1.

La política de desarrollo rural de la Unión Europea se basa en un principio de cofinanciación, ya que la Unión aporta aproximadamente dos tercios de los fondos totales y los Estados miembros un tercio. Los importes asignados por la Unión y los Estados miembros para facilitar el desarrollo rural son importantes. Así, la Unión y los Estados miembros dedicaron más de 150000 millones de euros a la política de desarrollo rural durante el período de programación correspondiente a los años 2007 a 2013, de los cuales aproximadamente la mitad se destinaron en el marco de medidas de inversión. ( 2 )

2.

A este respecto, la lucha contra el fraude sigue ocupando un lugar destacado, a la vista del elevado porcentaje de error. ( 3 ) El Tribunal de Justicia ha indicado, basándose en el artículo 325 TFUE, que los Estados miembros estaban obligados a adoptar, para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión, las mismas medidas que para combatir el fraude que afecte a sus intereses propios. ( 4 )

3.

La presente petición de decisión prejudicial, planteada por el Upravno sodišče (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo, Eslovenia), se enmarca en este contexto, al plantear cuestiones relativas a la competencia de los Estados miembros para controlar las ayudas otorgadas al amparo de la política de desarrollo rural de la Unión.

4.

Más concretamente, el tribunal remitente pregunta al Tribunal de Justicia, en esencia, si el artículo 71, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), ( 5 ) se opone a una normativa nacional que supedita la subvencionabilidad de los gastos de inversión a los efectos de la contribución del Feader a la condición de que se hayan efectuado después de haber sido aprobada la solicitud de ayuda. Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente pretende averiguar si dicho Reglamento, así como el artículo 30 del Reglamento (UE) n.o 65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1698/2005 en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural, ( 6 ) se oponen a una normativa nacional que establezca la desestimación íntegra de la solicitud de pago de la ayuda en caso de que dicha solicitud incluya simultáneamente gastos subvencionables y no subvencionables.

5.

Por lo tanto, la primera cuestión prejudicial versa sobre el margen de apreciación que se reconoce a los Estados miembros para la fijación de las condiciones de subvencionabilidad de los gastos cofinanciados por el Feader, mientras que la segunda cuestión prejudicial se refiere a la facultad de los Estados miembros para sancionar el incumplimiento de las condiciones de subvencionabilidad.

6.

Las cuestiones prejudiciales se plantearon en un litigio contencioso-administrativo entre el Občina Gorje («municipio de Gorje») y la Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (Agencia eslovena de mercados agrícolas y desarrollo rural; en lo sucesivo, «Agencia»), en relación con la desestimación por parte de ésta de su solicitud de pago de ayudas en el marco del programa de desarrollo rural de Eslovenia correspondiente al período comprendido entre 2007 y 2013.

7.

La ejecución de la política de desarrollo rural de la Unión se basa en el principio de una gestión compartida entre la Unión y los Estados miembros, ya que el Derecho de la Unión fija un marco jurídico general que los Derechos nacionales deben completar. A este respecto, el Reglamento n.o 1698/2005 establece las normas generales que rigen la ayuda comunitaria en favor del desarrollo rural financiado por el Feader. ( 7 )

8.

Con arreglo al título III del Reglamento n.o 1698/2005, titulado «Programación», cada Estado miembro adoptará un programa nacional, sujeto a la aprobación de la Comisión Europea, que aplicará una estrategia de desarrollo rural por medio de cuatro ejes, definidos en el título IV del Reglamento, titulado «Las ayudas en materia de desarrollo rural». El eje 3, titulado «Calidad de vida en las zonas rurales y diversificación de la economía rural», engloba, entre otros, según el artículo 52, letra b), inciso ii), de dicho Reglamento, «la renovación y el desarrollo de poblaciones rurales».

9.

El título V del Reglamento n.o 1698/2005, titulado «Contribución del Fondo», contiene normas relativas a la financiación de la política de desarrollo rural, entre ellas el artículo 71, titulado «Subvencionabilidad de los gastos». El artículo 71, apartados 1, 2 y 3, párrafo primero, dispone:

«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 39, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 [del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1)], los gastos podrán beneficiarse de la contribución del FEADER a condición de que el organismo pagador abone la ayuda correspondiente entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2015. Las operaciones cofinanciadas no deberán concluir antes de la fecha de inicio de la subvencionabilidad.

Los nuevos gastos que se añadan con motivo de la modificación de uno de los programas mencionados en el artículo 19 serán subvencionables a partir de la fecha de recepción por la Comisión de la solicitud de modificación del programa.

2.   Los gastos sólo podrán beneficiarse de la contribución del FEADER si se dedican a operaciones aprobadas por la Autoridad de gestión del programa en cuestión o bajo su responsabilidad, de acuerdo con los criterios de selección fijados por el organismo competente.

3.   Las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecerán a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en el presente Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural.»

10.

El título VI del Reglamento n.o 1698/2005 se refiere, en particular, a la gestión y al control de la política de desarrollo rural. El apartado 4 del artículo 74, titulado «Responsabilidades de los Estados miembros», dispone:

«Los Estados miembros llevarán a cabo controles de acuerdo con las disposiciones de aplicación fijadas de conformidad con el procedimiento mencionado en el artículo 90, apartado 2, especialmente en lo que atañe al tipo de control y a su intensidad, adaptados a la naturaleza de las distintas medidas de desarrollo rural.»

11.

El Reglamento n.o 1698/2005 fue derogado y sustituido por el Reglamento (UE) n.o 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento n.o 1698/2005. ( 8 )

12.

La Comisión adoptó el Reglamento n.o 65/2011 con arreglo al artículo 74, apartado 4, del Reglamento n.o 1698/2005.

13.

El artículo 2, letras a) y b), de dicho Reglamento distingue entre la «solicitud de ayuda», definida como «una solicitud de ayuda o una solicitud para participar en un régimen de ayuda en virtud del Reglamento (CE) n.o 1698/2005», y la «solicitud de pago», definida como «una solicitud que presenta un beneficiario ante las autoridades nacionales para obtener un pago».

14.

El artículo 4 del Reglamento versa sobre los principios generales de control. El apartado 9 de este artículo establece lo siguiente:

«Las reducciones o exclusiones en virtud del presente Reglamento se aplicarán sin perjuicio de las sanciones adicionales previstas por otras disposiciones del Derecho nacional o de la Unión.»

15.

El control administrativo de la concesión de subvenciones al amparo del eje 3 del Reglamento n.o 1698/2005 se realiza en dos fases, a saber, en primer lugar, en virtud del artículo 24, apartado 2, del Reglamento n.o 65/2011, para las solicitudes de ayuda, y, en segundo lugar, en virtud del artículo 24, apartado 3, de este Reglamento, para las solicitudes de pago. ( 9 ) Además, los artículos 25 a 27 del Reglamento n.o 65/2011 establecen las normas que rigen los controles sobre el terreno.

16.

En lo tocante al pago de la ayuda al beneficiario, el artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011, titulado «Reducciones y exclusiones», establece lo siguiente:

«1.   Los pagos se calcularán basándose en lo que se considere subvencionable durante los controles administrativos.

Los Estados miembros examinarán la solicitud de pago presentada por el beneficiario y determinarán los importes subvencionables. Al respecto, establecerán lo siguiente:

Si el importe establecido en virtud de la letra a) supera el importe establecido en virtud de la letra b) en más de un 3 %, se aplicará una reducción al importe establecido en virtud de la letra b). El importe de la reducción será igual a la diferencia entre los dos importes citados.

No obstante, no se aplicará ninguna reducción si el beneficiario puede demostrar que no es responsable de la inclusión del importe no subvencionable.

2.   Cuando se descubra que un beneficiario ha efectuado deliberadamente una declaración falsa, la operación de que se trate quedará excluida de la ayuda del FEADER y se recuperarán todos los importes que se hayan abonado por dicha operación. Además, el beneficiario quedará excluido de la ayuda por la medida en cuestión durante el año natural de que se trate y durante el siguiente.

3.   Las reducciones y exclusiones mencionadas en los apartados 1 y 2 se aplicarán mutatis mutandis a los gastos no subvencionables detectados durante los controles previstos en los artículos 25 y 29.»

17.

El Reglamento n.o 65/2011, como se precisa en su artículo 34, apartado 1, sustituyó al Reglamento (CE) n.o 1975/2006 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1698/2005 en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural, ( 10 ) con efecto desde el 1 de enero de 2011. Sin embargo, en virtud del párrafo segundo de esta disposición, el último Reglamento continuará aplicándose a las solicitudes de pago presentadas antes del 1 de enero de 2011. En el presente caso, está acreditado que las solicitudes de ayuda y de pago fueron presentadas el 19 de agosto de 2010 y el 1 de junio de 2011, respectivamente. De ello se deduce que en el presente asunto procede aplicar las disposiciones del Reglamento n.o 65/2011.

18.

De la resolución de remisión se desprende que el régimen esloveno de desarrollo rural se rige por la Zakon o kmetijstvu (Ley de Agricultura; en lo sucesivo, «ZKme‑1»).

19.

En lo referente a la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones, el artículo 53, apartado 1, de la ZKme-1 establece que la autoridad competente adoptará una resolución sobre el derecho a obtener subvenciones dirigida a las partes cuyas solicitudes cumplan los requisitos exigidos por las disposiciones aplicables y la licitación, asignándose recursos para ello.

20.

Con arreglo al artículo 56, apartado 1, de la ZKme-1, las subvenciones se abonarán previa solicitud de las partes.

21.

El artículo 56, apartado 4, de la ZKme-1 establece lo siguiente:

«La autoridad desestimará de modo expreso toda solicitud contraria a lo exigido por las disposiciones legales, la licitación o la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones.»

22.

Sobre la base de la ZKme-1, el Gobierno esloveno adoptó el Decreto sobre las medidas de los ejes 1, 3 y 4 del Programa de desarrollo rural de la República de Eslovenia correspondiente al período 2007‑2013 (en lo sucesivo, «Decreto PRP»).

23.

Con arreglo al artículo 78, punto 4, del Decreto PRP, relativo a la medida n.o 322, «Renovación y desarrollo de las poblaciones rurales», la ayuda consistirá en inversiones en la renovación y construcción de edificios polivalentes de interés general destinados a encuentros intergeneracionales, actividades culturales y artísticas, deportivas, así como a otras actividades de ocio de la población rural local.

24.

Según la resolución de remisión, el artículo 79, apartado 4, del Decreto PRP establece que sólo serán subvencionables los gastos de inversión que se hayan efectuado entre la fecha de adopción de la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones y la conclusión del proyecto de inversión, o bien, a más tardar, el 30 de junio de 2015. El hecho de que el beneficiario se comprometa, en su caso, al amparo de las subvenciones concedidas (celebración de cualquier contrato, encargo de material, equipos, servicios u obras) equivaldrá, a tenor del citado artículo, a la realización del primer gasto.

25.

El 18 de junio de 2010, la Agencia publicó, de conformidad con el Decreto PRP, una licitación al amparo de una medida del eje 3 del Reglamento n.o 1698/2005, la medida n.o 322 («Renovación y desarrollo de las poblaciones rurales»), en el marco del programa de desarrollo rural de Eslovenia correspondiente al período comprendido entre 2007 y 2013.

26.

Según el punto 1, bajo el título «Inversiones», del capítulo IV/1 de la licitación, titulado «Condiciones de subvencionabilidad que deben cumplirse en el momento de la presentación de la solicitud en el marco de la licitación» (en lo sucesivo, «punto 1 de la licitación»), no podía iniciarse la inversión antes de que se adoptara la resolución relativa al derecho a obtener subvenciones.

27.

Con arreglo al artículo 79, apartado 4, del Decreto PRP, el punto 3 del capítulo VI de la licitación, titulado «Gastos subvencionables» (en lo sucesivo, «punto 3 de la licitación»), establecía que los gastos de inversión subvencionables serán los efectuados entre la fecha de adopción de la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones y la conclusión del proyecto de inversión, o, a más tardar, el 30 de junio de 2015.

28.

Según el punto 4 del capítulo VI de la licitación (en lo sucesivo, «punto 4 de la licitación»), también serán subvencionables los posibles gastos generales o gastos efectuados después del 1 de enero de 2007, hasta la presentación de la última solicitud de pago de una subvención, correspondientes a la preparación de la solicitud, a la obtención de la documentación relativa a la construcción y a la presentación de las solicitudes de subvención. Con anterioridad a la fecha de subvencionabilidad de los gastos, el solicitante no podrá comenzar las obras ni comprometerse de ningún modo al amparo de las subvenciones que eventualmente puedan concederse.

29.

Según el punto 5 del capítulo VI de la licitación (en lo sucesivo, «punto 5 de la licitación»), el hecho de que el beneficiario se comprometa, en su caso, al amparo de las subvenciones concedidas (celebración de cualquier contrato, encargo de material, equipos, servicios u obras) será considerado realización del primer gasto con arreglo al artículo 79 del Decreto PRP. En virtud de dicho punto, el solicitante podrá, no obstante, iniciar el procedimiento de selección del licitador de conformidad con la normativa de adjudicación de contratos públicos, aunque no podrá celebrar ningún contrato con el licitador seleccionado con anterioridad a la adopción de la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones.

30.

El 12 de julio de 2010, ( 11 ) el municipio de Gorje celebró dos contratos con un licitador que tenían por objeto la reconstrucción de un edificio del que era coproprietario. Según el tribunal remitente, está acreditado que los dos contratos se celebraron bajo una condición suspensiva que supeditaba el nacimiento de las obligaciones contractuales a que el municipio de Gorje obtuviera la resolución final de la Agencia sobre el derecho a subvenciones.

31.

El 19 de agosto de 2010, el municipio de Gorje presentó, en la licitación relativa a la medida n.o 322, una solicitud de ayuda para el acondicionamiento, reconstrucción y cambio de uso de este edificio (en lo sucesivo, «operación cofinanciada»). La solicitud se limitaba a la parte del edificio de la que era copropietario el municipio de Gorje.

32.

El 19 de octubre de 2010, la Agencia adoptó la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones que concedía al municipio de Gorje subvenciones por valor de 128200,52 euros. La solicitud del municipio de Gorje fue aprobada como un porcentaje de la inversión total realizada en paralelo a la otra cofinanciación del copropietario, Pošta Slovenije, a saber, Correos de la República de Eslovenia, y no para que se cofinanciaran únicamente determinadas obras.

33.

El 1 de junio de 2011, el municipio de Gorje presentó una solicitud de pago de una subvención por valor de 128200,52 euros, adjuntando a su solicitud la documentación requerida.

34.

El 9 de septiembre de 2011, el Servicio de Control de la Agencia realizó un control sobre el terreno, durante el cual el Servicio constató, sobre la base del libro de obra y de la retirada de escombros, que las obras en el edificio habían comenzado el 16 de agosto de 2010. Este mismo Servicio comprobó, en particular, que las labores de demolición del tejado, que era una parte común del inmueble cubierta por la solicitud de pago, habían tenido lugar el 19 de agosto de 2010.

35.

El 3 de noviembre de 2011, la Agencia desestimó la solicitud de pago debido a que el municipio de Gorje no cumplía todas las condiciones previstas en el Decreto PRP y en la licitación. Más concretamente, según la Agencia, el municipio de Gorje había infringido los puntos 3 a 5 de la licitación al comenzar las obras en el edificio el 16 de agosto de 2010, es decir, antes de la adopción de la resolución de 19 de octubre de 2010 sobre el derecho a obtener subvenciones. Asimismo, la Agencia hizo referencia a los dos contratos celebrados el 12 de julio de 2010 por el municipio de Gorje. De este modo, según la Agencia, todas las obras iniciadas en virtud de estos contratos generaron obligaciones incompatibles con los puntos 3 a 5 de la licitación.

36.

El municipio de Gorje interpuso un recurso contra la resolución de la Agencia de 3 de noviembre de 2011 ante el tribunal remitente, que estimó el recurso del municipio de Gorje, mediante sentencia de 13 de febrero de 2013, al apreciar la incompatibilidad de las disposiciones nacionales con el Reglamento n.o 1698/2005. En consecuencia, el tribunal remitente anuló la resolución de la Agencia de 3 de noviembre de 2011 y devolvió el litigio a dicha Agencia para que se pronunciara de nuevo.

37.

El 25 de abril de 2013, la Agencia volvió a desestimar la solicitud de pago del municipio de Gorje, esencialmente por los mismos motivos, esto es, que las obras en el edificio habían comenzado antes de la adopción de la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones y que la celebración de los contratos —el 12 de julio de 2010— con el licitador generaron unas obligaciones incompatibles con el artículo 79, apartado 4, del Decreto PRP y con los puntos 3 y 5 de la licitación. Además, la Agencia puso de relieve, en su resolución de 25 de abril de 2013, que la solicitud relativa a la inversión en cuestión fue aprobada como un porcentaje de la inversión total y no para que se cofinanciaran únicamente determinadas obras.

38.

El municipio de Gorje interpuso un nuevo recurso ante el tribunal remitente alegando, entre otros motivos, que la resolución de la Agencia se basaba en el Decreto PRP y en la licitación, que no eran conformes con el Reglamento n.o 1698/2005 en la medida en que establecen unas condiciones de subvencionabilidad más severas que dicho Reglamento.

39.

Por su parte, la Agencia niega la incompatibilidad entre las disposiciones nacionales y el Reglamento n.o 1698/2005 y alega que las disposiciones nacionales establecen únicamente unas normas más precisas, pero no más severas, que las previstas en dicho Reglamento en cuanto a la subvencionabilidad de los gastos a los efectos de la contribución del Feader.

40.

En este contexto, el Upravno sodišče (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

41.

El municipio de Gorje y los Gobiernos esloveno, polaco y del Reino Unido, así como la Comisión presentaron observaciones escritas. El municipio de Gorje, el Gobierno esloveno y la Comisión participaron en la vista celebrada el 28 de enero de 2016.

42.

La primera cuestión prejudicial versa sobre el margen de apreciación atribuido a los Estados miembros por el artículo 71, apartado 3, del Reglamento n.o 1698/2005 cuando establecen las condiciones de subvencionabilidad de los gastos a efectos de la concesión de las ayudas financiadas por el Feader.

43.

Se deduce del artículo 71, apartado 3, del Reglamento n.o 1698/2005 que siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en dicho Reglamento, «las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecerán a escala nacional». ( 12 ) Con arreglo a los principios de subsidiariedad y de gestión compartida ( 13 ) que caracterizan la política de desarrollo rural de la Unión, en virtud de esta disposición los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación ( 14 ) basado en el reconocimiento de la necesaria diversidad de las necesidades y retos específicos del desarrollo rural de un Estado miembro a otro.

44.

Supeditando la subvencionabilidad de los gastos de inversión a que se efectúen después de haber sido aprobada la solicitud de ayuda, la normativa eslovena en cuestión, esto es, el artículo 79 del Decreto PRP y el punto 3 de la licitación, conlleva, como alega el municipio de Gorje, limitar la contribución del Feader a las «operaciones futuras», es decir, excluir la concesión de la ayuda de forma retroactiva. La cuestión que se plantea es, por tanto, si una limitación temporal semejante se enmarca en el margen de apreciación reconocido a cada Estado miembro con arreglo al artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1698/2005.

45.

Aunque es cierto, como afirman el tribunal remitente y el municipio de Gorje, que el Reglamento n.o 1698/2005 no determina la fecha de inicio de la subvencionabilidad de los gastos, tampoco excluye que los Estados miembros fijen tal límite temporal. En efecto, el propio Reglamento n.o 1698/2005 contiene disposiciones dirigidas a delimitar el ámbito temporal de los gastos subvencionables. Así pues, en virtud del artículo 71, apartado 1, de este Reglamento, los gastos sólo podrán beneficiarse de la contribución del Feader a condición de que el organismo pagador abone la ayuda correspondiente entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2015. Más aún, dicha disposición dispone que «las operaciones cofinanciadas no deberán concluir antes de la fecha de inicio de la subvencionabilidad».

46.

No existe ninguna razón para suponer que el artículo 71, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 establezca de forma exhaustiva las condiciones temporales que pueden establecerse en lo referente a la subvencionabilidad de los gastos a efectos de la contribución del Feader.

47.

Además, me parece imposible deducir del artículo 71, apartado 1, del mismo Reglamento, como hace el municipio de Gorje, que la operación cofinanciada puede iniciarse antes de la fecha de inicio de la subvencionabilidad y, por consiguiente, que los Estados miembros no pueden supeditar la subvencionabilidad de los gastos a que se efectúen después de haber sido aprobada la solicitud de ayuda. En cambio, la expresión «fecha de inicio de la subvencionabilidad» que aparece en el tenor literal de dicho artículo indica por sí misma, en mi opinión, que los Estados miembros están efectivamente autorizados a fijar una fecha de inicio de la subvencionabilidad, esto es, a establecer un umbral temporal antes del cual los gastos de inversión efectuados no son subvencionables a los efectos de la contribución del Feader.

48.

Tampoco estoy convencido de que, como afirma el municipio de Gorje, una condición temporal como la condición nacional en cuestión implique vaciar al Reglamento n.o 1698/2005 de su contenido o impedir la consecución de los objetivos perseguidos por este Reglamento. En efecto, tal condición no limita la cofinanciación del Feader a un horizonte temporal específico más reducido que el período de pago establecido en el artículo 71, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005 (del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2015), sino que únicamente establece que el beneficiario debe esperar a que haya sido aprobada la solicitud de ayuda antes de asumir gastos relativos a la operación cofinanciada. ( 15 )

49.

En base a todo lo anterior, no veo ningún motivo para considerar que una normativa como la normativa eslovena de que se trata obstaculice la aplicabilidad directa del Reglamento n.o 1698/2005, oculte su naturaleza comunitaria o rebase el margen de apreciación conferido a los Estados miembros por este Reglamento, criterios establecidos por el Tribunal de Justicia. ( 16 ) Es más, a mi entender nada permite concluir que tal normativa viole el principio de proporcionalidad, al hacer que la concesión de subvenciones a los beneficiarios sea excesivamente difícil o incluso imposible. ( 17 )

50.

Muy al contrario, una condición temporal como la controvertida en el asunto principal puede contribuir, en mi opinión, a la consecución de los objetivos perseguidos por el Reglamento n.o 1698/2005, entre los que figuran la calidad de vida en las zonas rurales ( 18 ) y, más concretamente, en cuanto al eje 3 del Reglamento, la renovación y el desarrollo de poblaciones rurales, ( 19 ) al garantizar una mejor asignación de los fondos del Feader.

51.

En este sentido, me adhiero a las reflexiones presentadas por los Gobiernos esloveno, polaco y del Reino Unido según los cuales la normativa nacional podría reducir el riesgo de «efecto de peso muerto», esto es, la concesión de la ayuda respecto de inversiones que se habrían realizado total o parcialmente, incluso sin la ayuda concedida. El Tribunal de Cuentas identificó este riesgo y recomendó a la Comisión que fomentara la adopción por los Estados miembros de prácticas según las cuales los gastos relativos a las inversiones no sean subvencionables hasta después de que se haya aprobado la ayuda. ( 20 )

52.

Asimismo, la exclusión de la subvencionabilidad de los gastos efectuados antes de la adopción de la resolución sobre dicha subvencionabilidad podría garantizar, como alega el Gobierno esloveno, un control más eficaz sobre la utilización de los fondos del Feader. En particular, el control sobre el terreno, prescrito por los artículos 25 a 27 del Reglamento n.o 65/2011, que establecen, entre otros, la comprobación por la autoridad competente de que la naturaleza y la fecha de realización de los gastos sean conformes con las obras realmente ejecutadas o con los servicios realmente prestados, podría dificultarse si los gastos relativos a una operación cofinanciada fueran efectuados total o parcialmente antes de haber sido aprobada la solicitud de ayuda.

53.

En este contexto, el Tribunal de Cuentas se declaró favorable a la propuesta de la Comisión de 12 de octubre de 2011 para modificar el Reglamento n.o 1698/2005, al referirse a las disposiciones propuestas en virtud de las cuales el gasto no será subvencionable hasta que no se presente una solicitud de ayuda. ( 21 )

54.

La propuesta de la Comisión relativa a la modificación de las condiciones de subvencionabilidad fue respaldada por el legislador de la Unión adoptando el nuevo Reglamento del Feader, esto es, el Reglamento n.o 1305/2013. En virtud de este nuevo Reglamento, los Estados miembros están expresamente autorizados a establecer —como han hecho las autoridades eslovenas— una condición temporal según la cual sólo serán subvencionables a los efectos de la contribución del Feader los gastos de inversión efectuados después de haber sido aprobada la correspondiente solicitud de ayuda. ( 22 )

55.

Si bien es cierto que el Reglamento n.o 1305/2013 sólo es aplicable a partir del 1 de enero de 2014, ( 23 ) lo que excluye su aplicación en el presente caso, a mi entender la adopción del nuevo Reglamento por el legislador de la Unión prueba que éste reconoce que una condición temporal como la controvertida en el presente asunto puede estar justificada con el fin de garantizar una buena gestión financiera de los recursos del Feader.

56.

Habida cuenta de esto, nada permite concluir, en mi opinión, que al establecer un condición temporal como la controvertida en el asunto principal, un Estado miembro haya rebasado el margen de apreciación que le confiere el artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1698/2005. ( 24 ) Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que responda negativamente a la primera cuestión prejudicial.

57.

De la resolución de remisión se desprende que la Agencia desestimó la solicitud de pago, en el presente caso, debido a la inobservancia de la condición de subvencionabilidad de los gastos que figura en el artículo 79, apartado 4, del Decreto PRP y en los puntos 3 y 5 de la licitación, según la cual sólo serán subvencionables los gastos de inversión que hayan sido efectuados después de haber sido aprobada la correspondiente solicitud de ayuda. También se desprende de ello que el tribunal remitente declaró que una parte de los gastos relativos a la operación cofinanciada en cuestión se había efectuado después de la aprobación de la solicitud de ayuda, esto es, de conformidad con las condiciones de subvencionabilidad de los gastos, mientras que otra parte se había efectuado antes de dicha aprobación, esto es, incumpliendo las condiciones de subvencionabilidad de los gastos. ( 25 )

58.

En este contexto, mediante su segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pretende, en esencia, averiguar si el artículo 56, apartado 4, de la ZKme‑1, al establecer la desestimación íntegra de la solicitud de pago en una situación como la considerada en el asunto principal, no resulta excesivamente severo. Ese órgano jurisdiccional se pregunta también si en el presente caso la solicitud de pago debe tramitarse con arreglo al artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011, que, en determinadas situaciones, establece reducciones del importe que puede concederse al beneficiario y exclusiones de la operación de la ayuda del Feader.

59.

Habida cuenta de las observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia, confirmadas por las partes que participaron en la vista, en este punto me parece necesario destacar que la segunda cuestión prejudicial, tal como la ha delimitado el tribunal remitente, no se refiere a la condición que figura en el punto 1 de la licitación, según la cual no puede iniciarse la inversión con anterioridad a la adopción de la resolución sobre el derecho a obtener subvenciones. ( 26 ) Efectivamente, se refiere al requisito para tener derecho a obtener subvenciones y no versa sobre la «subvencionabilidad de los gastos» en el sentido del artículo 71, apartado 3, del Reglamento n.o 1698/2005. ( 27 )

60.

Quiero recordar que, con arreglo al artículo 2, letras a) y b), del Reglamento n.o 65/2011, cabe distinguir entre la «solicitud de ayuda» y la «solicitud de pago». ( 28 ) Esta distinción se encuentra en el Derecho nacional, toda vez que el punto 1 de la licitación establece un requisito para tener derecho a obtener subvenciones que el beneficiario debe cumplir para obtener la aprobación de la solicitud de ayuda, ( 29 ) mientras que el artículo 79, apartado 4, del Decreto PRP y los puntos 3 y 5 de la licitación establecen una condición de subvencionabilidad de los gastos que debe cumplirse para obtener la aprobación de la solicitud de pago. ( 30 )

61.

Si bien es cierto, como alega el Gobierno esloveno, que la autoridad competente puede verificar que el beneficiario haya cumplido los requisitos para tener derecho a obtener subvenciones durante el control de la solicitud de pago, ( 31 ) nada indica, hasta donde sé, que el incumplimiento de estos requisitos, incluidas las condiciones mencionadas en el punto 1 de la licitación, haya quedado acreditado en el presente caso. ( 32 ) Ahora bien, debo señalar a este respecto que el Tribunal de Justicia debe limitar su examen, en principio, a los criterios apreciativos que el órgano jurisdiccional remitente haya decidido someterle, en particular, en lo referente a las modalidades de aplicación de la normativa nacional pertinente que ésta considere probadas, dado que la valoración del alcance de las disposiciones nacionales y su ejecución corresponde en exclusiva al juez nacional. ( 33 )

62.

Por consiguiente, debe entenderse que la segunda cuestión prejudicial pretende averiguar si el Reglamento n.o 1698/2005 y su reglamento de aplicación, el Reglamento n.o 65/2011, se oponen a una normativa nacional que establece la desestimación íntegra de la solicitud de pago en caso de que dicha solicitud incluya simultáneamente gastos subvencionables y no subvencionables.

63.

A este respecto, se solicita al Tribunal de Justicia que aclare, en primer lugar, si los Estados miembros pueden adoptar normas nacionales que impongan sanciones jurídicas a la infracción de las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos fijadas en virtud del artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1698/2005. En segundo lugar, se plantea la cuestión de si una normativa nacional como la controvertida en el asunto principal es conforme al principio de proporcionalidad.

64.

Según el artículo 1, apartado 1, y el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/1995 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, ( 34 ) las disposiciones del Derecho europeo determinarán, a los efectos de la protección de los intereses financieros de la Unión, la naturaleza y el alcance de las medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho de la Unión. ( 35 ) Sin embargo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, cuando una normativa de la Unión no contiene disposición específica alguna que prevea sanciones específicas en caso de infracción de ésta o cuando tal normativa establece que determinadas sanciones pueden aplicarse en caso de infracción del Derecho de la Unión, pero no fija exhaustivamente las sanciones que pueden imponer los Estados miembros, el artículo 4 TUE, apartado 3, obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas efectivas para sancionar las conductas que afecten a los intereses financieros de la Unión. ( 36 )

65.

Así pues, la cuestión que se plantea en el presente caso es si el Derecho de la Unión establece de forma exhaustiva las sanciones que pueden imponerse en caso de inobservancia de las condiciones de subvencionabilidad de los gastos establecidas en virtud del artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1698/2005.

66.

A tenor del artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1698/2005, «las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecerán a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en el presente Reglamento [...]».

67.

A primera vista, el uso de la expresión «normas relativas a la subvencionabilidad», que parece relativamente amplia, podría ser favorable a la interpretación propuesta por el Gobierno esloveno, según la cual, en virtud de este artículo, los Estados miembros disponen de la facultad de regular las consecuencias jurídicas en caso de inobservancia de las condiciones de subvencionabilidad de los gastos. Sin embargo, de una interpretación del artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1698/2005 en el contexto global del Reglamento se desprende que este artículo se refiere únicamente a las condiciones materiales de subvencionabilidad de los gastos y no trata sobre las sanciones jurídicas ligadas a su inobservancia.

68.

De este modo, el artículo 74, apartado 4, del Reglamento n.o 1698/2005 dispone expresamente que los Estados miembros llevarán a cabo controles de acuerdo con las disposiciones de aplicación fijadas por la Comisión, ( 37 ) especialmente en lo que atañe al tipo de control y a su intensidad, adaptados a la naturaleza de las distintas medidas de desarrollo rural. El Reglamento n.o 65/2011, adoptado por la Comisión en virtud de este artículo, contiene determinadas disposiciones relativas al control que deben efectuar los Estados miembros en el marco del Feader.

69.

De ello se deduce, en mi opinión, que el artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1698/2005 no confiere a los Estados miembros la facultad de establecer las sanciones jurídicas ligadas a la inobservancia de las condiciones de subvencionabilidad de los gastos. ( 38 )

70.

El artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011 obliga a los Estados miembros a reducir, en determinadas situaciones, el importe que puede concederse y, en otras situaciones, a excluir totalmente la operación de la ayuda del Feader.

71.

Así pues, del artículo 30, apartado 1, del Reglamento n.o 65/2011 se desprende que se aplicará una reducción del importe que puede concederse en caso de que el importe solicitado por el beneficiario supere en más de un 3 % el importe subvencionable, es decir, el importe que puede concederse tras el estudio de la admisibilidad de la solicitud de pago. En su caso, el importe de la reducción, que se aplica sobre el importe subvencionable, será igual, según el artículo 30, apartado 1, párrafo tercero, de dicho Reglamento, a la diferencia entre el importe solicitado y el importe subvencionable. Asimismo, se desprende del artículo 30, apartado 1, párrafo cuarto, del mismo Reglamento, que no se aplicará ninguna reducción si el beneficiario puede demostrar que «no es responsable de la inclusión del importe no subvencionable». Además, según el artículo 30, apartado 2, de ese Reglamento, la operación cofinanciada quedará completamente excluida de la ayuda del Feader cuando se descubra que el beneficiario ha efectuado deliberadamente una declaración falsa. ( 39 )

72.

En este punto quiero destacar que los distintos términos de «subvencionabilidad» y «admisibilidad» que figuran, respectivamente, en el artículo 71, apartado 3, del Reglamento n.o 1698/2005 y en el artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011 no ponen en entredicho la aplicación de este último artículo a una situación como la controvertida en el asunto principal. En efecto, esta divergencia de formulación no se da en las demás versiones lingüísticas de los dos Reglamentos. ( 40 ) Por lo tanto, no cabe suponer que los dos términos que aparecen en la versión francesa de los Reglamentos tengan un significado distinto. ( 41 )

73.

Comparto el análisis del municipio de Gorje y de la Comisión según el cual el artículo 30, apartado 1, del Reglamento n.o 65/2011 se aplica en circunstancias como las del asunto principal. ( 42 )

74.

Si bien es cierto que el artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011 se refiere al cálculo del importe que puede concederse y que en su apartado 1 establece que dicho cálculo se realizará «basándose en lo que se considere subvencionable durante los controles administrativos», el ámbito de aplicación de este artículo no se limita, como alega el Gobierno esloveno, a las situaciones en las que se cumplan íntegramente las condiciones de subvencionabilidad de los gastos. En efecto, se deduce expresamente del artículo 30, apartado 3, de dicho Reglamento que las reducciones mencionadas en el apartado 1 del citado artículo 30 se aplicarán «mutatis mutandis a los gastos no subvencionables detectados durante los controles previstos en los artículos 25 y 29 [de dicho Reglamento]», esto es, los controles sobre el terreno. En mi opinión, de ello se deduce que el apartado 1 del citado artículo 30 se aplica directamente a los gastos no subvencionables detectados durante otros tipos de controles, incluidos los controles administrativos. ( 43 )

75.

En una situación como la considerada en el presente caso en la que una parte de los gastos incluidos en la solicitud de pago es subvencionable en virtud de las condiciones nacionales de subvencionabilidad mientras que otra no lo es, la aplicación del artículo 30, apartado 1, del Reglamento n.o 65/2011 implica una reducción del importe que puede concederse según el método descrito en dicho apartado, calculando la diferencia entre el importe solicitado por el beneficiario (la totalidad de los gastos recogidos en la solicitud de pago) y el importe subvencionable (únicamente los gastos subvencionables). Si esta diferencia representa más del 3 % del importe subvencionable, este último será reducido de la diferencia entre ambos importes.

76.

Por consiguiente, no puedo suscribir el argumento propuesto por la Comisión según el cual la aplicación del artículo 30, apartado 1, del Reglamento n.o 65/2011 implica, en la situación del presente caso, una reducción del 100 %, es decir, la exclusión total de los gastos vinculados a la inversión. A este respecto, la Comisión señala que, en el presente caso, estamos ante un supuesto de no subvencionabilidad de toda la inversión y no sólo de parte de ella, puesto que el municipio de Gorje no cumplía el requisito de acceso (condición de subvencionabilidad), establecido para toda la inversión, que obligaba a que no se iniciara la inversión antes de la adopción de la resolución sobre la subvencionabilidad. Según la Comisión, el incumplimiento de este requisito de acceso «contamina» toda la realización de la inversión.

77.

A este respecto, observo, por una parte, que ni el Reglamento n.o 1698/2005 ni el Reglamento n.o 65/2011 distinguen entre las diferentes categorías de condiciones de subvencionabilidad de los gastos, como tampoco autorizan a los Estados miembros a atribuir unos efectos particulares a la inobservancia de determinadas condiciones que estos consideren más «fundamentales». Por otra parte, la argumentación de la Comisión se basa, en realidad, en el punto 1 de la licitación, que constituye, como se ha indicado en los puntos 59 y 61 de las presentes conclusiones, un requisito para tener derecho a obtener subvenciones cuyo incumplimiento no implicaría una reducción del importe que puede concederse en virtud del artículo 30, apartado 1, del Reglamento n.o 65/2001. ( 44 )

78.

Por consiguiente, la cuestión que se plantea es si el artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011 determina de forma exhaustiva las sanciones que pueden imponer los Estados miembros en caso de inobservancia de las condiciones de subvencionabilidad de los gastos establecidas a escala nacional con arreglo al artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1698/2005.

79.

Aunque el artículo 4, apartado 9, del Reglamento n.o 65/2011 establezca expresamente que las reducciones y exclusiones en virtud de dicho Reglamento se aplicarán sin perjuicio de las sanciones adicionales previstas por otras disposiciones del Derecho nacional o de la Unión, comparto el punto de vista del municipio de Gorje según el cual los Estados miembros no pueden establecer sanciones nacionales que lleguen al punto de excluir totalmente una operación de la ayuda del Feader, dado que sanciones de esta naturaleza figuran ya de manera detallada en dicho Reglamento. ( 45 ) En efecto, según el artículo 30, apartado 2, del Reglamento n.o 65/2011, este tipo de sanción está limitada expresamente a la situación en la que el beneficiario haya efectuado deliberadamente una declaración falsa, de modo que los Estados miembros no pueden aplicar una exclusión total a otras situaciones, como establece la normativa eslovena aplicable al asunto principal, so pena de modificar, en la práctica, el ámbito del artículo 30, apartado 2, del Reglamento n.o 65/2011.

80.

De ello concluyo que el artículo 30 del Reglamento n.o 65/2011 se opone a una normativa nacional como la eslovena aplicable al asunto principal, que establece la desestimación íntegra de la solicitud de pago y, por tanto, la exclusión total de una operación de la ayuda del Feader, en caso de que dicha solicitud incluya simultáneamente gastos subvencionables y no subvencionables.

81.

Habida cuenta de la respuesta que acabo de proponer, ya no es necesario analizar si la desestimación íntegra de la solicitud de pago es conforme al principio de proporcionalidad. Por consiguiente, sólo abordaré esta cuestión con carácter subsidiario para el caso en que el Tribunal de Justicia no comparta mi conclusión y defienda que el Reglamento n.o 65/2011 no se opone a una normativa nacional como el artículo 56, apartado 4, de la ZKme‑1.

82.

Según el artículo 74, apartado 1, del Reglamento n.o 1698/2005, los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas a fin de garantizar la eficaz protección de los intereses financieros de la Unión. ( 46 ) Sin embargo, los Estados miembros están obligados a respetar los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el de proporcionalidad. ( 47 ) De ello se deduce que la gravedad de las sanciones aplicadas en caso de violación deberá adecuarse a la gravedad de las infracciones que castigan, garantizando, en particular, un efecto realmente disuasorio, respetando el principio general de proporcionalidad. ( 48 )

83.

A este respecto, el municipio de Gorje alega que el artículo 56, apartado 4, de la ZKme-1, al establecer la desestimación íntegra de la solicitud de pago en el supuesto de que la solicitud incluya simultáneamente gastos subvencionables y no subvencionables, sin tener en cuenta la naturaleza y la magnitud de la infracción, excede de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido. Según el municipio de Gorje, la normativa eslovena es, por consiguiente, contraria al principio de proporcionalidad, lo que el Gobierno polaco y la Comisión niegan.

84.

Si bien la exclusión de la ayuda provocada por la inobservancia de alguna de las condiciones para la concesión de la ayuda no constituye una sanción, sino que es la mera consecuencia de la inobservancia de las referidas condiciones legalmente establecidas, ( 49 ) la desestimación de la solicitud de pago prevista en el artículo 56, apartado 4, de la ZKme-1 no es, en una situación como la controvertida en el asunto principal, la consecuencia de la inobservancia de las condiciones de concesión de la ayuda, sino más bien la consecuencia de la inobservancia de las condiciones de subvencionabilidad de los gastos. ( 50 )

85.

Además, en una situación como la controvertida en el asunto principal, la solicitud de pago es rechazada íntegramente en virtud del artículo 56, apartado 4, de la ZKme-1, incluida la parte de la solicitud relativa a los gastos subvencionables que se han efectuado de conformidad con las condiciones nacionales. En lo referente a esta parte, la desestimación de la solicitud de pago no puede considerarse una mera consecuencia de la inobservancia de condiciones, sino que debe considerarse más bien una medida de carácter represivo.

86.

No puede negarse que las infracciones de las normativas nacionales en el marco de operaciones cofinanciadas por la Unión deben ser sancionadas de una manera eficaz para proteger los intereses financieros de la Unión de todo tipo de fraude y asegurar la plena consecución de los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión. No cabe la menor duda de que una normativa como la eslovena en cuestión, al privar a un beneficiario de todo pago de ayudas, es particularmente disuasoria y sirve, por tanto, para luchar con eficacia contra las irregularidades que se cometen en el marco del Feader. ( 51 )

87.

Sin embargo, al establecer la desestimación íntegra de la solicitud de pago, el artículo 56, apartado 4, de la ZKme-1 establece una sanción que no guarda relación con la gravedad de la infracción cometida por el beneficiario, ya que la sanción sigue siendo la misma independientemente de si la infracción afecta a una parte significativa de la solicitud o bien, por el contrario, a una parte desdeñable. ( 52 )

88.

Es cierto que artículo 30, apartado 1, del Reglamento n.o 65/2011 establece también reducciones que exceden de la irregularidad constatada, al disponer que el importe subvencionable se reducirá de la diferencia entre dicho importe y el que haya solicitado el beneficiario. Sin embargo, al contrario que la normativa nacional en cuestión, la reducción prevista en este artículo se calcula en función de la infracción cometida, lo que garantiza, en mi opinión, el respeto del principio de proporcionalidad.

89.

Las consideraciones expuestas por el Gobierno esloveno en lo referente a la justificación de la condición nacional que constituye el objeto de la primera cuestión prejudicial, a saber, la reducción del riesgo de «efecto de peso muerto» y la garantía de un control eficaz, no son aplicables a la parte de la solicitud relativa a los gastos subvencionables. Así pues, a pesar de la inobservancia de las condiciones de subvencionabilidad en lo tocante a una parte de los gastos, en sí la operación cofinanciada puede conseguir su objetivo y proporcionar un verdadero valor añadido al desarrollo rural. ( 53 )

90.

Concluyo que una normativa nacional que establezca la desestimación íntegra de la solicitud de pago en caso de que la solicitud incluya simultáneamente gastos subvencionables y no subvencionables, sin tener en cuenta la magnitud de la infracción cometida, debe considerarse contraria al principio de proporcionalidad. ( 54 )

91.

Habida cuenta de lo anterior, propongo que el Tribunal de Justicia responda de la siguiente forma a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Upravno sodišče (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo, Eslovenia):

«El artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional según la cual sólo sean admisibles a los efectos de la ayuda del Feader los gastos de inversión efectuados después de haber sido aprobada la solicitud de ayuda.

El artículo 30 del Reglamento (UE) n.o 65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por la que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1698/2005 en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que establece la desestimación íntegra de la solicitud de pago de ayudas en caso de que dicha solicitud incluya simultáneamente gastos subvencionables y no subvencionables.»