presente recurso, Hungría insta la anulación de dicha resolución con arreglo al artículo 263 TFUE.

2.

El recurso plantea dos cuestiones jurídicas esenciales. En primer lugar, ¿son las propuestas motivadas adoptadas con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, susceptibles de control judicial con arreglo al artículo 263 TFUE, en particular habida cuenta del artículo 269 TFUE? En segundo lugar, en caso afirmativo, ¿cómo han de contabilizarse las abstenciones en el Parlamento Europeo a efectos de determinar si se ha alcanzado la mayoría de dos tercios de los votos emitidos que exige el artículo 354 TFUE?

3.

El artículo 7 TUE prescribe lo que sigue:

«1.   A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.

El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal constatación siguen siendo válidos.

2.   El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.

3.   Cuando se haya efectuado la constatación contemplada en el apartado 2, el Consejo podrá decidir, por mayoría cualificada, que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas.

Las obligaciones del Estado miembro de que se trate derivadas de los Tratados continuarán, en cualquier caso, siendo vinculantes para dicho Estado.

4.   El Consejo podrá decidir posteriormente, por mayoría cualificada, la modificación o revocación de las medidas adoptadas de conformidad con el apartado 3 como respuesta a cambios en la situación que motivó su imposición.

5.   Las modalidades de voto que, a los efectos del presente artículo, serán de aplicación para el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo se establecen en el artículo 354 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.»

4.

De conformidad con el artículo 263 TFUE, el Tribunal de Justicia controlará la legalidad de los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.

5.

Por otra parte, en virtud del artículo 269 TFUE:

«El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse sobre la legalidad de un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, solamente a petición del Estado miembro objeto de la constatación del Consejo Europeo o del Consejo y únicamente en lo que se refiere al respeto de las disposiciones de procedimiento establecidas en el citado artículo.

Esta petición deberá presentarse en el plazo de un mes a partir de la constatación. El Tribunal se pronunciará en el plazo de un mes a partir de la fecha de la petición.»

6.

La regla general de votación en el Parlamento Europeo, prevista en el artículo 231 TFUE, establece que, salvo disposición en contrario de los Tratados, el Parlamento Europeo decidirá por mayoría de los votos emitidos. El Reglamento interno fijará el cuórum.

7.

El artículo 354 TFUE establece lo siguiente:

«A efectos del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, relativo a la suspensión de determinados derechos derivados de la pertenencia a la Unión, el miembro del Consejo Europeo o del Consejo que represente al Estado miembro de que se trate no participará en la votación y el Estado miembro de que se trate no será tenido en cuenta en el cálculo de la tercera parte o de las cuatro quintas partes de los Estados miembros contemplado en los apartados 1 y 2 de dicho artículo. La abstención de los miembros presentes o representados no obstará a la adopción de las decisiones contempladas en el apartado 2 del mencionado artículo.

Para la adopción de las decisiones contempladas en los apartados 3 y 4 del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, la mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del presente Tratado.

Cuando, a raíz de una decisión de suspensión del derecho de voto adoptada de conformidad con el apartado 3 del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, el Consejo se pronuncie por mayoría cualificada con arreglo a una de las disposiciones de los Tratados, esta mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del presente Tratado o, si el Consejo actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de conformidad con la letra a) del apartado 3 del artículo 238.

A efectos del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, el Parlamento Europeo se pronunciará por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros que lo componen.»

8.

Con arreglo al artículo único del Protocolo n.o 24 sobre asilo a nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea:

«Dado el grado de protección de los derechos y libertades fundamentales por parte de los Estados miembros de la Unión Europea, se considerará que los Estados miembros constituyen recíprocamente países de origen seguros a todos los efectos jurídicos y prácticos en relación con asuntos de asilo. En consecuencia, la solicitud de asilo efectuada por un nacional de un Estado miembro solo podrá tomarse en consideración o ser declarada admisible para su examen por otro Estado miembro en los siguientes casos:

[…]»

9.

Con arreglo al artículo 83 del Reglamento interno del Parlamento Europeo (en lo sucesivo, «Reglamento interno»), ( 3 ) que lleva por título «Violación de los principios y valores fundamentales por parte de un Estado miembro»:

«1.   El Parlamento, sobre la base de un informe específico elaborado por la comisión competente con arreglo a los artículos 45 y 52, podrá:

2.   Se anunciará al Parlamento, y se remitirá a la comisión competente con arreglo a lo dispuesto en el artículo 99, toda solicitud recibida del Consejo para que apruebe una propuesta presentada de conformidad con el artículo 7, apartados 1 y 2, del Tratado de la Unión Europea, junto con las observaciones presentadas por el Estado miembro de que se trate. Excepto en circunstancias urgentes y justificadas, el Parlamento adoptará su decisión a propuesta de la comisión competente.

3.   De conformidad con el artículo 354 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, las decisiones contempladas en los apartados 1 y 2 requerirán una mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que representen a la mayoría de los diputados que integran el Parlamento.

[…].»

10.

Con arreglo al artículo 178 del Reglamento interno, referido a las «Votaciones»:

«1.   El Parlamento votará por regla general a mano alzada.

Sin embargo, el presidente podrá decidir en cualquier momento que se utilice el procedimiento electrónico en las votaciones.

[…]

3.   Al calcular si se ha aprobado o rechazado un texto, solo se computarán los votos emitidos a favor y en contra, excepto cuando en los Tratados se establezca una determinada mayoría.

[…]»

11.

El artículo 226, apartado 1, relativo a la aplicación del Reglamento interno, establecía lo siguiente:

«El presidente del Parlamento podrá someter a examen de la comisión competente las dudas sobre la aplicación o la interpretación del presente Reglamento.

Los presidentes de comisión podrán actuar del mismo modo cuando surjan tales dudas durante los trabajos en comisión y estén relacionadas con estos.»

12.

El 17 de mayo de 2017, el Parlamento Europeo (en lo sucesivo, «la parte demandada») adoptó una resolución por la que encargaba a su Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (en adelante, «la Comisión LIBE») que elaborase un informe especial con vistas a celebrar una votación en el pleno sobre una propuesta motivada en la que se solicitase al Consejo actuar con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, en relación con Hungría (en lo sucesivo, «la parte demandante»). ( 4 )

13.

El 4 de julio de 2018, la Comisión LIBE aprobó el informe, ( 5 ) también conocido, por el apellido de su ponente, como el Informe Sargentini.

14.

El 7 de septiembre de 2018, a instancias del presidente del Parlamento, el Servicio Jurídico del Parlamento presentó al primero un dictamen jurídico destinado a aclarar las reglas de cómputo de los votos aplicables al procedimiento previsto en el artículo 7 TUE, apartado 1, y en particular si las abstenciones debían computarse como votos emitidos a los efectos de determinar si se alcanzaba la mayoría requerida de dos tercios de los votos emitidos.

15.

Mediante escrito de 10 de septiembre de 2018, el representante permanente de Hungría ante la Unión Europea comunicó al Secretario General del Parlamento que, según el Gobierno húngaro, las abstenciones debían computarse en la votación de la resolución impugnada del Parlamento.

16.

El mismo día, el vicesecretario general del Parlamento comunicó a los diputados al Parlamento Europeo por correo electrónico que solo se computarían los votos a favor y los votos en contra de la resolución impugnada.

17.

El 12 de septiembre de 2018, el Parlamento Europeo aprobó la resolución impugnada. Se emitieron 448 votos a favor de la resolución y 197 en contra. Hubo 48 abstenciones.

18.

Mediante el presente recurso, la parte demandante solicita al Tribunal de Justicia que anule la resolución impugnada y que condene en costas a la parte demandada.

19.

La parte demandada solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por manifiestamente inadmisible o, con carácter subsidiario, por infundado, y que condene en costas a la parte demandante.

20.

Mediante auto de 14 de mayo de 2019, a instancias del Parlamento, el Tribunal de Justicia decidió que se retirara de los autos el dictamen del Servicio Jurídico del Parlamento, que figura en el anexo 5 del recurso. También rechazó la solicitud de Hungría de divulgar ese documento. ( 6 )

21.

Mediante decisión del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 2019, se autorizó la intervención de Polonia (en lo sucesivo, «la parte coadyuvante») en apoyo de las pretensiones de la parte demandante.

22.

La parte demandante, la parte demandada y la parte coadyuvante participaron en la vista celebrada el 29 de junio de 2020.

23.

Las presentes conclusiones se estructuran de la siguiente manera. Examinaré en primer lugar la admisibilidad del presente recurso de anulación. En pocas palabras, esta cuestión requiere que se determine si las propuestas motivadas que activan el procedimiento del artículo 7 TUE son susceptibles de control con arreglo a las disposiciones ordinarias del artículo 263 TFUE, y si el artículo 269 TFUE puede afectar de una forma u otra a esta tesis general (A). A continuación pasaré a analizar el fondo del asunto, centrándome en particular en los motivos de recurso primero y tercero: ¿qué consideración debe darse a las abstenciones de los diputados al Parlamento Europeo a efectos de determinar si la resolución impugnada alcanzó la mayoría de dos tercios de los votos emitidos exigida por el artículo 354 TFUE? (B). Dado que no encuentro nada erróneo en la interpretación de las normas pertinentes y en la práctica del Parlamento Europeo a este respecto en el contexto del presente asunto, propondré desestimar el recurso por infundado.

24.

Según la parte demandante, la resolución impugnada es susceptible de control con arreglo al artículo 263 TFUE ya que produce importantes efectos jurídicos y políticos en tres aspectos. En primer lugar, la resolución impugnada no solo estigmatiza al Estado miembro en cuestión, sino que también abre la posibilidad de que el Consejo adopte una constatación relativa a ese Estado miembro con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1. En segundo lugar, la resolución conlleva la pérdida automática de la condición de país de origen seguro en los expedientes de asilo. En tercer lugar, afecta a la ejecución de instrumentos de cooperación entre Estados miembros como las órdenes de detención europeas.

25.

Además, la parte demandante considera que la resolución impugnada fija la posición definitiva del Parlamento. La participación posterior del Parlamento en el curso del procedimiento del artículo 7 TUE, consistente en dar su aprobación a que el Consejo efectúe una constatación, es diferente de su propuesta inicial. Se refiere a otro acto, adoptado por otra institución, que tiene un contenido y un objeto diferentes. El procedimiento del artículo 7 TUE no puede compararse con un procedimiento legislativo. Por tanto, la resolución impugnada no es análoga a las propuestas legislativas de la Comisión. El procedimiento del artículo 7 TUE es un procedimiento de sanción único, y todas sus fases producen efectos jurídicos incluso si no se pasa a la siguiente fase. Dista mucho de ser seguro que la ilegalidad que vicia la resolución impugnada pueda ser objeto de control judicial posteriormente, ya que no hay garantía de que el Consejo finalmente adopte una decisión sobre dicha resolución.

26.

En opinión de la parte demandante, el artículo 269 TFUE no se opone a la admisibilidad del recurso de anulación interpuesto contra la resolución impugnada. Esta disposición solo se aplica a los actos jurídicos mencionados en la misma. En consecuencia, no es aplicable a la resolución impugnada. El artículo 269 TFUE contiene una excepción a las normas procesales generales y, en consecuencia, debe interpretarse de forma estricta. Esta disposición debe interpretarse a la luz de las modificaciones constitucionales introducidas por el Tratado de Lisboa, el cual ha atribuido competencia al Tribunal de Justicia en todos los ámbitos regidos por el Derecho de la Unión. Cada fase del procedimiento del artículo 7 TUE debe respetar todas las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión. Por consiguiente, el artículo 269 TFUE no puede interpretarse en el sentido de que impide el control judicial de la resolución impugnada, especialmente en el marco de un procedimiento que tiene como objetivo proteger el Estado de Derecho, al menos en lo referente a las normas de competencia y procedimiento.

27.

Según la parte demandada, el recurso de anulación contra la resolución impugnada es inadmisible. El artículo 269 TFUE, que es una lex specialis con respecto al artículo 263 TFUE, la lex generalis, es aplicable en el presente asunto. El artículo 269 TFUE es una de las diversas disposiciones que limitan la competencia del Tribunal de Justicia en ámbitos especiales. Impide el control judicial por parte del Tribunal de Justicia de la resolución impugnada. Los autores de los Tratados no pretendieron establecer un ámbito de control judicial amplio con respecto a los actos relacionados con el procedimiento del artículo 7 TUE.

28.

El procedimiento del artículo 7 TUE constituye una salvaguardia política extraordinaria que está en gran medida excluida de la competencia del Tribunal de Justicia. Entre los diferentes actos que pueden adoptarse con arreglo al artículo 7 TUE, solo la constatación del Consejo Europeo o del Consejo puede estar sujeta a control judicial, con arreglo al artículo 269 TFUE. En particular, sería ilógico que hubiera un pleno control judicial de los actos de trámite con arreglo al artículo 263 TFUE mientras que las constataciones están sujetas a un control limitado en virtud del artículo 269 TFUE. Ello entrañaría que el debate político que debería tener lugar en el seno del Consejo pasaría a tener lugar en la sala de vistas. El Tribunal de Justicia puede examinar los presuntos vicios de procedimiento cometidos durante la adopción de un acto como la resolución impugnada, si bien en una fase posterior, a saber, con ocasión del control judicial de la constatación realizada por el Consejo o el Consejo Europeo.

29.

Para el caso de que el Tribunal de Justicia adopte un enfoque diferente, la parte demandada considera que la resolución impugnada seguiría sin ser impugnable por su falta de efectos jurídicos. En primer lugar, la resolución no conlleva ningún cambio en la situación jurídica de la parte demandante. El Consejo es totalmente libre de seguir o no la propuesta del Parlamento. En segundo lugar, aunque la resolución impugnada afectara a la posibilidad de que los nacionales húngaros presenten una solicitud de asilo en otro Estado miembro, ello no determina el contenido de la decisión definitiva que ese Estado miembro adopte al respecto. En todo caso, la resolución impugnada es un acto intermedio que no puede impugnarse judicialmente. No recoge la posición definitiva del Parlamento, ya que este ha de aprobar la constatación realizada por el Consejo conforme al artículo 7 TUE en una fase posterior del procedimiento. Es comparable a las propuestas que presenta la Comisión en el procedimiento legislativo ordinario.

30.

La parte coadyuvante sostiene que el recurso judicial contra la resolución impugnada es admisible con arreglo al artículo 263 TFUE. Este acto no es un acto de trámite para la constatación del Consejo con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1. Por tanto, las irregularidades de procedimiento que presuntamente viciaron la adopción de la resolución impugnada no pueden invocarse posteriormente en apoyo de un recurso mediante el que se alegue una infracción por parte del Consejo de los requisitos de procedimiento al efectuar su constatación con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1. La propuesta motivada del Parlamento con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, no puede equipararse a las propuestas de la Comisión dentro del proceso legislativo. Dentro de este proceso, la propuesta de la Comisión limita la potestad decisoria del Consejo, mientras que no sucede lo mismo por lo que se refiere a las propuestas motivadas del Parlamento con arreglo al artículo 7 TUE. El carácter autónomo de las propuestas motivadas se ve confirmado por el hecho de que el Parlamento también participa en una fase posterior del procedimiento.

31.

La posibilidad de someter la resolución impugnada a control judicial con arreglo al artículo 263 TFUE no está reñida con la interpretación histórica ni teleológica del artículo 269 TFUE. A diferencia del antiguo artículo 46 TUE, el artículo 269 TFUE no limita la competencia del Tribunal de Justicia a una lista exhaustiva de actos. El artículo 269 TFUE tiene por objeto limitar solamente el control judicial de los actos discrecionales con significación política, como las constataciones a que se refiere el artículo 7 TUE, apartado 1. Por tanto, los demás actos adoptados con arreglo al artículo 7 TUE pueden ser susceptibles de control con arreglo al artículo 263 TFUE.

32.

En cuanto a las propuestas motivadas, no pueden quedar excluidas del control judicial, al menos en lo relativo al respeto de las normas procedimentales, habida cuenta de sus importantes efectos políticos y jurídicos. La ausencia de limitación temporal de los efectos desfavorables de las propuestas motivadas también justifica su control judicial. En caso de que las propuestas motivadas quedasen excluidas del control judicial en virtud del artículo 263 TFUE, otros actos, tales como las decisiones del Consejo adoptadas en virtud del artículo 7 TUE, apartado 3, que suspendan los derechos de un Estado miembro, tampoco serían susceptibles de control. El objetivo del procedimiento del artículo 7 TUE, a saber, alentar a los Estados miembros a que respeten los valores de la Unión, se vería totalmente comprometido si las propias medidas destinadas a lograr ese objetivo pudieran amenazar los derechos individuales, incluidos los derivados de la ciudadanía de la Unión.

33.

Según reiterada jurisprudencia, la Unión es una Unión de Derecho en la que todos los actos de sus instituciones están sujetos al control de su conformidad, en particular, con los Tratados, con los principios generales del Derecho y con los derechos fundamentales. ( 7 ) A tal fin, el TFUE ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a garantizar el control judicial de la legalidad de los actos de la Unión y ha encomendado dicho control a los tribunales de la Unión. ( 8 )

34.

Como es natural, un sistema tan completo de vías de recurso está a disposición de cualquier demandante, ya sea un particular, una institución o un Estado miembro. Por tanto, los Estados miembros también pueden invocar, en su propio favor, el principio de la tutela judicial efectiva. ( 9 ) Además, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo segundo, un Estado miembro, en su condición de demandante privilegiado, no tiene que demostrar una afectación directa e individual. Lo único que debe acreditar para que su recurso con arreglo al artículo 263 TFUE sea admisible es, en principio, que el acto —en el presente asunto uno del Parlamento Europeo— estaba destinado a producir efectos jurídicos frente a terceros. Por consiguiente, un Estado miembro puede impugnar un acto de la Unión incluso si no produce efectos jurídicos específicamente frente a él. ( 10 )

35.

La existencia de un sistema completo de vías de recurso tiene una consecuencia importante. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Tribunal de Justicia goza de competencia por defecto con respecto a todos los actos adoptados por las instituciones de la Unión, cuando menos aquellos que estén destinados a producir efectos jurídicos. De ello se deduce que solo cuando los Tratados establecen exclusiones expresas el Tribunal de Justicia no tiene competencia. Por ejemplo, el primer párrafo del artículo 275 TFUE y el artículo 276 TFUE establecen tales exclusiones, respectivamente, en relación con la política exterior y de seguridad común y con las operaciones de la policía u otros servicios con funciones coercitivas efectuadas en los Estados miembros.

36.

No obstante, incluso en esos supuestos, el Tribunal de Justicia ha insistido en que el artículo 19 TUE le ha conferido una competencia general para garantizar que, en lo que respecta a la interpretación y aplicación de los Tratados, se respete la ley. En consecuencia, toda excepción a esa regla de competencia general debe interpretarse de manera estricta. ( 11 )

37.

En resumen, con arreglo al Tratado de Lisboa, la regla por defecto es absolutamente simple: salvo que el Tratado la excluya clara y expresamente, el Tribunal de Justicia tiene competencia sobre todos los actos de la Unión. Además, toda exclusión expresa de esta índole ha de interpretarse de manera estricta.

38.

El artículo 7 TUE, inicialmente numerado como artículo F.1 TUE, se incluyó por primera vez en el Tratado de Ámsterdam, en 1997. El artículo 7 TUE, apartado 1, constituye la fase inicial del procedimiento en caso de riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro de los valores comunes contemplados en el artículo 2 TUE. El artículo 7 TUE, apartado 2, regula la siguiente fase, en la que puede constatarse una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores del artículo 2 TUE. El artículo 7 TUE, apartado 3, prevé en última instancia la imposición de sanciones al Estado miembro en cuestión.

39.

Para cada una de esas fases, el artículo 7 TUE prevé la adopción de una serie de actos jurídicos por parte de la institución o las instituciones pertinentes. En primer término, el artículo 7 TUE, apartado 1, ha de activarse mediante una propuesta motivada procedente de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la Comisión que inste al Consejo a actuar. En segundo término, el Consejo podrá entonces dirigir recomendaciones al Estado miembro de que se trate. En tercer término, el Consejo podrá efectuar una constatación de que existe un riesgo claro de que ese Estado miembro viole gravemente los valores del artículo 2 TUE, previa aprobación del Parlamento.

40.

El artículo 7 TUE, apartado 2, sigue en gran medida el mismo patrón (aunque con algunas diferencias menores), pero conduce a la constatación de que ya existe una violación. A propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión, el Consejo Europeo podrá constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 TUE. El Parlamento debe dar su aprobación y se invita al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones.

41.

Por último, el artículo 7 TUE, apartado 3, puede considerarse la culminación de las dos fases anteriores, que a la postre permite la adopción de una decisión de suspender determinados derechos del Estado miembro en cuestión, incluidos sus derechos de voto. El artículo 7 TUE, apartado 4, lo complementa al permitir la adopción de una decisión que modifique o revoque posteriormente las medidas de suspensión como respuesta a un cambio en la situación.

42.

De ello se desprende que, aparte de las propuestas motivadas del artículo 7 TUE, apartado 1, las instituciones pueden adoptar una amplia gama de actos jurídicos en el marco del procedimiento del artículo 7 TUE antes de que llegue a culminar con la adopción de medidas sancionadoras por parte del Consejo con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 3. A primera vista, está bastante claro que el procedimiento del artículo 7 TUE probablemente no será un ejercicio rápido ni sencillo, pero hay cierta lógica en la estructura de esta disposición. En particular, la cadena de decisiones individuales sigue un patrón determinado que también se refleja en la terminología elegida.

43.

¿Cómo encaja el artículo 269 TFUE, que, junto con el artículo 263 TFUE, es un elemento nuclear del presente recurso de anulación, en el sistema completo de vías de recurso de la Unión con respecto al procedimiento específico del artículo 7 TUE que acaba de describirse? ¿se trata, como sostiene la parte demandada, de una lex specialis que se aplica a todo el procedimiento del artículo 7 TUE y excluye el control judicial de todos los actos adoptados en el marco de este procedimiento, salvo los expresamente previstos en el artículo 269 TFUE? ¿o es, en cambio, como sostienen la parte demandante y la parte coadyuvante, una excepción a las normas procesales generales que solo permite un tipo específico de control para esta última categoría de actos, sin excluir el control de otros actos adoptados con arreglo al artículo 7 TUE?

44.

El tenor literal (1), el contexto histórico (2) y, sobre todo, el sistema y la lógica (3) del artículo 269 TFUE me llevan a la conclusión de que esta disposición no es una cláusula de exclusión de la competencia. Dentro del sistema y la lógica de la legitimación con arreglo al artículo 263 TFUE, especialmente habida cuenta de la exclusión de los actos de trámite del control judicial, el efecto del artículo 269 TFUE es más bien el contrario: confirmar expresamente y, por tanto, atribuir competencia al Tribunal de Justicia (aunque ciertamente limitada) con respecto a determinados tipos de actos (las constataciones del Consejo Europeo o del Consejo) que podrían quedar excluidos si fueran aplicables las reglas ordinarias. En consecuencia, el artículo 269 TFUE no rige —ni, en consecuencia, excluye— la interposición de recursos de anulación contra otros actos adoptados con arreglo al artículo 7 TUE, es decir, aquellos que no se mencionan en el artículo 269 TFUE, incluida la propuesta motivada del Parlamento Europeo de conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1. A estos actos se les aplican las reglas ordinarias del artículo 263 TFUE.

45.

La redacción del artículo 269 TFUE se refiere al control judicial de «un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del artículo 7 [TUE]». Además de esta limitación institucional con respecto al alcance, este control se circunscribe aún más de otras dos formas: primero, en cuanto al demandante (la impugnación judicial solo puede ser instada por el Estado miembro de que se trate), y segundo, en cuanto al alcance de dicho control (limitado a cuestiones procedimentales, toda vez que el Tribunal de Justicia solo debe examinar el respeto de las disposiciones de procedimiento establecidas en el artículo 7 TUE).

46.

En lo que respecta al alcance positivo exacto del artículo 269 TFUE, la gama de actos que se incluyen en esta disposición es, a primera vista, bastante amplia: «un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo en virtud del artículo 7 [TUE]». Por tanto, el artículo 269 TFUE podría, sobre la base de la primera frase de dicha disposición, incluir cualquier acto de cualquiera de estas dos instituciones adoptado en el procedimiento del artículo 7 TUE: no solo las constataciones (con arreglo al artículo 7 TUE, apartados 1 y 2) y recomendaciones (con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1), sino también actos no mencionados expresamente en el artículo 7 TUE que pudieran adoptar el Consejo Europeo o el Consejo.

47.

No obstante, cuando se leen conjuntamente las frases primera y segunda del artículo 269 TFUE, queda bastante claro que el artículo 269 TFUE solo se aplica a las constataciones efectuadas por el Consejo Europeo o por el Consejo. En efecto, esta disposición exige además que la impugnación judicial sea instada por «el Estado miembro objeto de la constatación […] en el plazo de un mes a partir de la constatación».

48.

Por el contrario, en lo que respecta al alcance negativo del artículo 269 TFUE, sin duda en lo atinente a su redacción, otros actos que puedan adoptarse de conformidad con el artículo 7 TUE distintos de las constataciones, adoptados por instituciones distintas del Consejo Europeo o del Consejo, simplemente no están comprendidos en el artículo 269 TFUE. Por tanto, el artículo 269 TFUE no dice nada sobre los actos del Parlamento o de la Comisión que puedan adoptarse en virtud del artículo 7 TUE.

49.

La redacción del actual artículo 269 TFUE refleja en gran medida el artículo III-371 original del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. No obstante, no parece que hubiera un debate específico sobre esa disposición en particular en los trabajos preparatorios de la Convención. ( 12 )

50.

Otro paralelismo histórico ha sido debatido entre las partes e invocado en particular por la parte demandada para fundamentar el argumento de que el actual artículo 269 TFUE tenía como propósito excluir la totalidad del procedimiento del artículo 7 TUE del control judicial. Se refiere al antecesor del artículo 269 TFUE, el antiguo artículo 46 TUE, letra e).

51.

En el Tratado de Niza, el antiguo artículo 46 TUE, letra e), disponía lo siguiente: «las disposiciones de [los Tratados] relativas a la competencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y al ejercicio de la misma solo serán aplicables a […] las disposiciones exclusivamente procedimentales contenidas en el artículo 7 [TUE], pronunciándose el Tribunal de Justicia a petición del Estado miembro de que se trate y en el plazo de un mes a partir de la fecha de la constatación del Consejo prevista en dicho artículo».

52.

Es cierto que la redacción del antiguo artículo 46 TUE, letra e), guarda cierta similitud con la del artículo 269 TFUE. Ambos preceptos limitan el control judicial a las disposiciones de procedimiento establecidas en el artículo 7 TUE. Ambos preceptos exigen que el control se lleve a cabo, a petición del Estado miembro de que se trate, en el plazo de un mes a partir de la fecha de la constatación. No obstante, las similitudes terminan aquí.

53.

En primer lugar, en el plano textual, la única característica clara derivada del tenor del antiguo artículo 46 TUE, letra e), es que, en el marco del artículo 7 TUE, el Tribunal de Justicia podía ejercer sus competencias (y por tanto, en particular, sus competencias de control judicial y anulación con arreglo al antecesor del artículo 263 TFUE) únicamente en lo que respecta a las disposiciones estrictamente procedimentales del artículo 7 TUE. Por consiguiente, el alcance material del antiguo artículo 46 TUE, letra e), no era cristalino, ya que no especificaba a qué actos exactamente se aplicaría y si otros actos distintos de las constataciones podían estar comprendidos en esa disposición (y estar sujetos al tipo de control previsto en ella). Por el contrario, como se ha señalado anteriormente, ( 13 ) el ámbito de aplicación del artículo 269 TFUE no solo es más limitado, sino también más claro que el del antiguo artículo 46 TUE, letra e). A diferencia de este último, el artículo 269 TFUE guarda silencio sobre el posible control (o ausencia de control) en virtud de otra cláusula de atribución de competencia, como el artículo 263 TFUE, de otros tipos de actos adoptados en el marco del artículo 7 TUE.

54.

En segundo lugar, la justificación que subyacía al antiguo artículo 46 TUE en su conjunto, que se insertó inicialmente en el Tratado de Maastricht junto con la creación de la Unión Europea, ( 14 ) está ausente del Tratado de Lisboa. Ese artículo estaba estrechamente asociado a la «estructura de pilares»: establecía la competencia del Tribunal de Justicia y la limitaba con respecto a los asuntos intergubernamentales anteriormente regidos por el Tratado de la Unión Europea, estableciendo así una serie de excepciones a la competencia del Tribunal de Justicia. ( 15 ) En aquel momento, la naturaleza específica de la Unión Europea, diferenciada de la Comunidad Europea, exigía una competencia restringida del Tribunal de Justicia en asuntos, como el procedimiento del artículo 7, que quedaban fuera del pilar comunitario.

55.

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa trajo consigo un cambio de paradigma que convierte en superfluo cualquier debate sobre las posibles similitudes de redacción entre el vigente artículo 269 TFUE y el antiguo artículo 46 TUE, letra e). Simple y llanamente, el artículo 269 TFUE no puede considerarse un mero sucesor del antiguo artículo 46 TUE, letra e), que hereda su alcance, finalidad y espíritu, porque han desaparecido todos los cimientos sobre los que anteriormente se asentaba el antiguo artículo 46 TUE. Por lo tanto, ya no existe una disposición general que enumere los diferentes ámbitos en los que el Tribunal de Justicia carece de competencia con respecto a la estructura de pilares. Por el contrario, el Tratado de Lisboa ha introducido una regla de competencia general a la que solo se aplican algunas exclusiones específicas y enumeradas de manera concreta. ( 16 )

56.

En resumen, el argumento basado en el antiguo artículo 46 TUE y lo que anteriormente era el alcance de una exclusión paralela apenas tiene peso. De hecho, en todo caso, podría ser un argumento por contraste, pero ciertamente no por analogía.

57.

Hay argumentos sistemáticos que explican por qué no puede interpretarse el artículo 269 TFUE en el sentido de que excluye alguna cosa de la competencia del Tribunal de Justicia. Antes bien, esta disposición atribuye competencia de manera bastante positiva al incluir expresamente algo.

58.

En primer lugar, el artículo 269 TFUE no se incluye entre las excepciones a la competencia del Tribunal de Justicia que figuran en la Sexta Parte, Título I, Capítulo 1, Sección Quinta del TFUE, junto a los artículos 274 TFUE, 275 TFUE y 276 TFUE. Por el contrario, el artículo 269 TFUE figura entre las disposiciones que atribuyen competencia al Tribunal de Justicia: se sitúa después del artículo 268 TFUE (que confiere competencia al Tribunal de Justicia en materia de responsabilidad extracontractual de la Unión) y antes del artículo 270 TFUE (que atribuye competencia al Tribunal de Justicia en los litigios entre la Unión y sus agentes).

59.

En segundo lugar, esa ubicación sistémica se confirma igualmente cuando se considera el lenguaje utilizado. A diferencia de la redacción empleada en las verdaderas exclusiones («el Tribunal de Justicia […] no será competente», que utilizan los artículos 275 TFUE y 276 TFUE), el artículo 269 TFUE es una disposición que atribuye positivamente la competencia («el Tribunal de Justicia […] será competente»). ( 17 )

60.

En tercer lugar, y lo que es más importante, esto plantea la siguiente pregunta: ¿por qué era entonces necesario atribuir positivamente, o más bien confirmar, la competencia con respecto a las constataciones del Consejo o del Consejo Europeo adoptadas con arreglo al artículo 7 TUE, apartados 1 o 2, limitando al mismo tiempo el alcance de esa competencia?

61.

En mi opinión, esa confirmación expresa era necesaria precisamente debido a la jurisprudencia más tradicional sobre la legitimación y el acceso al control judicial con arreglo al artículo 263 TFUE. Conforme a esa jurisprudencia, ( 18 ) las constataciones con arreglo al artículo 7, apartados 1 y 2, podrían considerarse actos de trámite de la decisión definitiva de suspensión con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 3. Sobre esa base, podrían considerarse excluidas del control judicial. Por lo tanto, a fin de eliminar tal incertidumbre, a fortiori en el sensible ámbito político, en el que, por defecto, el Tribunal de Justicia probablemente mostraría cierta reticencia a la hora de ejercer su control, ( 19 ) se consideró conveniente prever claramente un control limitado de los actos que se designaran como aquellos que debían poder ser en cualquier caso susceptibles de control judicial.

62.

Así, visto desde esta perspectiva sistemática, el artículo 269 TFUE es efectivamente una suerte de lex specialis, pero muy diferente de la propugnada por la parte demandada. No es, y lógicamente no puede ser, una exclusión terminante y generalizada frente al control judicial de los actos que no se mencionan expresamente en él pero que se adopten no obstante en virtud del artículo 7 TUE. Se trata de una confirmación o atribución especial de competencia con respecto a tipos específicos de actos mencionados en el artículo 269 TFUE que probablemente quedarían excluidos. Ello también significa que los actos que no se mencionan expresamente en esta disposición no están regulados por ella y que se encuentran comprendidos en las normas generales del artículo 263 TFUE.

63.

Hay un argumento sistemático adicional que merece mencionarse. Se trata de las consecuencias (i)lógicas a las que conduciría la interpretación propuesta por la parte demandada.

64.

Supongamos que la parte demandada tiene razón y que el contenido del artículo 269 TFUE debe interpretarse, en contra de su tenor literal, contexto y sistemática, en el sentido de que en esencia «el Tribunal de Justicia no será competente para controlar los actos adoptados con arreglo al artículo 7 TUE, con excepción de las constataciones adoptadas por el Consejo Europeo o por el Consejo». La siguiente pregunta lógica que se plantearía sería la siguiente: ¿qué ocurriría entonces con el control judicial de las decisiones de suspensión adoptadas con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 3, por el Consejo?

65.

En la vista, la parte demandada confirmó que, en su opinión, los actos adoptados con arreglo al artículo 7 TUE distintos de las constataciones quedan fuera del control judicial, incluidas las decisiones sancionadoras adoptadas por el Consejo en virtud del artículo 7 TUE, apartado 3. En esencia, la parte demandada sostuvo que si el Estado miembro de que se trate tiene permitido, en virtud del artículo 269 TFUE, impugnar las constataciones, incluida la constatación por parte del Consejo Europeo con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 2, toda posible ilegalidad debe ventilarse en esa fase. Si el Tribunal de Justicia anula una constatación adoptada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 2, no podrá adoptarse ninguna decisión de suspensión con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 3. Si la constatación no se anula, entonces proporcionará una base jurídica sólida para una decisión de suspensión con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 3, siendo esta última esencialmente una decisión política que no puede ser impugnada.

66.

En mi opinión, tal interpretación no se sostiene.

67.

En primer lugar, conviene recordar una vez más que la Unión Europea es una Unión «de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado». ( 20 ) El artículo 7 TUE ha establecido un procedimiento específicamente dedicado a garantizar el respeto del Estado de Derecho por parte de los Estados miembros. La tutela judicial es uno de los principios más importantes del Estado de Derecho. Como recientemente ha recordado el Tribunal de Justicia sobre la base del artículo 2 TUE, la existencia misma de un control judicial efectivo para garantizar el cumplimiento de las disposiciones del Derecho de la Unión es inherente a la existencia de un Estado de Derecho. ( 21 ) Este argumento estructural tiene especial peso en el contexto del artículo 7 TUE, apartado 3.

68.

En segundo lugar, sería ilógico someter, según la lectura del artículo 269 TFUE propugnada por la parte demandada, a un control judicial limitado las constataciones, que podrían verse como actos de trámite de una suspensión de derechos, pero excluir el acto definitivo (por ejemplo, la propia decisión de suspensión) de cualquier control. Además, a diferencia de las fases anteriores del procedimiento del artículo 7 TUE, la facultad discrecional (política) del Consejo está, de hecho, expresamente limitada por el Tratado en esa concreta fase: al adoptar su decisión de suspensión (y escoger efectivamente qué derechos se derivan de la aplicación de los Tratados aparte de los derechos de voto en el Consejo), «el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas».

69.

Así, en las fases en las que el Consejo tiene prima facie una facultad discrecional política ilimitada, sus decisiones podrían ser susceptibles de control. Pero luego, cuando la facultad discrecional del Consejo se circunscriba y comience a tener un impacto real, no habría control alguno. Esto pondría patas arriba toda la lógica (normalmente aplicable) del control judicial: los actos de trámite (esencialmente políticos y en forma de constataciones) serían susceptibles de control, pero no así las decisiones definitivas (que tienen un contenido quizás más jurídico), que pueden «afectar» de una forma clara y real a terceros y están sujetas a ciertos criterios sustantivos más allá de las consideraciones políticas.

70.

En tercer lugar, está bastante claro que las decisiones del artículo 7 TUE, apartado 3, en caso de que lleguen a adoptarse, serían, por su parte, actos jurídicos definitivos susceptibles de producir efectos jurídicos no solo para el Estado miembro de que se trate, sino también para terceros, particulares, a que se refiere expresamente esta disposición. El artículo 7 TUE, apartado 3, deja un amplio margen de discrecionalidad al Consejo para decidir qué derechos de los Estados miembros se suspenderán, cómo y en qué medida. Una vez más, sin entrar a valorar la forma ni la medida en que podría llevarse a cabo un control incoado por particulares, sería bastante peculiar que, por ejemplo, se llegara al resultado de que una congelación de activos y otras medidas restrictivas tomadas contra un particular fueran susceptibles de control en virtud del artículo 275 TFUE, párrafo segundo, pero no así las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 3, que en última instancia podrían producir efectos jurídicos igualmente desfavorables o incluso más gravosos para los particulares.

71.

Es cierto que, como sostuvo la parte demandada en la vista, el caso de autos no se refiere a la admisibilidad de un recurso judicial contra una decisión de suspensión adoptada conforme al artículo 7 TUE, apartado 3. No obstante, esto que he señalado contribuye a poner de relieve que la posición global de la parte demandada en relación con la interpretación que propone del artículo 269 TFUE carece de fundamento. A este respecto, el tratamiento de los actos del artículo 7 TUE, apartado 1, adoptados antes de una constatación con arreglo a esta disposición y de los adoptados después de una constatación con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 2, así como la lógica general del artículo 7 TUE, debe ofrecer al menos cierto grado coherencia en su conjunto.

72.

Por este motivo, la misma lógica debe aplicarse a la relación entre el artículo 269 TFUE y el artículo 263 TFUE, la cual debe luego aplicarse también al artículo 7 TUE considerado en su conjunto. Para llegar a esta conclusión, no es necesario dar pasos audaces para establecer nuevas vías de recurso, como pudiera deducirse de la reiteradamente invocada sentencia Les Verts/Parlamento, ( 22 ) en la que se han apoyado la parte demandante y la parte coadyuvante. En el caso de autos simplemente basta con no sucumbir a la lógica de compartimentación en el acceso al control defendida por la parte demandada, lógica esta que conduciría a dividir el artículo 7 TUE en lo referente al acceso al control judicial en bucles inconexos sujetos a reglas diferentes, o, más bien, sin sujeción a regla alguna.

73.

Siguiendo una interpretación literal, histórica, sistemática y lógica, propongo que se considere que el artículo 269 TFUE solo aclara y regula la competencia del Tribunal de Justicia en lo que se refiere al control judicial de las constataciones. Todos los demás actos adoptados con arreglo al artículo 7 TUE y no mencionados expresamente en el artículo 269 TFUE están comprendidos en el régimen de control judicial ordinario, esto es, en el artículo 263 TFUE, y deben examinarse en consecuencia.

74.

Antes de llevar a cabo tal examen en el contexto específico de la presente propuesta motivada del artículo 7 TUE, apartado 1, me gustaría concluir con varias ideas generales en cuanto a por qué es poco probable que semejante conclusión dé lugar a que el Tribunal de Justicia se vea repentinamente inundado de asuntos eminentemente políticos, con el resultado de que cualquier procedimiento del artículo 7 TUE quede efectivamente paralizado.

75.

En primer lugar, con arreglo al artículo 263 TFUE, es probable que algunos de los «otros actos» que no se mencionan en el artículo 269 TFUE se consideren actos de trámite en el sentido de la jurisprudencia clásica sobre el artículo 263 TFUE. Por tanto, esos actos quedarán totalmente excluidos de control judicial.

76.

En segundo lugar, para poder impugnar esos actos, siempre que no sean meros actos de trámite, los demandantes no privilegiados con arreglo al artículo 263 TFUE tendrán que demostrar que se ven individual y directamente afectados por dichos actos. Es bastante difícil imaginar que los demandantes particulares cumplan estos requisitos, en particular el de la afectación directa, frente a actos distintos de la decisión definitiva de suspensión con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 3.

77.

En tercer lugar, el control judicial no significa necesariamente un control exhaustivo. No solo es esto cierto en vista de los cuatro motivos de recurso enumerados en el artículo 263 TFUE, párrafo segundo, que delimitan el alcance que puede tener un recurso, sino también si se atiende al carácter específico y político del artículo 7 TUE. En efecto, es jurisprudencia consolidada que debe reconocerse a las instituciones de la Unión una amplia facultad de apreciación en la adopción de medidas pertenecientes a ámbitos en los que han de tomar decisiones, en particular de naturaleza política, y realizar apreciaciones complejas. ( 23 )

78.

En resumen, las consideraciones anteriores me llevan a concluir que es muy poco probable que se produzca el supuesto peligro de trasladar un debate esencialmente político desde las salas del Consejo a la sala de vistas, con la consecuencia de que se frustre el buen funcionamiento y la eficacia de todo el procedimiento del artículo 7 TUE, como resultado de la interpretación de la relación entre los artículos 263 TFUE y 269 TFUE que aquí propongo.

79.

La resolución impugnada es una propuesta motivada, en el sentido del artículo 7 TUE, apartado 1, que fue adoptada por la parte demandada el 12 de septiembre de 2018. Mediante dicha propuesta, se ha puesto en marcha la fase inicial del artículo 7 TUE, lo que permite la adopción de una constatación por parte del Consejo con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, que reconozca la existencia de un riesgo claro de violación grave de los valores de la Unión. No obstante, en la fecha en que se interpuso el presente recurso de anulación, así como, hasta donde sé, en la fecha de lectura de las presentes conclusiones, el Consejo no ha actuado en uno u otro sentido en relación con dicha propuesta motivada.

80.

La propuesta motivada del artículo 7 TUE, apartado 1, se incardina en la fase inicial establecida en el artículo 7 TUE. Se encuentra a varios trámites de la adopción de una decisión de suspensión con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 3, e incluso de una constatación con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1. Por consiguiente, ¿no debería considerarse que una propuesta motivada del artículo 7 TUE, apartado 1, es un acto de mero trámite que no es susceptible de control judicial con arreglo al artículo 263 TFUE?

81.

En mi opinión, no es este el caso. Una propuesta motivada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, no es un acto de mero trámite ni está desprovisto de efectos jurídicos (propios y autónomos). No solo fija definitivamente la posición del Parlamento (i), sino que los posibles vicios de dicho procedimiento no pueden denunciarse con posterioridad (ii). No obstante, sobre todo, la propuesta motivada no solo está destinada a producir efectos jurídicos (autónomos y frente a terceros), en el sentido del párrafo primero del artículo 263 TFUE, sino que despliega tales efectos de manera clara y efectiva (iii).

82.

Es jurisprudencia reiterada que, en el caso de los actos o decisiones adoptados conforme a un procedimiento de varias fases, un acto solo es susceptible de control si fija definitivamente la posición de la institución que lo adoptó. ( 24 ) Mientras que la parte demandante y la parte coadyuvante consideran que así ocurre en el caso de autos, la parte demandada defiende lo contrario. En su opinión, la resolución impugnada es comparable a una propuesta legislativa de la Comisión.

83.

No estoy de acuerdo con la parte demandada.

84.

En primer lugar, debe reconocerse que la jurisprudencia que se acaba de invocar se ha articulado principalmente en asuntos referidos a procedimientos administrativos complejos, en particular económicos, que conllevan una evaluación técnica, especialmente por parte de la Comisión. Por lo tanto, no es evidente de inmediato que las mismas reglas se apliquen a los procedimientos legislativos y, a fortiori, constitucionales. Pero, dado que esta doctrina jurisprudencial ha sido invocada y debatida en mayor profundidad en la vista, tal vez podría aceptarse como punto de partida y como regla general aplicable a cualquier tipo de procedimiento que un acto es susceptible de control judicial solo cuando fija una posición definitiva de la institución que lo adoptó. ( 25 )

85.

En el plano formal, la resolución impugnada podría recordar a las propuestas legislativas de la Comisión, que no están sujetas a control judicial, al menos según el Tribunal General. ( 26 ) En efecto, el anexo de la resolución impugnada contiene un proyecto de «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la constatación, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea, de la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría de los valores en los que se fundamenta la Unión».

86.

No obstante, aquí termina la analogía con las propuestas legislativas de la Comisión. En primer lugar, las propuestas motivadas no tienen que adoptar necesariamente la forma de la resolución impugnada, que contiene un proyecto completo de constatación del Consejo en su anexo. Podrían adoptar simplemente la forma de una resolución sin un proyecto en anexo, es decir, podrían consistir en una mera declaración explicativa: ( 27 ) el texto del artículo 7 TUE, apartado 1, exige una propuesta motivada, no necesariamente un proyecto de constatación.

87.

En segundo lugar, y en términos más estructurales, la resolución impugnada simple y llanamente no es comparable a una propuesta legislativa de la Comisión. En efecto, el artículo 7 TUE establece un procedimiento sancionador de carácter constitucional contra un Estado miembro, lo cual es muy diferente de un procedimiento legislativo general dirigido a conformar las políticas. ( 28 ) Lo que es más importante, está claro que las propuestas legislativas de la Comisión no fijan su posición definitiva, sino que constituyen el punto de partida sobre el que ha de girar todo el debate legislativo entre varias instituciones, incluida la Comisión.

88.

Una propuesta motivada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, es algo muy diferente. No es una invitación a negociar, a deliberar colectivamente sobre el texto y sus disposiciones, que caracteriza las típicas idas y venidas de un procedimiento legislativo. Una propuesta motivada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, refleja la posición definitiva de su autor: el testigo metafórico en el procedimiento de varias fases que es el artículo 7 TUE se pasa de una institución a otra. Constituye la posición definitiva (y por tanto irrevocable) de uno de los participantes en la carrera de relevos. Da inicio al procedimiento (no solo provisionalmente).

89.

A diferencia de una propuesta motivada presentada por la Comisión con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, en la cual la Comisión no participa en las siguientes fases del procedimiento, cuando menos no expresamente, al Parlamento se le pide, por su parte, que dé su aprobación a las constataciones que se efectúen con arreglo al artículo 7 TUE, apartados 1 y 2.

90.

En mi opinión, esta exigencia de aprobación subsiguiente no altera en absoluto el carácter definitivo de la propuesta motivada inicial del Parlamento. Sobre todo, con la aprobación, no se le pide que reconsidere su propuesta motivada, si es que fue él quien la presentó. Los objetos de uno y otro acto son diferentes: mientras que la propuesta motivada se refiere a la activación del artículo 7 TUE, apartado 1, la aprobación requerida guarda relación con el contenido que recoge la constatación del Consejo y la apreciación de este último de un riesgo claro de violación grave o de la existencia de una violación grave de los valores de la Unión por parte de un Estado miembro.

91.

Además, el Parlamento es solo uno de los tres agentes con iniciativa con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, que pueden, mediante la adopción de una propuesta motivada, iniciar el procedimiento del artículo 7 TUE. Es razonable considerar que una propuesta motivada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, debe tener idéntico valor independientemente del órgano que la haya adoptado. Por lo tanto, el hecho de que uno de los tres órganos con iniciativa tenga que desempeñar otro papel más adelante al conceder su aprobación no debe suponer ninguna diferencia. Resultaría un tanto ilógico tomar el hecho más bien circunstancial de que, en el presente caso, fue el Parlamento y no la Comisión o un tercio de los Estados miembros el que activó el procedimiento, y combinarlo con lo que parece ser la intención del redactor del Tratado de asignar al Parlamento un lugar especial en todo el procedimiento, para acabar llegando a exactamente lo contrario de lo que se pretendía: en lugar de reforzar el papel del Parlamento en el procedimiento se terminaría por degradarlo. Pues bien, ese sería el resultado si se considerara que la propuesta motivada del Parlamento es algo de «menor valor» o «menos definitivo» que la de la Comisión o la de un tercio de los Estados miembros y que puede ser indirectamente reconsiderada o incluso anulada por la aprobación que se exige de esta institución en relación con una propuesta diferente en ese procedimiento en una fase posterior.

92.

Además, difícilmente puede considerarse que este sea el caso. Supongamos que el Parlamento adopta una propuesta motivada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, instando al Consejo a que constate que existe un riesgo claro de violación grave por parte de un Estado miembro. En cambio, cuando más adelante se pide su aprobación en virtud de esta misma disposición, el Parlamento se niega a concederla por cualquier motivo: porque no está de acuerdo con el texto de la constatación que se propone, porque ya no está convencido, tras obtener más información, o quizás también atrás celebrarse la audiencia del Estado miembro en cuestión en el Consejo, de que existe realmente un riesgo o porque una mayoría del Parlamento estima que el conjunto de recomendaciones sugeridas por el Consejo es suficiente para poner remedio a la situación por el momento. En todos y cada uno de estos casos, y quizás también en otros, ¿la negativa a conceder la aprobación tendría repercusiones sobre el carácter definitivo de la propuesta motivada previamente adoptada? ¿Convertiría en «menos definitiva» la posición anterior del Parlamento? Considero que no.

93.

De ello se deduce que, al adoptar una propuesta motivada del artículo 7 TUE, apartado 1, el Parlamento fija su posición definitiva con respecto a la activación del procedimiento del artículo 7 TUE.

94.

Es jurisprudencia igualmente reiterada que un acto intermedio no puede ser objeto de recurso cuando consta que la ilegalidad de que adolece dicho acto puede invocarse para fundamentar un recurso dirigido contra la decisión definitiva de la que dicho acto constituye un acto de trámite. En tales circunstancias, el recurso interpuesto contra la decisión que pone fin al procedimiento garantizará una tutela judicial suficiente. No obstante, de no cumplirse esta última condición, se considerará que el acto intermedio —independientemente de si expresa una opinión provisional de la institución de que se trate— produce efectos jurídicos autónomos, por lo que debe poder ser objeto de un recurso de anulación. ( 29 )

95.

Esta doctrina jurisprudencial, que ha resurgido en los procedimientos administrativos (de naturaleza económica), actúa como una excepción interna a la situación descrita en la sección anterior de las presentes conclusiones. Abre vías para el control judicial de los actos que no establecen una posición definitiva pero que producen efectos jurídicos autónomos. Dado que he afirmado, en el punto 93, que la resolución impugnada establece la posición definitiva del Parlamento y, por lo tanto, no es un acto de mero trámite, me detengo a analizar esta cuestión solo en aras de la exhaustividad, ya que se ha planteado y discutido por las partes.

96.

Dentro de un procedimiento constitucional de múltiples fases como el del artículo 7 TUE, pudiera parecer razonable, ciertamente en términos generales e in abstracto, esperar hasta la adopción de la decisión que ponga fin al procedimiento para impugnar cualquier irregularidad que se haya cometido en el curso de dicho procedimiento.

97.

Sin embargo, tras un examen más detallado, tal tesis resulta insostenible en el presente caso.

98.

En primer lugar, para empezar, es difícil imaginar cómo sería posible imputar ilegalidades de manera transversal a los actores constitucionales, en este caso concreto reprochando al Consejo Europeo o al Consejo una irregularidad procedimental presuntamente cometida por el Parlamento al adoptar su propuesta motivada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, para a continuación solicitar la anulación de, por ejemplo, una decisión de suspensión del Consejo adoptada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 3, en base a esa irregularidad previa del Parlamento. Esto pone de relieve el hecho de que el enfoque de «control holístico» en materia de control judicial puede funcionar bien para procedimientos complejos seguidos dentro de una sola institución, o dentro del mismo tipo de instituciones, como varias decisiones individuales de la administración pública que se encadenan para llegar a una única decisión definitiva e integrada. En cambio, esta lógica simplemente no se puede aplicar a una serie de decisiones separadas, autónomas y, en cuanto a su naturaleza, diferentes que adoptan diversos actores constitucionales.

99.

En segundo lugar, no resulta inmediatamente claro cuál es en realidad la «decisión que pone fin al procedimiento» en el contexto del artículo 7 TUE. Por un lado, si se analiza este artículo en su conjunto, la decisión que pone fin al procedimiento iniciado mediante una propuesta motivada podría ser la constatación efectuada, bien con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, o bien con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 2, como sugiere la parte demandada (ciclo interno). Por otro lado, también podría ser, lo que quizás sea más razonable, la decisión definitiva de imponer sanciones al amparo del artículo 7 TUE, apartado 3 (ciclo externo). ( 30 ) Además, dependiendo de cuál de estas se identifique como la decisión que pone fin al procedimiento, la intensidad del control judicial probablemente variase. En efecto, si la «decisión» pertinente fuera la constatación con arreglo al artículo 7 TUE, apartados 1 o 2, sería aplicable el artículo 269 TFUE y se activaría el control establecido en esta disposición. Por el contrario, si se tratara de una decisión adoptada al amparo del artículo 7 TUE, apartado 3, se llevaría a cabo un control ordinario con arreglo al artículo 263 TFUE.

100.

En tercer lugar, y quizás lo que es más importante, es posible que nunca haya una «decisión que pone fin al procedimiento», cualquiera que fuera la disposición pertinente. Los apartados 1 y 2 del artículo 7 TUE, al menos en lo que respecta a su letra, no exigen que el Consejo actúe en respuesta a una propuesta motivada. Tampoco prevén que los efectos de la propuesta motivada se extingan después de un plazo razonable si no ocurre nada. No obstante, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende claramente que la exigencia de la seguridad jurídica significa que las instituciones de la Unión deben ejercer sus competencias en un plazo razonable. ( 31 ) Desde luego, no entraré en el campo minado que supone analizar si podría haber una obligación legal que incumbe al Consejo de adoptar una constatación dentro de un plazo razonable (o de negarse expresamente a hacerlo) y si del principio de cooperación leal quizás dimana tal obligación. ( 32 )

101.

A los efectos de las presentes conclusiones, basta con señalar simplemente que resultaría kafkiano condicionar el acceso al control judicial a que algún día pueda existir una decisión definitiva de naturaleza desconocida al tiempo que la propuesta motivada sigue surtiendo efectos por tiempo indefinido. Tal situación difícilmente se adecuaría a la descripción de una Unión de Derecho donde «la existencia misma de un control jurisdiccional efectivo para garantizar el cumplimiento de las disposiciones del Derecho de la Unión es inherente a la existencia del Estado de Derecho». ( 33 )

102.

En consecuencia, llego a la conclusión de que la tutela judicial efectiva requiere que las propuestas motivadas sean susceptibles de control con arreglo al artículo 263 TFUE, siempre que produzcan efectos jurídicos (autónomos), cuestión que paso a analizar.

103.

En mi opinión, la propuesta motivada controvertida en el presente asunto activó el procedimiento del artículo 7 TUE y, desde esta perspectiva de análisis, ya tiene algunos efectos jurídicos o ciertamente estaba destinada a tenerlos. No obstante, por lo que se refiere al requisito del artículo 263 TFUE, párrafo primero, la resolución impugnada a todas luces produce, al menos, dos tipos más de efectos jurídicos en su calidad de propuesta motivada de conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1.

104.

En primer lugar, conforme a la letra b) del artículo único del Protocolo n.o 24 sobre asilo a nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, introducido por el Tratado de Ámsterdam, una vez iniciado el procedimiento contemplado en el artículo 7 TUE, apartado 1, y hasta que el Consejo adopte una decisión al respecto en relación con el Estado miembro del que es nacional el solicitante, ese Estado miembro ya no puede considerarse un país de origen seguro con respecto a los demás Estados miembros a todos los efectos jurídicos y prácticos en relación con asuntos de asilo. En consecuencia, en ese caso, la solicitud de asilo formulada por un nacional de ese Estado miembro puede ser examinada en cuanto al fondo por otro Estado miembro de la Unión.

105.

No hay duda de que tal consecuencia constituye un efecto jurídico (vinculante) de las propuestas motivadas no solo para el Estado miembro de que se trate, sino también para todos los demás Estados miembros, las instituciones de la Unión y los nacionales de ese Estado. Si se activa el Protocolo n.o 24, el Estado miembro pierde efectivamente la condición de país seguro frente a los demás Estados miembros (y potencialmente de igual manera frente a terceros países). Este resultado no se ve afectado en modo alguno por la posibilidad de que el propio Consejo se posicione sobre la propuesta motivada.

106.

Por supuesto, cabría preguntarse si es apropiado que una propuesta motivada que activa el artículo 7 TUE, apartado 1, acarree ya un efecto de tan amplio alcance. Incluso se podría intentar restar importancia a este llamado «Protocolo Aznar» con el argumento de que fue adoptado en otra época y con un propósito diferente.

107.

En mi opinión, sería improcedente que un tribunal le restase importancia, dado el clarísimo tenor literal de la norma. Los redactores del Protocolo, que tiene el mismo valor jurídico que los Tratados, ( 34 ) manifestaron claramente su voluntad. Esta disposición y su aplicación se han activado ahora válidamente mediante la adopción de la propuesta motivada del Parlamento.

108.

Del mismo modo, considero irrelevante el argumento de la parte demandada de que, en esencia, la activación del Protocolo n.o 24 no confiere a los particulares ningún derecho directamente exigible o de que las autoridades públicas de los demás Estados miembros aún tienen discrecionalidad para decidir si finalmente concederán o no protección internacional a los solicitantes procedentes de Hungría.

109.

A mi modo de ver, ese argumento confunde la legitimación de los particulares (y en particular el requisito de afectación directa) con los intereses de un Estado miembro. En primer lugar, un Estado miembro es un demandante privilegiado. No está obligado a acreditar una afectación directa. En segundo lugar, incluso si lo estuviera, que no es el caso, afectaría a ese Estado, no a sus ciudadanos ni a las autoridades administrativas de otros Estados. En el presente asunto, no cabe duda de que Hungría se ve afectada por la privación de la condición de país seguro, lo que significa claramente que las solicitudes de protección internacional presentadas por sus ciudadanos en otros Estados miembros pueden examinarse en cuanto al fondo. El hecho de que una solicitud prospere finalmente o no es un asunto completamente diferente. Por usar una analogía del ámbito de los bonos soberanos, es como cambiar la calificación crediticia de un país de AAA a B de la noche a la mañana y luego afirmar que el país no se ve afectado por esa rebaja de la calificación porque algunos de sus ciudadanos todavía poseen algo de dinero. Aunque tal afirmación pueda ser, técnicamente hablando, cierta, carece de pertinencia, habida cuenta del objeto de la controversia.

110.

En segundo lugar, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende otro tipo de efecto jurídico asociado a las propuestas motivadas del artículo 7 TUE, apartado 1. La existencia de una propuesta motivada puede sin dudas tener un impacto en la confianza y el reconocimiento mutuos dentro del espacio de libertad, seguridad y justicia, en particular en el contexto de la ejecución de las órdenes de detención europeas, aunque tal impacto ciertamente no se limita a este ámbito del Derecho.

111.

En su sentencia dictada en el asunto LM, ( 35 ) el Tribunal de Justicia declaró que, cuando existe un riesgo real de que se viole el derecho fundamental a un proceso equitativo debido a deficiencias sistémicas o generalizadas en relación con la independencia del poder judicial del Estado miembro emisor, la autoridad de ejecución puede, tras una evaluación del caso, denegar la entrega de una persona si existen razones serias y fundadas para creer que dicha persona correrá tal riesgo en caso de ser entregada a ese Estado. La autoridad de ejecución puede llegar a tal conclusión cuando «disponga de datos, como los que puedan figurar en una propuesta motivada de la Comisión, presentada de conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1, que parezcan acreditar que existe un riesgo real de que se viole el derecho fundamental a un proceso equitativo». ( 36 )

112.

Sin duda, la decisión de denegar la ejecución de una orden de detención europea no será automática. Una propuesta motivada es solo uno de los documentos que un tribunal nacional puede tener en cuenta al realizar su propia evaluación. ( 37 ) No obstante, el apartado 61 de la sentencia dictada en el asunto LM subraya que una propuesta motivada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1, constituye un documento especialmente pertinente. ( 38 ) Es cierto que la sentencia en el asunto LM se refería a una propuesta motivada de la Comisión. No obstante, en mi opinión, esa declaración del Tribunal de Justicia se hizo simplemente en el contexto fáctico de esa sentencia. Ciertamente no la entiendo en el sentido de que pretende singularizar la propuesta motivada de la Comisión en detrimento de las que pudieran adoptar los otros dos actores previstos en el artículo 7 TUE, apartado 1. ( 39 )

113.

Por tanto, no hay consecuencias automáticas asociadas a la existencia de una propuesta motivada en este ámbito. No obstante, es difícil sostener que algo que, conforme a lo declarado con fuerza vinculante por el Tribunal de Justicia, puede servir de base para negar la confianza mutua y suspender el reconocimiento mutuo no tenga efectos jurídicos. Un documento indudablemente jurídico, no un mero hecho, que puede utilizarse legalmente para descargarse de una serie de obligaciones esenciales de Derecho primario y secundario de los Estados miembros conforme al Derecho de la Unión, ¿está desprovisto de efectos jurídicos?

114.

Esa tesis me parece insostenible. En efecto, en términos pragmáticos, difícilmente se puede subestimar la importancia de tales declaraciones vinculantes provenientes del ámbito europeo. Es poco probable que un tribunal de la jurisdicción penal de un Estado miembro, normalmente uno de primera instancia competente para resolver sobre solicitudes de entrega, tenga la capacidad o se considere competente para llevar a cabo un control integral de la calidad del Estado de Derecho en otro Estado miembro. Por lo tanto, si se invita expresamente a tales órganos a basarse en una declaración realizada por las instituciones europeas, entonces, cuando se trata de defender tales pronunciamientos y aceptar las consecuencias que necesariamente se derivan de ellos a escala de la Unión, lo que incluye permitir un acceso razonable a un tribunal, ( 40 ) la facultad que ya se ha ejercido y que ha comenzado a surtir efectos jurídicos no puede desaparecer repentinamente en una «neblina de negación de todo conocimiento», por recordar un eslogan de «Expediente X».

115.

Por tanto, Hungría tiene un claro interés en ejercitar una acción contra la resolución impugnada. Esta resolución no solo activa el artículo 7 TUE, apartado 1, que faculta al Consejo para declarar que existe un riesgo claro de violación grave de los valores de la Unión por parte de un Estado miembro. También tiene sus propias consecuencias jurídicas para este Estado miembro.

116.

El recurso de anulación interpuesto por la parte demandante contra la resolución impugnada en virtud del artículo 263 TFUE resulta, por tanto, admisible.

117.

La parte demandante ha esgrimido cuatro motivos contra la resolución impugnada en cuanto al fondo. En primer lugar abordaré (conjuntamente) los dos motivos mediante los que en esencia se alega que la parte demandada debería haber tenido en cuenta las abstenciones al contar los votos emitidos para determinar si se había alcanzado la mayoría exigida. Tras ello analizaré brevemente los otros dos motivos.

118.

Mediante su primer motivo, la parte demandante considera que la resolución impugnada no habría sido aprobada si se hubieran computado debidamente las abstenciones. El artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno establece que solo se computarán los votos emitidos a favor y en contra, con la excepción, introducida en 2016, de «cuando en los Tratados se establezca una determinada mayoría». El artículo 354 TFUE, que se aplica a los actos que el Parlamento adopte con arreglo al artículo 7 TUE, establece una determinada mayoría que consiste en dos tercios de los votos emitidos y la mayoría de los diputados al Parlamento Europeo. La parte demandante concluye que la interpretación del artículo 178, apartado 3, de conformidad con el artículo 354 TFUE requiere que las abstenciones se computen como votos emitidos.

119.

Según la parte demandada, el que no se computen las abstenciones no constituye una violación del artículo 354 TFUE ni del artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno. Las asambleas legislativas de todo el mundo tienen diversas reglas relativas al cómputo de las abstenciones. Conforme al artículo 232 TFUE, el Parlamento puede decidir sobre su propia organización y funcionamiento. Dado que el artículo 354 TFUE no especifica cómo deben tratarse las abstenciones, corresponde al Parlamento decidir al respecto. En ese sentido, el Parlamento aduce que siempre ha seguido una práctica coherente consistente en no computar las abstenciones como votos emitidos. La revisión del Reglamento interno que se llevó a cabo en 2016 no tenía por objeto establecer una excepción a la regla general según la cual las abstenciones no computan.

120.

Según la parte coadyuvante, el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, se ha de interpretar en el sentido de que establece la obligación de computar las abstenciones, habida cuenta del artículo 354 TFUE, párrafo primero. Dado que este último indica expresamente que las abstenciones en el Consejo o en el Consejo Europeo no obstan a la adopción de una decisión, la ausencia de tal indicación en el artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, sugiere que deben computarse las abstenciones.

121.

Mediante su tercer motivo, la parte demandante alega que, al no computarse las abstenciones, no se permitió que los diputados al Parlamento Europeo pudieran ejercer sus funciones como representantes del pueblo, violándose así los principios de democracia e igualdad de trato entre los diputados al Parlamento Europeo. Estos deben poder expresar sus opiniones políticas de diversas formas. Además, los diputados al Parlamento Europeo no fueron debidamente informados sobre el régimen de votación ya que la información sobre este particular se les facilitó, a través de un simple correo electrónico, solo un día y medio antes de la votación.

122.

Según la parte demandada, este tercer motivo debe considerarse manifiestamente infundado. El hecho de que no se computen las abstenciones no supone una desigualdad de trato entre los diputados al Parlamento Europeo. Todos ellos tienen el mismo derecho de voto y son libres para votar de acuerdo con sus opiniones políticas y con pleno conocimiento del impacto que el sentido de su voto tendrá sobre el resultado final. Además, en el presente asunto, pudieron tomar una decisión informada porque sabían antes de la votación exactamente cómo se contabilizarían los votos.

123.

Mientras que mediante el primer motivo de la parte demandante se alega que la resolución impugnada ha violado el artículo 354 TFUE y el artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno, el tercer motivo se centra en la vulneración de los principios de democracia e igualdad, respectivamente consagrados en el artículo 2 TUE y en el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. No obstante, ambos motivos se reducen esencialmente a la misma cuestión: si el hecho de que no se computen las abstenciones como votos emitidos es compatible con diversas disposiciones del Derecho de la Unión. Por ello, es mejor analizar estos motivos conjuntamente.

124.

A tenor del artículo 231 TFUE, «salvo disposición en contrario de los Tratados, el Parlamento Europeo actuará por mayoría de los votos emitidos». El artículo 7 TUE es una de estas disposiciones en contrario. Según el artículo 7 TUE, apartado 5, «las modalidades de voto que, a los efectos del presente artículo, serán de aplicación para el Parlamento Europeo […] se establecen en el artículo 354 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea».

125.

En virtud del artículo 354 TFUE, párrafo cuarto, «a efectos del artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, el Parlamento Europeo se pronunciará por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los miembros que lo componen». De ello se desprende que el artículo 354 TFUE exige dos tipos de mayoría a efectos de la adopción de las propuestas motivadas que insten al Consejo a actuar con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1: una mayoría de dos tercios de los votos emitidos y la mayoría los miembros que lo componen. ( 41 )

126.

En el presente asunto solo es objeto de controversia el primer tipo de mayoría. La divergencia de opiniones entre las partes del proceso radica en la definición de «votos emitidos». Mientras que la parte demandante y la parte coadyuvante consideran que las abstenciones deben computar como «votos emitidos», la parte demandada alega que este concepto solo incluye los votos a favor y en contra de la propuesta motivada.

127.

En mi opinión, la parte demandada tiene razón en este punto.

128.

En primer lugar, en el lenguaje corriente, la palabra «abstención» proviene del latín abstentio, que significa no participar en algo, contenerse o mantenerse a distancia, inhibirse. En una línea similar, el Oxford English Dictionary define el verbo «to abstain» (abstenerse) como «formally decline to vote either for or against a proposal or motion» («renunciar formalmente a votar a favor o en contra de una propuesta o moción»). Por consiguiente, la persona que se abstiene no desea que se la considere a favor ni en contra de una propuesta. Simplemente desea no estar presente (o se comporta como si no estuviera presente). Esa persona se niega a emitir un voto y pide que se considere que no ha votado.

129.

Por su parte, el significado natural de «voto emitido» implica que la persona ha expresado activamente su opinión a través del voto eligiendo una de las diversas alternativas. Esta elección puede consistir en un voto a favor o en un voto en contra de alguien o algo, ya sea una resolución, una ley o un informe.

130.

Del significado conjunto de «abstenciones» y «voto emitido» se desprende que normalmente son mutuamente excluyentes. Esta conclusión lógica básica no queda desvirtuada por la existencia de otras reglas específicas diseñadas para otros fines en los que pudiera exigirse a los diputados al Parlamento Europeo que expresen activamente su abstención. ( 42 ) Es evidente que tales reglas se refieren a asuntos muy diferentes. Simple y llanamente, a efectos de interpretar las reglas generales de votación, no cabe realizar un razonamiento «por analogía» con estas reglas específicas.

131.

En segundo lugar, en su versión vigente en el momento de la adopción de la resolución impugnada, el artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno, que es una disposición general en materia de votaciones, establecía que «al calcular si se ha aprobado o rechazado un texto, solo se computarán los votos emitidos a favor y en contra, excepto cuando en los Tratados se establezca una determinada mayoría». Esta disposición excluye claramente las abstenciones como regla de principio. Al hacer tal cosa, el Parlamento ejerció su facultad de decidir su propia organización y funcionamiento, como efectivamente permite el artículo 232 TFUE.

132.

El hecho de que la revisión del Reglamento interno efectuada en 2016 añadiera la salvedad «excepto cuando en los Tratados se establezca una determinada mayoría» en el artículo 178, apartado 3, no cambia nada al respecto. La redacción de esta disposición es abierta y contiene simplemente una apertura legislativa y una remisión a otras disposiciones.

133.

Pues bien, ninguna de las disposiciones de Derecho primario esgrimidas por la parte demandante lleva a la conclusión de que el artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno deba interpretarse, habida cuenta de dichas disposiciones de Derecho primario, en el sentido de que obliga al Parlamento a computar las abstenciones como votos emitidos a efectos de calcular la mayoría de dos tercios de los votos emitidos exigida para la aprobación de una propuesta motivada del artículo 7 TUE, apartado 1, como la resolución impugnada.

134.

Cuando se le preguntó sobre este particular en la vista, la parte demandante se limitó a apuntar al artículo 354 TFUE. Aunque es cierto que esta disposición establece una determinada mayoría (a saber, una mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los diputados al Parlamento Europeo), no establece ninguna regla específica que recoja una excepción sobre la forma en que han de computarse los «votos emitidos». Llegados a este punto, el razonamiento de la parte demandante se vuelve algo circular, atrapado en referencias cruzadas entre las mismas disposiciones, ninguna de las cuales dice realmente lo contrario. En resumen, el artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno ha abierto la puerta a algo que nunca ha llegado a materializarse.

135.

En tercer lugar, en contra de lo que sostiene la parte demandante, es difícil ver cómo, al tomar su propia decisión libre y soberana de abstenerse, los diputados al Parlamento Europeo podrían quedar privados de sus funciones como representantes del pueblo. La decisión de abstenerse fue, después de todo, su elección (política). Además, las abstenciones de los diputados al Parlamento Europeo son en sí mismas una forma de expresar una opinión política. Aun cuando no cuentan como votos emitidos, suelen tener una relevancia directa para calcular el número de votos necesarios para alcanzar la mayoría que se exija. ( 43 ) También son importantes en el plano de la legitimidad política. Por lo general, cuanto mayor es la tasa de abstención, menor legitimidad tiene la decisión política, incluso si finalmente acaba adoptándose.

136.

En cuarto y último lugar, en relación concretamente con el tercer motivo de la parte demandante, ciertamente podría decirse que el principio de democracia exige legalmente la previsibilidad de las reglas de votación aplicables. Los diputados al Parlamento Europeo deben poder votar conociendo las reglas que se aplican al proceso de votación. Por ejemplo, sin duda deben saber antes de la votación cuál es el régimen de esta.

137.

No obstante, en el presente asunto, no veo cómo podría considerarse que no se satisficieron estos requisitos. Consta que los diputados al Parlamento Europeo fueron informados de que las abstenciones no se contabilizarían como votos emitidos un día y medio antes de la votación. Sin querer entrar en el debate de lo que constituye un período de tiempo suficiente en política, sin duda se trataba de información oportuna sobre cómo se organizaría esa votación. Tampoco veo cómo podría considerarse que la decisión de comunicar esa información a través de un correo electrónico dirigido a los diputados no es correcta, habida cuenta de la naturaleza y la función de esta información en el siglo XXI.

138.

Por consiguiente, en mi opinión, los motivos primero y tercero carecen de fundamento.

139.

La parte demandante alega que el hecho de que el presidente del Parlamento Europeo no recabara el dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo (en lo sucesivo, «Comisión AFCO») sobre cómo interpretar el Reglamento interno supuso una violación de la seguridad jurídica puesto que, antes y después de la votación, la interpretación de esas reglas era incierta. Al no recabar el dictamen de la Comisión AFCO sobre el método de votación, el presidente del Parlamento incumplió el deber de despejar la incertidumbre. Como resultado, se socavó gravemente la posibilidad de que los diputados al Parlamento Europeo ejercieran sus derechos como representantes del pueblo en relación con la votación.

140.

Según la parte demandada, el segundo motivo debe desestimarse por manifiestamente infundado. La parte demandante no invoca una vulneración de la seguridad jurídica. No está claro si mediante el segundo motivo se alega la invalidez del artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno por vulneración de la seguridad jurídica, se cuestiona la decisión del presidente de consultar al servicio jurídico pero no a la Comisión AFCO o se denuncia la violación de las formalidades esenciales al adoptar la resolución. En todo caso, el presidente no tiene que consultar a la Comisión AFCO sobre la interpretación del artículo 178, apartado 3, del Reglamento interno.

141.

En mi opinión, el segundo motivo es manifiestamente infundado.

142.

El Reglamento interno del Parlamento no establece obligación alguna de consultar a la Comisión AFCO, en circunstancias como la del presente asunto, a fin de interpretar las reglas de votación. En efecto, el artículo 226, apartado 1, del Reglamento interno establece que «el presidente del Parlamento podrá someter a examen de la comisión competente las dudas sobre la aplicación o la interpretación del presente Reglamento». ( 44 ) Así pues, la votación sobre la resolución impugnada podía tener lugar sin la participación interpretativa previa de la Comisión AFCO.

143.

Por lo tanto, simplemente no hay obligación que incumba al presidente del Parlamento de proceder de la manera indicada por la parte demandante. Aludir en este contexto al principio de seguridad jurídica no altera en absoluto esta conclusión. Además, por lo que se refiere a garantizar la seguridad jurídica, el presidente no solo recabó el asesoramiento del servicio jurídico del Parlamento, ( 45 ) aunque no estaba obligado a ello, sino que todos los diputados al Parlamento Europeo fueron informados, antes de la votación, sobre la forma en que se contabilizarían los votos. ( 46 )

144.

Según la parte demandante, la resolución impugnada violó los principios de cooperación leal, buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima. Según esta parte, al elaborar su propuesta de resolución, la parte demandada no debió basarse en procedimientos por incumplimiento incoados contra ella que aún están pendientes o que han sido archivados por la Comisión. Dado que la Comisión, como guardiana de los Tratados, no ha considerado justificado incoar un procedimiento del artículo 7 TUE, otra institución de la Unión no podía basarse en procedimientos por incumplimiento archivados para iniciar el procedimiento del artículo 7 TUE.

145.

Por su parte, la parte demandada considera que este motivo debe considerarse manifiestamente infundado. No existe ninguna base jurídica que permita concluir que los procedimientos por incumplimiento pendientes o archivados impiden la incoación del procedimiento del artículo 7 TUE. De conformidad con el artículo 7 TUE, apartado 1, el Parlamento tiene la facultad discrecional de determinar en qué hechos se basará su posición.

146.

En mi opinión, el cuarto motivo también resulta manifiestamente infundado.

147.

El artículo 7 TUE, apartado 1, no limita las razones por las que puede adoptarse una propuesta motivada. Tampoco cabe afirmar seriamente que existe algún otro precepto del Derecho de la Unión, incluido el deber de cooperación leal, que de alguna manera limite el conjunto de fuentes en las que puede fundamentarse una propuesta motivada con arreglo al artículo 7 TUE, apartado 1. Dado que esta propuesta debe motivarse, el Parlamento ha de basarse en elementos objetivos que revelen la existencia de tal riesgo. Sin duda, las apreciaciones anteriores de incumplimientos pueden constituir tales elementos, contribuyendo así a fundamentar la censura que se dirige contra el Estado miembro de que se trate con arreglo al artículo 7 TUE en la medida en que dichos incumplimientos constituyan una transgresión de los valores de la Unión. Así, al basarse en procedimientos por incumplimiento, ya estén archivados o se encuentren pendientes, la resolución impugnada no vulneró ninguno de los principios invocados por la parte demandante en su cuarto motivo.

148.

Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas. Dado que la parte demandante ha visto desestimadas sus pretensiones y que la parte demandada ha solicitado la condena en costas, la parte demandante ha de ser condenada en costas. De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte coadyuvante ha de cargar con sus propias costas.

149.

Propongo al Tribunal de Justicia que: