1.

En el presente asunto, la Comisión Europea ha interpuesto ante el Tribunal de Justicia un recurso con arreglo al artículo 258 TFUE por el que solicita que se declare que la República Federal de Alemania ha infringido el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, sobre la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos. ( 2 )

2.

La disposición nacional que constituye el objeto del recurso por incumplimiento obliga a los fabricantes e importadores a notificar los artículos pirotécnicos a la Bundesanstalt für Materialforschung und ‑prüfung (Instituto Federal de Investigación y Ensayo de Materiales; en lo sucesivo, «BAM») para obtener un número de identificación. Asimismo, atribuye a la BAM la facultad de examinar y, en su caso, modificar las instrucciones de uso de dichos artículos.

3.

El presente asunto tiene varios niveles. Por debajo del nivel de carácter más bien técnico se halla otro, de carácter más general, con implicaciones más amplias: ¿puede censurarse a un Estado miembro por no haber «reinterpretado» el claro tenor de una Directiva al objeto de su transposición al Derecho nacional, cuando tal claro tenor puede parecer cuestionable a la vista del objetivo general de dicha Directiva?

4.

De conformidad con el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2007/23, «la presente Directiva establece las normas concebidas para lograr la libre circulación de artículos pirotécnicos en el mercado interior, garantizando al mismo tiempo un alto nivel de protección de la salud humana y la seguridad pública y de protección y seguridad de los consumidores, y teniendo en cuenta los aspectos pertinentes de protección del medio ambiente».

5.

El artículo 2, punto 2, de la Directiva 2007/23 establece que a efectos de la presente Directiva se entenderá por: «“puesta en el mercado”: primera puesta a disposición en el mercado comunitario de un producto individual, con vistas a su distribución y/o utilización previo pago o gratuitamente. Los artificios de pirotecnia fabricados por el fabricante para su uso propio y cuyo uso haya sido autorizado por un Estado miembro en su territorio no se considerarán puestos en el mercado».

6.

El artículo 6 de la Directiva 2007/23, titulado «Libre circulación», dispone:

«1.   Los Estados miembros no podrán prohibir, restringir u obstaculizar la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos que cumplan los requisitos de la presente Directiva.

2.   Las disposiciones de la presente Directiva no serán obstáculo para que un Estado miembro, por motivos de orden público, seguridad pública o protección del medio ambiente, adopte medidas que prohíban o restrinjan la posesión, utilización y/o venta al público de los artificios de pirotecnia de las categorías 2 y 3, de artículos pirotécnicos destinados al uso en teatros y de otros artículos pirotécnicos.

[...]»

7.

El artículo 14 de la Directiva 2007/23, titulado «Control de mercado», establece:

«1.   Los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar que los artículos pirotécnicos solo se pongan en el mercado si, habiendo sido almacenados de manera adecuada y utilizados para los fines previstos, no suponen un peligro para la salud ni para la seguridad de las personas.

2.   Los Estados miembros realizarán regularmente inspecciones de los artículos pirotécnicos en el momento de entrada en el territorio de la Comunidad y en las plantas de almacenamiento y producción.

[...]

4.   Los Estados miembros organizarán y efectuarán un control adecuado de los productos puestos en el mercado, teniendo debidamente en cuenta la presunción de conformidad de los productos provistos del marcado “CE”.

[...]

6.   Si un Estado miembro comprueba que un artículo pirotécnico provisto de un marcado “CE” y utilizado para los fines previstos puede poner en peligro la salud o la seguridad de las personas, podrá tomar todas las medidas provisionales necesarias para retirar dicho artículo del mercado, prohibir su puesta en el mercado o restringir su libre circulación. Cuando el Estado miembro en cuestión haga uso de esta facultad, informará a la Comisión y a los demás Estados miembros.

[...]»

8.

El artículo 6 del Erste Verordnung Zum Sprengstoffgesetz, ( 3 ) (primer reglamento de aplicación de la Ley relativa a las sustancias explosivas; en lo sucesivo, «1.SprengV») ( 4 ) dispone:

«(4)   El fabricante o el importador declarará las sustancias explosivas y los artículos pirotécnicos a la [BAM] antes de su primera utilización en el territorio de aplicación de la Ley. La declaración se acompañará:

[...]

Como prueba de la declaración, la [BAM] asignará un número de identificación. El número de identificación figurará en las instrucciones. Para evitar cualquier riesgo para la vida y la salud de los trabajadores o de terceros, o para los bienes, la [BAM] podrá restringir o completar las instrucciones de uso establecidas por el fabricante, inclusive a posteriori. La cuarta frase no será aplicable a los artículos pirotécnicos destinados a vehículos, ni a los artificios de las categorías 1 y 4 cuando el número de identificación figure en las listas cuya llevanza deberá atenerse al artículo 13, apartado 1, punto 3.»

9.

La autorización excepcional de la BAM de 11 de marzo de 2014 relativa al etiquetado de artículos pirotécnicos ( 5 ) concedió de oficio una excepción general a las disposiciones relativas a la obligación de etiquetado establecidas en el artículo 14, apartado 1, del 1.SprengV en relación con el artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV. De conformidad con esta excepción, «no obstante lo dispuesto en la tercera frase del artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV, no se exigirá la inclusión del número de identificación en las instrucciones de los artículos pirotécnicos en el sentido de la Directiva 2007/23/CE».

10.

En el marco de un control de la aplicación de la Directiva 2007/23 efectuado en 2011, la Comisión detectó la existencia del procedimiento de notificación en Alemania. Tras un intercambio de correspondencia de conformidad con el procedimiento «EU Pilot» (3631/12/ENTR), el 25 de enero de 2013, la Comisión envió un escrito de requerimiento a la República Federal de Alemania.

11.

En el escrito de requerimiento, la Comisión señalaba que el artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV no es conforme al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 esencialmente por dos motivos. En primer lugar, a su juicio, el artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV obliga a los fabricantes e importadores a notificar los artículos pirotécnicos a la BAM al objeto de obtener un número de identificación e indicar dicho número en las instrucciones de uso. En segundo lugar, se ha atribuido a la BAM la facultad de examinar y, en su caso, modificar las instrucciones de uso de dichos artículos. En opinión de la Comisión, estas exigencias van más allá de lo que establece la Directiva 2007/23. Por consiguiente, pueden entrañar una restricción ilícita a la libre circulación de artículos pirotécnicos que ya han sido sometidos a una evaluación de la conformidad en otro Estado miembro.

12.

Mediante escrito de contestación de 21 de marzo de 2013, la República Federal de Alemania negó la existencia de una infracción de la Directiva 2007/23.

13.

Mediante escrito de 23 de enero de 2014, la Comisión remitió un dictamen motivado a la República Federal de Alemania, en el que se afirmaba que esta última había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 por los motivos antes expuestos. La República Federal de Alemania contestó mediante escritos de 20 de marzo y 2 de abril de 2014. En su respuesta, la República Federal de Alemania afirmó que, de conformidad con la excepción establecida por la BAM el 11 de marzo de 2014, la obligación de incluir el número de identificación asignado por la BAM en las instrucciones de uso no era aplicable desde el 27 de marzo de 2014. La Comisión tomó nota de esta modificación en su recurso, pero considera que ello no subsana las demás infracciones del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 expuestas en su dictamen motivado. Por consiguiente, la Comisión ha decidido interponer el presente recurso de conformidad con el artículo 258 TFUE.

14.

Mediante su recurso de 12 de mayo de 2015, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

15.

La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que:

16.

Han presentado observaciones escritas la Comisión y la República Federal de Alemania. Asimismo, ambas partes formularon observaciones orales en la vista celebrada el 27 de abril de 2016.

17.

El presente asunto tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto de conformidad con el artículo 258 TFUE. Este hecho tiene implicaciones significativas en lo que respecta a los requisitos relativos al propio recurso y al correspondiente procedimiento. A modo de introducción, en la presente sección se hará referencia a tres de esas implicaciones.

18.

En primer lugar, como se desprende del artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia y de la jurisprudencia pertinente, ( 6 ) el escrito de interposición del recurso de la Comisión con arreglo al artículo 258 TFUE debe exponer de forma clara y precisa los motivos invocados en apoyo del recurso para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia pronunciarse acerca del recurso. Los motivos esenciales de hecho y de Derecho en que se basa un recurso por incumplimiento deben deducirse de un modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso y de las pretensiones de éste, para que el Tribunal de Justicia no resuelva ultra petita ni omita pronunciarse sobre una imputación. ( 7 )

19.

Por consiguiente, en el contexto de un procedimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, recae sobre el demandante una doble carga. En primer lugar, debe identificar claramente las disposiciones pertinentes de Derecho de la Unión que invoca. En segundo lugar, recae sobre él la carga de probar los hechos que acrediten la existencia de una infracción de la disposición o disposiciones específicas de Derecho de la Unión invocadas.

20.

A este respecto ha de subrayarse que el presente recurso de la Comisión se basa única y exclusivamente en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23. La Comisión no ha invocado la vulneración de otras disposiciones de dicha Directiva. Tampoco ha alegado que la República Federal de Alemania haya cumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del Tratado sobre libre circulación de mercancías. Al estar vinculado al ámbito de las imputaciones formuladas por la Comisión, en el siguiente análisis me limitaré a examinar el supuesto incumplimiento de la disposición específica de la Directiva 2007/23 invocada, a saber, el artículo 6, apartado 1.

21.

En segundo lugar, el recurso de la Comisión se basa en el argumento de que la disposición alemana controvertida en el presente asunto se aplica a los artículos pirotécnicos que ya han sido objeto de una evaluación de la conformidad con las disposiciones de la Directiva 2007/23. La Comisión alega que el régimen establecido en el artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV obstaculiza la libre circulación de artículos pirotécnicos ya provistos del marcado CE y, por consiguiente, es contrario al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23. La Comisión no aborda ni formula alegación alguna en relación con los efectos que la disposición nacional controvertida podría tener en los artículos pirotécnicos que no hayan sido sometidos todavía a evaluaciones de la conformidad con arreglo a la Directiva.

22.

En tercer lugar, la Directiva 2007/23 ha sido derogada con efectos a partir del 1 de julio de 2015 por la Directiva 2013/29/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización de artículos pirotécnicos. ( 8 ) Ahora bien, como ha señalado acertadamente la República Federal de Alemania, el presente procedimiento versa únicamente sobre una supuesta vulneración de la Directiva 2007/23 y, por tanto, no incide en modo alguno en la situación conforme a la Directiva 2013/29.

23.

Como se desprende de los tres aspectos expuestos anteriormente y, a la vista del modo en que la Comisión ha motivado este recurso ante el Tribunal de Justicia, su resultado depende en gran medida de la interpretación del término específico de «puesta en el mercado» contenido en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23.

24.

En su recurso, la Comisión sostiene, en relación con la primera imputación (el procedimiento de notificación previsto en el artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV) y con su segunda imputación (la facultad de la BAM de examinar y, en su caso, modificar y completar las instrucciones de uso, de conformidad con el artículo 6, apartado 4, quinta frase, del 1.SprengV), que las disposiciones alemanas controvertidas en el caso de autos se aplican a artículos pirotécnicos que ya han superado la evaluación de la conformidad con arreglo a las disposiciones de la Directiva 2007/23. Según la Comisión, ello es contrario al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23, en la medida en que impide la libre circulación de artículos pirotécnicos que ya cumplen los requisitos de la Directiva.

25.

La República Federal de Alemania rebate las alegaciones formuladas por la Comisión. Sostiene que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 únicamente hace referencia a la «puesta en el mercado», entendida de conformidad con la definición contenida en el artículo 2, punto 2, de dicha Directiva, que hace mención a la «primera puesta a disposición» en el mercado de la Unión. Según Alemania, ello significa que, una vez que un artículo pirotécnico ya ha sido puesto a disposición en el mercado de la Unión, el artículo 6, apartado 1, deja de aplicarse. Cabría alegar que cualesquiera otros obstáculos a la libre circulación están cubiertos por las disposiciones generales del Tratado sobre libre circulación de mercancías. Ahora bien, dado que la Comisión ha basado su recurso únicamente en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23, en el presente procedimiento no puede examinarse la eventual vulneración del artículo 34 TFUE.

26.

A mi juicio, las obligaciones legales que incumben a los Estados miembros en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 constituyen el núcleo del presente asunto. Pueden adoptarse dos enfoques para su interpretación: a) el literal o b) el teleológico. A continuación, se examinarán ambos de forma sucesiva.

27.

El artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 establece que «los Estados miembros no podrán prohibir, restringir u obstaculizar la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos que cumplan los requisitos de la presente Directiva». ( 9 ) A efectos de la Directiva, el significado del concepto de «puesta en el mercado» se define de forma clara y explícita en el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2007/23. Por consiguiente, esta Directiva proporciona una definición legislativa del concepto de «puesta en el mercado», definida como la «primera puesta a disposición en el mercado comunitario de un producto individual, con vistas a su distribución y/o utilización previo pago o gratuitamente». ( 10 )

28.

Dicha definición, y en particular la referencia a la «primera» puesta a disposición, tiene el mismo contenido en las diferentes versiones lingüísticas de la Directiva. ( 11 ) Una interpretación textual que abarque su dimensión textual lingüística comparada no deja margen, pues, para albergar dudas sobre el alcance de tal disposición. ( 12 )

29.

Pese a tal tenor, cabría invocar diversos argumentos en apoyo de la tesis según la cual el concepto de «puesta en el mercado» contenido en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 debe comprender, no obstante su texto, no sólo la «primera» puesta a disposición en el mercado de la Unión, sino también cualquier puesta a disposición ulterior en el o los mercados de los Estados miembros, como postula la Comisión.

30.

En primer lugar, cabría suponer que el artículo 6 estaba pensado como una cláusula de libre circulación, como se desprende de su propio título. En segundo lugar, el objetivo de la Directiva 2007/23 es el fomento de la libre circulación de artículos pirotécnicos, como se desprende del artículo 1 y de los considerandos 2, 13 y 19 de la Directiva. En tercer lugar, puede afirmarse que la estructura y el sistema de la Directiva 2007/23 se ajustan a los de una directiva de armonización, conforme a los principios establecidos en la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1985, relativa a una nueva aproximación en materia de armonización y de normalización, ( 13 ) en cuyo núcleo se halla el principio de libre circulación de mercancías.

31.

En síntesis, la esencia del presente asunto es la siguiente: a efectos del Derecho de la Unión, un tenor extraordinariamente claro de una disposición de Derecho de la Unión dispone X. La Comisión recurre ante el Tribunal de Justicia y solicita que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado al no interpretar dicha disposición, contra su claro tenor, pero, podría decirse, a la luz del espíritu general de la directiva, en el sentido Y (o más bien X e Y, y quizá incluso Z) y adaptar en consecuencia su legislación nacional.

32.

Por diversas razones, que expondré a continuación en el resto de la presente sección, considero que tal declaración resultaría cuando menos enormemente problemática. Procede desestimar el recurso de la Comisión. Tres razones descuellan a este respecto: los límites de la interpretación legal, la separación de poderes y los principios de legalidad y seguridad jurídica.

33.

En primer lugar, existen límites a la interpretación legal, en cuanto opuesta a la técnica legislativa. Ciertamente, de conformidad con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no sólo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. ( 14 ) Además, cuando una disposición del Derecho de la Unión pueda ser objeto de varias interpretaciones, deberá darse prioridad a la que permita garantizar su eficacia. ( 15 ) Los objetivos y el contexto general de un instrumento de Derecho secundario resultan, pues, pertinentes para la determinación del significado y el alcance de conceptos para los que el Derecho de la Unión no prevé ninguna definición. ( 16 )

34.

Sin embargo, los principios habituales en los que se basa el planteamiento del Tribunal de Justicia en materia de interpretación legal vienen precedidos de un matiz: el tenor de la propia disposición debe ser objeto de diferentes interpretaciones, de forma que presente un cierto grado de ambigüedad e imprecisión en su redacción.

35.

Naturalmente, la ambigüedad interpretativa no es bipolar. Una disposición no es ni completamente clara ni completamente equívoca: hay una escala gradual. Existen distintos grados de ambigüedad, y es precisamente en tal escala de ambigüedad en donde los métodos tradicionales de interpretación (texto, contexto, finalidad) se complementan entre sí. Cuanto mayor sea la ambigüedad textual, mayor será la necesidad de recurrir al contexto y/o a la finalidad. Al contrario, cuanto mayor sea la precisión y claridad textuales, menor será la necesidad, en general, de recurrir al contexto y a la finalidad.

36.

En el caso de autos, el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2007/23 contiene una definición legislativa precisa e inequívoca del concepto de «puesta en el mercado»: es la «primera puesta a disposición en el mercado comunitario». Lo mismo cabe decir, como ya se ha señalado, de las demás versiones lingüísticas del artículo 2, punto 2, de la Directiva. Existen, pues, escasas dudas sobre el significado de dicha disposición que deban resolverse invocando el contexto y/o la finalidad de la disposición.

37.

Los ulteriores elementos de la definición, relativos a la finalidad de la «puesta en el mercado», y la excepción aplicable a los artículos pirotécnicos fabricados para uso propio, no modifican en nada el hecho de que el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2007/23 hace referencia a un acontecimiento particular que se corresponde con el momento en que un producto es puesto a disposición por primera vez en el mercado de la Unión, ( 17 ) como confirma el considerando 8 de la Directiva.

38.

Por consiguiente, a la luz de su propia jurisprudencia, el Tribunal de Justicia no puede realizar una interpretación dirigida a corregir una disposición de un acto legislativo de la Unión, pese a su tenor literal claro y preciso, «y a ampliar por medio de tal interpretación las correspondientes obligaciones de los Estados miembros». ( 18 ) Recurrir a una interpretación «a la luz del contexto» de la disposición en cuestión se topa con sus limitaciones cuando el propio texto de la disposición está redactado en términos inequívocos. ( 19 ) Dicho con otras palabras, el claro tenor de una disposición es el límite externo de toda tarea interpretativa, que el propio Tribunal de Justicia se ha impuesto al prohibir la interpretación contra legem. ( 20 )

39.

Esos límites interpretativos están estrechamente vinculados al segundo elemento expuesto anteriormente, relativo a la separación de poderes (o más bien, en el contexto europeo, al equilibrio institucional). El Tribunal de Justicia ha declarado que «no [le] corresponde [...] sustituir al legislador comunitario e interpretar una disposición en un sentido contrario a su tenor literal» y pone de relieve que «incumbe a la Comisión hacer las propuestas conducentes a las modificaciones legislativas útiles a tal fin». ( 21 )

40.

En tercer lugar, en cuanto atañe a los principios de legalidad y seguridad jurídica, según reiterada jurisprudencia, las normas de la Unión deben permitir a los interesados saber con exactitud el alcance de las obligaciones que se les imponen. ( 22 ) El principio de seguridad jurídica exige que la legislación de la Unión sea precisa y su aplicación previsible, ( 23 ) lo cual implica, entre otras cosas, «que las reglas jurídicas sean claras, precisas y de efectos previsibles». ( 24 )

41.

No tengo reparos en reconocer que un Estado miembro no es un particular, esto es, una persona física o jurídica (de Derecho privado). Por ello, soy consciente de que los criterios establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la seguridad jurídica para particulares no son plenamente extrapolables a los procedimientos por infracción que afectan a Estados miembros. ( 25 )

42.

Por otro lado, ¿el hecho de que los procedimientos por infracción sean, por su naturaleza, litigios «institucionales», que únicamente afectan a la Comisión y/o a los Estados miembros, significa que no se aplican siquiera los aspectos «residuales» de los principios de seguridad jurídica o de legalidad? ( 26 ) ¿Acaso no debería ser de aplicación a todo ejercicio del poder público, y en particular en una Unión fundamentada en el Estado de Derecho, el imperativo de que sólo cabe formular una imputación (en una declaración al amparo del artículo 258 TFUE) y, potencialmente, adoptar sanciones en un momento posterior (de conformidad con el artículo 260 TFUE) sobre la base de una obligación legal redactada en términos inequívocos? ( 27 )

43.

En el caso de autos, ya se ha expuesto ampliamente el contexto en el que se adoptó la Directiva 2007/23, esencialmente con el objetivo de rebatir mediante interpretación el claro tenor del artículo 6, apartado 1. Ahora bien, los argumentos contextuales y el establecimiento de analogías con otros instrumentos de Derecho de la Unión, más que proporcionar una seguridad interpretativa, distorsionan el significado del artículo 6, apartado 1.

44.

Como ha reconocido el propio legislador de la Unión, los conceptos y definiciones utilizados en la legislación de armonización en materia de libre circulación de mercancías carecían de coherencia cuando se redactó y adoptó la Directiva 2007/23. De hecho, la ulterior Decisión 768/2008/CE ( 28 ) aborda expresamente esta cuestión, para afirmar que «en el pasado, la legislación sobre la libre circulación de mercancías empleó una serie de términos, en parte sin definirlos, por lo que precisaban directrices para su explicación e interpretación. En los casos en los que se han introducido definiciones jurídicas, estas difieren en cierta medida en su redacción y, a veces, en su significado, lo que plantea dificultades para su interpretación y correcta aplicación [...]». ( 29 ) Para poner remedio a esta situación, dicha Decisión establecía nuevas definiciones de conceptos fundamentales que, desde entonces, se han incorporado a posteriores actos de Derecho secundario, uno de los cuales es la nueva Directiva 2013/29. ( 30 )

45.

Las nuevas definiciones y terminología contenidas en la Directiva 2013/29 afectan en particular al concepto de «introducción en el mercado» y también introducen el nuevo concepto de «comercialización». ( 31 ) A la luz de las importantes modificaciones terminológicas introducidas para adaptar la legislación secundaria al nuevo marco terminológico establecido en la Decisión 768/2008, no cabe acoger la alegación de la Comisión según la cual las definiciones y las obligaciones derivadas de la cláusula de libre circulación de la Directiva 2007/23 se corresponden con las de la Directiva 2013/29.

46.

La nueva terminología adoptada mediante un instrumento posterior difícilmente podrá utilizarse para interpretar un instrumento anterior que empleaba manifiestamente una terminología distinta. ( 32 ) De hecho, sería plausible extraer una conclusión contraria a la formulada por la Comisión: el hecho de que la nueva Directiva 2013/29 utilice una terminología diferente y probablemente más pertinente que la de su predecesora, la Directiva 2007/23, también podría significar que la terminología de las dos ha sido reconocida como diferente y que se ha corregido intencionadamente en el ulterior instrumento. Dicho sin ambages: si el alcance de la disposición anterior era tan obvio y claro, ¿por qué reescribirla?

47.

Además, otras disposiciones de la Directiva 2007/23 ponen de manifiesto que existe una diferencia entre la «puesta en el mercado», entendida como la primera puesta a disposición en el mercado de la Unión, y la ulterior libre circulación de artículos pirotécnicos. Por ejemplo, el artículo 14 de la Directiva 2007/23 (que versa sobre el control del mercado) establece diversos mecanismos de control para los artículos que van a ponerse en el mercado y para los ya puestos en él.

48.

Habida cuenta de la incoherencia en la terminología y teniendo en cuenta la especificidad del sector cubierto por la Directiva 2007/23, resulta difícil formular conclusión alguna estableciendo analogías con otras directivas de armonización de otros sectores y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que las interpreta.

49.

En primer lugar, diversas sentencias del Tribunal de Justicia citadas por la Comisión en apoyo de su recurso versan sobre disposiciones del Tratado en materia de libre circulación de mercancías. ( 33 ) Por tanto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en tales asuntos no es extrapolable per se a la interpretación de la disposición de Derecho secundario controvertida en el presente asunto. Otra jurisprudencia invocada por la Comisión, así como otros asuntos relativos a cláusulas sobre libre circulación contenidas en directivas de armonización, tratan sobre instrumentos que no contienen una definición específica del concepto de «puesta en el mercado» o que contienen cláusulas sobre libre circulación formuladas en términos más amplios para englobar expresamente la «libre circulación», la puesta en el mercado en el territorio de los Estados miembros o las fases posteriores a la «puesta en el mercado»: «puesta en servicio» o «utilización». ( 34 )

50.

En segundo lugar, el artículo 6, apartado 1, forma parte de la Directiva 2007/23. Dicha Directiva versa sobre artículos pirotécnicos, que son intrínsecamente peligrosos. Las particulares preocupaciones en materia de orden público, seguridad pública o protección del medio ambiente en este sensible sector han dado lugar, como reconoce la Comisión, a que se hayan reservado importantes competencias a los Estados miembros. Ello queda reflejado en la atribución de competencias que efectúa el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva, que permite a los Estados miembros prohibir o restringir la venta, la utilización y la posesión de determinadas categorías de artículos pirotécnicos. ( 35 )

51.

Por todos los motivos anteriormente expuestos, considero que no puede censurarse a la República Federal de Alemania haber adoptado y mantenido en vigor normas nacionales que se ajustan al claro tenor del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 aunque puedan no cohonestarse con el espíritu global y el objetivo de la Directiva. ( 36 )

52.

El recurso interpuesto por la Comisión en el presente asunto se basa exclusivamente en la aplicación del artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV a los artículos pirotécnicos que ya han superado una evaluación de la conformidad y, por consiguiente, ya han sido puestos en el mercado. A la luz de tal hecho y del debate antes expuesto sobre el alcance del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23, no considero que sea adecuado declarar que la obligación de notificación alemana y la facultad de la BAM para examinar y modificar instrucciones de uso prohíban, restrinjan o impidan la puesta en el mercado de artículos pirotécnicos en el sentido del artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva.

53.

Por consiguiente, propongo que se desestime el recurso interpuesto por la Comisión.

54.

Ahora bien, procede hacer referencia a tres aspectos, que reflejan en una cierta medida las observaciones introductorias expuestas en la sección V.A.1 anterior de las presentes conclusiones. En primer lugar, existe en todo caso una prohibición general de restringir o impedir la libre circulación de mercancías conforme al artículo 34 TFUE, que prohíbe no solamente las restricciones cuantitativas a la importación y todas las medidas de efecto equivalente, sino que también exige el reconocimiento mutuo de los productos legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros. ( 37 ) En segundo lugar, cabe afirmar que la Directiva 2007/23 contiene otras disposiciones materiales dirigidas a la protección de la libre circulación. ( 38 ) Sin embargo, la Comisión ha fundado su recurso exclusivamente en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva, sin mencionar en las pretensiones ninguna otra disposición material de la Directiva 2007/23 ni las disposiciones del Tratado. En tercer lugar, en contextos concretos de procedimientos por infracción, el Tribunal de Justicia no puede reformular, sin resolver ultra petita, ( 39 ) las alegaciones formuladas ante él, como es posible en ocasiones en un procedimiento prejudicial.

55.

Por las razones expuestas en la sección anterior de las presentes conclusiones, considero que procede desestimar el presente recurso. No obstante, si el Tribunal de Justicia decide no hacer suyo el razonamiento antes expuesto, en la presente sección realizaré un breve bosquejo de una vía alternativa, cumpliendo así la función constitucional del Abogado General y asistiendo plenamente al Tribunal de Justicia (artículo 252 TFUE).

56.

Ahora bien, ha de subrayarse de antemano que las observaciones que siguen serían pertinentes únicamente si el concepto «[primera] puesta en el mercado [de la Unión]», claramente formulado en los artículos 6, apartado 1, y 2, punto 2, de la Directiva 2007/23, se reescribiera efectivamente para que rezase «libre circulación».

57.

La Comisión sostiene que el procedimiento de notificación establecido en el artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV (que sigue aplicándose a pesar de la excepción de 11 de marzo de 2014 en virtud de la cual se eliminaba la obligación de introducir un número de identificación en las instrucciones de uso) infringe el artículo 6, apartado 1, de la Directiva. Dicho procedimiento se aplica antes de que los artículos pirotécnicos accedan al mercado alemán. Según la Comisión, constituye una carga financiera y administrativa adicional que, a falta de una regla de minimis, va más allá de lo exigido por la Directiva 2007/23 y, por tanto, constituye un obstáculo a la libre circulación de artículos pirotécnicos que ya cumplen los requisitos de dicha Directiva.

58.

En su defensa, la República Federal de Alemania aduce que el procedimiento de notificación no vulnera el artículo 6, apartado 1, de la Directiva, pues se aplica después que de los artículos pirotécnicos han sido efectivamente puestos en el mercado alemán. Por consiguiente, no constituye un doble procedimiento de conformidad en relación con dichos artículos. Con carácter subsidiario, Alemania sostiene que el procedimiento de notificación constituye una medida para la preparación del control del mercado, dirigida a facilitar la trazabilidad de los artículos pirotécnicos. Además, el procedimiento de notificación también puede considerarse una medida de preparación del control de los usuarios, pues permite a la BAM controlar y modificar las instrucciones de uso de los artículos pirotécnicos al objeto de garantizar que se usan de forma correcta y segura.

59.

A mi juicio, si el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23 abarcase la «libre circulación» y no sólo la primera «puesta en el mercado», el procedimiento de notificación del artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV constituiría una restricción a la libre circulación.

60.

El procedimiento establecido en el artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV contiene formalidades que se suman a las establecidas en la Directiva 2007/23, al imponer a los fabricantes e importadores una obligación de notificar los artículos pirotécnicos a la BAM antes de su primera utilización en el territorio alemán. Al objeto de tramitar el procedimiento de notificación, y previo pago de una tasa, la BAM concede un número de identificación al importador/fabricante. Como aclaró la República Federal de Alemania en la vista, el incumplimiento de esta obligación constituye una infracción que puede dar lugar a la imposición de sanciones. La Comisión alega que este procedimiento también es aplicable a los productos que ya llevan el marcado «CE» y ya han sido comercializados en otros Estados miembros.

61.

Convengo con la República Federal de Alemania en que el procedimiento de notificación no constituye una repetición de la evaluación de la conformidad prevista en la Directiva. Ahora bien, no puedo aceptar el argumento de que el régimen nacional en cuestión no obstaculiza el acceso al mercado alemán. Aun cuando el procedimiento de notificación no constituya un requisito formal para la puesta de artículos pirotécnicos en el mercado, sí supone un obstáculo a la libre circulación. Impone formalidades a las importaciones de artículos pirotécnicos legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros y, por tanto, puede representar un obstáculo para el acceso al mercado alemán.

62.

Además, tampoco cabe acoger el argumento formulado con carácter subsidiario por la República Federal de Alemania, según el cual el procedimiento de notificación constituye un mecanismo de preparación del control del mercado, por lo que quedaría comprendido en el artículo 14 de la Directiva 2007/23.

63.

En primer lugar, el artículo 14, apartado 4, se basa en la presunción de conformidad. Por consiguiente, las actividades de control del mercado sobre los artículos pirotécnicos que ya llevan un marcado «CE» se limitan a un examen de los artículos pirotécnicos y de su documentación. No puede entenderse en el sentido de que permite controles sistemáticos de todos los artículos pirotécnicos que entran en el mercado de un Estado miembro. ( 40 )

64.

Además, en la vista, la República Federal de Alemania aclaró que el control del mercado no es competencia de la BAM, sino de los länder alemanes y de sus correspondientes autoridades. Este hecho confirma además la dificultad de subsumir el procedimiento de notificación en el artículo 14 de la Directiva 2007/23 y clasificarlo como un mecanismo de control del mercado.

65.

En segundo lugar, en cuanto atañe a la alegación formulada por la República Federal de Alemania en relación con el objetivo de la capacidad de rastrear los artículos pirotécnicos, es cierto que las medidas de aplicación, previstas en el artículo 18, apartado 2, letra a), de la Directiva 2007/23, en relación con «la creación de un sistema de trazabilidad», ( 41 ) fueron adoptadas por la Directiva 2014/58/UE. ( 42 ) Por consiguiente, no estaban en vigor cuando expiró el plazo establecido en el dictamen motivado de la Comisión. Ahora bien, no obstante el retraso en la adopción de dichas medidas de aplicación, no deja de ser cierto que la Directiva prevé la adopción de un sistema de registro a escala de la Unión. Difícilmente cabrá considerar que el artículo 18, apartado 2, letra a), de la Directiva faculta a los Estados miembros, en el período anterior a la adopción de las medidas de aplicación, para establecer su propio sistema nacional de registro aplicable a productos que ya hayan sido objeto de una evaluación de la conformidad.

66.

Tampoco me convencen las alegaciones formuladas con carácter subsidiario por la República Federal de Alemania, según las cuales el procedimiento de notificación constituye una medida de preparación del control de usuarios comprendida en la excepción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2007/23.

67.

En primer lugar, como reconoce la propia República Federal de Alemania, la medida nacional en cuestión ni restringe ni prohíbe la posesión, el uso y/o la venta.

68.

En segundo lugar, la excepción establecida en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2007/23 se aplica únicamente a categorías específicas de artículos pirotécnicos. Sin abrir un debate sobre la base jurídica nacional adecuada del artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV, ( 43 ) baste señalar que la disposición nacional en cuestión está redactada en términos generales, sin distinguir entre las diversas categorías de artículos pirotécnicos. ( 44 ) Ello por sí solo ya resulta problemático a la vista del claro tenor del artículo 6, apartado 2 de la Directiva 2007/23.

69.

Ciertamente, el Tribunal de Justicia ha declarado recientemente ( 45 ) que la normativa nacional que obliga a un importador a registrar productos químicos ante la autoridad nacional competente pese a que ya tenga la obligación de registrar esos mismos productos en la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas con arreglo al Reglamento REACH, ( 46 ) no está prohibida por dicho Reglamento, si concurren ciertos requisitos. Ahora bien, a mi juicio, el razonamiento que subyace a dicha sentencia no puede extrapolarse al contexto de la Directiva 2007/23. En primer lugar, esos dos instrumentos de Derecho de la Unión persiguen objetivos distintos y tienen una estructura diferente. En segundo lugar, y lo que es más importante, el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia en dicha sentencia atribuía una importancia primordial al artículo 128, apartado 2, del Reglamento REACH, que deja sin armonizar ciertos ejemplos de «comercialización». ( 47 ) En el presente contexto, sustancialmente distinto, el artículo 6, apartado 2, no se aplica sobre la base del presupuesto de que la Directiva 2007/23 deja ciertos casos de «puesta en el mercado» sin armonizar. Al contrario, de conformidad con el artículo 6, apartado 2, los Estados miembros sólo podrán restringir, por motivos específicos, la utilización, la posesión o la venta de determinadas categorías de artículos pirotécnicos.

70.

La Comisión sostiene que la facultad atribuida a la BAM mediante la quinta frase del artículo 6, apartado 4, del 1.SprengV, que autoriza a este organismo a completar y modificar las instrucciones de uso de los artículos pirotécnicos, se ejerce no obstante el hecho de que dichos artículos puedan ya haber sido objeto de una evaluación de la conformidad. Esta práctica es, por tanto, contraria al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2007/23. La Comisión admite que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2007/23 atribuye a los Estados miembros importantes facultades en lo que respecta a la posesión, utilización y/o venta de determinadas categorías de artículos pirotécnicos. Ahora bien, la facultad de modificar instrucciones de uso no constituye una medida que prohíba o restrinja la posesión, la utilización o la venta de artículos pirotécnicos. Además, la presunción de conformidad de los artículos pirotécnicos con el marcado CE se extiende a sus instrucciones de uso.

71.

La República Federal de Alemania alega que la Directiva 2007/23 y, en particular, el anexo I, punto 3, letra h), no entraña una evaluación completa de las instrucciones de uso. Sostiene que en las evaluaciones de la conformidad llevadas a cabo conforme a la Directiva 2007/23 no se efectúa un control de la lengua en que estén redactadas las instrucciones de uso, pues no puede preverse en tal fase de evaluación en qué Estados miembros se venderán y comercializarán tales artículos pirotécnicos. Además, los Estados miembros pueden modificar la edad mínima y las distancias mínimas de seguridad. Por consiguiente, los organismos que deben ser notificados conforme a la Directiva se toparían evidentemente con notables dificultades a la hora de llevar a cabo un control adecuado de dichos requisitos. Con carácter subsidiario, la República Federal de Alemania alega que las facultades de la BAM hacen referencia al control del mercado o a la protección de los usuarios, de conformidad con el artículo 14 y con el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2007/23.

72.

No me convencen las alegaciones formuladas por la República Federal de Alemania.

73.

En primer lugar, como señala acertadamente la Comisión, los requisitos que el fabricante (y el importador, según proceda) deben cumplir se establecen en el anexo I de la Directiva 2007/23. Una vez que el artículo pirotécnico cumple dichos requisitos, los Estados miembros, en virtud del artículo 6, apartado 1, no pueden prohibir, restringir ni impedir su puesta en el mercado (si se entiende en el sentido de que comprende la libre circulación de artículos pirotécnicos entre los Estados miembros).

74.

El punto 3, letra h), del anexo I de la Directiva 2007/23 incluye, entre la información y las propiedades que los organismos notificados deben considerar o someter a ensayo, «instrucciones convenientes y, en su caso, observaciones relativas a la seguridad de manipulación, almacenamiento, utilización (incluidas las distancias de seguridad) y eliminación en la lengua o lenguas oficiales del Estado miembro receptor».

75.

En consecuencia, la República Federal de Alemania no puede afirmar que la disposición nacional en cuestión en el presente asunto esté dirigida a garantizar que las instrucciones de uso se elaboran correctamente en lengua alemana, y que las distancias de seguridad específicas prescritas por Alemania se reflejen adecuadamente. El anexo I, punto 3, letra h), de la Directiva 2007/23 hace referencia explícita a instrucciones convenientes y, en su caso, observaciones relativas a la seguridad de manipulación, almacenamiento y utilización, incluidas las distancias de seguridad, en la lengua oficial del Estado miembro receptor como uno de los requisitos esenciales de seguridad. En el mismo sentido, y a diferencia de cuanto sostiene la República Federal de Alemania, los requisitos esenciales de seguridad del anexo I de la Directiva 2007/23 también comprenden los dispositivos de ignición. ( 48 )

76.

En segundo lugar, el hecho de que se autorice a los Estados miembros, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, de la Directiva 2007/23, a aumentar la edad mínima prevista en el artículo 7, apartado 1, no conduce a una conclusión distinta. De conformidad con el artículo 12, apartado 2, de la Directiva, en el etiquetado de los artículos pirotécnicos deberá figurar, entre otras cosas, la edad mínima que se indica en el artículo 7, apartados 1 y 2. Además, como ha señalado la Comisión, se ha aprobado una norma armonizada europea relativa a los requisitos mínimos de etiquetado. ( 49 )

77.

En cuanto atañe a las alegaciones formuladas por la República Federal de Alemania con carácter subsidiario, las razones anteriormente expuestas en relación con el procedimiento de notificación ( 50 ) son plenamente aplicables a la facultad de la BAM para completar y modificar las instrucciones de uso. Esta última facultad está inextricablemente ligada al procedimiento de notificación, que no constituye por sí mismo una medida de protección de los usuarios incluida en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva ni una medida dirigida a la preparación del control del mercado que pueda quedar comprendida en el artículo 14 de dicha Directiva.

78.

Por último, ha de mencionarse que los Estados miembros no pueden adoptar unilateralmente medidas correctoras en respuesta a una potencial deficiencia en la aplicación del Derecho de la Unión por otros Estados miembros. Están obligados a actuar en el marco de los procedimientos y recursos previstos por el Tratado. ( 51 )

79.

Por otro lado, el sistema de la Directiva y la presunción de conformidad de los artículos provistos con el marcado «CE» no impiden a los Estados miembros actuar si surge un riesgo. ( 52 ) Al contrario: la Directiva 2007/23 establece normas dirigidas a alcanzar la libre circulación de artículos pirotécnicos en el mercado interior al tiempo que se garantiza un elevado nivel de protección de la salud humana y de la seguridad pública, así como la protección y la seguridad de los consumidores. Con estos objetivos en mente, la Directiva 2007/23 establece en su artículo 14 los requisitos conforme a los cuales los Estados miembros pueden llevar a cabo el control de mercado. En particular, el artículo 14, apartado 6, permite a los Estados miembros adoptar todas las medidas necesarias para retirar productos provistos de un marcado «CE» que puedan poner en peligro la salud o la seguridad de las personas.

80.

En el contexto del control del mercado, los Estados miembros también pueden supervisar el cumplimiento de las obligaciones impuestas a los distribuidores de artículos pirotécnicos. De conformidad con el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2007/23, los distribuidores deberán comprobar que el artículo pirotécnico lleva la marca o marcas de conformidad requeridas y va acompañado de los documentos exigidos. ( 53 ) Además, el artículo 20 de la Directiva establece que los Estados miembros pueden establecer normas relativas a las sanciones aplicables a las infracciones de las disposiciones de la legislación nacional que transponen la Directiva. Por último, el Reglamento (UE) n.o 1025/2012 ( 54 ) establece un procedimiento de presentación de objeciones sobre las normas armonizadas si los Estados miembros consideran que dichas normas no cumplen por completo los objetivos de la Directiva.

81.

En conclusión, no se discute que, en el sensible contexto de los artículos pirotécnicos, los Estados miembros cuentan con facultades de vigilancia e inspección, como reconoce expresamente la propia Directiva 2007/23. La cuestión no radica en si se ha de controlar, sino en cómo llevar a cabo los controles. En este contexto, los regímenes de notificación previa que son aplicables a todos los productos, incluso a los ya aprobados y autorizados por las autoridades de otros Estados miembros, difícilmente serán compatibles con un sistema basado en la libre circulación y en el reconocimiento mutuo.

82.

Propongo la desestimación del recurso. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, procede condenar en costas a la Comisión.

83.

Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que decida: