1.

El mercado de la leche cruda en Lituania se caracteriza por la atomización de la oferta, con miles de pequeños productores, y una demanda fuertemente concentrada, constituida por apenas un puñado de grandes empresas compradoras. Los pequeños productores no están organizados, de modo que las empresas compradoras han podido imponerles los precios de compra, con el resultado de unos precios muy reducidos de la leche cruda.

2.

Lituania ha actuado ante esta situación adoptando una legislación específicamente dirigida a evitar las prácticas comerciales desleales en el sector de la leche cruda, legislación que establece la clasificación de los productores en función del volumen de leche cruda que venden al día y que obliga a los compradores a ofrecer el mismo precio a todos los productores de cada grupo. Asimismo, dicha legislación prohíbe a los compradores de leche cruda reducir los precios de forma injustificada. Una reducción del 3 % o más en el precio de compra solo se permite previa autorización de las autoridades competentes.

3.

En el procedimiento principal, un grupo de diputados del Parlamento lituano ha recurrido ante el Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional de la República de Lituania) al albergar dudas sobre la compatibilidad de la mencionada legislación con la Constitución lituana. En el curso de dicho procedimiento también se han planteado dudas respecto a la compatibilidad de las disposiciones pertinentes con el artículo 148, apartado 4, del Reglamento (UE) n.o 1308/2013, ( 2 ) en particular con la exigencia de que todos los elementos del contrato sean libremente negociados entre las partes, incluido el precio de compra.

4.

Con estos antecedentes, el principal problema que se plantea en el presente asunto es cómo valorar si en una determinada área o con respecto a un determinado aspecto existe una «armonización plena» o «prevalencia del Derecho de la Unión». ¿Qué criterios y consideraciones deben tenerse en cuenta? Mientras que no es nueva en absoluto la cuestión del alcance de las competencias de los Estados miembros en áreas sometidas al Derecho de la Unión, los recientes cambios en la técnica legislativa y en la forma de regular la política agrícola común y la organización común de mercados para productos agrícolas han tenido también consecuencias en la jurisprudencia tradicional al respecto en este campo, como recientemente se ha visto en la sentencia Scotch Whisky Association y otros. ( 3 )

5.

El artículo 148 del Reglamento n.o 1308/2013 está redactado en los siguientes términos:

«1.   Si un Estado miembro decide que cada entrega de leche cruda en su territorio de un ganadero a un transformador de leche cruda debe estar cubierta por un contrato por escrito entre las partes, y/o decide que los primeros compradores deben presentar una oferta por escrito para un contrato de entrega de leche cruda por los ganaderos, dicho contrato y/o dicha oferta deberá cumplir las condiciones que figuran en el apartado 2.

[…]

2.   El contrato y/o la oferta de contrato a que se refiere el apartado 1 deberá:

[…]

4.   Todos los elementos de los contratos para la entrega de leche cruda celebrados por ganaderos, recolectores o transformadores de leche cruda, incluidos los elementos mencionados en el apartado 2, letra c), serán negociados libremente entre las partes.

No obstante lo dispuesto en el párrafo primero, se aplicarán una o varias de las siguientes condiciones:

El párrafo segundo se entenderá sin perjuicio del derecho del ganadero de rechazar esa duración mínima siempre y cuando lo haga por escrito. En tal caso, las partes tendrán libertad para negociar todos los elementos del contrato, incluidos los mencionados en el apartado 2, letra c).»

6.

El Reglamento (UE) 2017/2393, ( 4 ) que modificó el Reglamento n.o 1308/2013, dio el siguiente tenor al artículo 148, apartado 4, letra a):

[…]».

7.

Con arreglo al artículo 46, párrafo primero, de la Lietuvos Respublikos Konstitucija (Constitución de la República de Lituania), «la economía lituana se basa en el derecho a la propiedad privada y en el libre ejercicio de actividades económicas y la libertad de empresa».

8.

De conformidad con el artículo 2, apartado 5, de la Lietuvos Respublikos Ūkio subjektų, perkančių-parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (Ley por la que se prohíben las prácticas comerciales desleales por parte de los operadores económicos cuando compran y venden leche cruda y comercializan productos lácteos), ( 5 ) en su versión resultante de la Ley n.o XII‑2230 (en lo sucesivo, «Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales»), ( 6 ) los vendedores de leche cruda figuran clasificados en diez categorías en función del volumen de leche cruda (en kilogramos), con contenido natural de materia grasa, vendido por día. Conforme a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 7, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales, el precio de compra de la leche cruda es el importe convenido entre el comprador y el vendedor de leche cruda que se ha de abonar a cambio de esta, ajustado a los indicadores de base de composición de la leche, sin incluir recargos, primas ni deducciones. Dichos indicadores han sido establecidos mediante Orden n.o 146 del Ministro de Agricultura, de 9 de mayo de 2001, titulada «Aprobación del Reglamento de compra de leche».

9.

El artículo 3 de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales lleva por título «Prohibición de prácticas comerciales desleales por parte de los operadores económicos». Con arreglo al artículo 3, apartado 3, punto 1, de dicha Ley: «Los operadores económicos tienen prohibido llevar a cabo cualquiera de las siguientes prácticas comerciales desleales: 1) establecer distintos precios de compra en los contratos de compraventa de leche cruda, cuando adquieran leche cruda que cumpla los requisitos de calidad establecidos por Orden del Ministro de Agricultura lituano, de una misma categoría de vendedores de leche cruda y cuando esta se entregue al comprador conforme al mismo método (entrega de la leche cruda a un punto de compra de leche cruda, adquisición directa de la explotación, entrega de la leche cruda directamente a la empresa de transformación), salvo cuando la leche cruda se adquiera de vendedores que vendan leche que han producido ellos mismos y que pertenezcan a una organización de productores de leche reconocida conforme a las normas establecidas mediante Orden del Ministro de Agricultura lituano. En este segundo caso, no obstante, el precio de compra de la leche cruda aplicado no podrá ser inferior a aquel que eventualmente se acordaría en función de la categoría de los vendedores de leche cruda.»

10.

El artículo 3, apartado 3, punto 3, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales dispone lo siguiente: «Los compradores de leche cruda tienen prohibido llevar a cabo cualquiera de las siguientes prácticas comerciales desleales: […] 3) reducir de forma injustificada el precio de compra de la leche cruda […]».

11.

El artículo 5 de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales dispone:

«1.   En caso de que el comprador de leche cruda reduzca el precio de compra de la leche cruda establecido en el contrato de compraventa de leche cruda en más de un 3 %, deberá indicar las razones para esa reducción del precio y exponérselas a la Agencia de Regulación del Mercado.

2.   La Agencia de Regulación del Mercado deberá examinar, en un plazo de cinco días hábiles, las razones invocadas por el comprador para reducir el precio de compra de la leche cruda según lo dispuesto en el apartado 1 del presente artículo, de conformidad con las directrices aprobadas mediante Orden del Ministro de Agricultura lituano, y deberá decidir, en un plazo de tres días hábiles, si la reducción del precio de compra de la leche cruda en más de un 3 % está justificada.

3.   Si, de conformidad con las directrices mencionadas en el apartado 2 de este artículo, la Agencia de Regulación del Mercado determina que la reducción del precio de compra de la leche cruda en más de un 3 % no está justificada, el comprador no podrá reducir el precio de compra de leche cruda fijado en el contrato de compraventa de leche cruda.»

12.

El Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (un grupo de diputados del Parlamento lituano; en lo sucesivo, «demandantes») solicitó al Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional de la República de Lituania) que examinase la compatibilidad de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales, en particular de sus artículos 3 y 5, con la Constitución lituana, especialmente con el artículo 46, párrafo primero. En su opinión, dicha Ley es inconstitucional porque restringe el derecho de las partes de un contrato de compraventa de leche cruda a establecer de mutuo acuerdo los elementos esenciales de ese contrato, lo cual es contrario a la libertad contractual consagrada en el artículo 46, párrafo primero, de la Constitución lituana.

13.

El órgano jurisdiccional remitente expone que, siendo el sector lácteo uno de los más grandes de los sectores de producción de alimentos, que genera aproximadamente el 2 % del producto interior bruto del país, el mercado lituano de la leche cruda se caracteriza por la existencia de una multitud de pequeños productores (en torno a 25000, el 74 % de los cuales tienen entre 1 y 5 vacas) y solo unos pocos transformadores (seis empresas de transformación de leche transforman el 97 % de la leche). Los distintos mecanismos puestos en marcha para fomentar la cooperación entre los productores de leche cruda han sido infructuosos. No existe ningún tipo de organización de productores de leche cruda del tipo definido y regulado en los artículos 152 a 154 del Reglamento n.o 1308/2013. La leche cruda se adquiere de los pequeños productores a través de puntos de compra de leche. Antes de la adopción de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales, los compradores simplemente facilitaban información sobre el precio al que estaban dispuestos a adquirir la leche cruda, sin negociar con los productores de leche cruda. En consecuencia, según datos de la Comisión Europea, el precio medio de compra de la leche cruda en Lituania se situaba entre los más bajos de toda la Unión Europea.

14.

El órgano jurisdiccional remitente señala también que el objetivo de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales es prohibir las prácticas comerciales desleales por parte de los vendedores y compradores de leche cruda. La exposición de motivos del borrador de dicha Ley señalaba que esta tenía por finalidad garantizar que existiese un equilibrio entre los intereses legítimos de los compradores y vendedores de leche cruda, limitar el uso del poder de mercado que tenían las grandes compañías de transformación de leche y restringir la ventaja indebida que los operadores económicos que vendían productos lácteos obtenían de la reducción de los precios de compra al por mayor de productos lácteos.

15.

Según las opiniones expresadas en el curso del procedimiento ante el Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional de la República de Lituania), los artículos 3, apartado 3, puntos 1 y 3, y 5, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales suscitan dudas en cuanto a su compatibilidad con el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013. El Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional de la República de Lituania) observa que la interpretación del artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013 es realmente importante a efectos de determinar si las disposiciones controvertidas son conformes con el artículo 46, párrafo primero, de la Constitución. El Derecho de la Unión es una fuente de interpretación del Derecho lituano, incluida la Constitución lituana, en los ámbitos en los que Lituania ha transferido a la Unión competencias de sus instituciones estatales, o las ha compartido con ella, como sucede con los ámbitos de la agricultura y el mercado interior.

16.

En estas circunstancias, el Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional de la República Lituana) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

17.

Los Gobiernos alemán, francés y lituano, así como la Comisión Europea, han presentado observaciones escritas. Estas mismas partes, además de los demandantes y el Gobierno de los Países Bajos, formularon observaciones orales durante la vista celebrada el 5 de diciembre de 2018.

18.

Las presentes conclusiones se estructurarán del siguiente modo. En primer lugar, comenzaré sugiriendo las consideraciones que creo que deben guiar la valoración de si el Derecho de la Unión se opone a que los Estados miembros adopten determinadas medidas (sección A). En segundo lugar, partiendo de dichas consideraciones, analizaré las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente para llegar a la conclusión de que unas medidas nacionales como las controvertidas en el procedimiento principal están efectivamente prohibidas (sección B). En tercer lugar, voy a hacer una serie de observaciones finales, que resultan más justificadas dentro del contexto general del presente asunto (sección C).

19.

El presente asunto suscita una controversia fundamental, tan antigua como lo es el proyecto de la integración europea: ¿hasta qué punto pueden adoptar (aún) medidas los Estados miembros en un área que ya está sometida al Derecho de la Unión? El carácter cambiante de la legislación sobre la política agrícola común da una nueva vuelta de tuerca a esta cuestión (y a la tradicional jurisprudencia del Tribunal de Justicia al respecto).

20.

Históricamente, la cuestión del alcance de la armonización en la UE se ha planteado con cierta frecuencia en el ámbito de la política agrícola común, teniendo en cuenta la extensa y minuciosa actividad del Derecho de la Unión en este terreno. Ante la imposibilidad de deshacer ahora todo el intricado camino seguido por la voluminosa jurisprudencia del Tribunal de Justicia en este campo, ( 7 ) cabe señalar, en resumen, que esta cuestión ha recibido una respuesta matizada por parte del Tribunal de Justicia, en función de: 1) la medida en que el Derecho de la Unión ocupaba el espacio normativo; 2) la interacción concreta entre la normativa nacional y el Derecho de la Unión en cuanto a la especificidad del conflicto de leyes y 3) los objetivos perseguidos por las distintas disposiciones.

21.

Por lo tanto, en las situaciones en que el Derecho de la Unión ha regulado exhaustivamente una materia (lo que se ha dado en llamar «armonización plena»), los Estados miembros dejan de poder actuar adoptando unilateralmente disposiciones nacionales que puedan afectar al sistema establecido a escala de la Unión. El marco normativo del Derecho de la Unión, que constituye un sistema o un cuerpo legislativo completo, puede no implicar una prevalencia absoluta en el área o campo en cuestión, pero sus efectos son muy similares, pues quedan prohibidas las disposiciones nacionales que puedan afectar a ese sistema o cuerpo. ( 8 ) En consecuencia, no estarían permitidas las disposiciones nacionales que tocasen ese campo.

22.

En el pasado, parece haber sido el caso del régimen común de precios en que se basaba la «antigua» legislación de las organizaciones comunes de mercado en diferentes sectores. Aunque podría discutirse si realmente existía una prevalencia total del Derecho de la Unión en todo ese campo, ( 9 ) el Tribunal de Justicia señaló que «en los sectores regulados por una organización común, y máxime cuando esta organización se basa en un régimen común de precios, los Estados miembros ya no pueden intervenir, mediante unas disposiciones nacionales adoptadas unilateralmente, en el mecanismo de formación de los precios regulados, en la misma fase de producción, por la organización común». ( 10 )

23.

Sin embargo, las sucesivas reformas de la política agrícola común han propiciado unos planteamientos más orientados al mercado, en un intento por aumentar la competitividad en el sector y su sostenibilidad en un mercado globalizado. ( 11 ) A su vez, este cambio de perspectiva ha propiciado un reajuste en el nivel de prevalencia con respecto a espacio normativo nacional. De hecho, la organización común de mercados ya no se basa en un régimen común de precios. ( 12 )

24.

Por lo tanto, se puede afirmar que estos elementos han regresado, por completo, al régimen general de competencias compartidas. De conformidad con el artículo 4 TFUE, apartado 2, letra d), la política agrícola común es una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros. Por lo tanto, en consonancia con el artículo 2 TFUE, apartado 2, los Estados miembros pueden ejercitar su competencia normativa siempre que la Unión no haya regulado una cuestión. ( 13 )

25.

Así las cosas, una disposición nacional no queda excluida automáticamente por el hecho de estar relacionada con la leche, un producto sometido a la organización común del mercado único. Y tampoco se puede prohibir por afectar a la configuración de los precios. Dicho de otra manera, la cuestión no es —o ha dejado de ser, si es que lo fue alguna vez— si se trata de «armonización de una materia» o de «prevalencia en bloque», que excluya la adopción de disposiciones en el ámbito nacional en un área definida en abstracto.

26.

A fin de valorar correctamente la existencia (o no) de una prevalencia legislativa de la Unión en el presente asunto es importante tener en cuenta tres consideraciones: el nivel de análisis o abstracción correcto en que se han de comparar y contrastar las normas de la Unión y las nacionales [letra a)]; el tipo de conflicto que se puede producir y su alcance [letra b)], y la identificación de los objetivos perseguidos por las distintas normas [letra c)].

27.

En mi opinión, no constituye un marco adecuado de análisis efectuar el examen de la prevalencia en términos de «armonización plena» al margen de situaciones claramente definidas. Esto es así porque el análisis de si el Derecho de la Unión ha regulado exhaustivamente una cuestión específica obviamente dependerá de la mayor o menor amplitud con que se conciba el marco de referencia.

28.

Por ejemplo, supongamos que en un acto del Derecho de la Unión se ha introducido una norma (imaginaria) en una directiva relativa a la protección de los consumidores. Dicha norma imaginaria dispone que «si el comerciante, al negociar un contrato con un consumidor, no se encuentra en su propio establecimiento comercial y guiña sospechosamente un ojo al menos dos veces al comentar la calidad del producto que vende, se considerará razón suficiente para que el contrato sea declarado nulo». Esto difícilmente podría interpretarse en el sentido de que dicha disposición (o varias sobre este tema contenidas en el mismo acto) pretende armonizar plenamente «todos los elementos de la celebración de contratos con consumidores» o, en un nivel de abstracción mayor, la «celebración de contratos (con consumidores)», o incluso el «Derecho de contratos» en su conjunto.

29.

Por lo tanto, lógicamente, cuando la cuestión de que se trata es la compatibilidad de una norma nacional con una disposición de Derecho de la Unión, la valoración debe partir del ámbito de aplicación de la disposición del Derecho de la Unión. Como ya he señalado en otra ocasión, la forma adecuada de abordar la cuestión de si una disposición nacional concreta queda excluida por el Derecho de la Unión es mediante un análisis detallado que atienda a la norma específica o a un aspecto concreto y definido del Derecho de la Unión. ( 14 ) Por lo tanto, es necesario efectuar el análisis de la prevalencia del Derecho de la Unión examinando un conflicto de leyes específico.

30.

Llevando la norma de Derecho de la Unión a su nivel de abstracción oportuno, el siguiente paso es determinar si, considerando la naturaleza y el ámbito de aplicación de la norma, esta entra en conflicto con alguna disposición del Derecho nacional. Hay dos tipos de conflicto posibles.

31.

El primero, el conflicto de leyes obvio, se produce cuando existe una discrepancia directa en el tenor de las disposiciones del Derecho de la Unión y una o varias del Derecho nacional. En el plano de la proposición normativa, la norma del Derecho de la Unión y la nacional no pueden convivir: la primera dice «A», mientras que la segunda dice «(en todo o en parte) no A».

32.

No obstante, en segundo lugar, también puede darse un conflicto de leyes de carácter funcional, que se refiere a situaciones en que las normas del Derecho de la Unión y del Derecho nacional son incompatibles porque, aun en defecto de una disposición expresamente incompatible, determinadas normas del Estado miembro entran en conflicto con la normativa de la Unión en el nivel de la aplicación. ( 15 ) En este sentido interpretaría yo al Tribunal de Justicia cuando declara que, aunque la organización común de mercado no haya regulado de manera exhaustiva la materia de que se trate, el Derecho de la Unión prohíbe las disposiciones que se opongan a su correcto funcionamiento. ( 16 )

33.

No obstante, es obvio que estas dos categorías distan mucho de ser compartimentos estancos. Antes bien, se trata de dos puntos del espectro. También es evidente que los conflictos directos en el tenor rara vez se producen. ( 17 ) Es más probable que se dé un conflicto cuando una disposición nacional establece una regla incidentalmente distinta, o introduce excepciones, salvedades o condiciones adicionales que no estaban previstas expresamente en la disposición de Derecho de la Unión. Por este motivo también resulta especialmente necesario examinar el contexto amplio de una disposición, incluida la normativa en que se integra, así como sus objetivos.

34.

Cuando se trata de dilucidar si una norma nacional está excluida por una disposición del Derecho de la Unión con la que entre en conflicto, el Tribunal de Justicia ha reconocido que los objetivos perseguidos en el ámbito nacional desempeñan un importante papel y pueden llegar a justificar la medida nacional, siempre que se respete la proporcionalidad. ( 18 )

35.

Sin embargo, esta posibilidad de diferenciación nacional obviamente está ligada al ámbito de aplicación y al grado de exhaustividad de la prevalencia del Derecho de la Unión (o, como se ha llamado, «plenitud de la armonización»). ( 19 ) Esto explica la conclusión según la cual cualquier medida nacional que afectase al mecanismo de formación de los precios en las fases de producción y comercialización en una organización común de mercado del antiguo régimen estaba prohibidas, «sea cual fuere su finalidad alegada o comprobada» ( 20 ) o «por más que pueda servir de apoyo a la política común de la [Unión]». ( 21 )

36.

A la inversa, en ámbitos normativos que no han sido exhaustivamente regulados por el legislador de la Unión o que han quedado «desregulados» en el ámbito de la Unión, el examen de la compatibilidad de las disposiciones nacionales con el Derecho de la Unión puede tener en cuenta los objetivos perseguidos por uno y otro ordenamiento. En consecuencia, las normas nacionales que persiguen objetivos de interés general no cubierto por el acto de Derecho de la Unión de que se trate, como puede ser la protección de la salud humana, han sido declarados compatibles con el Derecho de la Unión, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, aunque tengan incidencia sobre la organización común de mercado. ( 22 ) El Tribunal de Justicia también ha señalado que «el mero establecimiento de una organización común de mercados no produce el efecto de sustraer a los productores agrícolas de toda normativa nacional que persiga objetivos distintos de los cubiertos por la organización común de mercados, aunque dicha normativa pueda tener incidencia sobre el funcionamiento del mercado en el sector de que se trate». ( 23 )

37.

Sin embargo, en una situación en que las disposiciones en cuestión persiguen los mismos objetivos que la norma de Derecho de la Unión en conflicto, quedan excluidas las disposiciones nacionales. ( 24 ) Esta diferencia de planteamiento se debe a que, cuando las normas en conflicto persiguen los mismos objetivos, las nacionales colisionan con las del Derecho de la Unión porque pretenden establecer un equilibrio legislativo diferente partiendo del mismo tipo de consideraciones. En otras palabras, tras tener en cuenta todos los factores pertinentes, el legislador de la Unión ha optado por una determinada solución normativa que exige la búsqueda de un equilibrio entre los distintos intereses y consideraciones en juego. Una norma nacional que persiga los mismos objetivos pero para ello elija una configuración normativa diferente constituye una nueva evaluación de la misma cuestión.

38.

En cambio, la existencia de diferentes objetivos significa que los distintos legisladores tuvieron en cuenta consideraciones cualitativamente diferentes. Por ejemplo, puede tratarse de áreas del Derecho distintas, que solo con carácter incidental entren en contacto con un acto de Derecho de la Unión, o incluso en un ámbito sometido al Derecho de la Unión pueden referirse a una fase diferente de la cadena de producción o distribución o a diferentes actores. El legislador nacional goza de un cierto grado de libertad para perseguir otros objetivos de interés público que el legislador de la Unión no tuvo o no pudo tener en cuenta al redactar la norma de Derecho de la Unión.

39.

Quisiera hacer una aclaración importante: la diferencia entre los objetivos perseguidos debe ser cualitativa, no meramente cuantitativa. Por ejemplo, al adoptar un acto de la Unión dirigido a la protección de los consumidores y en que se haya establecido un equilibrio, en particular, entre la protección de los consumidores, por un lado, y la competencia y la libertad contractual, por otro, es perfectamente posible que el objetivo de protección de la salud pública o el medio ambiente no se haya tenido en cuenta. Esta situación difiere de aquella en que tanto el acto de la Unión como el nacional pretenden compaginar los mismos tipos de objetivos, pero otorgando diferente peso a unos y otros. Sería este el caso si la legislación nacional de mi ejemplo anterior pusiese mayor énfasis en la protección de los consumidores que el Derecho de la Unión en ese caso concreto, al imponer, por ejemplo, prohibiciones más precisas y detalladas. Esto constituiría una diferencia cuantitativa o de precisión, pero las normas seguirían persiguiendo el mismo tipo de objetivos.

40.

Por último, aunque existiese una verdadera diferencia cualitativa entre los objetivos, ya se ha recalcado que existe plena libertad para adoptar normas nacionales que persigan objetivos diferentes, sea cual sea su «impacto» sobre las normas comunes. Las limitaciones derivadas de la aplicación del principio de proporcionalidad significan necesariamente que es precisa una ponderación entre dichos objetivos y los de la organización común de los mercados, y que la medida debe ser adecuada y no ir más allá de lo estrictamente necesario. ( 25 )

41.

Dentro de este método de análisis es como yo interpretaría las recientes declaraciones del Tribunal de Justicia en el asunto Scotch Whisky Association y otros. ( 26 ) Allí se trataba de una normativa nacional que imponía precios mínimos para la venta al por menor de bebidas alcohólicas, a fin de proteger la salud humana. El Tribunal de Justicia consideró que dicha normativa podía afectar a la competitividad, al impedir que algunos productores o importadores aprovechasen precios de venta más bajos. Concluyó que la normativa nacional era incompatible con el principio de libre determinación de los precios de los productos agrícolas en condiciones de competencia leal, en que se basa el Reglamento n.o 1308/2013. No obstante, dado que la normativa nacional perseguía un objetivo de interés general distinto de los contemplados en el Reglamento n.o 1308/2013, el Tribunal de Justicia declaró que no estaba prohibida, siempre que respetase el principio de proporcionalidad.

42.

Da la impresión de que el objetivo de protección de la salud pública no formó parte de la ecuación en la ponderación efectuada por el legislador de la Unión en el ámbito de la Unión cuando estableció las normas de funcionamiento del mercado común respecto a los productos vinícolas. ( 27 ) Dicho objetivo pertenecía a un régimen normativo nacional diferente, guiado por otras consideraciones que solo incidentalmente se solapaban con las del Derecho de la Unión. La disposición nacional en cuestión era una medida aplicable solamente en la venta al por menor. Por lo tanto, aunque la venta al por menor obviamente es un eslabón de la cadena de suministro (su última fase), el solapamiento y el consiguiente conflicto entre las normas de la Unión y las nacionales no era sino marginal.

43.

Partiendo de estas aclaraciones generales, procedo ahora a examinar el presente asunto.

44.

Con sus cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional nacional pregunta por la compatibilidad de los artículos 3, apartado 3, puntos 1 y 3, y 5, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales con el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013. Lógicamente, el contenido y el ámbito de aplicación de esta última disposición constituyen el punto de partida en cuanto al Derecho de la Unión para valorar cualquier posible conflicto, además de definir el nivel de abstracción adecuado para efectuar el análisis de la prevalencia del Derecho de la Unión.

45.

Por lo tanto, no resulta convincente el argumento del Gobierno francés que apunta al ámbito general de las «relaciones contractuales» o al Derecho mercantil como marco de referencia para valorar la plenitud de la armonización, a la vez que sugiere que no pueden excluirse las normas aplicables al ámbito de las relaciones contractuales en su conjunto, ya que el Reglamento n.o 1308/2013 no entraña tal armonización. Al margen de los supuestos de prevalencia en un «área» o «campo», entre los que ya no se incluye el presente elemento de la organización común del mercado de la leche, es preciso centrarse en el verdadero conflicto de leyes. Partiendo de este marco de referencia, el Gobierno alemán y la Comisión han centrado su atención, de forma que yo estimo correcta, en la norma concreta, atendiendo a la libre negociación de todos los elementos contractuales correspondientes al suministro de leche cruda (incluido su precio) que exige el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013.

46.

A fin de dar una respuesta a las cuestiones prejudiciales es necesario dilucidar, en primer lugar, el ámbito de aplicación exacto y la interpretación de la norma que contiene el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013 (sección 1). En segundo lugar se ha de examinar si las disposiciones nacionales de que se trata entran en conflicto con dicha norma (sección 2). Si es así, una disposición nacional en conflicto solo podrá ser compatible con el Derecho de la Unión (siempre que respete el principio de proporcionalidad) si una y otra persiguen objetivos diferentes (sección 3).

47.

Tras realizar este análisis he de llegar a la conclusión de que, puesto que los artículos 3, apartado 3, puntos 1 y 3, y 5, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales parecen perseguir el mismo tipo de objetivos que ya son inherentes al artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013 y que fueron tenidos en cuenta por el legislador de la Unión al adoptar dicha disposición, las normas nacionales controvertidas están prohibidas por el Derecho de la Unión (sección 4).

48.

El artículo 148 del Reglamento n.o 1308/2013 debe apreciarse en el contexto de cómo ha evolucionado la regulación de la organización común de los mercados en el sector de la leche y los productos lácteos. ( 28 ) Las sucesivas reformas de la política agrícola común han llevado a un cambio de planteamiento, guiado por un mayor énfasis en la orientación al mercado y a la competitividad. ( 29 )

49.

No obstante, para responder a la difícil situación del mercado en este sector se consideraron necesarias medidas adicionales, conforme a las recomendaciones del Grupo de Expertos de Alto Nivel sobre la Leche. Entre dichas medidas figuraba una recomendación para adoptar disposiciones sobre las relaciones contractuales. En consecuencia, en 2012 se introdujo una disposición en el Reglamento (CE) n.o 1234/2007 equivalente al actual artículo 148. ( 30 )

50.

La adopción de una disposición sobre contratos formalizados por escrito se consideró una medida de apoyo de este tipo en el sector de la leche, habida cuenta de que el régimen común de precios ya no se aplicaba y que el sistema de cuotas estaba llegando a su fin. El legislador de la Unión pensó que el recurso a contratos formalizados por escrito podría «contribuir a reforzar la responsabilidad de los agentes económicos de la cadena láctea y a aumentar la sensibilización para tener más en cuenta las señales del mercado, a mejorar la transmisión de precios y a adaptar la oferta a la demanda, así como contribuir a evitar ciertas prácticas comerciales desleales». ( 31 ) La disposición sobre relaciones contractuales, que inicialmente tenía carácter temporal, se convirtió en una medida permanente ( 32 ) y se ha llegado a extender a sectores distintos del de la leche y los productos lácteos. ( 33 )

51.

Con arreglo al artículo 148 del Reglamento n.o 1308/2013, si un Estado miembro decide que cada entrega de leche cruda de un ganadero a un transformador de leche cruda debe estar cubierta por un contrato por escrito entre las partes (como sucede en Lituania, según el órgano jurisdiccional remitente), dicho contrato debe cumplir ciertas condiciones. Tal como explica el considerando 127, el Reglamento fija algunas condiciones básicas para el uso de tales contratos, a fin de garantizar unas normas mínimas adecuadas para tales contratos y el buen funcionamiento del mercado interior y de la organización común de mercados. Para cumplir dicha función, el artículo 148, apartado 2, del Reglamento n.o 1308/2013 establece el contenido mínimo que deben contener los mencionados contratos, incluido el precio. ( 34 )

52.

Asimismo, el artículo 148, apartado 2, dispone que el contrato debe realizarse antes de la entrega, debe formalizarse por escrito, ha de incluir, en particular, elementos como el precio, el volumen de leche entregado y el calendario de las entregas, la duración del contrato, información detallada sobre el pago, las modalidades de recogida o entrega y las reglas aplicables en caso de fuerza mayor. El artículo 148, apartado 2, letra c), inciso i), especifica que el elemento «precio», que debe incluirse obligatoriamente en el contrato por escrito, puede expresarse de distintas maneras: debe ser fijo y figurar en el contrato o calcularse combinando varios factores establecidos en el contrato (que pueden incluir indicadores de mercado que reflejen los cambios en las condiciones del mercado, el volumen entregado y la calidad o composición de la leche cruda entregada).

53.

Sin embargo, aun en caso de que los Estados miembros hagan uso de la posibilidad que les confiere el Reglamento n.o 1308/2013 de hacer obligatorios los contratos por escrito, todos los elementos de dichos contratos (incluido el precio) han de seguir siendo objeto de libre negociación entre vendedores y compradores. Al disponerlo así, y según se desprende de su considerando 127, el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013 establece los límites a las facultades de los Estados miembros de intervenir en el sector obligando a celebrar los contratos por escrito. Esta misma disposición solo admite dos excepciones al principio de libre negociación: primero, que los Estados miembros pueden establecer una obligación para las partes de acordar una relación entre una determinada cantidad entregada y el precio a pagar por dicha entrega; segundo, que los Estados miembros pueden establecer una duración mínima para los contratos por escrito entre un ganadero y el primer comprador.

54.

Para resumir la compleja estructura de dicha disposición, la regla general que ha de impregnar la nueva organización común de mercados es la libre determinación de los precios de venta en condiciones de competencia leal, lo que también «constituye la expresión del principio de libre circulación de mercancías en condiciones de competencia efectiva». ( 35 ) Como excepción a esta regla, los Estados miembros pueden imponer una serie de formalidades contractuales, básicamente como medida de apoyo para corregir desequilibrios en ese sector específico. Sin embargo, aun en caso de que los Estados miembros dispongan tales excepciones, estas se someten a un límite externo: los Estados miembros no pueden llegar al extremo de socavar el principio de libre negociación de todos los elementos de los contratos, incluido el precio, con las excepciones de menor entidad del artículo 148, apartado 4.

55.

Partiendo de este contexto, habida cuenta de la naturaleza y alcance del Derecho de la Unión aplicable, es como deben valorarse las disposiciones nacionales controvertidas.

56.

Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013 se opone a una disposición nacional como el artículo 3, apartado 3, punto 1, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales, con arreglo al cual el comprador de leche cruda no puede aplicar distintos precios a los vendedores de leche cruda pertenecientes a una misma categoría. Las categorías se constituyen en función del volumen de leche vendida y solo incluyen a los productores que no pertenecen a ninguna organización de productores de leche reconocida. El mismo precio se debe aplicar a cada categoría por la leche cruda de la misma calidad y composición que la entregada al comprador conforme al mismo método.

57.

El órgano jurisdiccional remitente señala, asimismo, que las partes no pueden convenir un precio de compra de la leche cruda teniendo en cuenta factores relevantes distintos de los que prescribe la legislación. Según la información que aporta dicho tribunal, de conformidad con el Reglamento de compra de leche, se adquirirá leche en caso de que los indicadores de calidad iniciales (color, olor, consistencia, temperatura, sabor, acidez, pureza, densidad y agentes neutralizadores e inhibidores de la leche) se ajusten a los establecidos en dicha norma. En caso de que la leche no cumpla otros indicadores de calidad (como el número total de bacterias, el número de células somáticas, sustancias inhibidoras, temperatura de congelación de la leche), se practicarán deducciones a los importes establecidos en la norma. En consecuencia, los productores de leche cruda pueden aplicar recargos o primas en las condiciones previstas en el contrato y, por consiguiente, también por una leche de mejor calidad.

58.

Por lo tanto, no se prohíbe a los compradores de leche cruda aplicar distintos precios de compra a vendedores de leche cruda de la misma categoría, pero solo pueden hacerlo si la composición y calidad de la leche suministrada es diferente. No obstante, la lista de factores que influyen en el precio de compra de la leche cruda es exhaustiva, por lo que las partes contractuales no pueden elegir libremente los factores relevantes para la determinación del precio.

59.

En vista de esta doble limitación, me siento obligado a compartir con la Comisión y el Gobierno alemán que las disposiciones nacionales no son compatibles con la libertad de negociación de todos los elementos de los contratos escritos, conforme al artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013. Además, como señala también el Gobierno alemán, dicha disposición prevé expresamente excepciones al principio de libre negociación de los elementos del contrato, entre las cuales no figuran las limitaciones que impone el artículo 3, apartado 3, punto 1, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales.

60.

El Gobierno lituano, no obstante, alega que las partes contractuales pueden negociar libremente el «precio de base» en referencia a indicadores basados en la composición de la leche. Con el artículo 3, apartado 3, punto 1, se obliga a aplicar dicho precio de base a todos los miembros de una categoría. En tal caso, el precio puede variar en función de los métodos de entrega elegidos. Además, el precio final se vería afectado por recargos, descuentos o primas basados en criterios de calidad. En definitiva, el Gobierno lituano sostiene que este mecanismo respeta la libertad de negociación de los precios a la vez que evita prácticas desleales.

61.

Los argumentos del Gobierno lituano no resultan convincentes.

62.

En primer lugar, el Gobierno lituano insiste en que el precio de base se negocia libremente entre las partes. Sin embargo, aunque fuese cierto con respecto a un productor (probablemente aquel con el que el comprador haya celebrado el primer contrato dentro de una determinada categoría), ( 36 ) en virtud del artículo 3, apartado 3, punto 1, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales se aplica el mismo precio de base obligatoriamente a todos los demás productores de la misma categoría. No alcanzo a entender cómo la imposición del mismo precio de base a todos los miembros de una categoría de productores puede respetar, respecto a los demás contratos celebrados, el principio de libertad de contratación. Para todos los demás productores de esa categoría, el precio de base ya les viene dado.

63.

En segundo lugar, las alegaciones del Gobierno lituano según las cuales el precio también puede variar en función de otros factores previstos en la legislación no permite llegar a una conclusión diferente. Lo único que hace es subrayar el hecho de que, una vez fijado el precio, quedan determinados también todos los factores que pueden tenerse en cuenta al calcular el precio exacto de cada entrega individual, de manera que no hay libertad de negociación del precio.

64.

El artículo 148, apartado 2, letra c), inciso i), del Reglamento n.o 1308/2013 se refiere al contenido mínimo en cuanto a la indicación del precio que se pagará por la entrega, que deberá figurar en el contrato. El contrato debe hacer referencia a un precio fijo o a un precio calculado combinando varios factores que han de venir establecidos en el contrato. Con carácter ilustrativo, esa disposición establece que dichos factores «pueden incluir indicadores de mercado que reflejen los cambios en las condiciones del mercado, el volumen entregado y la calidad o composición de la leche cruda entregada».

65.

Por el uso de las conjunciones «y/o» en el artículo 148, apartado 2, letra c), inciso i), da la impresión de que el Reglamento n.o 1308/2013 es neutral en cuanto al mecanismo de fijación del precio elegido por las partes del contrato. Además, la expresión «que pueden incluir» da a entender que los factores enumerados en el segundo guion del artículo 148, apartado 2, letra c), inciso i), son meramente indicativos y que se pueden incluir otros elementos o menos de los allí citados.

66.

En cualquier caso, no obstante, el contenido esencial del artículo 148, apartado 4, sigue siendo el mismo: debe ser posible para las partes negociar libremente todos los elementos del contrato. Resulta difícilmente conciliable con este propósito el establecimiento, mediante reglamento del Estado miembro, de cumplimiento obligatorio para todas las partes, de una lista invariable de factores que solo se pueden tener en cuenta al calcular el precio exacto de cada entrega.

67.

En consecuencia, se llega a la conclusión de que la disposición controvertida en el presente asunto restringe en un doble sentido la libertad de las partes contractuales de negociar el precio de compra de la leche cruda: establece el precio fijo para cada categoría e implica que las partes del contrato no puedan acordar un precio de compra diferente para la leche cruda teniendo en cuenta factores distintos de los mencionados en la legislación nacional.

68.

Con su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea saber si el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013 se opone a unas normas nacionales con arreglo a las cuales se prohíbe a los compradores de leche cruda reducir de forma injustificada el precio de compra de la leche cruda. Si la reducción del precio es mayor del 3 %, solo es posible si la autoridad competente (la Agencia de Regulación del Mercado) entiende que está justificada.

69.

Según el Gobierno lituano, los artículos 3, apartado 3, punto 3, y 5 de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales pretenden ofrecer garantías frente a las modificaciones injustificadas de los precios tras la celebración del contrato. Alega que dichas disposiciones no limitan la libre negociación de las partes, sino que garantizan que el precio no sea modificado sin una razón objetiva.

70.

El Gobierno alemán argumenta que el artículo 3, apartado 3, punto 3, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales no es contrario al artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013, pues se trata de una norma que afecta al comportamiento unilateral de una de las partes del contrato cuando este ya ha sido celebrado y, por tanto, no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 148, apartado 4, dado que se ocupa de un aspecto que este último no regula: el de la prevención de prácticas desleales.

71.

En opinión de la Comisión, esta disposición, de forma análoga al artículo 3, apartado 3, punto 1, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales, constituye una restricción de la libertad de negociación del precio, consagrada por el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013, por lo que está prohibida por este.

72.

Yo estoy de acuerdo con la Comisión a este respecto.

73.

Para empezar, debo admitir que me siento un tanto perplejo ante los artículos 3, apartado 3, punto 3, y 5 de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales. Su mera existencia parece significar que, pese a la obligatoriedad de los contratos por escrito (y aunque ya se hayan establecido los precios comunes para cada categoría conforme al artículo 3, apartado 3, punto 1, de dicha Ley), aún puede haber una considerable volatilidad de los precios tras la celebración del contrato por escrito, con cuya introducción precisamente se pretendía aportar estabilidad a las relaciones contractuales.

74.

En la vista, el Gobierno lituano explicó que la razón de esta disposición estriba en las circunstancias particulares del mercado lituano: debido al desequilibrio en el poder de negociación, los compradores de leche cruda pueden imponer un precio inferior a los productores, bajo la amenaza de no volver a comprarles sus productos. Según dicho Gobierno, las cláusulas contractuales no tienen la efectividad que se les presume, en relación con los compradores de leche cruda.

75.

A la vista de esta situación, el argumento del Gobierno alemán (basado en la distinción entre la fecha exacta de celebración del contrato, sujeto al principio de libertad de negociación, y el posterior cumplimiento del contrato, que no está sujeto a tales reglas) se me antoja ciertamente formalista y poco convincente. Las explicaciones ofrecidas por el Gobierno lituano, por el contrario, subrayan el hecho de que la asimetría negociadora existente en la fase previa a la celebración del contrato se puede reproducir fácilmente en la fase posterior de cumplimiento del contrato. Esto puede suceder, ya formalmente (incorporando cláusulas contractuales que abran la puerta a tal volatilidad en los precios, lo cual, huelga decir, sin duda será en detrimento de una sola de las partes), ya por la vía de los hechos (dado que es probable que entre las mismas partes se lleguen a celebrar numerosos contratos sucesivos, en los que, tal como indica el Gobierno lituano, la «falta de cooperación» o el «incumplimiento» de un contrato puede traducirse en unas «condiciones menos favorables» en el siguiente contrato entre las mismas partes).

76.

No obstante, teniendo en cuenta los dos puntos de vista, me parece evidente que las disposiciones de que se trata ciertamente sí que pretenden limitar la libertad de negociación de los elementos del contrato, lo que socava la efectividad del artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013, pues restringen la posibilidad de negociar libremente las reducciones en el precio. El artículo 3, apartado 3, punto 3, de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales impone una prohibición absoluta de toda reducción injustificada, limitando así claramente la libertad de contratación de las partes. El artículo 5 de dicha Ley profundiza en esta lógica y la consagra institucionalmente al supeditar las reducciones de precios superiores al 3 % a la obtención de una autorización de la autoridad administrativa competente.

77.

En conclusión, aunque soy consciente de la realidad económica que caracteriza el funcionamiento del mercado de la leche cruda en Lituania, no veo forma de conciliar tal normativa nacional con la regla, claramente formulada, de que las partes contractuales puedan negociar libremente todos los elementos del contrato.

78.

En la vista, el Gobierno de los Países Bajos alegó, en remisión a la sentencia Scotch Whisky Association y otros, ( 37 ) que, pese a que las disposiciones controvertidas entrañan restricciones de la libertad de negociación establecida por el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013, deben examinarse a la luz de las exigencias del principio de proporcionalidad, ya que persiguen objetivos diferentes de los contemplados por dicho Reglamento. A este respecto, el Gobierno de los Países Bajos considera que el objetivo perseguido por la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales (evitar que se produzcan estas prácticas) no es un objetivo autónomo del Reglamento n.o 1308/2013, sino que constituye una mera consideración secundaria.

79.

De forma similar, el Gobierno francés alegó en la vista que la solución de la sentencia Scotch Whisky Association es aplicable al presente asunto, pues la normativa en cuestión no efectúa una armonización plena. Si las disposiciones nacionales que afectan a una disposición de Derecho de la Unión explícita pueden ser válidas por este motivo es algo que se ha de valorar caso por caso.

80.

El Gobierno alemán adopta la postura contraria. En su opinión, este caso es diferente del asunto Scotch Whisky Association y otros (sentencia de 23 de diciembre de 2015, C‑333/14, EU:C:2015:845). Mientras que en aquel no se trataba de una situación sujeta al Reglamento n.o 1308/2013, el presente asunto versa sobre una norma explícita que regula los límites que puede imponer un Estado miembro a la libertad de negociación de todos los elementos de un contrato.

81.

Aplicando el análisis desarrollado en los puntos 26 a 42 de las presentes conclusiones, la cuestión clave en esta fase de la valoración es la siguiente: ¿cuáles eran exactamente los objetivos perseguidos respectivamente por la disposición de Derecho de la Unión y la disposición de Derecho nacional, entre las cuales se acaba de confirmar que existe un conflicto?

82.

Por lo que respecta al artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013, destacan dos objetivos. El primero es el de incrementar el poder de negociación de los productores de leche en el sector lechero específico. Como acertadamente señala la Comisión, dicho Reglamento, según expresa su considerando 128, ha establecido medidas para fortalecer el poder de negociación de los productores de leche con respecto a los transformadores, a fin de garantizar un nivel de vida equitativo para dichos productores. El artículo 149 del Reglamento n.o 1308/2013 permite a las organizaciones de productores formadas por productores de leche o sus asociaciones negociar colectivamente las cláusulas de los contratos de suministro de leche cruda, como excepción a la aplicación de las reglas de la competencia. Además, el Reglamento confía en general (no solo en el sector de la leche) en la capacidad de dichas organizaciones de productores para concentrar el suministro, lo que redunda a favor de la posición negociadora de los productores, a la vez que fomenta la creación y el reconocimiento de tales organizaciones. ( 38 )

83.

En segundo lugar, según expone el artículo 138 del Reglamento n.o 1308/2013, el uso de contratos por escrito conforme a lo dispuesto en los artículos 148 y 168 del mismo Reglamento se considera, en general, como un instrumento que puede ayudar a prevenir ciertas prácticas comerciales desleales. La disposición equivalente del artículo 148 la insertó en el Reglamento n.o 1234/2007 el Reglamento n.o 261/2012, con el objetivo expreso de que el uso de contratos formalizados por escrito contribuyera a evitar ciertas prácticas comerciales desleales. ( 39 ) En particular, los considerandos del Reglamento n.o 261/2012 dejan patente que las consideraciones que llevaron a adoptar la disposición correspondiente al actual artículo 148 del Reglamento n.o 1308/2013 fueron que, pese a las grandes diferencias entre las situaciones de los Estados miembros por lo que respecta a los sectores de producción y transformación de los productos lácteos, en muchos casos la concentración de la oferta era baja, lo que creaba un desequilibrio en el poder de negociación en la cadena de suministro entre ganaderos y centrales lecheras, desequilibrio que podía llevar a prácticas comerciales desleales. ( 40 )

84.

En cuanto a los objetivos perseguidos por la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales, el Gobierno lituano ha declarado que las disposiciones controvertidas pretenden prohibir las prácticas comerciales desleales, incentivando así la competencia y reforzando el poder de negociación de los productores. El artículo 3, apartado 3, punto 1, de dicha Ley garantiza un cierto grado de cooperación entre los productores a la hora de fijar los precios de la leche cruda, como medio para reforzar su posición negociadora. De este modo, la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales pretende incrementar el poder de negociación de los productores de leche y evitar las prácticas comerciales desleales en el sector de la leche.

85.

Por lo tanto, es evidente que los objetivos perseguidos por las disposiciones nacionales en cuestión son los mismos que los del Reglamento. En la vista, el propio Gobierno lituano reconoció que era así. El legislador de la Unión concibió el artículo 148 del Reglamento n.o 1308/2013 precisamente tras tener en cuenta consideraciones de la misma naturaleza que las que motivaron la adopción por el legislador lituano de las disposiciones controvertidas de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales. La diferencia quizá resida en el equilibrio alcanzado entre los mismos valores: al tratar de conciliar los objetivos de la libre competencia con los objetivos específicos de la política agrícola común, incluido el de garantizar un nivel de vida equitativo para los productores en el sector de le leche, reforzando su poder de negociación y protegiéndoles frente a las prácticas comerciales desleales, el legislador de la Unión, en lugar de adoptar medidas más drásticas como hizo el legislador lituano, optó simplemente por permitir que los Estados miembros hiciesen obligatorio el uso de contratos por escrito.

86.

Ahora, en qué medida es adecuada y efectiva esa opción para alcanzar dichos objetivos constituye una cuestión muy diferente, de la que me ocuparé en la última sección de las presentes conclusiones. Pese a todo, quedan pocas dudas de que el legislador de la Unión hizo una clara elección de valores, teniendo en cuenta los mismos objetivos y llegando a regular la misma situación y exactamente la misma fase de la cadena de producción. Por estos motivos, el conflicto entre las normas del Derecho de la Unión y las nacionales en el presente asunto no es una mera incidencia marginal de dos regímenes que se solapan en parte, lo que permitiría discutir incluso el aspecto de la proporcionalidad. De lo que aquí se trata es de una discrepancia funcional esencial entre dos formas de regular exactamente el mismo problema, reflejando diferentes elecciones axiomáticas entre los mismos objetivos.

87.

El hecho de que, como señala el órgano jurisdiccional remitente, no haya aún otras medidas específicas del Derecho de la Unión en relación con las prácticas comerciales desleales entre empresas de la cadena de suministro alimentario ( 41 ) apenas cambia nada a este respecto.

88.

En abril de 2018 se publicó una propuesta de directiva relativa a las prácticas comerciales desleales en las relaciones entre empresas en la cadena de suministro alimentario. ( 42 ) Sin duda, es cierto que, mientras siga pendiente de regulación este aspecto y hasta tanto sea adoptado un instrumento de la Unión en este campo, los Estados miembros pueden adoptar disposiciones nacionales.

89.

Sin embargo, no es menos cierto que las medidas que entretanto pueden adoptar los Estados miembros no pueden contravenir las disposiciones de la Unión que ya contiene el Reglamento n.o 1308/2013 ni ningún otro instrumento vigente del Derecho de la Unión.

90.

No obstante, en la vista, el Gobierno de los Países Bajos sugirió que la mencionada propuesta significa que, en el artículo 148 del Reglamento n.o 1308/2013, el Derecho de la Unión no pudo haber regulado ya con carácter exclusivo el asunto de la protección contra las prácticas comerciales desleales en el sector de la leche cruda. Si lo hubiera hecho, ¿cómo podría estar ahora la Comisión proponiendo una nueva legislación en este terreno? Por lo tanto, al proponer una nueva normativa exactamente sobre la misma materia, la Comisión está reconociendo implícitamente que existe un vacío normativo concreto.

91.

Por atractivo que pueda parecer a simple vista este argumento, se derrumba con un análisis más detenido. En primer lugar, la actual prevalencia del Derecho de la Unión, antes descrita, ( 43 ) viene de la mano de la norma que dispone que todos los elementos del contrato sean negociados libremente entre las partes, lo cual no impide otras posibles medidas dirigidas a corregir el desequilibrio que no se opongan a la efectividad de dicha norma. Pero las medidas controvertidas en el procedimiento principal sí se oponen claramente. En segundo lugar, aun en caso de admitir una correspondencia exacta entre el ámbito de aplicación de las nuevas disposiciones de la Unión que se van a proponer próximamente y el actual ámbito de aplicación del artículo 148 y otras disposiciones del Reglamento n.o 1308/2013 (que no es así), el hecho de que se propongan nuevas disposiciones en el mismo campo simplemente podría significar que se modifican las ya existentes. Por lo tanto, las nuevas disposiciones del Derecho de la Unión constituirían lex posterior en el mismo nivel legislativo que el Reglamento n.o 1308/2013.

92.

En consecuencia, soy del parecer de que el artículo 148, apartado 4, del Reglamento n.o 1308/2013 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa como la controvertida, que, a efectos de fortalecer el poder de negociación de los productores de leche cruda y de impedir prácticas comerciales desleales:

93.

Con los cambios en la legislación relativa a la política agrícola común y a la organización común de los mercados de productos agrícolas, y habida cuenta de la sentencia de 23 de diciembre de 2015, Scotch Whisky Association y otros (C‑333/14, EU:C:2015:845), del Tribunal de Justicia, pueden haberse suscitado dudas en cuanto al margen exacto que resta para las disposiciones nacionales que persigan objetivos legítimos no cubiertos por los instrumentos de la política agrícola común.

94.

Ante los cambios en el enfoque y la lógica normativos, que he expuesto en las presentes conclusiones, existe cierto margen para la diversidad nacional, en particular en los límites del mercado, donde las fuerzas de este se deben conciliar con otros objetivos y valores. Sin embargo, yo no creo que la «facultad para divergir», aunque se guíe por objetivos legítimos, pueda llevarse al extremo de desmembrar el núcleo normativo de la organización común del mercado único.

95.

Con estas afirmaciones no niego en modo alguno la legitimidad y coherencia de los objetivos perseguidos por el legislador lituano con las disposiciones controvertidas de la Ley de prohibición de las prácticas comerciales desleales. De hecho, personalmente simpatizo mucho con ellos. Las disposiciones nacionales en cuestión responden a una situación nacional concreta en que los planteamientos del Reglamento, basados en el potencial de las organizaciones y asociaciones de productores, no parecen haber dado el fruto deseado. El último informe de la Comisión sobre la aplicación de las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 1308/2013 refleja esta realidad sobre el terreno en el plano nacional, y da cuenta de la resistencia que en algunos Estados miembros existe al «enfoque asociativo», como una de las razones para su fracaso relativo. ( 44 )

96.

Sin embargo, si no se quiere que la organización del mercado de los productos agrícolas se convierta en un queso Emmental, ni siquiera estas consideraciones deben permitir a un Estado miembro apartarse unilateralmente de las claras exigencias del Derecho de la Unión. En primer lugar, el Reglamento n.o 1308/2013 dispone medidas concretas para abordar problemas específicos. ( 45 ) En segundo lugar, también intenta garantizar la capacidad de respuesta del legislador de la Unión añadiendo obligaciones de comunicación e información. ( 46 )

97.

En tercer lugar, sobre todo, por lo general los Estados miembros están sometidos al Derecho de la Unión mediante la obligación de cooperación leal. En caso de dificultades y problemas en su aplicación, siempre que lo estimen necesario para afrontar esos problemas, deben recurrir a las vías institucionales adecuadas de la Unión Europea para impulsar el cambio legislativo y la adaptación progresiva a las circunstancias cambiantes. ( 47 )

98.

Sin embargo, el deber de cooperación leal incide en ambos sentidos. Impone una obligación no solo a los Estados miembros, sino también a las instituciones, de «colaborar de buena fe para superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado y a las demás disposiciones [de la Unión], especialmente las que regulan la organización común de mercados en el sector afectado». ( 48 )

99.

Así las cosas, corresponde al legislador de la Unión responder oportunamente a tales acontecimientos. ( 49 ) Como ya he señalado en diversas ocasiones, el hecho de que el legislador de la Unión goce de un amplio margen de discrecionalidad, especialmente en materia de la política agrícola común, no significa que se le conceda un «cheque en blanco», en el sentido de que las decisiones normativas pasadas sobre las organizaciones de mercados deban considerarse una justificación permanente y suficiente para que estas sigan aplicándose en un contexto social y de mercado considerablemente cambiado. ( 50 ) De hecho, también el principio de proporcionalidad exige que las medidas del Derecho de la Unión sean aptas para alcanzar los objetivos perseguidos y, de no ser así, su validez puede llegar a ser impugnada. ( 51 ) No obstante, tal eventual impugnación constituiría un caso diferente que requeriría la presentación de otros argumentos y pruebas ante el Tribunal de Justicia.

100.

A la luz de las anteriores consideraciones propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo al Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Tribunal Constitucional de la República de Lituania):

«El artículo 148, apartado 4, del Reglamento (UE) n.o 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 y (CE) n.o 1234/2007, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa como la controvertida, que, a efectos de fortalecer el poder de negociación de los productores de leche cruda y de impedir prácticas comerciales desleales: