CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. NILS WAHL

presentadas el 15 de octubre de 2015 (1)

Asunto C‑268/14 P

Italmobiliare SpA

contra

Comisión Europea

«Recurso de casación — Mercados del cemento y productos relacionados — Artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo — Facultades de la Comisión para requerir información — Destinatario de un requerimiento de información — Proporcionalidad — Motivación — Derecho a ser oído»

1.        ¿Cuáles son las condiciones y los límites de las facultades de la Comisión para requerir mediante decisión que las empresas proporcionen información en el contexto de una investigación sobre posibles infracciones de las reglas de la competencia de la Unión?

2.        Esas son en esencia las cuestiones principales suscitadas por el recurso de casación interpuesto por Italmobiliare SpA (en lo sucesivo, «Italmobiliare» o «recurrente») contra la sentencia del Tribunal General que desestimó el recurso de anulación contra una decisión de la Comisión adoptada en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003, (2) que requería a esa sociedad presentar una importante cantidad de información.

3.        Suscitan problemas muy similares otros tres recursos de casación, interpuestos por otras sociedades que operan en el mercado del cemento contra tres sentencias del Tribunal General que también desestimaron en la mayor parte sus impugnaciones de decisiones de la Comisión equivalentes a la impugnada por Italmobiliare. También en esos tres recursos de casación presento hoy mis conclusiones. (3) Las presentes deben entenderse conjuntamente con las otras, por tanto.

I.      Marco jurídico

4.        El considerando 23 del Reglamento nº 1/2003 expone:

«La Comisión debe disponer en todo el territorio de la Comunidad de la facultad de requerir que se le entregue la información que sea necesaria para detectar cualquier acuerdo, decisión o práctica concertada prohibidos por el artículo [101 TFUE], así como la explotación abusiva de una posición dominante prohibida por el artículo [102 TFUE]. Al dar cumplimiento al requerimiento de la Comisión, no podrá obligarse a las empresas a admitir que han cometido una infracción, pero éstas estarán obligadas en cualquier caso a responder a preguntas relativas a los hechos y a proporcionar documentos, aun cuando dicha información pueda ser utilizada en contra de dichas u otras empresas para constatar la existencia de una infracción.»

5.        El artículo 18 («Solicitudes de información») del Reglamento nº 1/2003, en la parte relevante, dispone:

«1.      Para la realización de las tareas que le asigna el presente Reglamento, la Comisión, mediante una decisión o una simple solicitud, podrá solicitar a las empresas y asociaciones de empresas que le faciliten toda la información que estime necesaria.

2.      Cuando envíe una simple solicitud de información a una empresa o asociación de empresas, la Comisión indicará la base jurídica y el objeto de la solicitud, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse, haciendo referencia a las sanciones previstas en el artículo 23 para el supuesto en que se proporcione información inexacta o engañosa.

3. Cuando la Comisión requiera por decisión a las empresas o asociaciones de empresas que le proporcionen información, indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse. Hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23 e indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24. También les informará de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

[...]»

II.    Antecedentes del procedimiento

6.        En 2008 y 2009 la Comisión —actuando en virtud del artículo 20 del Reglamento nº 1/2003— llevó a cabo varias inspecciones en los locales de diversas sociedades del sector del cemento. Esas inspecciones incluyeron los locales de Italcementi Fabbriche Riunite Cemento SpA («Italcementi»), Ciments français SA, Ciment Calcia SA y Ciment Belges SA, sociedades controladas directa o indirectamente por la recurrente, según la sentencia recurrida. A esas inspecciones siguieron en 2009 y 2010 diferentes solicitudes de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 dirigidas, entre otras empresas, a Italcementi.

7.        Por escrito de 4 de noviembre de 2010 la Comisión notificó a Italcementi que se proponía enviarle una decisión de requerimiento de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y remitió el borrador de cuestionario que proyectaba adjuntar a esa decisión. Italcementi presentó sus observaciones a la Comisión el 15 de noviembre y el 1 de diciembre de 2010.

8.        El 6 de diciembre de 2010 la Comisión notificó a Italcementi que había decidido iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003 y el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 773/2004, (4) contra esa empresa y otras siete, por supuestas infracciones del artículo 101 TFUE que comprendían restricciones a las importaciones al Espacio Económico Europeo (EEE) desde países que no forman parte del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y los mercados de productos relacionados.

9.        El 30 de marzo de 2011 la Comisión adoptó la Decisión C(2011) 2364 final, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).

10.      En la Decisión controvertida la Comisión expuso que, conforme al artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, para la realización de las funciones que le asigna ese Reglamento podía solicitar a las empresas y asociaciones de empresas, mediante una simple solicitud o una decisión, que le facilitasen toda la información necesaria (considerando 3 de la Decisión controvertida). Tras recordar que había informado a la recurrente de su intención de adoptar una decisión conforme al artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, y que esa empresa había formulado sus observaciones sobre el borrador de cuestionario (considerandos 4 y 5 de la Decisión controvertida), la Comisión requirió mediante decisión a la recurrente que respondiera al cuestionario contenido en el anexo I, que constaba de 78 páginas y contenía diez series de preguntas. Las instrucciones acerca de las respuestas al cuestionario figuraban en el anexo II, y los formatos para las respuestas en el anexo III.

11.      La Comisión también advirtió de las supuestas infracciones (considerando 2 de la Decisión controvertida), que describió así: «las supuestas infracciones consisten en restricciones de las corrientes comerciales en el Espacio Económico Europeo (EEE), incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países que no forman parte del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y los mercados de productos relacionados». Haciendo referencia a la naturaleza y al volumen de la información requerida y a la gravedad de las supuestas infracciones de las reglas de la competencia, la Comisión estimó apropiado conceder a la recurrente un plazo de doce semanas para responder al requerimiento de información.

12.      La parte dispositiva de la Decisión controvertida está así redactada:

«Artículo 1

Italmobiliare SpA, junto con sus filiales establecidas en la Unión Europea directa o indirectamente controladas por ella, deberá facilitar la información especificada en el anexo I de la presente decisión, en la forma solicitada en los anexos II y III de ésta, en el plazo de doce semanas a partir de la fecha de notificación de la presente decisión. Todos los anexos forman parte integrante de ésta.

Artículo 2

El destinatario de la presente decisión es Italmobiliare SpA, junto con sus filiales establecidas en la Unión Europea directa o indirectamente controladas por ella.»

13.      El 27 de junio y el 11 de julio de 2011 la recurrente presentó sus respuestas al cuestionario enviado por la Comisión.

III. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

14.      Con una demanda presentada el 8 de junio de 2011 Italmobiliare solicitó al Tribunal General la anulación de la Decisión controvertida.

15.      Por sentencia de 14 de marzo de 2014 en el asunto Italmobiliare SpA/Comisión, T‑305/11 (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), (5) el Tribunal General desestimó el recurso y condenó en costas a Italmobiliare.

IV.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones

16.      En su recurso de casación, presentado ante el Tribunal de Justicia el 26 de mayo de 2014, Italmobiliare solicita al Tribunal que:

–        Anule la sentencia dictada en el asunto T‑305/11 y la Decisión controvertida.

–        Acuerde las diligencias de ordenación del procedimiento o diligencias de prueba que sean necesarias y apropiadas, previstas en los artículos 62 y 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.

–        Condene a la Comisión al pago de las costas de ambas instancias.

–        Subsidiariamente, devuelva el asunto al Tribunal General.

17.      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

–        Desestime el recurso de casación.

–        Subsidiariamente, en cuanto sea necesario, confirme la validez de la Decisión controvertida.

–        Condene en costas a la demandante.

V.      Apreciación de los motivos de casación

18.      Italmobiliare aduce cinco motivos de casación. En términos generales, esos motivos se refieren a si el Tribunal General interpretó correctamente las facultades de la Comisión para requerir información en virtud del Reglamento nº 1/2003.

19.      En mis conclusiones en el asunto HeidelbergCement AG/Comisión, (6) presentadas también hoy, trato de las principales disposiciones legales y jurisprudencia sobre las facultades de la Comisión para requerir información.

20.      A partir de esos presupuestos apreciaré los motivos de casación aducidos por la recurrente.

A.      Destinatario de la Decisión

1.      Argumentos de las partes

21.      Con su primer motivo de casación Italmobiliare alega que el Tribunal General interpretó y aplicó erróneamente el artículo 18 del Reglamento 1/2003 al estimar que en el presente asunto la Comisión estaba facultada para enviar un requerimiento de información a una sociedad que sólo es un holding financiero, cuyo control sobre Italcementi no se ha demostrado. Además, la recurrente arguye la infracción del principio de protección de la confianza legítima, porque la Comisión había manifestado en previas comunicaciones que Italcementi sería el destinatario de una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3. Por último, la recurrente alega la vulneración del principio de no discriminación: esa empresa fue la única sociedad de holding financiero a la que se dirigió la Decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, pese a que otros grupos societarios sometidos a la misma investigación tienen una sociedad de holding financiero a la cabeza de su estructura societaria.

22.      La Comisión mantiene que la primera parte de este motivo de casación es inadmisible porque suscita cuestiones de hecho, y que en cualquier caso el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 habilita a la Comisión para requerir información a toda persona de la que pueda creer razonablemente que dispone de información relevante. La Comisión añade que Italmobiliaire no podía deducir conclusiones seguras de la comunicación del borrador de cuestionario a Italcementi, y que no dio a Italcementi ninguna garantía clara e incondicional acerca del destinatario de una futura decisión.

2.      Apreciación

23.      Con su primer motivo de casación la recurrente denuncia tres distintos errores de Derecho que alega cometió el Tribunal General al apreciar que la Decisión controvertida podía dirigirse válidamente a la recurrente.

24.      Antes de examinar la parte más compleja de este motivo, es decir, si una empresa puede ser la destinataria de un requerimiento de información que concierne principalmente a la actividad de otra empresa en la que la primera tiene una participación accionarial, quiero tratar las otras partes del primer motivo de casación.

25.      Para empezar, opino que el Tribunal General no cometió un error de Derecho al apreciar que la recurrente no recibió de la Comisión ninguna garantía concreta, incondicional y concordante de que una futura decisión en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 se dirigiría a Italcementi. En primer lugar, el cuestionario enviado a Italcementi el 4 de noviembre de 2010 sólo era un borrador elaborado por los servicios de la Comisión encaminado a que ésta recibiera comentarios con vistas a mejorar el texto del cuestionario final. Una simple consulta no puede por sí misma vincular a la Comisión en lo que concierne a la adopción de una decisión obligatoria en virtud del artículo 18, apartado 3. (7) En cualquier caso el texto del borrador de cuestionario no podía entenderse en el sentido de que excluyera la posibilidad de que otras sociedades pertenecientes al mismo grupo o que tuvieran alguna clase de relación societaria con Italcementi fueran destinatarias de una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3. En segundo lugar, el hecho de que la recurrente fuera la destinataria de la decisión de iniciar el procedimiento, adoptada sólo pocos días después de que se enviara el borrador de cuestionario a Italcementi, excluye la posibilidad de que cualquier garantía que la recurrente pueda alegar haber recibido de la Comisión en ese sentido fuera «concreta, incondicional y concordante» en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la confianza legítima. (8)

26.      Por otra parte, no considero que la alegación de discriminación tenga fundamento alguno. Como expondré en los siguientes puntos, el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 habilita a la Comisión para requerir información a cualquier empresa de la que crea que dispone de información relevante para sus investigaciones. Así pues, la naturaleza de las actividades desarrolladas por una empresa a la que se dirija un requerimiento de información es irrelevante en principio. En consecuencia, no es pertinente la cuestión de si Italmobiliare fue tratada de forma diferente a otras empresas que también eran sociedades de holding financiero. No cabe excluir en realidad que esas sociedades estuvieran en una posición diferente a la de Italmobiliare en la posesión de la información buscada por la Comisión, Nada consta en los autos que pudiera haber permitido al Tribunal General comparar efectivamente a Italmobiliare con esas sociedades en ese sentido.

27.      Dicho eso, examinaré seguidamente lo que constituye a mi juicio la cuestión crucial suscitada por el primer motivo de casación: si la Comisión estaba facultada en el presente asunto para dirigir una decisión de requerimiento de información a una sociedad tenedora de acciones en las sociedades sospechosas de haber infringido el artículo 101 TFUE.

28.      Esa cuestión — de Derecho, y por tanto admisible en casación — nace de la alegación por la recurrente de que, cuando se dictó la Decisión controvertida, operaba únicamente como una «sociedad de holding financiero». Ni la Decisión controvertida ni la sentencia recurrida exponen, en opinión de la recurrente, ninguna prueba de que ésta ejerciera control sobre las sociedades pertenecientes al grupo Italcementi. La recurrente mantiene que, en defecto de esa prueba, no era razonable creer que ella dispusiera de información alguna relevante para la investigación.

29.      En ese sentido se ha de tener presente que en virtud del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 la Comisión está facultada para dirigir un requerimiento de información a cualquier empresa que pudiera disponer de información relevante, con independencia de su intervención en la supuesta infracción.

30.      La Comisión disfruta de una amplia discrecionalidad en el ejercicio de las facultades que le confiere el Reglamento nº 1/2003, incluidas las previstas en el artículo 18 de éste. Sin embargo, esa discrecionalidad no es ilimitada. En efecto, en el ejercicio de sus facultades de investigación la Comisión está obligada a respetar los principios generales del Derecho y los derechos fundamentales reconocidos en el Derecho de la Unión Europea. (9) A mi parecer, esos límites no sólo comprenden aspectos como la cantidad de información requerida o el plazo en el que ésta debe ser presentada sino también la elección de la empresa a la que se dirigirá el requerimiento de información.

31.      Creo que esos tres principios generales del Derecho son especialmente relevantes en el presente asunto.

32.      Conforme a reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad es un principio general del Derecho de la Unión y exige que los medios que aplica una disposición sean aptos para alcanzar el objetivo legítimo perseguido por la normativa de la que se trata y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. (10) Cuando se pueda elegir entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos gravosa, y las desventajas causadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (11) En el contexto de las reglas de la competencia de la Unión, el Tribunal de Justicia ya ha estimado que una investigación es desproporcionada cuando constituya una intrusión desmesurada e intolerable en los derechos de la empresa interesada. (12)

33.      En segundo lugar, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce con claridad que el principio de seguridad jurídica constituye un principio fundamental del Derecho de la Unión que exige que todo acto de la Unión, en particular si impone o permite la imposición de sanciones, debe ser claro y preciso, para que las personas afectadas puedan conocer sin ambigüedad los derechos y obligaciones que nacen de ese acto y tomar las medidas oportunas en consecuencia. (13)

34.      En tercer lugar, según reiterada jurisprudencia, durante los procedimientos administrativos relacionados con una supuesta infracción de las reglas de la competencia de la Unión, la Comisión está obligada a respetar el derecho a una buena administración, reconocido en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. (14) Ese derecho incluye, entre otros aspectos, el deber de la administración de la Unión de motivar sus decisiones.

35.      Opino que en el presente asunto la decisión de la Comisión suscita problemas en relación con esos tres principios generales.

36.      En lo que atañe al principio de proporcionalidad observo que no se discute que Italmobiliare no operaba en los mercados objeto de la investigación. Tampoco se discute que la Comisión tenía una idea muy precisa de la identidad de las empresas, dentro del grupo societario Italmobiliare, de las que se sospechaba que habían infringido las reglas de la competencia de la Unión. De hecho, cuatro de esas sociedades fueron sometidas a inspecciones in situ en noviembre de 2008. Además, Italcementi fue destinataria de varias solicitudes de información en 2009 y 2010, y del borrador de cuestionario enviado el 4 de noviembre de 2010. Es relevante que la Decisión controvertida misma no se centró en las actividades de Italmobiliare sino que se refería principalmente a las actividades de esas otras empresas.

37.      Aun suponiendo que Italmobiliare hubiera dispuesto de la información buscada, o al menos pudiera tener acceso a ésta, me parece que la información presentada habría procedido, en cualquier caso, de una fuente que sólo cabría considerar como la «segunda mejor». En otros términos, la información requerida habría provenido en todo caso de una empresa a la que ésa no pertenecía y que, presumiblemente, la habría recopilado.

38.      Siendo así, considero desconcertante que la Comisión no dirigiera la Decisión controvertida a esas sociedades, que eran bien conocidas, lo repito, sino a la recurrente. Parece obvio que esas sociedades podían haber facilitado esa información con mayor facilidad y rapidez.

39.      Sea como fuere, si la razón para dirigir la Decisión controvertida a la recurrente hubiera sido obtener los datos de todas las sociedades pertenecientes al grupo societario Italmobiliare consolidados en un solo conjunto de información, no considero válida esa razón. Como he explicado con detalle en mis conclusiones en el asunto HeidelbergCement, el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 no faculta a la Comisión para exigir al destinatario de un requerimiento de información que realice tareas que corresponden a la elaboración de un expediente y que por tanto debe ejecutar en principio el personal de la Comisión. (15)

40.      La recurrente alega además, a mi juicio convincentemente, que no se puede presumir, como parece hacer la Comisión, que en razón tan solo de sus participaciones accionariales la recurrente tenía el «control» de esas sociedades, lo que a su vez significaba que disponía de la información buscada o podía obtenerla fácil y rápidamente. En cualquier caso, incluso suponiendo que la recurrente pudiera acceder a esa información gracias a sus lazos societarios con esas sociedades, apenas cabe discutir que la recogida, formateo y presentación de la información requerida se hacía más complicada, prolongada y costosa. Al mismo tiempo, el ejercicio del derecho de defensa por Italcementi, incluido el derecho a evitar la autoinculpación, se hacía más difícil ya que ese derecho tendría que ejercerse a través del «filtro» de Italmobiliare.

41.      Eso es especialmente claro en el presente asunto puesto que la Decisión controvertida incluía un número sumamente grande de preguntas que se referían a muy diversos aspectos y exigían un elevado grado de detalle en las respuestas. (16) En mi opinión, la Comisión no podía esperar razonablemente que la recurrente —una sociedad de holding financiero— ya dispusiera de toda la información requerida. Tampoco podía esperar que el personal de una sociedad de holding financiero fuera capaz de ordenar y presentar esa información con igual eficiencia y rapidez que podría haberlo hecho el personal de las sociedades a las que en realidad pertenecía esa información.

42.      Ello tanto más porque, en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, se habían dirigido previamente tres solicitudes de información a Italcementi, que respondió a ellas debidamente. El Tribunal General apreció que muchas preguntas en la Decisión controvertida se referían a la misma información que previamente se había solicitado en virtud del artículo 18, apartado 2. (17) Creo ilógico que una decisión, que en amplia medida sólo pide que la información ya presentada vuelva a serlo, con vistas a consolidarla en un diferente formato,(18) o enriquecerla con detalles adicionales, (19) no se dirija a la misma empresa a las que se dirigieron las solicitudes previas.

43.      Además, a causa del formato especialmente complejo y estricto exigido para la presentación de la información requerida, los costes originados por la Decisión controvertida fueron ciertamente importantes. (20) Es difícil ver una razón válida para que esos costes sean soportados por uno solo de los accionistas de las sociedades objeto de la investigación.

44.      En esas circunstancias, creo que la adopción de una decisión dirigida a las sociedades sujetas a la investigación puede considerarse una medida menos gravosa, en particular para la recurrente.

45.      En segundo término, en lo que atañe al principio de seguridad jurídica opino que el hecho de que la Comisión no adoptara un criterio claro y no ambiguo acerca de las empresas que estaban sujetas a la investigación —como señalo en los puntos 25 y 37 de las presentes conclusiones— pudo generar incertidumbre para la recurrente.

46.      También he de observar en ese sentido que el artículo 1 de la Decisión controvertida manifiesta que, «Italmobiliare SpA, junto con sus filiales establecidas en la Unión Europea directa o indirectamente controladas por ella, deberá facilitar la información [...]». Además, el artículo 2 de la misma Decisión dice así: «El destinatario de la presente decisión es Italmobiliare SpA, junto con sus filiales establecidas en la Unión Europea directa o indirectamente controladas por ella.» La Comisión no explicó sin embargo cómo debía entenderse ese concepto de control directo o indirecto.

47.      Ciertamente esas disposiciones no se pueden comprender en el sentido de que la obligación jurídica de presentar la información requerida se impusiera a una empresa distinta de Italmobiliare: lógicamente no se puede imponer esa obligación (de cumplimiento reforzado mediante sanciones económicas) a empresas no identificadas ni fácilmente identificables. Sin embargo, se exigió a Italmobiliare presentar información relacionada con empresas de cuya identidad y número no podía tener certeza.

48.      Es bien sabido que el concepto de «control» en el Derecho de la competencia de la Unión puede ser en ocasiones bastante opaco. En el contexto de las reglas de la Unión aplicables al control de las concentraciones de empresas se utiliza un concepto de «control». (21) Al mismo tiempo, en el contexto de los procedimientos relacionados con la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE se emplea a menudo el concepto de «entidad económica única». Una expresión de este concepto se encuentra en la abundante jurisprudencia de los tribunales de la Unión sobre la responsabilidad de las sociedades matrices por las infracciones en materia de carteles cometidas por sus filiales; esa jurisprudencia también se basa en la idea de que las sociedades matrices pueden ejercer «control» sobre las filiales. Además, hay reglas nacionales e internacionales en materia de normas contables que establecen requisitos por los que se puede imponer una obligación de consolidar las cuentas de diferentes sociedades pertenecientes a un mismo grupo societario.

49.      Siendo así, en defecto de ninguna indicación expresa por la Comisión acerca de cómo debía entender la recurrente la referencia a «sus filiales establecidas en la Unión Europea directa o indirectamente controladas por ella», creo que la Decisión controvertida era apropiada para crear inseguridad jurídica en la recurrente.

50.      En el presente asunto ello era especialmente problemático toda vez que se exigía a la recurrente, como destinatario de la Decisión controvertida, dar cumplimiento a ésta bajo el apercibimiento de las sanciones económicas previstas en los artículos 23 y 24 del Reglamento nº 1/2003. Apercibimiento que también se ponía de relieve en el texto del formulario adjunto a la Decisión controvertida, que exponía que la información presentada podría ser considerada incorrecta o engañosa incluso si no se presentara conforme a las definiciones e instrucciones enunciadas en los anexos II y III de la Decisión controvertida. (22)

51.      En tercer término, en lo que concierne al derecho a la buena administración —si es que en el presente asunto añade algo a lo que se deriva directamente del artículo 296 TFUE— quiero señalar que la Comisión no dio ninguna explicación clara de la razón para requerir la información a la recurrente, y no directamente a las sociedades sujetas a la investigación. Era por tanto difícil para Italmobiliare comprender las razones por las que la Decisión se dirigía a ella y no a estas últimas, Ese problema se agravaba por el hecho de que la motivación contenida en la Decisión controvertida era vaga y somera. (23)

52.      A la luz de lo antes expuesto opino que la primera parte del primer motivo de casación es fundada y que la sentencia recurrida debe ser anulada en consecuencia.

B.      Finalidad del requerimiento de información

1.      Argumentos de las partes

53.      Con su segundo motivo de casación Italmobiliare arguye que el Tribunal General erró en Derecho al interpretar el artículo 296 TFUE en relación con la motivación exigible en una decisión dictada en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003. Además, la recurrente reprocha al Tribunal General haber desestimado sin fundamentación adecuada su argumento acerca del error cometido por la Comisión al emitir un requerimiento de información en virtud del artículo 18, apartado 3, en lugar de una simple solicitud conforme al apartado 2 del mismo artículo.

54.      La Comisión mantiene que este motivo de casación debe ser desestimado. La Comisión pone de relieve que el procedimiento se hallaba aún en una fase temprana cuando se adoptó la Decisión controvertida. Un requerimiento de información no puede incluir el grado de detalle exigido en las decisiones adoptadas al término de la investigación. La Comisión añade también que el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 no exige que la Comisión exponga las razones por las que elige dictar una decisión obligatoria en lugar de emitir una simple solicitud de información.

2.      Apreciación

55.      De entrada he de recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE en las medidas adoptadas por las instituciones debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y los tribunales de la Unión puedan ejercer su control de legalidad. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso. No se exige que la motivación especifique todos los aspectos de hecho y de Derecho pertinentes, puesto que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de las normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (24)

56.      En relación con las decisiones que ordenan una inspección en virtud del artículo 20 del Reglamento nº 1/2003, el Tribunal de Justicia ha confirmado recientemente que la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de una decisión de inspección toda la información de que dispone acerca de supuestas infracciones, ni a realizar una calificación jurídica precisa de tales infracciones, siempre que indique con claridad los presuntos hechos que pretende investigar. Si bien corresponde a la Comisión indicar, con la mayor precisión posible, las pruebas que busca y las cuestiones objeto de la investigación, no es, en cambio, indispensable en una decisión que ordena una inspección precisar el mercado relevante, la calificación jurídica de las supuestas infracciones ni el período durante el que se hubieran cometido éstas, siempre que esa decisión contenga los elementos esenciales referidos anteriormente. En realidad, dado que las inspecciones se practican con frecuencia al principio de la investigación, en esa fase la Comisión no dispone aún de información precisa sobre esos factores, y la finalidad de la inspección es precisamente reunir las pruebas de una presunta infracción de modo que la Comisión pueda comprobar la realidad de sus sospechas y formular una apreciación jurídica más específica. (25)

57.      Esos principios me parecen aplicables —mutatis mutandis— a las decisiones de requerimiento de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003. Es evidente que ambas clases de medidas persiguen la misma finalidad y constituyen una actuación para averiguar los hechos. Aunque no estén redactadas en iguales términos, la semejanza relativa de las dos disposiciones también parece apoyar una interpretación uniforme de ambas. (26)

58.      Atendiendo a esos presupuestos, la cuestión esencial es si el Tribunal General apreció correctamente la adecuación de la motivación contenida en la Decisión controvertida. Con otras palabras, la cuestión es esta: teniendo en cuenta la fase del procedimiento en la que se adoptó la Decisión controvertida, ¿era esa motivación lo bastante clara para permitir que el destinatario ejerciera su derecho de defensa y valorara su deber de cooperación con la Comisión, y que los tribunales de la Unión ejercieran su control de legalidad?

59.      En mi opinión, se debe responder negativamente a esta cuestión.

60.      En el apartado 68 de la sentencia recurrida el Tribunal General observa que la motivación de la Decisión controvertida estaba redactada en «términos muy generales, que habrían mejorado con un mayor detalle, y [justifican] la crítica al respecto». A mi juicio es difícil refutar esa apreciación: tres importantes aspectos de la motivación carecen ciertamente de suficiente detalle. Me refiero en particular a la descripción de las presuntas infracciones, del alcance geográfico de éstas y de los productos afectados por las infracciones.

61.      En lo que atañe a las supuestas infracciones, el considerando 2 de la Decisión controvertida expone: «las supuestas infracciones consisten en restricciones de las corrientes comerciales… incluyendo restricciones a las importaciones…, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas.» Esa descripción de las posibles infracciones no sólo parece muy vaga («restricciones de las corrientes comerciales», «incluyendo restricciones a las importaciones») sino también omnicomprensiva («prácticas anticompetitivas conexas»). La referencia tan general a «reparto de mercados» y a «coordinación de precios» delimita con escasa precisión la naturaleza de la conducta que la Comisión sospecha. La mayoría de los carteles incluyen aspectos de reparto de mercado y fijación de precios. Prácticamente, la gran mayoría de los tipos de acuerdos prohibidos por el artículo 101 TFUE parecen comprendidos en esa descripción.

62.      Acerca del alcance geográfico de las supuestas infracciones, la Decisión controvertida menciona restricciones de las corrientes comerciales en el EEE, incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países que no forman parte del EEE. Es cierto que no es necesario definir el componente geográfico del mercado relevante en una decisión conforme al artículo 18, (27) pero debía ser posible cuando menos una referencia a algunos países afectados. En particular, no está claro si el mercado posiblemente afectado es todo el EEE o sólo partes de éste y en su caso cuáles.

63.      Finalmente, la Decisión controvertida es aún más elusiva en la explicación de los productos objeto de la investigación En la práctica, sólo el cemento se identifica como el producto relevante, ya que por lo demás la Decisión se refiere a «mercados de productos relacionados [con el cemento]». De nuevo, esa descripción no sólo es sumamente vaga (¿con qué grado de proximidad los productos deben estar «relacionados» con el cemento?), sino que potencialmente abarca todas las clases de productos con los que opera la recurrente (como vendedor o como comprador).

64.      Según el Tribunal General, (28) la escasez de detalles en la Decisión controvertida se atenúa en parte porque ésta hace referencia expresa a la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento, que incluía información adicional sobre la extensión geográfica de las presuntas infracciones y el tipo de productos comprendidos.

65.      La recurrente refuta que las deficiencias de la Decisión controvertida puedan subsanarse por una simple referencia a una decisión previa, y señala que en cualquier caso la decisión de iniciar el procedimiento también incurre en la misma omisión de detalles.

66.      A mi parecer, los actos de la Unión de imposición de obligaciones que interfieren en la esfera privada de las personas o de las empresas y que, en caso de incumplimiento, acarrean el riesgo de sanciones económicas elevadas, deben presentar, como cuestión de principio, una motivación autónoma. (29) Es importante que esas personas o empresas puedan comprender las razones del acto sin un esfuerzo interpretativo excesivo, (30) de modo que puedan ejercer sus derechos de modo efectivo y en el tiempo oportuno. Ello es especialmente así para los actos que incluyan referencias expresas a actos previos que contuvieran una motivación diferente. Cualquier diferencia significativa entre ambos actos puede generar incertidumbre para el destinatario.

67.      Sin perjuicio de lo antes expuesto, opino que, como excepción, en el presente asunto el Tribunal General apreció correctamente que la motivación de la Decisión controvertida puede entenderse en conjunción con la motivación de la decisión de iniciar el procedimiento. Ambas decisiones se adoptaron en el contexto de la misma investigación y se relacionan obviamente con las mismas presuntas infracciones. También fueron adoptadas en un breve período de tiempo. Lo que es más importante, no parece haber ninguna diferencia significativa entre las motivaciones de ambas decisiones. Por tanto, pienso que en el presente caso la primera decisión puede ser considerada como «contexto» de la segunda, que el destinatario no podía desconocer. (31)

68.      No obstante, aunque es verdad que la primera decisión incluía más detalles significativos sobre el alcance geográfico de las supuestas infracciones (enumerando los Estados miembros potencialmente afectados), no era igualmente precisa acerca de la naturaleza de esas infracciones y los productos afectados. En particular, la explicación ofrecida del concepto de «cemento y productos relacionados» en la nota al pie de la página 4 de esa decisión comprende una variedad potencialmente muy amplia de productos dispares.

69.      Dicho eso, opino que el hecho de que una motivación pueda ser demasiado general o algo vaga en algunos aspectos no origina su invalidez si el resto de la decisión permite que el destinatario y los tribunales de la Unión comprendan con suficiente precisión qué información busca la Comisión y las razones para ello. (32) Aunque sólo sea indirecta o implícitamente, el objeto de las preguntas formuladas puede proyectar más luz sobre una motivación que estuviera redactada sin la precisión exigible. En definitiva, las preguntas muy precisamente enfocadas revelan inevitablemente el alcance de la investigación de la Comisión. Ello me parece especialmente cierto en los actos adoptados en una fase temprana del procedimiento, cuando el alcance de la investigación no está determinado plena y definitivamente y en realidad puede ser limitado o ampliado en el futuro como consecuencia de la información obtenida posteriormente.

70.      Sin embargo, en el presente asunto lo contrario es precisamente cierto. Las preguntas formuladas a Italmobiliare son muy numerosas y abarcan muy diversas clases de información. A mi juicio es sumamente difícil identificar un nexo conector entre muchas de las preguntas incluidas en el cuestionario. (33) Además, algunas de las preguntas no parecen ajustarse a lo que se manifestaba en la previa decisión de iniciar el procedimiento, por ejemplo, las preguntas 3 y 4 (que abarcan una significativa cantidad de información sobre un período de diez años), no se limitan a los Estados miembros que la decisión de iniciar el procedimiento designa como posiblemente afectados.

71.      Incidentalmente, si el nexo conector entre esas preguntas hubiera sido obtener una imagen completa de la estructura de ingresos y costes de la empresa para permitir que la Comisión la analizara con métodos econométricos (comparándola con la de otras sociedades del sector del cemento), podría dudarse si un requerimiento de información tan amplio y omnicomprensivo es siquiera apropiado conforme al artículo 18. A menos que la Comisión dispusiera de indicios concretos que apuntaran a una conducta censurable, sobre cuya realidad ese análisis podría aportar el soporte necesario, tal requerimiento de información parecería más apropiado para una investigación sectorial conforme al artículo 17 del Reglamento nº 1/2003.

72.      Siendo así, concuerdo con la recurrente en que la finalidad del requerimiento de información de la Comisión no era lo suficientemente clara y carente de ambigüedad. Como consecuencia, era excesivamente difícil para la empresa comprender las presuntas infracciones, de forma que pudiera valorar la amplitud de su deber de cooperación con la Comisión y, de ser necesario, ejercer su derecho de defensa, por ejemplo, rehusando responder a las preguntas que juzgara ilícitas. Ello tanto más, como reconoció el propio Tribunal General, cuando algunas preguntas concernían a información que no era puramente fáctica e incluían un juicio de valor, (34) y otras eran relativamente vagas. (35) Por tanto, respecto a esas preguntas la recurrente no podía prevenir fácilmente el riesgo de dar respuestas autoinculpatorias. (36)

73.      Esa falta de detalle no puede justificarse, como la Comisión alega, por el hecho de que la Decisión controvertida se adoptó en una fase temprana de la investigación. En realidad, la Decisión fue dictada casi tres años después de comenzar la investigación. Durante ese tiempo se habían practicado varias inspecciones y la Comisión ya había enviado solicitudes de información muy detalladas, a las que habían respondido las empresas interesadas. De hecho, algunos meses antes de adoptar la Decisión controvertida la Comisión estimó que había reunido suficientes datos para iniciar un procedimiento en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003 y el artículo 2 del Reglamento nº 773/2004. Esos datos deberían haber permitido que la Comisión expusiera una motivación más detallada en la Decisión controvertida.

74.      Concuerdo con la Comisión en que la cantidad de detalles exigida en una motivación depende entre otros factores de la información que la Comisión tenga en su poder cuando adopta una decisión en virtud del artículo 18. (37) Sin embargo, a mi parecer ello implica necesariamente que una motivación que podría ser aceptable en una decisión adoptada al comienzo de una investigación [por ejemplo, una decisión que ordene a una empresa someterse a una inspección en virtud del artículo 20, o la primera decisión de requerimiento de información conforme al artículo 18, apartado 3] puede no ser igualmente aceptable en una decisión adoptada en una fase mucho más avanzada de la investigación, cuando la Comisión dispone de información más amplia sobre las presuntas infracciones.

75.      Siendo así, considero inexcusable que, a pesar de toda la información ya proporcionada a la Comisión durante los años anteriores, y los esfuerzos adicionales que la Decisión controvertida ocasionaba, aún se dejara a oscuras a Italmobiliare acerca del alcance preciso de la investigación de la Comisión.

76.      Además, creo que la recurrente tiene razón al alegar que el ejercicio del control de legalidad de la Decisión controvertida por los tribunales de la Unión se ha hecho así mucho más difícil. Como he expuesto con mayor detalle en mis conclusiones en el asunto HeidelbergCement, (38) dada la escasa información sobre las supuestas infracciones contenida en la Decisión controvertida (incluso entendida a la luz de la decisión de iniciar el procedimiento), se hace difícil para el Tribunal de Justicia comprobar el cumplimiento de las exigencias de necesidad y proporcionalidad del requerimiento. (39) En cuanto a la necesidad, corresponde al Tribunal de Justicia apreciar si la correlación entre la supuesta infracción y la información requerida es lo bastante estrecha para justificar el requerimiento de la Comisión. En lo referente a la proporcionalidad el Tribunal de Justicia tiene que determinar si los esfuerzos exigidos de una empresa están justificados o no por el interés público y no son excesivos.

77.      Por esas razones, considero que el Tribunal General interpretó y aplicó erróneamente el artículo 296 TFUE y el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 en lo que se refiere a la motivación exigible en una decisión de requerimiento de información. La sentencia recurrida debe ser anulada por consiguiente, en cuanto que el Tribunal General apreció, por los fundamentos expuestos en los apartados 51 a 72 de esa sentencia, que la Decisión controvertida contenía una motivación adecuada.

C.      Indicios suficientes de una infracción

1.      Argumentos de las partes

78.      Con su tercer motivo de casación Italmobiliare censura la apreciación por el Tribunal General de su motivo de impugnación en el que aducía que la Comisión había adoptado ilícitamente una decisión basada en el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003. En opinión de la recurrente, dado el gran volumen de información requerida así como su vaguedad, es evidente que la Comisión no disponía de indicios suficientes de una infracción del artículo 101 TFUE cuando dictó la Decisión controvertida. Por tanto, la Comisión debió haber actuado según lo previsto en el artículo 17 del mismo Reglamento. Además, la recurrente reprocha al Tribunal General no haber ordenado ninguna diligencia de prueba para comprobar si la Comisión disponía de suficientes indicios para dictar una decisión en virtud del artículo 18, apartado 3.

79.      La Comisión sostiene que este motivo de casación es inadmisible, y en cualquier caso infundado.

2.      Apreciación

80.      Con este motivo de casación Italmobiliare arguye en sustancia que la Comisión carecía de razones suficientes para sospechar una infracción, y que la cantidad y la clase de información requerida revela que la Comisión estaba practicando una «expedición de pesca».

81.      Concuerdo con la Comisión en que este motivo de casación es en parte inadmisible y en parte infundado.

82.      En primer lugar, al afirmar la recurrente que el Tribunal General erró al valorar los factores que expuso en primera instancia como soporte de su alegación de una actuación ilícita de la Comisión, la recurrente pide en sustancia al Tribunal de Justicia una nueva apreciación de esos factores, que sin embargo no está permitida en casación.

83.      En segundo lugar, también debe desestimarse la crítica de la abstención por el Tribunal General de acordar de oficio diligencias de prueba o de ordenación del procedimiento para comprobar la existencia real de indicios suficientes de una infracción. Es jurisprudencia reiterada que sólo el Tribunal General puede decidir sobre la necesidad de completar la información de la que dispone en los asuntos de los que conoce. El Tribunal General es exclusivamente competente para apreciar si la prueba presentada ante él es o no suficiente, apreciación que no está sujeta al control del Tribunal de Justicia en un procedimiento de casación, salvo en caso de desnaturalización de la prueba por el Tribunal General o de inexactitud material de las apreciaciones del Tribunal General puesta de manifiesto por los documentos obrantes en los autos. (40) A fortiori ese principio es tanto más válido cuando se trata de acordar diligencias de prueba o de ordenación del procedimiento ex officio. (41) 

84.      En el presente asunto la recurrente estaba facultada para solicitar al Tribunal General que acordara cualquier diligencia de esa clase con objeto de verificar si la Comisión disponía de indicios suficientes. De hecho, en el asunto paralelo Cementos Portland Valderrivas/Comisión, el Tribunal General, al que la demandante había presentado una solicitud expresa, ordenó a la Comisión que presentara la prueba en su poder a fin de comprobar que la Decisión controvertida no era arbitraria. (42)

85.      Sin embargo, en el presente asunto la recurrente no formuló una solicitud similar. Por tanto, es difícil reprochar al Tribunal General que, apreciando que los aspectos alegados por la recurrente eran de naturaleza genérica (apreciación no revisable en casación), y en defecto de una solicitud específica, decidiera que no era precisa una averiguación adicional. (43)

D.      Proporcionalidad

1.      Argumentos de las partes

86.      Con su cuarto motivo de casación la recurrente alega en esencia que el Tribunal General erró al interpretar y aplicar el principio de proporcionalidad. En opinión de la recurrente, el Tribunal General no reconoció la existencia de medios menos gravosos para lograr el objetivo pretendido (como una investigación sectorial o una simple solicitud de información), y no desaprobó la excesiva e intolerable carga impuesta a la recurrente por la Decisión controvertida.

87.      La Comisión mantiene que el Tribunal General consideró adecuadamente el principio de proporcionalidad en el presente asunto, y que la Decisión controvertida no infringe ese principio.

2.      Apreciación

88.      Este motivo de casación suscita dos diferentes problemas en relación con el principio de proporcionalidad que examinaré sucesivamente.

a)      Elección del instrumento legal

89.      La primera parte de este motivo de casación plantea en sustancia la cuestión de si la Comisión infringió el principio de proporcionalidad —como afirma la recurrente— al adoptar una decisión obligatoria en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, en lugar de enviar una simple solicitud de información conforme al apartado 2 del mismo artículo o de recurrir a una investigación sectorial como prevé el artículo 17 del mismo Reglamento.

90.      No me convence esa tesis.

91.      En primer término, respecto a las investigaciones sectoriales, observo que el Tribunal General no apreció que la Comisión careciera de indicios suficientes para poder emitir un requerimiento de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003. La crítica que la recurrente formula en ese sentido no puede ser acogida por las razones antes expuestas. (44) Por consiguiente, no es fundado argüir que la Comisión podía, o debía, haber iniciado una investigación sectorial conforme al artículo 17 del Reglamento nº 1/2003.

92.      Si la Comisión disponía de suficientes indicios de la posible existencia de infracciones de las reglas de la competencia de la Unión (lo que no corresponde decidir al Tribunal de Justicia en el procedimiento de casación), el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 es la base jurídica apropiada para investigarlo.

93.      En segundo término, acerca de las simples solicitudes de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, quiero observar lo siguiente. La mayor parte de la información requerida en la Decisión controvertida consistía en datos que la Comisión había solicitado de todas las empresas sospechosas de participar en la presunta infracción con vistas a compararlos. La Comisión sólo podía hacer una comparación útil si la información requerida se proporcionaba aproximadamente al mismo tiempo, y era exacta y completa. Los errores o los retrasos, incluso de una sola empresa de las que respondieran, hubieran significado que la comparación proyectada por la Comisión no habría sido factible, o en cualquier caso no lo bastante fiable.

94.      En esas circunstancias la Comisión pudo estimar fundadamente que la adopción de una decisión obligatoria en virtud del artículo 18, apartado 3, era el medio más apropiado para conseguir que la información requerida fuera lo más completa y correcta posible y que fuera presentada al tiempo deseado.

95.      Por tanto, debe desestimarse la primera parte de este motivo de casación.

b)      Proporcionalidad sensu stricto

96.      Quiero recordar de entrada que el Tribunal de Justicia ha puesto de relieve en numerosas ocasiones que la exigencia de una protección contra las intervenciones arbitrarias o desproporcionadas de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de cualquier persona, sea física o jurídica, constituye un principio general del Derecho de la Unión Europea. (45) En particular, una medida de investigación es desproporcionada cuando constituye una intrusión excesiva e intolerable, por tanto, en los derechos de esas personas. (46)

97.      Obviamente, no hay un criterio perfectamente definido para determinar si un requerimiento específico de información dirigido a una empresa singular es o no excesivo. Sólo una apreciación en cada caso que atienda a todas las circunstancias relevantes puede dar una respuesta a esa cuestión.

98.      Dos factores en particular deben ser sopesados uno frente a otro para apreciar la proporcionalidad de un requerimiento de información específico. De un lado está el interés público que justifica la investigación de la Comisión y la necesidad de que ésta obtenga información que le permita cumplir las funciones que le asigna el Tratado. Cuanto más nociva para la competencia sea una presunta infracción, tanto más legitimada debe estar la Comisión para esperar que una empresa se esfuerce en facilitar la información requerida en cumplimiento de su deber de cooperación activa. Del otro lado está la carga de trabajo generada para una empresa por un requerimiento de información. Cuanto mayor sea la carga de trabajo generada, apartando la atención del personal de la empresa de su actividad normal y creando costes adicionales, tanto más excesivo se podría considerar ese requerimiento de información.

99.      En el presente asunto la Comisión alega que la presunta conducta de la recurrente constituye una infracción muy grave de las reglas de la competencia de la Unión. No obstante la escasa información ofrecida sobre ese aspecto en la Decisión controvertida, o en la decisión de iniciar el procedimiento, cabe compartir el criterio de la Comisión de que las consecuencias de las supuestas infracciones, si se probaran, podrían ser especialmente graves para los consumidores europeos. (47)

100. Sin perjuicio de ello, la carga de trabajo generada para la recurrente por la Decisión controvertida (descrita en la sentencia recurrida como «carga de trabajo muy considerable») (48) se manifiesta excesiva e irrazonablemente gravosa.

101. No cabe discutir seriamente que la Decisión controvertida requirió la presentación de una extraordinaria cantidad de datos que abarcaban casi todas las actividades económicas de la recurrente en doce Estados miembros a lo largo de una década.

102. Además, la sola recopilación para algunas de las preguntas formuladas por la Comisión generó una considerable carga de trabajo para la recurrente, obligándola a revisar casi todas las operaciones económicas realizadas por varias sociedades pertenecientes a su grupo societario durante los últimos diez años, para extrapolar y consolidar los datos requeridos.

103. Otra causa de la considerable carga de trabajo generada por la Decisión controvertida está en el formato impuesto por la Comisión para la presentación de la información requerida. En realidad, en la época digital el hecho de que un requerimiento de información exija la presentación de un gran volumen de información puede ser a menudo de importancia secundaria. En muchos casos la carga de trabajo generada por un requerimiento de información dependerá principalmente de la forma en la que la Comisión exija presentar la información al destinatario de ese requerimiento. Con otras palabras, el formato impuesto por la Comisión para la información requerida puede ser con frecuencia lo que crea la mayor carga de trabajo para una empresa.

104. Observo en ese sentido que el anexo II (instrucciones detalladas para responder al cuestionario) y el anexo III (formatos de respuesta) de la Decisión controvertida suman juntos unas 30 páginas de gran complejidad. El formato impuesto era sumamente estricto y las instrucciones extremadamente detalladas.

105. Quiero subrayar acerca del carácter estricto del modelo, que la plena conformidad con el formato requerido se reforzaba con un apercibimiento expreso de sanciones. En la casilla al inicio del cuestionario la Comisión manifiesta (con caracteres en negrilla y subrayados): «Sírvanse tener en cuenta que su respuesta puede ser considerada incorrecta o engañosa si no se observan las siguientes definiciones e instrucciones.»

106. En cuanto al carácter excepcionalmente detallado de las instrucciones me referiré tan sólo a las prescripciones meticulosas en exceso sobre las respuestas que la Comisión exigía facilitar en un archivo Excel. La recurrente solo podía emplear los formatos incluidos en el anexo III, y se le exigía seguir estrictamente las instrucciones, referidas entre otras cosas al número de archivos que había de presentar, el número de hojas de cálculo por cada archivo, el nombre de cada hoja de cálculo, las abreviaturas que usar, los nombres y números de columnas o líneas, el formato de fechas y el uso de espacios, caracteres especiales o símbolos. (49)

107. Además, los numerosos y casi crípticos códigos que se exigía utilizar al destinatario de la decisión —como ponía de relieve la Comisión, «uniformemente» y en «las respuestas a todas las preguntas» (50)— manifiestamente no mejoraban la legibilidad ni la inteligibilidad de la Decisión controvertida ni facilitaban la tarea de la empresa en la recopilación de las respuestas.

108. Se puede decir con seguridad que el formato referido parecería a primera vista un rompecabezas incluso para un hombre de negocios con experiencia.

109. Como he expuesto en mis conclusiones en el asunto HeidelbergCement, el concepto de «información» a efectos del artículo 18 apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 no puede interpretarse en el sentido de que la Comisión esté facultada para requerir a una empresa que presente la información requerida en un formato específico. Los destinatarios de un requerimiento de información están obligados sin duda a responder al requerimiento facilitando información que no sólo sea veraz y completa sino también precisa y clara. Es más, cuando se les requiera ordenar la información de modo que se proporcione una respuesta útil, también cabe esperar que atiendan al formato requerido por la Comisión, en cumplimiento de su deber de cooperación activa. No obstante, la Comisión no puede exigir a las empresas que lleven a cabo tareas administrativas y gestoras tan amplias, complejas y gravosas por el tiempo necesario para presentar la información requerida que parecería que en realidad se hubiera encargado a esas empresas la elaboración de un expediente contra sí mismas. En cualquier caso, corresponde a la Comisión probar una infracción de las reglas de la competencia de la Unión. (51)

110. Sea lo que fuere, con independencia de una posible infracción del artículo 18 (que no ha alegado la recurrente), me parece que el formato impuesto por la Decisión controvertida generó ciertamente una carga de trabajo muy importante para ella. Ello es tanto menos aceptable dado que las operaciones de formateo exigidas por la Comisión comprendían con frecuencia datos de los que ya disponía la Comisión, o disponibles para el público.

111. Sobre el primer aspecto, no se debe dejar de considerar que la Decisión controvertida se dictó después de que Italcementi respondiera a otras solicitudes de información especialmente gravosas (en forma de solicitudes simples en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003). Esas solicitudes previas se referían en amplia medida a la misma clase de información, con algunos detalles diferentes o en un distinto formato.

112. La Decisión controvertida obligó así pues a la recurrente —a causa del formato exigido para presentar la información— a esfuerzos adicionales para un simple reformateado de datos ya comunicados a la Comisión. No puedo ver la justificación de ese requerimiento. En esas circunstancias el requerimiento por la Comisión para que un gran volumen de datos fueran reformateados puede compararse mutatis mutandis a un requerimiento de que numerosos y extensos documentos en poder de una empresa fueran traducidos a otra lengua. El hecho de que el personal de la Comisión pudiera carecer de las aptitudes lingüísticas necesarias no justificaría ese requerimiento, a mi juicio.

113. Si en sus solicitudes de información emitidas en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 la Comisión hubiera redactado sus preguntas de la forma en que las formuló en la Decisión controvertida, o posteriormente hubiera aceptado que se presentara únicamente la información adicional requerida, se habría evitado una considerable carga de trabajo para la recurrente.

114. Sobre el segundo aspecto, la Decisión controvertida exigió a la recurrente reunir información que era de dominio público. Por ejemplo, el punto 10 del anexo II de la Decisión controvertida dice: «Todos los valores monetarios deben expresarse en euros. Si la moneda local no es el euro, por favor conviertan éstos a euros usando el tipo de cambio oficial publicado por el Banco Central Europeo en el período de referencia.» No es evidente por qué el propio personal de la Comisión no podía realizar esos cálculos. (52)

115. Por todas esas razones opino que la recurrente alegó fundadamente que la Decisión controvertida infringía el principio de proporcionalidad. Se debe acoger en consecuencia la segunda parte del cuarto motivo de casación de la recurrente, y anular la sentencia recurrida en esa medida.

E.      Derecho a ser oído

1.      Argumentos de las partes

116. Con su quinto motivo de casación Italmobiliare alega que la sentencia recurrida omitió considerar debidamente sus argumentos sobre la supuesta vulneración de su derecho a ser oída.

117. La Comisión mantiene que este motivo de casación debe ser desestimado.

2.      Apreciación

118. Al igual que la Comisión, considero que este motivo de casación es infundado.

119. Ni las disposiciones del Reglamento nº 1/2003 ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconocen un derecho a ser oído antes de adoptarse medidas de investigación como las solicitudes de información a las empresas interesadas. (53)

120. Si en algunos casos la Comisión decide consultar a las empresas interesadas antes de adoptar una de esas medidas, (54) lo hace por propia iniciativa y por su propio interés. Las empresas no pueden invocar ningún derecho específico derivado de esa consulta, salvo tal vez el derecho a que la Comisión preste debida consideración a las observaciones que puedan presentar en respuesta. (55)

121. Por consiguiente, la recurrente no puede denunciar que, pese a que Italcementi fue consultada acerca del borrador de cuestionario el 4 de noviembre de 2010, antes de la adopción de la Decisión controvertida, el plazo fijado para la presentación de sus observaciones era demasiado breve, o que la Comisión dictó finalmente una decisión con un cuestionario que era en parte diferente del enviado como borrador.

122. En consecuencia, el quinto motivo de casación debe ser desestimado.

VI.    Consecuencias de la apreciación

123. De conformidad con el párrafo primero del artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia, cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita. También podrá devolver el asunto al Tribunal General.

124. He concluido que se han de estimar en todo o en parte tres de los cinco motivos de casación aducidos por la recurrente, y que se ha de anular la sentencia recurrida en consecuencia.

125. A la luz de los hechos conocidos y de los debates ante el Tribunal General y ante el Tribunal de Justicia, considero posible que el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio, sin necesidad de acordar ninguna diligencia de ordenación del procedimiento, como solicita la recurrente.

126. En su demanda ante el Tribunal General Italmobiliare adujo cinco motivos en apoyo de su pretensión de anulación de la Decisión controvertida.

127. Atendiendo a las consideraciones antes expuestas, opino que la Decisión controvertida era ilícita por tres razones principales: fue indebidamente dirigida a Italmobiliare (véanse los puntos 23 a 52 de las presentes conclusiones), contenía una motivación insuficiente de la finalidad del requerimiento (véanse los puntos 55 a 77 de las presentes conclusiones), y no se ajustaba al requisito de proporcionalidad (véanse los puntos 96 a 115 de las presentes conclusiones). Cada uno de esos errores de Derecho es por sí mismo suficiente para anular esa decisión en su totalidad. En consecuencia, creo innecesario examinar si los otros motivos aducidos por la demandante en primera instancia eran fundados.

VII. Costas

128. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

129. Si el Tribunal de Justicia comparte mi apreciación del recurso de casación, en ese caso, conforme a los artículos 137, 138 y 184 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión deberá cargar con las costas de ambos procedimientos, en primera instancia y en casación.

VIII. Conclusión

130. Por todas las consideraciones precedentes propongo al Tribunal de Justicia que:

–        Anule la sentencia del Tribunal General de 14 de marzo de 2014, dictada en el asunto Italmobiliare SpA/Comisión, T‑305/11.

–        Anule la Decisión C(2011) 2364 final de la Comisión relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados).

–        Condene a la Comisión al pago de las costas de ambas instancias.

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1 – Lengua original: inglés.

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2 – Reglamento del Consejo de 16 de diciembre de 2002 relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L 1, p. 1).

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3 – Asuntos HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), Schwenk Zement/Comisión (C‑248/14 P), y Buzzi Unicem/Comisión (C‑267/14 P).

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4 – Reglamento de la Comisión de 7 de abril de 2004 relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 y 82 del Tratado CE (DO L 123, p. 18).

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5 – EU:T:2014:126.

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6 – C‑247/14 P, puntos 22 a 27.

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7 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Buzzi Unicem/Comisión (C‑267/14 P), puntos 120 a 125.

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8 – Véase entre otras la sentencia HGA y otros/Comisión (C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387), apartado 132 y jurisprudencia citada.

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9 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), puntos 23 y 24.

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10 – Véanse, en ese sentido, las sentencias ABNA y otros (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 y C‑194/04, EU:C:2005:741), apartado 68; S.P.C.M. y otros (C‑558/07, EU:C:2009:430), apartado 41, y Vodafone y otros (C‑58/08, EU:C:2010:321), apartado 51.

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11 – Véase, entre otras, la sentencia Fédesa y otros (C‑331/88, EU:C:1990:3919), apartado 13.

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12 – Véanse, en ese sentido, la sentencia Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603), apartados 76 y 80 y jurisprudencia citada.

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13 – Véanse, en ese sentido, las sentencias Gondrand y Garancini (169/80, EU:C:1981:171), apartado 17, y Van Es Douane Agenten (C‑143/93, EU:C:1996:45), apartado 27 y jurisprudencia citada.

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14 – Véase la sentencia Ziegler/Comisión (C‑439/11 P, EU:C:2013:513), apartado 154 y jurisprudencia citada.

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15 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), puntos 98 a 112.

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16 – Sobre esa cuestión véanse los puntos 70 y 71 de las presentes conclusiones.

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17 – Véase el apartado 107 de la sentencia recurrida.

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18 – Véanse los apartados 106 y 109 de la sentencia recurrida.

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19 – Véanse los apartados 115 a 117 de la sentencia recurrida.

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20 – Véanse sobre esa cuestión mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), punto 121.

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21 – Véase en particular el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas («Reglamento comunitario de concentraciones») (DO L 24, p. 1).

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22 – Véase el punto 105 de las presentes conclusiones.

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23 – Véanse los puntos 55 a 77 de las presentes conclusiones.

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24 – Véase la sentencia Nexans y Nexans France/Comisión (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030), apartados 31 y 32 y jurisprudencia citada.

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25 – Ibidem, apartados 34 a 37 y jurisprudencia citada.

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26 – El artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 establece que la decisión «indicará la base jurídica y el objeto de la solicitud, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse». El artículo 20, apartado 4, del mismo Reglamento dispone que «la decisión indicará el objeto y la finalidad de la inspección, fijará la fecha en que dará comienzo [...]».

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27 – Conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Nexans y Nexans France/Comisión (C‑37/13 P, EU:C:2014:223), puntos 35 a 38.

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28 – Apartados 67 y 68 de la sentencia recurrida.

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29 – Véanse las conclusiones del Abogado General Léger presentadas en el asunto BPB Industries y British Gypsum/Comisión (C‑310/93 P, EU:C:1994:408), punto 22.

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30 – Véanse las conclusiones de Abogado General Lenz presentadas en el asunto SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407), punto 59.

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31 – Véase la jurisprudencia mencionada en el punto 55 de las presentes conclusiones. Véanse también la sentencia Acciaierie e ferriere Lucchini/Comisión (1252/79, EU:C:1980:288), apartado 14, y las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en el asunto Comisión/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646), punto 97.

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32 – Véanse las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Nexans y Nexans France/Comisión (C‑37/13 P, EU:C:2014:223), punto 52.

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33 – Para más detalle véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), puntos 46 y 47.

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34 – Así, la pregunta 1D. Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), punto 161.

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35 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), puntos 138 a 146.

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36 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), puntos 149 a 168.

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37 Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), punto 50.

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38 – C-247/14 P, puntos 52 a 54.

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39 – Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto SEP/Comisión (C‑36/92 P, EU:C:1993:928), punto 30.

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40 – Véase la sentencia Der Grüne Punkt -Duales System Deutschland/Comisión (C‑385/07 P, EU:C:2009:456), apartado 163 y jurisprudencia citada.

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41 – Véanse en ese sentido la sentencia Chalkor/Comisión (C‑386/10 P, EU:C:2011:815), apartados 65 y 66.

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42 – (T‑296/11, EU:T:2014:1219, apartados 41 a 56).

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43 – Apartado 79 de la sentencia recurrida.

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44 – Véanse los puntos 81 a 85 de las presentes conclusiones.

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45 – Véanse las sentencias Hoechst/Comisión (46/87 y 227/88, EU:C:1989:337), apartado 19, y Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603), apartados 27, 50 y 52.

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46 – Véase en ese sentido la sentencia Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603), apartados 76 y 80 y jurisprudencia citada.

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47 – Tengo en cuenta entre otras cosas el número de sociedades interesadas, el alcance geográfico de las presuntas infracciones y las restricciones sustanciales incluidas en los supuestos acuerdos.

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48 – Apartados 98 y 101 de la sentencia recurrida.

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49 – Véanse los puntos 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 y 15 del anexo III. Para instrucciones parecidamente complejas, véanse entre otras la pregunta 1A y la pregunta 2 del anexo I.

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50 – Véanse los puntos 16 y 17 del anexo II.

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51 – Véase el artículo 2 del Reglamento nº 1/2003.

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52 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), punto 120.

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53 – Véase, por analogía, la sentencia National Panasonic/Comisión (136/79, EU:C:1980:169), apartado 21.

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54 – Como propone por ejemplo en la sección 3.4.3 de su documento, titulado «Buenas prácticas para la presentación de prueba y recogida de datos de tipo económico en asuntos relacionados con la aplicación de los artículos 101 y 102 y en asuntos de concentración de empresas» (Documento de trabajo), «cuando sea apropiado y útil». Documento publicado en el sitio de Internet de la DG de la Competencia de la Comisión Europea.

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55 – Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Buzzi Unicem/Comisión (C‑267/14 P), apartados 120 a 125.