1.

La prestación de servicios de transporte internacional por carretera dentro de la Unión Europea no está sometida a cuota o limitación alguna en el volumen o en la frecuencia de los servicios. ( 2 ) En cambio, el cabotaje, que puede definirse como la prestación de servicios de transporte nacional por carretera, está sujeto a limitaciones cuando lo llevan a cabo transportistas no residentes. Aunque no se aplican cuotas a la prestación de servicios de cabotaje por transportistas no residentes, sólo se permite a estos últimos, conforme al artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009, efectuar un máximo de tres transportes de cabotaje consecutivos a un transporte internacional desde otro Estado miembro o desde un tercer país. Además, esos tres transportes deben realizarse en el plazo de siete días a partir de la descarga del transporte internacional.

2.

El artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009, conocido como la regla de «tres en siete», ( 3 ) es objeto de distintas interpretaciones a nivel nacional. ( 4 ) Se han planteado dificultades, en particular, en relación con el cómputo de los transportes de cabotaje.

3.

En el caso de autos se analizan las disposiciones nacionales danesas, que establecen que un transporte de cabotaje puede incluir varios puntos de carga o varios puntos de descarga, pero no ambos.

4.

La Comisión Europea, por su parte, considera que un transporte de cabotaje puede incluir varios puntos de carga y varios puntos de descarga. Por esa razón ha interpuesto un recurso ante el Tribunal de Justicia, con arreglo al segundo apartado del artículo 258 TFUE, solicitando que se declare que el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento n.o 1072/2009, al negarse a computar como transporte de cabotaje aquél que incluye varios puntos de carga y varios puntos de descarga.

5.

Procede señalar que, aunque el cabotaje supone un pequeño porcentaje del transporte nacional por carretera en Dinamarca ( 5 ) y es escaso el cabotaje ilegal, ( 6 ) la interpretación de la regla de «tres en siete» puede tener relevancia para ese Estado miembro, pues el denominado «cabotaje sistemático», según el cual «los transportistas pasan la mayor parte de su tiempo realizando transporte nacional en otro país de la UE», parece afectar especialmente a Dinamarca. Ello se debe, al parecer, tanto a los salarios de los conductores en Dinamarca —comparativamente elevados— ( 7 ) como, presumiblemente, a la geografía de ese Estado miembro.

6.

El artículo 2 del Reglamento n.o 1072/2009 establece:

«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

[…]

[…]»

7.

El artículo 8 del Reglamento n.o 1072/2009 establece:

«1.   Todo transportista de mercancías por carretera por cuenta ajena que sea titular de una licencia [de la Unión] y cuyo conductor, si es nacional de un tercer país, esté provisto de un certificado de conductor, estará autorizado, en las condiciones que se establecen en el presente capítulo, para efectuar transportes de cabotaje.

2.   Una vez entregadas las mercancías transportadas en el curso de un transporte internacional entrante, los transportistas de mercancías por carretera contemplados en el apartado 1 estarán autorizados a realizar, con el mismo vehículo o, si se trata de un vehículo articulado, el vehículo de tracción de dicho vehículo, hasta tres transportes de cabotaje consecutivos a un transporte internacional procedente de otro Estado miembro o de un tercer país y con destino al Estado miembro de acogida. La última descarga en el curso de un transporte de cabotaje previa a la salida del Estado miembro de acogida deberá tener lugar en el plazo de siete días a partir de la última descarga en el Estado miembro de acogida en el curso del transporte internacional entrante.

En el plazo mencionado en el párrafo primero, los transportistas podrán realizar alguno o todos los transportes de cabotaje permitidos en dicho párrafo en cualquier Estado miembro con la condición de que se limiten a un transporte de cabotaje por Estado miembro en los tres días siguientes a la entrada en vacío en el territorio de dicho Estado miembro.

[…]»

8.

El punto 3 de las Directrices sobre la regulación del cabotaje por carretera en el Reglamento n.o 1072/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera ( 8 ) (en lo sucesivo, «Directrices sobre el Cabotaje»), que la Trafikstyrelsen (Oficina de Transportes) publicó en su sitio web el 21 de mayo de 2010 dispone:

«Constituye un transporte de cabotaje aquel transporte nacional de mercancías por carretera desde su carga hasta su entrega al destinatario conforme a lo especificado en la carta de porte. Un transporte de cabotaje podrá incluir varios puntos de carga o varios puntos de descarga.

[…]»

9.

Mediante escritos de 9 de septiembre y de 2 de octubre de 2013, la Comisión solicitó al Reino de Dinamarca, en el marco de un proyecto piloto de la Unión Europea, ( 9 ) información sobre la normativa nacional relativa al cabotaje. El Reino de Dinamarca respondió mediante escritos de 18 de noviembre y de 12 de diciembre de 2013.

10.

La Comisión, no satisfecha con tales respuestas, envió el 11 de julio de 2014 un escrito de requerimiento al Reino de Dinamarca, sosteniendo, en particular, que dicho Estado miembro había infringido los artículos 2 y 8 del Reglamento n.o 1072/2009. Según la Comisión, las Directrices sobre el Cabotaje, según las cuales un transporte de cabotaje puede tener varios puntos de carga o varios puntos de descarga, pero no ambos, no eran conformes con esos artículos, que no establecían un número máximo de puntos de carga ni de descarga.

11.

Mediante escrito de 9 de septiembre de 2014, el Reino de Dinamarca presentó sus observaciones sobre el escrito de requerimiento.

12.

El 25 de septiembre de 2015, la Comisión remitió al Reino de Dinamarca un dictamen motivado. La Comisión sostuvo, en particular, que la definición del transporte de cabotaje incluyendo bien varios puntos de carga o varios puntos de descarga era contraria al artículo 2, apartado 6, y al artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009.

13.

Mediante escrito de 25 de noviembre de 2015, el Reino de Dinamarca formuló sus observaciones sobre el dictamen motivado.

14.

Al no convencerla los argumentos del Reino de Dinamarca, la Comisión interpuso el presente recurso el 25 de octubre de 2016.

15.

La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 6, y del artículo 8 del Reglamento n.o 1072/2009 y que condene al Reino de Dinamarca a cargar con las costas.

16.

El Reino de Dinamarca pide al Tribunal de Justicia que desestime el recurso, al no haber infringido las disposiciones del Reglamento n.o 1072/2009 relativas al cabotaje. El Reino de Dinamarca solicita asimismo la condena en costas de la Comisión.

17.

La Comisión y el Reino de Dinamarca han formulado observaciones escritas. Tanto el Reino de Dinamarca como la Comisión expusieron sus alegaciones orales en la vista celebrada el 11 de octubre de 2017.

18.

La Comisión alega que el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 6, y del artículo 8 del Reglamento n.o 1072/2009, al permitir que un transporte de cabotaje incluya bien varios puntos de carga o varios puntos de descarga, pero no ambos.

19.

En primer lugar, la Comisión sostiene que el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 no establece un número máximo de puntos de carga ni de descarga dentro de un mismo transporte de cabotaje. Por tanto, tal transporte puede tener cualquier número de puntos de carga y de descarga. En consecuencia, las Directrices sobre el Cabotaje, según las cuales un transporte de cabotaje puede incluir varios puntos de carga o varios puntos de descarga, pero no ambos, añaden un requisito nuevo a los establecidos por el Reglamento n.o 1072/2009. Tal Reglamento restringe, en efecto, el número de transportes de cabotaje que pueden llevarse a cabo de manera consecutiva a un transporte internacional, pero no limita el número de puntos de carga ni de descarga de un transporte de cabotaje.

20.

En segundo lugar, la Comisión alega que la definición del transporte de cabotaje está regulada exhaustivamente en el artículo 2, apartado 6, y en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009. En consecuencia, los Estados miembros carecen de todo margen de apreciación al respecto. No puede existir más que una interpretación del concepto de transporte de cabotaje, que es la que se encuentra en un documento adoptado por la Comisión en forma de preguntas y respuestas (en lo sucesivo, «Preguntas y Respuestas») ( 10 ) y publicado en el sitio web de la Dirección General de Movilidad y Transportes de la Comisión. Ese documento es vinculante para todos los Estados miembros. Carece de pertinencia a este respecto que no se sometiera a la votación del Comité de Transporte por Carretera, formado por representantes de los Estados miembros, pues no se requería votación.

21.

En tercer lugar, la Comisión reconoce que el Comité de Transporte por Carretera había considerado, en un principio, que un transporte de cabotaje sólo podía incluir «varios puntos de carga o varias entregas». Sin embargo, tal postura fue adoptada en la reunión de ese Comité de 17 de noviembre de 2009, esto es, antes de que resultara aplicable el Reglamento n.o 1072/2009. Una vez que fueron aplicables los artículos 8 y 9 del Reglamento n.o 1072/2009 el 14 de mayo de 2010, ( 11 ) surgieron problemas en relación con la definición de transporte de cabotaje. Por ello el Comité de Transporte por Carretera debatió nuevamente esa cuestión en la reunión de 25 de octubre de 2010, en la que los representantes de los Estados miembros alcanzaron un acuerdo. Concluyeron que un transporte de cabotaje podía incluir «varios puntos de carga, varios puntos de entrega o incluso varios puntos de carga y de entrega, según los casos». A continuación la Comisión publicó dicha interpretación del concepto de transporte de cabotaje en forma de las Preguntas y Respuestas, ya mencionadas.

22.

En cuarto lugar, la Comisión considera que no puede alegarse que permitir que un transporte de cabotaje incluya varios puntos de carga y varios puntos de descarga sea contrario al objetivo del Reglamento n.o 1072/2009 y al hecho de que el cabotaje tiene naturaleza temporal, y ello porque la regla de «tres en siete», establecida en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009, preserva su naturaleza temporal.

23.

En quinto lugar, la Comisión sostiene, en contra de lo que alega el Reino de Dinamarca, que la interpretación del concepto de transporte de cabotaje establecida en las Directrices sobre el Cabotaje no respeta el principio de proporcionalidad. No permitir que los transportistas no residentes lleven a cabo transportes de cabotaje con varios puntos de carga y varios puntos de descarga limita indebidamente las posibilidades de que dichos transportistas efectúen transportes de cabotaje. En cambio, permitir que los transportistas no residentes lleven a cabo transportes de cabotaje con varios puntos de carga y varios puntos de descarga evita los viajes de vacío y potencia la eficiencia del transporte.

24.

El Reino de Dinamarca sostiene que, al permitir que un transporte de cabotaje incluya varios puntos de carga o varios puntos de descarga, pero no ambos, no ha infringido el artículo 2, apartado 6, ni el artículo 8 del Reglamento n.o 1072/2009.

25.

El Reino de Dinamarca alega que el Reglamento n.o 1072/2009 no regula exhaustivamente el transporte de cabotaje, pues las disposiciones de ese Reglamento relativas al cabotaje no son suficientemente claras. Por ello los Estados miembros pueden adoptar medidas para la aplicación de esas disposiciones, siempre que tales medidas respeten el principio de proporcionalidad.

26.

En primer lugar, el Reino de Dinamarca sostiene que el Reglamento n.o 1072/2009 no es suficientemente claro en cuanto a la definición de los transportes de cabotaje. Dicho Reglamento no especifica de cuántos puntos de carga ni de cuántos puntos de descarga puede constar un transporte de cabotaje. Por tanto, no puede determinarse cuándo se ha alcanzado el límite de tres transportes establecido en el artículo 8, apartado 2, de ese Reglamento. Tal falta de claridad también se refleja en que i) en un principio, la Comisión compartía la opinión del Reino de Dinamarca, y sólo en la reunión del Comité de Transporte por Carretera de 25 de octubre de 2010 cambió de criterio; ii) la propia Comisión reconoció, en un informe de 2014, ( 12 ) que la definición del cabotaje en el Reglamento n.o 1072/2009 no era clara y debía modificarse; y iii) los Estados miembros mantienen interpretaciones divergentes de ese concepto.

27.

En segundo lugar, el Reino de Dinamarca alega que las Directrices sobre el Cabotaje son adecuadas para alcanzar el objetivo perseguido por el Reglamento n.o 1072/2009, que es evitar que los transportistas no residentes lleven a cabo cabotaje permanente en el Estado miembro de acogida. Si un transporte de cabotaje pudiera constar de varios puntos de carga y de varios puntos de descarga, un gran número de transportes podrían considerarse como transportes de cabotaje. El límite de los tres transportes establecido en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 quedaría vacío de contenido. El cabotaje ya no sería «temporal», como requiere el artículo 2, apartado 6, de dicho Reglamento.

28.

En tercer lugar, el Reino de Dinamarca afirma que las Directrices sobre el Cabotaje no exceden de lo necesario para alcanzar el objetivo del Reglamento n.o 1072/2009. En particular, no exigen que un transporte de cabotaje tenga un punto de carga y un punto de descarga. Además, la normativa danesa no establece ninguna limitación en el número de remitentes y mandantes. En consecuencia, las Directrices sobre el Cabotaje respetan el principio de proporcionalidad.

29.

Primero explicaré que el artículo 2, apartado 6, y el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 no abordan la cuestión de si un transporte de cabotaje puede tener varios puntos de carga y varios puntos de descarga. Después pasaré a analizar si tales disposiciones confieren a los Estados miembros margen de apreciación para adoptar medidas para su ejecución. Dado que considero que sí, evaluaré a continuación la proporcionalidad de las Directrices sobre el Cabotaje. Por último trataré la cuestión de la fuerza legal de las Preguntas y Respuestas publicadas por la Comisión en su sitio web, y que exponen la interpretación de la Comisión del concepto de transporte de cabotaje.

30.

Cabe señalar que el artículo 2, apartado 6, del Reglamento n.o 1072/2009 no hace referencia alguna a puntos de carga o de descarga. Dicha disposición únicamente destaca la naturaleza «temporal» de los transportes de cabotaje.

31.

Tampoco el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 hace referencia alguna a puntos de carga o de descarga. Esta disposición establece que pueden realizarse hasta tres transportes de cabotaje en el plazo de los siete días siguientes a un transporte internacional. ( 13 ) Es cierto que el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 especifica que un transporte de cabotaje puede tener varios puntos de descarga. En efecto, según la última frase del primer párrafo de dicha disposición, «la última descarga en el curso de un transporte de cabotaje […] deberá tener lugar en el plazo de siete días a partir de la última descarga […] en el curso del transporte internacional entrante». ( 14 ) Sin embargo, el artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento no especifica si un transporte de cabotaje también puede tener varios puntos de carga. En consecuencia, tal disposición no indica si un transporte de cabotaje puede tener varios puntos de carga y varios puntos de descarga.

32.

Dicho de otro modo, el artículo 2, apartado 6, y el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 simplemente no abordan la cuestión de si un transporte de cabotaje puede tener varios puntos de carga y varios puntos de descarga.

33.

En cambio, las Directrices sobre el Cabotaje establecen claramente que «un transporte de cabotaje podrá incluir varios puntos de carga o varios puntos de descarga, ( 15 ) excluyendo así los transportes que constan de varios puntos de carga y de varios puntos de descarga. Al adoptar las Directrices sobre el Cabotaje, el Reino de Dinamarca claramente abordó la cuestión y decidió sobre ella.

34.

En consecuencia, debe determinarse si el Reglamento n.o 1072/2009 confería al Reino de Dinamarca margen de apreciación para adoptar las Directrices sobre el Cabotaje con el fin de elucidar la definición de los trasportes de cabotaje y la regla de «tres en siete», establecidas en el artículo 2, apartado 6, y en el artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento.

35.

Procede destacar que el acto normativo del Derecho de la Unión cuyas disposiciones supuestamente infringió el Reino de Dinamarca es un Reglamento, no una Directiva.

36.

A diferencia de las directivas, los reglamentos son, conforme al párrafo segundo del artículo 288 TFUE, obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro. En consecuencia, la adopción de medidas nacionales que reproduzcan el texto de un Reglamento está excluida para los Estados miembros. ( 16 ) También tienen excluida la adopción de disposiciones internas que pretendan afectar al alcance del propio reglamento, ( 17 ) o a sus disposiciones.

37.

Sin embargo, esto no significa excluir la adopción por los Estados miembros de toda medida de aplicación de los reglamentos. Ello es así porque algunas disposiciones de los reglamentos pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por los Estados miembros». ( 18 ) Dicho de otro modo, puede que los reglamentos no regulen exhaustivamente la materia y confieran al Estado miembro facultad de apreciación para adoptar medidas para la ejecución de aquéllos. ( 19 )

38.

Según jurisprudencia consolidada, los Estados miembros pueden adoptar medidas de aplicación de un reglamento siempre que no obstaculicen su aplicabilidad directa, no oculten su naturaleza de acto de Derecho de la Unión y regulen el ejercicio del margen de apreciación que ese reglamento les confiere manteniéndose dentro de los límites de sus disposiciones. ( 20 )

39.

Hay que remitirse a las disposiciones pertinentes del reglamento en cuestión para comprobar si dichas disposiciones, interpretadas de conformidad con los objetivos del mismo, prohíben, exigen o permiten que los Estados miembros adopten determinadas medidas de aplicación y, en particular en este último supuesto, si la medida de que se trate se inserta en el margen de apreciación reconocido a todos los Estados miembros. ( 21 )

40.

En el caso de autos, ni el artículo 2, apartado 6, ni el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 se remiten al Derecho nacional. Ninguna de esas disposiciones facultan expresamente a los Estados miembros para adoptar medidas de aplicación por lo que respecta a la definición del concepto de transporte de cabotaje o a la regla de «tres en siete». Tampoco lo hace ninguna otra disposición del Reglamento n.o 1072/2009. ( 22 )

41.

Sin embargo, los Estados miembros pueden adoptar medidas de aplicación de reglamento aun cuando no estén expresamente facultados para ello. ( 23 )

42.

Por ejemplo, el segundo párrafo del artículo 3 del Reglamento (CE) n.o 1/2005 del Consejo ( 24 ) establece que una condición que deberá cumplirse para el transporte de animales es que «se dispon[ga] […] una altura suficient[e] para los animales habida cuenta de su tamaño y del viaje previsto». Sin embargo, el Reglamento n.o 1/2005 no establece, por lo que respecta al transporte de cerdos, normas cuantitativas para la altura de los compartimientos internos en los que se transportan tales animales. Tampoco faculta expresamente a los Estados miembros para que fijen esos requisitos. Sin embargo, se ha declarado que los Estados miembros pueden adoptar medidas nacionales que establecen las normas cuantitativas sobre la altura interna de los compartimentos en los que se transporta a los cerdos. ( 25 )

43.

De manera análoga, el artículo 5 del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 del Consejo ( 26 ) enumera las sanciones que «podrán» imponerse en caso de infracción de disposiciones de la Unión que perjudique el presupuesto de la Unión. ( 27 ) El artículo 7 del Reglamento n.o 2988/95 establece que dichas sanciones podrán aplicarse a los agentes económicos que hayan cometido tal infracción o a las personas obligadas a responder de la irregularidad o a evitar que sea cometida. Sin embargo, el Reglamento n.o 2988/95 no especifica en qué situación ni a quien se aplica cada una de las sanciones enumeradas en el artículo 5. Tampoco faculta expresamente a los Estados miembros para que adopten medidas al respecto. ( 28 ) No obstante, se ha declarado que los Estados miembros pueden, incluso deben, adoptar disposiciones en esa materia. ( 29 )

44.

Procede señalar que, tal como alega el Reino de Dinamarca, el hecho de que una disposición de un reglamento esté redactada en términos generales o imprecisos es un indicio de la necesidad de medidas nacionales de aplicación. El Tribunal de Justicia declaró en su sentencia Zerbone, «en caso de dificultad interpretativa, la administración puede tener que adoptar medidas detalladas para la aplicación de un reglamento de la [Unión], que a la vez aclaren las dudas planteadas». ( 30 ) En la sentencia Danske Svineproducenter se reconoció a los Estados miembros un cierto margen de apreciación para establecer normas cuantitativas sobre la altura de los compartimentos internos para el transporte por carretera de cerdos porque el reglamento aplicable no establecía «con precisión» la altura de tales compartimentos, esto es, el propio reglamento no fijaba las normas cuantitativas. ( 31 ) De manera similar, en la sentencia SGS Belgium y otros se reconoció a los Estados miembros la facultad de adoptar medidas de aplicación que establecieran las sanciones porque las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 2988/95 «se limita[ban] a establecer las reglas generales» y «no determina[ban] con precisión cuál de las sanciones enumeradas en el artículo 5 […] deb[ía] aplicarse […] ni la categoría de agentes que en ese supuesto ha[bía] de ser objeto de tal sanción». ( 32 )

45.

En el caso de autos, por los motivos anteriormente expuestos considero que el artículo 2, apartado 6, y el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 precisan la adopción de medidas nacionales de aplicación, aun cuando no establecen expresamente la adopción de tales medidas.

46.

En primer lugar, para saber si se ha alcanzado el límite de los tres transportes de cabotaje establecido en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 es preciso determinar si un viaje que incluye varios puntos de carga y varios puntos de descarga computa como un transporte de cabotaje, como dos, o como más. A falta de aclaración de este extremo por parte de los Estados miembros, no puede aplicarse el límite de los tres transportes de cabotaje.

47.

En segundo lugar, el artículo 2, apartado 6, del Reglamento n.o 1072/2009 define los transportes de cabotaje en términos generales, limitándose a afirmar que son «transportes nacionales» que se llevan a cabo «con carácter temporal». Tal como se señala en el punto 44 anterior, el hecho de que una disposición esté redactada en términos imprecisos es indicio de la necesidad de medidas internas de aplicación.

48.

En tercer lugar, las distintas interpretaciones del concepto de transporte de cabotaje por parte de los Estados miembros ( 33 ) son indicio de la falta de claridad y de la imprecisión del artículo 2, apartado 6, y del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009.

49.

Algunos Estados miembros, como los Países Bajos ( 34 ) y Suecia, ( 35 ) coinciden con la Comisión en que un transporte de cabotaje puede tener varios puntos de carga y varios puntos de descarga. Otros Estados miembros, como Dinamarca o, hasta hace poco, Finlandia, consideran que un transporte de cabotaje no puede tener varios puntos de carga y varios puntos de descarga. ( 36 ) Según varios Derechos internos, caben excepciones a esta última postura cuando hay un único contrato de transporte que establece varios puntos de carga y varios puntos de descarga, o cuando la recogida en diversos lugares o la entrega en diversos lugares se lleva a cabo para el mismo remitente o para el mismo destinatario. ( 37 ) Procede mencionar también la postura de las autoridades del Reino Unido, las cuales, para computar los transportes en los que hay varias recogidas y varias entregas «entre el número de recogidas y el de entregas efectuadas, toman el menor». ( 38 )

50.

En cuarto lugar, la propia Comisión ha reconocido, en el Informe sobre la situación del mercado del transporte por carretera en la Unión Europea, la necesidad de elucidar el concepto de transporte de cabotaje, afirmando que «la revisión [del Reglamento n.o 1072/2009] tendría por objeto […] aclarar [sus] términos problemáticos […], sobre todo la definición de […] cabotaje». ( 39 )

51.

En consecuencia, no veo razón para criticar al Reino de Dinamarca por haber adoptado normas nacionales para la ejecución del artículo 2, apartado 6, y del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009.

52.

Por último, cabe destacar que esta conclusión no queda puesta en entredicho por el hecho de que en 2017 la Comisión propusiera modificar la definición de transporte de cabotaje para que esta última especificara que un transporte de cabotaje puede incluir varios puntos de carga y varios puntos de descarga. ( 40 )

53.

En efecto, según el artículo 2, apartado 2, de la Propuesta de 2017 de la Comisión, el artículo 2, apartado 6, del Reglamento n.o 1072/2009 quedaría sustituido por el siguiente texto: «“transportes de cabotaje”: los transportes nacionales por cuenta ajena llevados a cabo con carácter temporal en un Estado miembro de acogida, con inclusión de la recogida de las mercancías en uno o varios puntos de carga hasta su entrega en uno o varios puntos de entrega, de conformidad con la carta de porte». ( 41 )

54.

El hecho de que la Comisión proponga modificar el artículo 2, apartado 6, del Reglamento n.o 1072/2009 para que especifique que un transporte de cabotaje puede incluir varios puntos de carga y varios puntos de descarga no significa que los Estados miembros no puedan permitir, antes de tal modificación o a falta de ella, que un transporte de cabotaje conste de varios puntos de carga y de varios puntos de descarga. Tampoco significa que los Estados miembros deban permitir, antes de esa modificación o a falta de la misma, que un transporte de cabotaje conste de varios puntos de carga y de varios puntos de descarga. En efecto, tal como ya he expuesto, el actual artículo 2, apartado 6, del Reglamento simplemente no aborda esa cuestión. La Propuesta de 2017 de la Comisión opta por una interpretación. Tal Propuesta en nada obsta para que la actual definición de un transporte de cabotaje esté redactada en términos muy generales, confiriendo así a los Estados miembros margen de apreciación para elegir una u otra interpretación.

55.

Procede señalar además que, en 2017, la Comisión también propuso abandonar la regla de «tres en siete». Mientras que actualmente se permite a los transportistas no residentes efectuar tres transportes de cabotaje dentro de los siete días siguientes a la última descarga de un transporte internacional, la Propuesta de 2017 de la Comisión les permitiría efectuar un número ilimitado de transportes en un período más breve, esto es, en cinco días desde la última descarga de un transporte internacional. ( 42 )

56.

Si el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 se modificara siguiendo lo propuesto por la Comisión, el cómputo de los transportes de cabotaje perdería su pertinencia, pues ya no estaría limitado el número de transportes que podrían efectuarse durante el período de referencia. Por tanto, la cuestión de si un transporte de cabotaje puede constar de varios puntos de carga y de varios puntos de descarga se convertiría en irrelevante y dejaría de tener sentido la modificación propuesta del artículo 2, apartado 6, del Reglamento n.o 1072/2009.

57.

En cualquier caso, cabe mencionar que actualmente se debate la Propuesta de 2017 de la Comisión y que varios Estados miembros han expresado su desacuerdo. ( 43 ) Mientras redacto las presentes conclusiones, no es sino la postura de la Comisión que el artículo 2, apartado 6, del Reglamento n.o 1072/2009 debería modificarse en el sentido anteriormente expuesto.

58.

En consecuencia, no puede deducirse ninguna conclusión de la Propuesta de 2017 de la Comisión para modificar el artículo 2, apartado 6, del Reglamento n.o 1072/2009 con el fin de que especifique que un transporte de cabotaje puede constar de varios puntos de carga y de varios puntos de descarga.

59.

Concluyo que el artículo 2, apartado 6, y el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 confieren a los Estados miembros margen de apreciación para adoptar medidas de ejecución que eluciden el concepto de transporte de cabotaje.

60.

Sin embargo, las medidas de aplicación del artículo 2, apartado 6, y del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 adoptadas por los Estados miembros deben respetar los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el de proporcionalidad. ( 44 )

61.

Este principio, que debe ser respetado, en particular, por los legisladores y los órganos con potestad reglamentaria de los Estados miembros cuando aplican el Derecho de la Unión, exige que los medios que aplica una disposición sean adecuados para conseguir el objetivo perseguido y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo. ( 45 )

62.

Considero que las Directrices sobre el Cabotaje respetan el principio de proporcionalidad.

63.

Primero, son adecuadas para alcanzar el objetivo perseguido por el Reglamento n.o 1072/2009 por lo que respecta al cabotaje.

64.

El objetivo del Reglamento n.o 1072/2009 es, en lo que atañe al cabotaje, establecer un «régimen transitorio». ( 46 ) La «mayor apertura de[l] […] cabotaje» y la mayor liberalización sólo se llevará a cabo «en su caso», a la luz de «la eficacia de los controles y la evolución de las condiciones de empleo en la profesión, así como la armonización de las normas en los ámbitos, entre otros, del cumplimiento y de las cargas para el usuario de carretera, y también la legislación social y en materia de seguridad». ( 47 ) A este respecto, el artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 1072/2009 encomienda a la Comisión la tarea de evaluar si la armonización en estos ámbitos «ha progresado en una medida tal que pueda contemplarse una mayor apertura de los mercados del transporte nacional por carretera, incluido el cabotaje». ( 48 )

65.

Dicho de otro modo, el objetivo del Reglamento n.o 1072/2009 no es, por lo que respecta al cabotaje, la apertura total de los mercados nacionales a transportistas no residentes. Por esta razón, con arreglo al artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009, el cabotaje sólo se permite consecutivamente a un transporte internacional y está limitado a tres transportes dentro del plazo de siete días a partir de la descarga de un transporte internacional. A este respecto, cabe señalar que la Comisión, al preparar la propuesta de lo que posteriormente se convirtió en el Reglamento n.o 1072/2009, contempló y rechazó la opción de permitir a los transportistas no residentes llevar a cabo un número ilimitado de trasportes de cabotaje durante un mes. ( 49 ) Por la misma razón, el considerando 13 y el artículo 2, apartado 6, del Reglamento n.o 1072/2009 subrayan la naturaleza «temporal» del cabotaje, y el considerando 15 de ese Reglamento destaca que el cabotaje no puede ser «permanente» ni «continu[o]».

66.

Permitir que los transportistas no residentes lleven a cabo tres transportes cabotaje con un número ilimitado de puntos de carga y de puntos de descarga privaría de sentido al límite de los tres transportes establecido en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009. Por ejemplo, un transportista no residente podría cargar mercancías en el punto A, descargar algunas mercancías en el punto B, cargar otras mercancías en el punto C, descargar algunas mercancías en el punto D, cargar otras mercancías en el punto E y después descargar todas las mercancías en el punto F, habiendo aun así llevado a cabo sólo un transporte de cabotaje. Así, sólo se preservaría la naturaleza temporal del cabotaje mediante el límite de los siete días.

67.

Destaco que, según he mencionado en el anterior punto 65, la opción de permitir un número ilimitado de transportes de cabotaje dentro de un determinado período de tiempo (ciertamente un mes, no siete días) fue rechazada por la Comisión en su propuesta de lo que después se convirtió en el Reglamento n.o 1072/2009. Tal opción (con un período más breve, de cinco días) sólo se ha presentado recientemente, en la Propuesta de 2017 de la Comisión. ( 50 )

68.

En consecuencia, considero que permitir transportes de cabotaje con un número ilimitado tanto de puntos de carga como de puntos de descarga es contrario a la naturaleza temporal del cabotaje establecida en el artículo 2, apartado 6, del Reglamento n.o 1072/2009, al límite de los tres transportes dispuesto en el artículo 8, apartado 2, y al objetivo del Reglamento n.o 1072/2009 en lo que atañe al cabotaje.

69.

En cambio, excluir que los transportistas no residentes realicen transportes de cabotaje con varios puntos de carga y varios puntos de descarga pretende garantizar que el cabotaje es temporal y conseguir una liberalización limitada del mercado del cabotaje.

70.

Por tanto, las Directrices sobre el Cabotaje son adecuadas para alcanzar el objetivo perseguido por el Reglamento n.o 1072/2009 en lo que atañe al cabotaje.

71.

Segundo, las Directrices sobre el Cabotaje no exceden de lo necesario para conseguir tal objetivo.

72.

Ello es así porque, tal como alega el Reino de Dinamarca, las Directrices sobre el Cabotaje no excluyen los transportes que consten de varios puntos de carga y un punto de descarga, ni aquéllos que consten de un punto de carga y varios puntos de descarga. Sólo excluyen los transportes que consten de varios puntos de carga y varios puntos de descarga. Y también porque, según señala el Reino de Dinamarca, las Directrices sobre el Cabotaje no restringen el número de remitentes o mandantes.

73.

Concluyo que el Reino de Dinamarca disponía de margen de apreciación para adoptar las Directrices sobre el Cabotaje, que dichas Directrices respetan el principio de proporcionalidad y, en consecuencia, que el Reino de Dinamarca, al adoptarlas, no incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 6, y del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009.

74.

Esta conclusión no queda puesta en entredicho por la adopción, por parte de la Comisión, de las Preguntas y Respuestas, ( 51 ) que fueron publicadas en el sitio web de su Dirección General de Movilidad y Transportes y que afirman que «un transporte de cabotaje puede incluir varios puntos de carga, varios puntos de descarga o incluso varios puntos de carga y de descarga, según los casos». ( 52 )

75.

A este respecto, la Comisión alega que su interpretación del concepto de transporte de cabotaje, tal como está establecida en las Preguntas y Respuestas, es vinculante para los Estados miembros porque los representantes de estos últimos la debatieron y la aceptaron en la reunión del Comité de Trasporte por Carretera de 25 de octubre de 2010, y porque fue publicada en el sitio web de la Comisión. ( 53 )

76.

No creo que esta alegación pueda acogerse. Las Preguntas y Respuestas no pueden considerarse vinculantes para los Estados miembros por los siguientes motivos.

77.

En primer lugar, cabe señalar que, si bien las Preguntas y Respuestas se publicaron en el sitio web de la Dirección General de Movilidad y Transportes —tal como alega la Comisión—, no fueron publicadas en el Diario Oficial.

78.

En segundo lugar, puntualizo, en contra de lo que sostiene la Comisión, que los representantes de los Estados miembros no aceptaron la interpretación del concepto de transporte de cabotaje establecida en las Preguntas y Respuestas.

79.

Procede destacar, a este respecto, que ni el artículo 2, apartado 6, ni el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 facultan a la Comisión para adoptar un acto que elucide el concepto de transporte de cabotaje o la regla de «tres en siete». Tampoco lo hace ninguna otra disposición de dicho Reglamento.

80.

En cambio, el tercer párrafo del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 1072/2009 establece que la Comisión «adaptará» al progreso técnico el período de validez de la licencia de la Unión expedida para los transportistas. De manera similar, el segundo párrafo del artículo 4, apartado 4, y el artículo 5, apartado 4, del Reglamento n.o 1072/2009 declaran que la Comisión «adaptará» al progreso técnico, respectivamente, los anexos I y II y el anexo III del citado Reglamento. ( 54 ) Tanto el tercer párrafo del artículo 4, apartado 2, como el segundo párrafo del artículo 4, apartado 4, y el artículo 5, apartado 4, del Reglamento n.o 1072/2009 requieren que la Comisión, al «adaptar» al progreso técnico los elementos de que se trata, siga el procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 15, apartado 2 del referido Reglamento. Según tal procedimiento, que se establece en el artículo 5 bis, letra a), puntos 1 a 4 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, ( 55 ) tal como fue modificada por la Decisión 2006/512/CE del Consejo, ( 56 ) se necesita el voto del comité pertinente, que en el presente asunto es el Comité de Transporte por Carretera. ( 57 )

81.

Toda vez que el Reglamento n.o 1072/2009 no contiene disposición alguna que faculte a la Comisión para adoptar actos que eluciden el concepto de transporte de cabotaje o la regla de «tres en siete», ninguna disposición de ese Reglamento exige que tales actos sean sometidos a votación en el Comité de Transporte por Carretera. Resulta claro que el procedimiento de reglamentación con control, o cualquier otro procedimiento que requiere una votación de tal Comité, ( 58 ) no se aplica a la adopción de las Preguntas y Respuestas. Ello fue reconocido por la propia Comisión en sus observaciones escritas. ( 59 )

82.

Además, el artículo 2, apartado 2, de las Normas de procedimiento para el Comité de Transporte por Carretera ( 60 ) establece que el orden del día elaborado para cada reunión «distinguirá» entre, por una parte, «las medidas propuestas sobre las que se solicita el dictamen de [ese] Comité, conforme al procedimiento de reglamentación con control» y, por otra parte, «otras cuestiones puestas en conocimiento del [referido] Comité a título informativo o como un mero intercambio de pareceres».

83.

De los autos se desprende que la interpretación del concepto de transporte de cabotaje figuraba en el orden del día de ambas reuniones del Comité de Trasporte por Carretera. Tales reuniones se celebraron el 17 de noviembre de 2009 y el 25 de octubre de 2010. En ambas reuniones esta cuestión sólo fue debatida. ( 61 ) No se sometió a votación. ( 62 ) Ello sugiere, tal como alegó el Reino de Dinamarca en la vista, que la referida cuestión no era sino una de las «otras cuestiones» a las que se refiere el artículo 2, apartado 2, de las Normas de procedimiento para el Comité de Trasporte por Carretera, que se ponen en conocimiento de dicho Comité «a título informativo o como un simple intercambio de pareceres».

84.

En consecuencia, la definición del concepto de transporte de cabotaje establecida en las Preguntas y Respuestas, lejos de haber sido aceptada por una mayoría de Estados miembros, sólo es la interpretación de la Comisión de ese concepto.

85.

Cabe añadir que, aunque hubiera sido aplicable el procedimiento de reglamentación con control, una votación del Comité de Transporte por Carretera favorable a la interpretación de la Comisión del concepto de transporte de cabotaje tampoco la habría convertido en vinculante para los Estados miembros, porque para ello habrían sido necesarios otros trámites, tal como dispone el artículo 5 bis, letra a), punto 3, de la Decisión 1999/468, según ha sido modificada por la Decisión 2006/512. ( 63 )

86.

En tercer lugar, puntualizo que, en la Evaluación de Impacto de su Propuesta de 2017, la propia Comisión reconoció que las Preguntas y Respuestas «carecen de carácter vinculante». ( 64 ) El representante de la Comisión reiteró esto mismo en la vista. ( 65 )

87.

En consecuencia, estimo que las Preguntas y Respuestas no pueden considerarse vinculantes para los Estados miembros.

88.

De ello se deduce que la Comisión no ha demostrado que el Reino de Dinamarca haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, apartado 6 y del artículo 8 del Reglamento n.o 1072/2009.

89.

A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que: