1. 

SJ AB (en lo sucesivo, SJ) es una sociedad anónima que presta servicios de transporte de viajeros por ferrocarril, cuyo capital pertenece en su totalidad al Estado sueco. En el año 2012, celebró dos contratos de limpieza de sus trenes sin haberlos sometido previamente a licitación pública, conducta que la Konkurrensverket (Autoridad de la competencia, Suecia) reputa contraria a la Directiva 2004/17/CE. ( 2 )

2. 

La controversia entre la empresa pública y la Autoridad de la competencia se centra en la interpretación del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17. En concreto, el tribunal de reenvío, que ha de zanjar esa controversia, pretende clarificar las nociones recogidas en dicho artículo, cuya exégesis le permitirá discernir si una empresa pública que presta servicios ferroviarios de transporte entra en el ámbito de aplicación de esa Directiva.

3. 

En este contexto, son dos las cuestiones debatidas:

4.

Según el artículo 2:

«1.   A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

[...]

[...]

2.   La presente Directiva se aplicará a las entidades adjudicadoras que:

[...]».

5.

El artículo 5 señala:

«1.   La presente Directiva se aplicará a las actividades de puesta a disposición o explotación de redes que presten un servicio público en el campo del transporte por ferrocarril, sistemas automáticos, tranvía, trolebús, autobús o cable.

En cuanto a los servicios de transporte, se considerará que existe una red cuando el servicio se preste con arreglo a las condiciones operativas establecidas por una autoridad competente de un Estado miembro, tales como las condiciones relativas a los itinerarios, a la capacidad de transporte disponible o a la frecuencia del servicio.

[...]»

6.

El artículo 30 reza:

«1.   La presente Directiva no se aplicará a los contratos destinados a hacer posible la prestación de una actividad contemplada en los artículos 3 a 7, siempre que en el Estado miembro en que se efectúe dicha actividad esta esté sometida directamente a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado.

[...]

5.   Cuando el derecho del Estado miembro interesado lo contemple, las entidades adjudicadoras podrán solicitar a la Comisión que establezca la aplicabilidad del apartado 1 a una determinada actividad mediante una decisión de conformidad con el apartado 6. [...]

[...]»

7.

A tenor del artículo 1:

«1.   La presente Directiva establece:

2.   La presente Directiva se aplicará al uso de infraestructuras ferroviarias para servicios ferroviarios nacionales e internacionales.»

8.

El artículo 3 preceptúa:

«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

[...]

[...]

[...]».

9.

El artículo 10 precisa:

«1.   Se concederá a las empresas ferroviarias el derecho de acceso a la infraestructura ferroviaria de todos los Estados miembros en condiciones equitativas, no discriminatorias y transparentes, para la explotación de todos los tipos de servicios de transporte de mercancías. Dicho derecho incluirá el acceso a infraestructura que conecte los puertos marítimos y fluviales, y otras instalaciones de servicio contempladas en el anexo II, punto 2, y a infraestructura que sirva o pueda servir a más de un cliente final.

[...]»

10.

En virtud del artículo 27:

«1.   El administrador de infraestructuras, previa consulta a las partes interesadas, elaborará y publicará una declaración sobre la red [...]

2.   La declaración sobre la red expondrá las características de la infraestructura puesta a disposición de las empresas ferroviarias, y contendrá información sobre las condiciones de acceso a la misma. La declaración sobre la red contendrá asimismo información sobre las condiciones de acceso a las instalaciones de servicio relacionadas con la red del administrador de infraestructuras, y para la prestación de servicios en dichas instalaciones, o indicará un sitio web en el que dicha información pueda obtenerse gratuitamente en formato electrónico. En el anexo IV se establece el contenido de la declaración sobre la red.

[...]»

11.

El artículo 44 prescribe:

«1.   Los candidatos podrán solicitar al administrador de infraestructuras, con arreglo al derecho público o privado, la concesión del derecho a utilizar una infraestructura ferroviaria, contra el pago de un canon, de conformidad con lo dispuesto en el capítulo IV, sección 2.

[...]»

12.

Se lee en el artículo 45:

«1.   El administrador de infraestructuras atenderá, en la medida de lo posible, todas las solicitudes de capacidad de infraestructura, [...].

2.   El administrador de infraestructuras podrá dar preferencia a servicios específicos en el marco del procedimiento de programación y coordinación pero únicamente según lo dispuesto en los artículos 47 y 49.

3.   El administrador de infraestructuras consultará a los interesados acerca del proyecto de horario de servicio, y les otorgará al menos un mes para presentar sus observaciones. Se considerará que son partes interesadas los solicitantes de capacidad de infraestructura y otros que deseen formular observaciones sobre el modo en que el horario de servicio puede afectar a su capacidad de suministro de servicios ferroviarios en el período de vigencia del horario de servicio.

[...]»

13.

El artículo 46 especifica:

«1.   El administrador de infraestructuras que, en el procedimiento de programación previsto en el artículo 45, se encuentre ante solicitudes incompatibles entre sí, procurará lograr, mediante la coordinación de las solicitudes, la mejor adecuación posible entre ellas.

2.   Cuando la situación requiera una coordinación, el administrador de infraestructuras podrá proponer, dentro de límites razonables, adjudicaciones de capacidad de infraestructura que difieran de lo solicitado.

[...]»

14.

A tenor del capítulo 2, artículo 20, constituyen entidades adjudicadoras, en particular, cualesquiera empresas sobre las que un poder adjudicador pueda ejercer una influencia dominante. Se entiende que el poder adjudicador ejerce una influencia dominante, directa o indirectamente, sobre una empresa cuando tenga más de la mitad de sus participaciones, posea la mayoría de los votos debido a su participación o similar, o pueda designar a más de la mitad de los miembros del consejo de administración o del órgano de dirección equivalente.

15.

Según el capítulo 1, artículo 8, apartado 1, la ley es aplicable a la actividad de puesta a disposición o explotación de redes públicas en la modalidad de transporte, en particular, por ferrocarril.

16.

Conforme al capítulo 1, artículo 8, apartado 2, se estima que existe una red de servicios en el campo del transporte cuando el servicio se preste con arreglo a las condiciones establecidas por una autoridad competente relativas a los itinerarios, la capacidad disponible, la frecuencia del servicio o condiciones similares.

17.

De acuerdo con el capítulo 5, artículo 2, las empresas ferroviarias con sede en el territorio de un Estado del Espacio Económico Europeo o de Suiza podrán explotar y organizar servicios en la red ferroviaria sueca.

18.

El capítulo 6, artículo 7, señala que cualquier entidad legitimada para explotar u organizar servicios en la red ferroviaria sueca puede solicitar a un administrador de infraestructuras la adjudicación de capacidad de la infraestructura en cuanto a surcos ferroviarios en el marco de la descripción de la red ferroviaria.

19.

El capítulo 6, artículos 1 y 7, y el capítulo 6, artículo 9, se ocupan de la solicitud de información sobre la capacidad de infraestructura, así como de la gestión y la resolución de adjudicación respecto de las peticiones de capacidad de infraestructura.

20.

El capítulo 6, artículo 9, indica que el administrador de infraestructuras debe elaborar un proyecto de horario de servicios en atención a las solicitudes recibidas.

21.

Del capítulo 6, artículo 10, se desprende que el administrador de infraestructuras ha de intentar resolver, mediante la coordinación, cualquier conflicto de intereses que se produzca con respecto a la adjudicación de capacidades. Cuando sea imposible, el administrador de infraestructuras tiene que ofrecer un procedimiento rápido de resolución de conflictos (capítulo 6, artículo 12).

22.

El capítulo 6, artículos 14 y 15, versa sobre los criterios de prioridad establecidos en la descripción de la red ferroviaria.

23.

SJ celebró en enero de 2012 dos contratos para la adjudicación de los servicios de limpieza de sus trenes (por un valor de 56 y 60 millones de coronas suecas, respectivamente) sin someterlos a licitación pública.

24.

La Autoridad de la competencia presentó en enero de 2013 una demanda ante el Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunal de primera instancia de lo contencioso-administrativo de Estocolmo, Suecia), solicitando la imposición de una multa a SJ, al juzgar que esta empresa realizaba una actividad incluida en el capítulo 1, artículo 8, de la Ley sobre adjudicación de contratos. SJ se opuso a las pretensiones de la demandante, que fueron desestimadas.

25.

La Autoridad de la competencia interpuso un recurso contra la sentencia de primera instancia ante el Kammarrätten i Stockholm (Tribunal de apelación de lo contencioso-administrativo de Estocolmo, Suecia), que también fue desestimado.

26.

Recurrida la sentencia del tribunal de apelación ante el Högsta förvaltningsdomstolen (Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo, Suecia), este órgano jurisdiccional eleva al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:

27.

Para la Autoridad de la competencia, al no definir la Directiva 2004/17 qué debe entenderse por «red» de servicio de transporte ni por «puesta a disposición o explotación de redes», el significado y el alcance de estos términos son los que corresponden a su sentido habitual en el lenguaje corriente, de acuerdo con el contexto en el que se utilizan y con los objetivos perseguidos.

28.

Remarca la Autoridad de la competencia el riesgo de que los entes adjudicadores públicos, bajo la influencia de los Estados, tiendan a favorecer a empresas nacionales, con vulneración de las normas del Tratado FUE relativas a la libre circulación y a la defensa de la competencia. Los procedimientos de licitación previstos en la Directiva 2004/17 tienden a neutralizar este peligro. Sin tal previsión, la disminución de la competencia, que resulta de los límites inherentes a la capacidad de la red, permitiría a las entidades adjudicadoras olvidar las consideraciones económicas al adjudicar un contrato, para centrarse en criterios de preferencia nacional.

29.

La Directiva 2012/34, argumenta, rige el acceso de las empresas ferroviarias (como SJ) a una red técnica de capacidad limitada. El gestor de la infraestructura, al atribuir los surcos ferroviarios de esa red, establece las condiciones relativas, entre otras, a los itinerarios, a la capacidad de transporte disponible o a la frecuencia del servicio. La circunstancia de que el gestor de la red deba esforzarse por satisfacer las demandas de las empresas ferroviarias no altera las limitaciones de capacidad de dicha red.

30.

La Autoridad de la competencia reconoce que el artículo 30 de la Directiva 2004/17 permite que esta deje de regir cuando las actividades que caen dentro de su ámbito de aplicación estén sometidas directamente a la competencia, en mercados cuyo acceso no esté restringido. Esta posibilidad requiere, sin embargo, una decisión de la Comisión, previa tramitación del procedimiento correspondiente, lo que aquí no sucede.

31.

SJ señala que, a diferencia de otros Estados en los que el transporte ferroviario mantiene una situación de monopolio, en Suecia se encuentra totalmente liberalizado y se desarrolla en régimen igualitario de competencia.

32.

SJ indica que, a pesar de ser una sociedad cuyo capital pertenece íntegramente al Estado sueco, no goza de ninguna financiación ni de otras ventajas estatales. Sus ingresos provienen de la venta de billetes y no disfruta de preferencia alguna en la atribución de los surcos ferroviarios.

33.

Cree SJ que el artículo 5, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2004/17 debe ser objeto de una interpretación restrictiva, como resulta de la jurisprudencia. ( 6 ) No basta con que una entidad esté sometida a una influencia dominante, como la que aparece en el artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/17. Es necesario que las condiciones recogidas en el artículo 5, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2004/17 sean fijadas de manera unilateral por una autoridad competente del Estado miembro, que afecten inmediata y esencialmente al potencial usuario, al incidir de modo directo y concreto en la forma de prestación del servicio de transporte por tren a cargo de la empresa ferroviaria.

34.

Añade SJ que tanto ella como las demás empresas ferroviarias que operan en Suecia determinan por sí mismas, en función de criterios comerciales, los trayectos, los trenes que utilizan, los horarios, el número de salidas, las paradas y los precios de los billetes. El gestor de infraestructuras no tiene más poderes que los reconocidos por la Directiva 2012/34 y sus misiones se circunscriben a garantizar el acceso a la infraestructura ferroviaria en igualdad de condiciones, pero no a regular las condiciones concretas de los servicios de transporte de las empresas ferroviarias.

35.

Para la Comisión, la redacción del artículo 5, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2004/17 tuvo como objetivo mostrar un concepto amplio de red. Esta puede existir no solo cuando haya una infraestructura física (es el caso de las vías férreas para los trenes o los tranvías), sino también en su ausencia, siempre que se trate de un entramado de líneas conectadas y utilizadas por vehículos de acuerdo con las condiciones impuestas por las autoridades. ( 7 )

36.

La Comisión cita la Directiva 2012/34 como el instrumento que, aparte de definir los actores intervinientes en el tráfico ferroviario, permite asegurar que las empresas ferroviarias tengan un acceso transparente y no discriminatorio a la infraestructura. Destaca especialmente la sección 3 del capítulo IV que, al ocuparse de la adjudicación de la capacidad de infraestructura, describe la manera en la que se han de fijar condiciones como las previstas en el artículo 5, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2004/17.

37.

Según la Comisión, como la Trafikverket (Autoridad en materia de transporte, Suecia) aprueba la declaración sobre la red, resuelve sobre la atribución de los surcos y determina el horario de servicio, fija las condiciones relativas a la utilización de la infraestructura ferroviaria. Nada obsta a lo anterior que esa Autoridad deba, en la medida de lo posible, satisfacer las solicitudes de las peticionarias.

38.

La Autoridad de la competencia estima que existe una red de servicios de transporte en el sentido del artículo 5, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2004/17 cuando la circulación de los trenes presupone el acceso a una red técnica de capacidad limitada. El concepto de «explotación» señalaría a la ejecución propiamente dicha del tráfico sobre la red ferroviaria. ( 8 )

39.

SJ mantiene que no está a cargo de la infraestructura ferroviaria y que su actividad se circunscribe a brindar al público los servicios de transporte que se desplazan sobre esa infraestructura. Por tanto, no participa en la puesta a disposición ni en la explotación de la red ferroviaria sueca, por lo que sus actividades no entran en el campo de aplicación de la Directiva 2004/17.

40.

La Comisión destaca que el artículo 5, apartado 1, párrafo primero, distingue entre la puesta a disposición y la explotación de redes. Ni la primera Directiva de contratación (Directiva 90/531/CEE) ( 9 ) ni la Directiva 93/38/CEE ( 10 ) aludían a la «puesta a disposición». Fue la Directiva 2004/17 la que incluyó esta mención, con la finalidad de cubrir la gestión de la red física y deslindar las dos actividades, atribuidas normalmente a operadores diferentes, garantizando que ambas caigan dentro del ámbito de aplicación de la Directiva.

41.

Para la Comisión, la «explotación de redes» cubriría la prestación efectiva del transporte ferroviario, mientras que la «puesta a disposición» haría referencia a la posibilidad de acceso a la red para su utilización por otro.

42.

El auto de remisión prejudicial tuvo entrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de junio de 2017.

43.

Han depositado observaciones escritas la Autoridad de la competencia, SJ y la Comisión Europea, quienes comparecieron en la vista celebrada el 13 de junio de 2018.

44.

Tanto las partes del pleito como el tribunal de remisión acuden a la Directiva 2012/34 para delimitar la controversia y descifrar el significado de las expresiones contenidas en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17.

45.

Creo que ese enfoque es adecuado. No obstante, en cuanto tal, la Directiva 2012/34, de 21 de noviembre, no podría aplicarse ratione temporis a unos contratos como los que son objeto de este litigio, firmados en enero de ese mismo año. La objeción se salva atendiendo a que la Directiva 2012/34 ha procedido a «refundir y fusionar en un acto único en aras de una mayor claridad» ( 11 ) otras Directivas anteriores, vigentes cuando esos contratos fueron suscritos.

46.

Por lo demás, no se discute que SJ sea una empresa ferroviaria, según la definición del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2012/34, ni que, como sociedad de capital íntegramente estatal, pudiera ser una entidad adjudicadora [en concreto, una empresa pública, en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/17].

47.

El tribunal a quo duda, sin embargo, de que la actividad de SJ pueda encuadrarse en la descripción del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17. Solo en caso afirmativo le sería de aplicación esta Directiva, pues su artículo 2, apartado 2, letra a), demanda que las entidades adjudicadoras realicen alguna de las actividades contempladas en sus artículos 3 a 7.

48.

El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17 vincula la noción de red de transporte («se considerará que existe una red») a la prestación de un «servicio con arreglo a las condiciones operativas establecidas por una autoridad competente de un Estado miembro, tales como las condiciones relativas a los itinerarios, a la capacidad de transporte disponible o a la frecuencia del servicio».

49.

Con su primera pregunta prejudicial, el tribunal remitente busca aclarar si, mediante el ejercicio de sus potestades, el gestor de infraestructuras ferroviarias, a quien compete la atribución de surcos ferroviarios, impone, en realidad, condiciones a las empresas ferroviarias, que puedan incidir en aspectos tales como los itinerarios, la capacidad de transporte disponible o la frecuencia del servicio.

50.

La pregunta se refiere a un contexto en el que las empresas ferroviarias, sean públicas o privadas, prestan el servicio de transporte con criterios comerciales, ( 12 ) pero no son ellas mismas gestoras de la red ferroviaria. Conviene, pues, analizar, en primer lugar, lo que se entiende por red para, seguidamente, examinar su reflejo en este pleito. ( 13 )

51.

La Directiva 2012/34 incluye las normas aplicables a la administración de infraestructuras ferroviarias, por un lado, y a las actividades de las empresas ferroviarias, por otro. Entre estas últimas normas figuran las que disciplinan el régimen jurídico de la obtención de licencias y de la adjudicación de capacidad de infraestructura a aquellas empresas, que han de pagar cánones por su utilización.

52.

Las infraestructuras ferroviarias poseen, como es lógico, una capacidad limitada, ( 14 ) pues son un «monopolio natural» ( 15 ) cuyo despliegue carecería de sentido multiplicar. La Directiva 2012/34, en vez de definirlas, prefiere describir los elementos que las componen, detallados en su anexo I. ( 16 ) La noción de red se vincula a esas infraestructuras: la red ferroviaria es «toda la infraestructura ferroviaria gestionada por un administrador de infraestructuras». ( 17 )

53.

La infraestructura ferroviaria (que está ligada al concepto de surco) ( 18 ) es gestionada por su administrador, responsable de su explotación, su mantenimiento y su renovación. Quienes previamente hayan obtenido la licencia que las cualifica como empresas ferroviarias han de solicitarle el reconocimiento del derecho a utilizar una cierta capacidad de esa infraestructura.

54.

El proceso de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria está precedido por la denominada «declaración sobre la red», en la que el administrador de la infraestructura detalla las normas generales, los plazos, los procedimientos y los criterios que rigen esa adjudicación. La Directiva 2012/34 deja en manos de ese administrador la concreción de una gran variedad de particularidades al respecto. ( 19 )

55.

El principio básico es que el administrador de infraestructuras atenderá, en la medida de lo posible, todas las solicitudes de capacidad de infraestructura que reciba. Si esto no fuera factible, aplicará otros criterios de adjudicación. ( 20 ) Debe, además, preparar el proyecto de horario de servicio y comunicarlo a los interesados, para que estos presenten sus observaciones.

56.

El conjunto de las resoluciones ( 21 ) sobre adjudicaciones de capacidad de infraestructura permitirá cerrar el horario de servicio, mediante la planificación de los movimientos de trenes y del material rodante en la infraestructura, durante el período en el que dicho horario está vigente. El anexo VII, apartado 2, de la Directiva 2012/34 contempla la contingencia de cambios o ajustes sobre el horario de servicio, lo que da idea de su flexibilidad y de su adaptabilidad a circunstancias cambiantes.

57.

Como ya he avanzado, SJ sostiene que, en Suecia, las compañías ferroviarias determinan los trayectos por los que van a circular sus trenes, sus horarios, el número de salidas, así como los lugares de parada. Razona que si esta capacidad se ve constreñida es, simplemente, porque lo impone la limitación de la capacidad física de la infraestructura, pero no porque el administrador de infraestructuras esté investido del poder de determinar unilateralmente la forma de gestionar la prestación del servicio las empresas ferroviarias.

58.

En mi opinión, el razonamiento de SJ no es convincente. El administrador de infraestructuras opera sobre una realidad que brinda posibilidades restringidas (espacial y temporalmente) de satisfacer las solicitudes de las empresas peticionarias. Ya que los trayectos se circunscriben a los tendidos de las vías férreas y dependen del rendimiento de las instalaciones de servicio, el administrador necesariamente ha de coordinar la prestación del servicio de transporte por todas las empresas ferroviarias. Así ocurre también en la red estatal sueca.

59.

En efecto, la libertad de las empresas de transporte ferroviario, como SJ, para ofrecer al público los trayectos que prefieran y los horarios de los trenes que más les convengan es compatible con que estos ofrecimientos se supediten a las decisiones de coordinación del administrador de infraestructuras. Es este último, pues, quien al final «establece» (aun cuando sea asintiendo a las solicitudes de las empresas) las denominadas «condiciones operativas» del servicio.

60.

En la Directiva 2012/34 son numerosos los supuestos en los que se atribuyen al administrador de infraestructuras potestades que afectan a esas condiciones. Las definiciones del artículo 3 relativas al «itinerario alternativo», a la «alternativa viable» o a la «infraestructura congestionada» tienen su reflejo posterior en la regulación, en cuya virtud el administrador de infraestructuras puede —y debe— intervenir en la fijación de los términos de uso de la red de vías férreas, ya se trate de la «capacidad de transporte disponible», de los propios «itinerarios» o de la «frecuencia del servicio», para evitar duplicidades o congestiones. ( 22 )

61.

La declaración sobre la red, que el administrador de infraestructuras ha de publicar, le permite, asimismo, modificar elementos que no son determinables a priori. Puede, además, adjudicar capacidades que difieran de lo solicitado, lo que demuestra que el margen de decisión de las empresas prestadoras del transporte ferroviario está encorsetado por unas posibilidades finitas, inherentes a la escasez de recursos disponibles, que el administrador de las infraestructuras ha de gestionar.

62.

Por último, es admisible la imposición de obligaciones de servicio público en el transporte ferroviario, que pueden incidir aún más en las condiciones de acceso a la infraestructura. La Directiva 2012/34 contempla la convivencia, en las redes ferroviarias de los Estados miembros, de prestaciones de servicios de libre acceso y de servicios sujetos a contratos de servicio público, con posibilidad de que se fijen criterios de prioridad en los casos de infraestructuras congestionadas. ( 23 )

63.

En definitiva, la necesidad de gestionar y distribuir unos recursos ferroviarios limitados implica que el administrador de infraestructuras ha de contar con la facultad de imponer a las empresas que los usan unas condiciones de prestación de sus servicios que afectan a la capacidad disponible, a los itinerarios y a la frecuencia de esos servicios. Eso es, justamente, lo que requiere el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17 para reputar que existe una red de transporte.

64.

El tribunal a quo precisa dilucidar el significado de las expresiones «puesta a disposición o explotación de redes» que utiliza el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17. En concreto, quiere saber si, al prestar el servicio de transporte por ferrocarril, la actividad de las empresas ferroviarias encaja en alguno de esos dos conceptos.

65.

Las incógnitas se concentran en la «explotación de redes». Parece haber consenso en que la «puesta a disposición de redes» es prerrogativa del administrador de infraestructuras, no de las empresas de transporte. Me centraré, pues, en la exégesis de la «explotación».

66.

La propuesta de la Comisión resulta sugestiva, por nítida: la «puesta a disposición» se corresponde con las funciones del administrador de la infraestructura, mientras que la «explotación de redes» sería la actividad propia de las empresas ferroviarias. Así lo corroboraría la evolución legislativa que condujo a la redacción del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17: a diferencia de los artículos correlativos de las precedentes Directivas de contratación en sectores especiales, ( 24 ) que hablaban exclusivamente de «explotación de redes», en 2004 se ha añadido «la puesta a disposición [de esas mismas redes]».

67.

Según la Comisión, se introdujo la «puesta a disposición» para incluir la gestión de la red física y deslindar dos actividades dispares: la «explotación de redes» cubriría la prestación efectiva del transporte ferroviario, realizada por las empresas, mientras que la «puesta a disposición» haría referencia a la posibilidad de acceso a la red, para su utilización por otro.

68.

La tesis de la Comisión se enfrenta, sin embargo a un obstáculo: la Directiva 2012/34 discierne, con claridad, entre la «prestación de servicios de transporte», por un lado, y la «explotación de la infraestructura», por otro. ( 25 ) Esta última incumbe al administrador de la infraestructura, mientras que la prestación de los servicios de transporte la realizan las empresas a las que se otorga una licencia para tal fin.

69.

La Directiva 2012/34 emplea, una y otra vez, la noción de «explotación de los servicios de transporte» por ferrocarril, identificándola con la actividad de las entidades que, contando con una licencia de empresa ferroviaria, prestan esos servicios al público. Pero, en la terminología de esa Directiva, una cosa es la «explotación del servicio» y otra, la «explotación de la infraestructura».

70.

La «explotación de la infraestructura», según la Directiva 2012/34 es una tarea propia y exclusiva del administrador de esta, que no solo la pone a disposición de las empresas prestadoras del servicio de transporte, sino que la mantiene ( 26 ) y la gestiona, valiéndose de la red para el cumplimiento de las funciones que le asigna el artículo 7 de dicha Directiva.

71.

Este esquema bipartito constaba ya en las definiciones que contenía la versión original de la Directiva 2012/34. De la noción de «red» de esta Directiva ( 27 ) se infería que su explotación concernía al administrador de infraestructuras. Las normas ulteriores han avanzado en esa misma línea:

72.

En esta tesitura, dos son las opciones hermenéuticas. La primera consiste en interpretar el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17 a la luz de los textos normativos ulteriores que regulan, específicamente, el espacio ferroviario único (en particular, la Directiva 2012/34 y sus modificaciones).

73.

Si se adopta esta posición, habrá que poner el concepto «explotación de redes [ferroviarias]», recogido en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17, en sintonía con el de «explotación de infraestructura ferroviaria» de la Directiva 2012/34. La explotación del servicio ferroviario no se incluiría en él, si se atiende al significado definido (ahora) por el artículo 3, punto 2 ter) de la Directiva 2012/34, en la redacción dada por la Directiva 2016/2370. En otras palabras, la explotación de la red no comprendería la explotación del servicio ferroviario, que se corresponde con la prestación de los servicios de transporte por las empresas ferroviarias.

74.

La segunda opción aboga por una lectura autónoma del concepto «explotación de redes» del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17, no afectada por las vicisitudes normativas a las que antes he aludido. ( 30 ) Según esta interpretación, nada obstaría a que las empresas ferroviarias también «explotasen» la red, en el sentido de que saquen partido, la aprovechen o la utilicen para realizar el transporte ferroviario.

75.

En defensa de esta segunda opción militan varios argumentos. En primer lugar, el avanzado por la Comisión en cuanto a la génesis del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17, que, al introducir la «puesta a disposición de la red» como noción propia distinguible de su explotación, parece extender el campo semántico de este último término.

76.

En segundo lugar, desde el punto de vista literal, entre las diversas acepciones del término «explotación» se cuenta la que lo identifica con la acción de sacar provecho de una cosa, operando con ella. Las empresas que prestan el servicio ferroviario a los viajeros «explotan» la red por la que circulan sus trenes, esto es, la usan o la aprovechan para obtener de ella el beneficio inherente a su actividad de servicio público.

77.

En tercer lugar, empleando un enfoque sistemático, no tendría mucho sentido que el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17 excluyese de su aplicación, con carácter general, a las empresas que prestan servicios de transporte, por no reputar esta actividad como explotación de la red, para, inmediatamente después (apartado 2 del precepto), declarar que no se aplicará «a las entidades que prestan al público un servicio de transporte en autobús y que quedaron excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva 93/38/CEE en virtud del apartado 4 de su artículo 2». Si hace falta esta precisión expresa es, justamente, porque al resto de las empresas que llevan a cabo servicios de transporte se les aplica, en principio, la Directiva 2004/17.

78.

En cuarto y último lugar, en la Directiva 2004/17 se hallan «las listas, no exhaustivas, de entidades adjudicadoras a efectos de la presente Directiva [que] figuran en los anexos I a X». ( 31 ) Pues bien, en el anexo IV, que se ocupa de las entidades adjudicadoras en el sector de los servicios de ferrocarriles, aparecen las empresas públicas de los diferentes Estados miembros que los brindan. En concreto, por lo que respecta a Suecia, se consideran como tales, entre otras, las «entidades públicas que prestan servicios de transporte por ferrocarril de conformidad con la järnvägslagen (2004:519) y la järnvägsförordningen (2004:526)». ( 32 )

79.

La inclusión de este género de entidades (al que pertenece SJ) en el anexo IV de la Directiva 2004/17 revela que, para el legislador de la Unión, la actividad de las empresas que realizan servicios de transporte al público utilizando la red ferroviaria encaja en la noción de explotación de dicha red, en el sentido del artículo 5, apartado 1, de aquella, de modo que, cuando concurran las demás condiciones, habrán de acudir a los procedimientos de contratación previstos en la Directiva 2004/17. ( 33 )

80.

En suma, aun reconociendo que hay una cierta falta de coherencia entre las nociones empleadas por las disposiciones relativas al espacio ferroviario europeo único (Directiva 2012/34 y normas concordantes) y las empleadas en la Directiva 2004/17, la interpretación de la expresión «explotación de redes», recogida en el artículo 5, apartado primero, de esta última, no es tributaria de los conceptos definidos en las primeras.

81.

Finalmente, SJ ha insistido en que es una empresa que actúa con propósitos estrictamente comerciales, en competencia con otros operadores ferroviarios, lo que, a su juicio, excluye que se la considere entidad adjudicadora sujeta a la disciplina de la Directiva 2004/17.

82.

La Directiva 2004/17 prevé esta contingencia en el artículo 30 («Procedimiento para establecer si una determinada actividad está sometida directamente a la competencia»). Baste decir que, en este asunto, no consta que se haya activado dicho procedimiento, por lo que no se exceptúa la aplicación de esa Directiva.

83.

A tenor de los razonamientos anteriores, propongo al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Högsta förvaltningsdomstolen (Tribunal Supremo de lo contencioso- administrativo, Suecia) de la siguiente manera:

«El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales, debe interpretarse en el sentido de que: