—

en nombre de Sandler AG, por el Sr. H.-M. Wolffgang, Steuerberater y por las Sras. N. Harksen y R. Hannemann-Kacik, Rechtsanwältinnen;

—

en nombre del Hauptzollamt Regensburg, por las Sras. M. Brandl y C. Stephan, en calidad de agentes;

—

en nombre de la República Helénica, por la Sra. F. Dedousi, en calidad de agente;

—

en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. L. Keppenne y el Sr. B.‑R. Killmann, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 16 y 32 del Protocolo no 1 del anexo V del Acuerdo de Asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por otra, firmado en Cotonú el 23 de junio de 2000 (DO L 317, p. 3), y aprobado, en nombre de la Comunidad, por la Decisión 2003/159/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2002 (DO 2003, L 65, p. 27) (en lo sucesivo, «Acuerdo de Cotonú»), de los artículos 220 y 236 del Reglamento (CEE) no 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) no 1791/2006 del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 (DO L 363, p. 1) (en lo sucesivo, «Código aduanero»), así como del artículo 889, apartado 1, del Reglamento (CEE) no 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento no 2913/92 (DO L 253, p. 1), en su versión modificada por última vez por el Reglamento (CE) no 214/2007 de la Comisión, de 28 de febrero de 2007 (DO L 62, p. 6) (en lo sucesivo, «Reglamento no 2454/93»).

2

Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre Sandler AG (en lo sucesivo, «Sandler») y el Hauptzollamt Regensburg [despacho principal de aduanas de Ratisbona (Alemania); en lo sucesivo, «HZA»] con motivo de dos liquidaciones de derechos importación practicadas por el HZA, a raíz de un control a posteriori, por la no conformidad de los sellos que las autoridades nigerianas competentes habían estampado en los certificados de circulación de mercancías EUR.1 (en lo sucesivo, «certificados EUR.1») con los modelos que habían comunicado a la Comisión Europea.

3

Mediante el Acuerdo de Cotonú, la Unión Europea concedió, de manera no recíproca, un trato arancelario preferencial a los productos originarios del grupo de los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) (en lo sucesivo, «Estados ACP»). Con tal objeto, la Unión Europea había obtenido, hasta el 31 de diciembre de 2007, una excepción a la cláusula de la nación más favorecida prevista en el artículo 1, apartado 1, del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT), que figura en el anexo I A del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC), suscrito en Marrakech el 15 de abril de 1994 y aprobado mediante la Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994) (DO L 336, p. 1). Tal régimen dejó de ser aplicable el 1 de enero de 2008.

4

El artículo 36, apartado 3, del Acuerdo de Cotonú preveía que las preferencias comerciales no recíprocas aplicadas en el marco del cuarto Convenio entre los Estados ACP y la Comunidad se mantuvieran durante el período preparatorio para todos los Estados ACP, según las condiciones definidas en el anexo V de dicho Acuerdo. En consecuencia, se admitía la importación en la Unión de algunos productos exentos de derechos de aduana y de exacciones de efecto equivalente, incluidos los textiles originarios de los Estados ACP. El artículo 37, apartado 1, de dicho Acuerdo precisaba que el período preparatorio terminaría el 31 de diciembre de 2007 como máximo.

5

El anexo V del citado Acuerdo fijaba los requisitos de aplicación del régimen comercial vigente durante el período preparatorio. En virtud del Protocolo no 1 de dicho anexo, relativo a la definición de la noción de «productos originarios» y los métodos de cooperación administrativa (en lo sucesivo, «Protocolo no 1»), los productos originarios de los Estados ACP podían acogerse, conforme al artículo 14, apartado 1, letra a), del Protocolo no 1, a las ventajas del anexo V del Acuerdo de Cotonú en su importación en la Unión Europea, previa presentación de un certificado EUR.1 expedido por las autoridades aduaneras del Estado de exportación en aplicación del artículo 15, apartado 1, del Protocolo no 1.

6

Los certificados EUR.1 estaban provistos de un sello de las autoridades aduaneras del Estado de exportación, cuyos modelos debían ser comunicados a la Comisión con arreglo al artículo 31, apartado 1, del Protocolo no 1, quien a su vez los comunicaba a los Estados miembros. Dicha disposición establecía la admisión de los certificados EUR.1, a efectos de la aplicación del trato preferencial, a partir de la fecha en que la Comisión recibiera la información necesaria. El artículo 31, apartado 2, del Protocolo no 1 precisaba que la Unión y los Estados ACP se prestarían mutuamente asistencia, a través de sus administraciones aduaneras respectivas, para el control de la autenticidad de los certificados EUR.1.

7

El artículo 23 del Protocolo no 1 establecía que las pruebas de origen debían presentarse a las autoridades aduaneras del país de importación siguiendo los procedimientos aplicables en el mismo.

8

El artículo 16 del Protocolo no 1, titulado «Expedición a posteriori de certificados de circulación de mercancías EUR.1», tenía el siguiente tenor:

«1.   [...] se podrán expedir con carácter excepcional certificados […] EUR.1 después de la exportación de los productos a los que se refieren si:

2.   A efectos de la aplicación del apartado 1, el exportador deberá indicar en su solicitud el lugar y la fecha de exportación de los productos a los que se refiere el certificado EUR.1 y manifestar las razones de su solicitud.

3.   Las autoridades aduaneras no podrán expedir a posteriori un certificado […] EUR.1 sin haber comprobado antes que la información facilitada en la solicitud del exportador coincide con la que figura en el expediente correspondiente.

4.   Los certificados de circulación de mercancías [EUR.1] expedidos a posteriori deberán ir acompañados de una de las siguientes frases:

“NACHTRÄGLICH AUSGESTELLT”, “DÉLIVRÉ A POSTERIORI”, “RILASCIATO A POSTERIORI”, “AFGEGEVEN A POSTERIORI”, “ISSUED RETROSPECTIVELY”, “UDSTEDT EFTERFØLGENDE”, “ΕΚΔΟΘΕΝ ΕΚ ΤΩΝ ΥΣΤΕΡΩΝ”, “EXPEDIDO A POSTERIORI”, “EMITIDO A POSTERIORI”, “ANNETTU JÄLKIKÄTEEN”, “UTFÄRDAT I EFTERHAND”.

5.   La indicación a que se refiere el apartado 4 deberá insertarse en la casilla “Observaciones” del certificado EUR.1.»

9

El artículo 18 del Protocolo no 1, titulado «Expedición de certificados de circulación de mercancías EUR.1 sobre la base de una prueba de origen expedida o elaborada previamente», establecía:

«Cuando los productos originarios se coloquen bajo el control de una aduana en un Estado ACP o en la [Unión], se podrá sustituir la prueba de origen inicial por uno o varios certificados EUR.1 para enviar estos productos o algunos de ellos a otro punto de la [Unión] o de los Estados ACP. Los certificados de circulación de mercancías EUR.1 sustitutorios los expedirá la aduana bajo cuyo control se encuentren los productos.»

10

El artículo 32 del Protocolo no 1, con el título «Comprobación de las pruebas de origen» disponía:

«1.   La comprobación a posteriori de las pruebas de origen se efectuará al azar o cuando las autoridades aduaneras del país de importación alberguen dudas fundadas acerca de la autenticidad del documento, del carácter originario de los productos de que se trate o de la observancia de los demás requisitos del presente protocolo.

2.   A efectos de la aplicación de las disposiciones del apartado 1, las autoridades aduaneras del país de importación devolverán el certificado de circulación EUR.1 y la factura, si se ha presentado, la declaración en factura, o una copia de estos documentos, a las autoridades aduaneras del país de exportación, indicando, en su caso, los motivos que justifican una investigación. Todos los documentos y la información obtenida que sugiera que los datos recogidos en la prueba del origen son incorrectos deberán acompañar a la solicitud de comprobación.

3.   Las autoridades aduaneras del país de exportación serán las encargadas de llevar a cabo la comprobación. A tal efecto, estarán facultadas para exigir cualquier tipo de prueba e inspeccionar la contabilidad del exportador o llevar a cabo cualquier otra comprobación que se considere necesaria.

4.   Si las autoridades aduaneras del país de importación decidieran suspender la concesión del trato preferencial a los productos en cuestión a la espera de los resultados de la comprobación, se ofrecerá al importador el levante de las mercancías condicionado a cualesquiera medidas precautorias que consideren necesarias.

5.   Se deberá informar lo antes posible a las autoridades aduaneras que hayan solicitado la comprobación sobre los resultados de la misma. Estos resultados habrán de indicar con claridad si los documentos son auténticos y si los productos en cuestión pueden ser considerados originarios de los Estados ACP [...] y reúnen los demás requisitos del presente Protocolo.

6.   En el supuesto de que existan dudas fundadas y en ausencia de respuesta en un plazo de diez meses, a partir de la solicitud de comprobación, o si la respuesta no contiene información suficiente para determinar la autenticidad del documento o el origen real de los productos, las autoridades aduaneras que hayan solicitado la comprobación denegarán el beneficio de las medidas arancelarias preferenciales salvo por circunstancias excepcionales.

7.   Cuando parezca que el procedimiento de comprobación o cualquier otra información disponible indican una transgresión de las disposiciones del presente Protocolo, el Estado ACP, por propia iniciativa o a petición de la [Unión], llevará a cabo la oportuna investigación o adoptará disposiciones para que dicha investigación se realice con la urgencia apropiada con el fin de comprobar y evitar tal transgresión en el futuro.»

11

Para ayudar a los Estados miembros de importación a aplicar las disposiciones sobre los regímenes de intercambios preferenciales previstos por el Acuerdo de Cotonú, la Comisión publicó el documento titulado «Notas referentes al Protocolo 1 del anexo V del Acuerdo de asociación ACP-CE relativo a la definición de la noción de productos originarios y los métodos de cooperación administrativa» (DO 2002, C 228, p. 2; en lo sucesivo, «Notas»).

12

Los puntos 10, 15 y 17 de dichas Notas contienen explicaciones complementarias respecto de los artículos 16 y 32 del Protocolo no 1, así como ejemplos prácticos con la indicación del procedimiento que deberá seguirse.

13

El punto 10 de las Notas, titulado «Artículo 16 — Razones Técnicas», establece:

«Podrá rechazarse un certificado […] EUR.1 por “razones técnicas” cuando no respete las disposiciones previstas. Se trata de los casos en los que pueda presentarse posteriormente un certificado visado. Dentro de esta categoría se incluyen, por ejemplo, las situaciones siguientes:

[...]

[...]

[...]

Procedimiento que deberá seguirse

Deberá marcarse el documento con la mención “Documento rechazado”, indicando la razón o razones, y devolverlo al importador con el fin de que pueda obtener un nuevo certificado expedido a posteriori. No obstante, la administración aduanera podrá conservar eventualmente una fotocopia del certificado rechazado para efectuar una comprobación a posteriori o si tiene motivos para sospechar una actuación fraudulenta.»

14

El punto 15 de las Notas, titulado «Artículo 32 — Denegación del régimen preferencial sin verificación», establece:

«Se trata de los casos en los que se considera que la prueba de origen es inaplicable. Se incluyen en esta categoría, en particular, las situaciones siguientes:

[...]

Procedimiento que deberá seguirse

Deberá marcarse la prueba de origen con la mención “INAPLICABLE” y ser retenida por las autoridades aduaneras ante las que fue presentada, con el fin de evitar nuevos intentos de utilización.

Cuando así proceda, las autoridades aduaneras del país de importación informarán inmediatamente de la denegación a las autoridades aduaneras del país de exportación.»

15

El punto 17 de las Notas, con el título «Artículo 32 — Duda fundada», tiene el siguiente tenor:

«Esta situación se refiere, por ejemplo, a los casos siguientes:

[...]

[...]

Procedimiento que deberá seguirse

El documento se remitirá a las autoridades que lo hayan expedido para su comprobación a posteriori, indicando las razones por las que se solicita la comprobación. Mientras se conocen los resultados de la comprobación, se tomarán las medidas cautelares que las autoridades aduaneras consideren necesarias para garantizar la aplicación de los derechos.»

16

El Código aduanero fue derogado mediante el Reglamento (CE) no 450/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, por el que se establece el Código aduanero comunitario (Código aduanero modernizado) (DO L 145, p. 1), algunas de cuyas disposiciones son aplicables desde el 24 de junio de 2008 y las demás desde el 24 de junio de 2013. Sin embargo, habida cuenta de la fecha de los hechos del litigio principal, éste continúa rigiéndose por las normas establecidas en el Código aduanero.

17

El artículo 77 del Código aduanero contemplaba los casos en que la declaración en aduana se hubiera realizado utilizando una técnica de tratamiento de datos y permitía, en esas circunstancias, que las autoridades aduaneras eximieran al declarante de presentar con la declaración los documentos de acompañamiento. Sin embargo, en tales supuestos los documentos debían conservarse a disposición de las autoridades aduaneras.

18

El artículo 78 del Código aduanero permitía a las autoridades aduaneras proceder a la revisión de la declaración en aduana, así como al control a posteriori de los documentos y datos comerciales relativos a las operaciones de importación, después de haber acordado el levante de las mercancías. Cuando de la revisión de la declaración o de los controles a posteriori resultaba que las disposiciones que regulaban el régimen aduanero en cuestión se habían aplicado sobre la base de elementos inexactos o incompletos, las autoridades aduaneras debían adoptar las medidas necesarias para regularizar la situación, teniendo en cuenta los nuevos datos de que disponían.

19

Sobre el procedimiento de devolución o condonación de los derechos relativos a una deuda aduanera considerada inexistente, el artículo 236, apartado 1, del Código aduanero precisaba lo siguiente:

«Se procederá a la devolución de los derechos de importación o de los derechos de exportación siempre que se compruebe que en el momento en que se pagaron, su importe no era legalmente debido o que fue contraído en contra de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 220.

[...]

No se concederá ninguna devolución ni condonación cuando los hechos que hayan dado lugar al pago o a la contracción de un importe que no era legalmente debido, sean el resultado de una maniobra del interesado.»

20

En virtud del artículo 247 del Código aduanero, la Comisión adoptó las medidas necesarias para la aplicación de dicho Código.

21

Por lo que respecta al procedimiento de devolución o de condonación de derechos, el artículo 889, apartado 1, del Reglamento no 2454/93 contenía una serie de normas sobre la concesión a posteriori de un régimen arancelario preferencial y establecía:

«Cuando la solicitud de devolución o de condonación se base en la existencia, en la fecha de admisión de la declaración de despacho a libre práctica de las mercancías, de un derecho de importación reducido o nulo aplicable en el marco de un contingente arancelario, de un límite máximo arancelario u otro régimen arancelario preferencial, la devolución o condonación sólo se autorizará cuando en la fecha de presentación de la solicitud de devolución o de condonación acompañadas de los documentos necesarios:

No obstante, la devolución o condonación se concederá, incluso si las condiciones previstas en el párrafo anterior no se cumplen cuando, como consecuencia de un error cometido por las mismas autoridades aduaneras, el derecho reducido o nulo no se haya aplicado a mercancías cuya declaración de despacho a libre práctica contuviera todos los elementos y estuviera acompañada de todos los documentos necesarios para la aplicación del derecho reducido o nulo.»

22

Entre el 19 de mayo de 2005 y el 11 de julio de 2007, Sandler despachó a libre práctica en la Unión, mediante declaraciones en aduana cumplimentadas por vía telemática y en aplicación del sistema ATLAS, varios lotes de fibras sintéticas. El Hauptzollamt Hamburg‑Hafen‑Waltershof [(Oficina principal de aduanas del puerto de Hamburgo (Alemania)] despachó tales mercancías a libre práctica basándose en el origen declarado, a saber, Nigeria, lo que permitió la aplicación de un derecho de aduana preferente «cero». Las autoridades aduaneras renunciaron a la presentación de los certificados EUR.1 indicados en las declaraciones en aduana así como al control de éstos.

23

En el año 2008, durante un control a posteriori de los certificados EUR.1 en aplicación del artículo 78 del Código aduanero, el HZA constató que en treinta y cuatro certificados EUR.1 se había estampado un sello redondo que incluía, en el margen, las menciones «NIGERIA CUSTOMS SERVICE» y «TIN CAN ISLAND PORT. LAGOS» así como, en el interior, después de una fecha, el texto «ASST.COMPTROLLER o/c Export Seat Releasing Officer». Según el HZA, tal sello no era conforme con el modelo comunicado por las autoridades nigerianas a la Comisión en aplicación del artículo 31, apartado 1, del Protocolo no 1, el cual tenía forma abombada e incluía, en el margen, las menciones «NIGERIA CUSTOMS SERVICE» y «EXPORT SEAT» y, en el interior, después de una fecha, el texto «TINCAN PORT»:

24

Según la información proporcionada por el HZA al órgano jurisdiccional remitente, los modelos de sellos comunicados por las autoridades nigerianas estuvieron en vigor desde el 1 de julio de 2003 hasta la expiración del régimen preferencial establecido en el anexo V del Acuerdo de Cotonú, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2007, sin que entre ambas fechas las autoridades nigerianas comunicaran modificación alguna de tales modelos.

25

Por tal motivo, el HZA informó a Sandler, mediante correo de 30 de abril de 2008, de que los certificados EUR.1 no podían admitirse y debía estamparse en ellos la mención «documento rechazado». El HZA precisó, además, que procedía percibir derechos de aduana por la importación, pero que, no obstante, si se presentaba un nuevo certificado EUR.1, los derechos percibidos podrían devolverse. Mediante sendas liquidaciones de derechos de importación de 14 de mayo de 2008 y de 3 de junio de 2008, el HZA ordenó la percepción de derechos de aduana por un importe total de 65612,71 euros, aplicando el arancel del 4 % vigente para las mercancías originarias de terceros Estados.

26

El 10 de septiembre de 2008, Sandler presentó certificados EUR.1 provistos de sellos conformes con el modelo comunicado a la Comisión y solicitó la devolución de los derechos de aduana pagados a raíz de ambas liquidaciones. Tales certificados EUR.1 contenían, en la casilla no 7, bajo el epígrafe «Observaciones», la mención «being issued in replacement of EUR.1 […]» («expedido en sustitución del EUR.1 […]»), combinada con la fecha y el número de los certificados EUR.1 que habían sido rechazados por el HZA.

27

Mediante resolución de 22 de septiembre de 2008, el HZA denegó la devolución alegando que, en virtud del artículo 889, apartado 1, del Reglamento no 2454/93, un régimen preferencial sólo podía acordarse a posteriori si en el momento de presentar la solicitud de devolución aún estaba en vigor el derecho de aduana preferente solicitado. Ahora bien, al haber expirado el 31 de diciembre de 2007 el régimen preferencial establecido por el Acuerdo de Cotonú, desde el 1 de enero de 2008 ya no estaba previsto ningún derecho de aduana preferente para las mercancías importadas de Nigeria.

28

Por otra parte, Sandler solicitó la devolución de los derechos de aduana invocando la equidad, en virtud del artículo 239 del Código aduanero. Tal solicitud también fue denegada por el HZA, mediante resolución de 23 de febrero de 2009.

29

Sandler formuló sendas impugnaciones contra las resoluciones del HZA, siendo desestimadas ambas. A continuación, Sandler interpuso sendos recursos ante el órgano jurisdiccional remitente contra ambas resoluciones de desestimación. Dicho órgano jurisdiccional adjuntó ambos recursos.

30

Sandler alega, ante el órgano jurisdiccional remitente, que una inexactitud en un certificado EUR.1 emitido por las autoridades aduaneras de un tercer Estado, en el marco del sistema de cooperación administrativa, debe considerarse un error que el operador económico no puede detectar. En efecto, este último no tiene encomendada ninguna tarea de control, ni tampoco está previsto que el modelo de sello exigido pueda consultarse ante las autoridades aduaneras del Estado de importación. Sandler añade que los certificados EUR.1 iniciales estaban correctamente cumplimentados desde el punto de vista material y sólo se había utilizado un sello incorrecto. Sostiene, por tanto, que tampoco se trataba de certificados EUR.1 inválidos. Al estampar en ellos un sello incorrecto, las autoridades nigerianas sólo incurrieron en un error formal, que corrigieron expidiendo a posteriori certificados EUR.1 revisados.

31

En apoyo de su postura, Sandler afirma que, en el caso de autos, en lugar de invocarse el procedimiento previsto en el artículo 16 del Protocolo no 1, debería haberse efectuado una comprobación a posteriori de los certificados EUR.1 conforme al artículo 32 de dicho Protocolo, pues los certificados EUR.1 de origen emitidos por las autoridades competentes de un Estado parte en el Acuerdo de Cotonú no podían ser anulados de forma unilateral, sin la participación de las autoridades de dicho Estado. Sandler añade que, en caso de rechazarse un certificado EUR.1 sobre la base del artículo 16 del Protocolo no 1, es indiscutible el origen preferencial de la mercancía y sólo resulta problemática, por motivos de administración interna, la emisión correcta de los certificados EUR.1. En la medida en que el HZA no presentó solicitud alguna de comprobación a posteriori con arreglo al artículo 32 del Protocolo no 1, procede considerar que no había dudas sobre la autenticidad del justificante del régimen preferencial.

32

El HZA alega, en esencia, que en el caso de autos era aplicable el artículo 16 del Protocolo no 1 porque el sello estampado en los certificados EUR.1 originarios era claramente distinto de los modelos comunicados por las autoridades nigerianas. Los errores técnicos objeto del artículo 16 del Protocolo no 1 se refieren a defectos más graves que los contemplados por el artículo 32 de dicho Protocolo. El HZA añade que, en el caso de autos, el sello utilizado era totalmente distinto de los modelos comunicados y no presentaba semejanza alguna con ellos, por lo que no se trataba de que no «coincid[iera]», en el sentido del punto 17 de las Notas, con un modelo comunicado, circunstancia que habría justificado una duda sobre la autenticidad del certificado EUR.1. La diferencia entre los sellos objeto del litigio principal y los modelos comunicados por las autoridades nigerianas era tan sustancial que no cabía la aplicación de un derecho de aduana preferente.

33

El órgano jurisdiccional remitente considera necesario, para resolver el litigio de autos, determinar si el HZA puede oponer, frente a la solicitud de devolución de Sandler, el hecho de que, en virtud del artículo 889 del Reglamento no 2454/93, una devolución sólo puede acordarse si el arancel preferente que estaba en vigor en el momento en que las mercancías fueron despachadas a libre práctica sigue siendo aplicable cuando se presenta la solicitud de devolución. Si el artículo 889 del Reglamento no 2454/93, en tales circunstancias, no se opone a una devolución, se plantea la cuestión de si las autoridades de un Estado miembro, sin formular una solicitud formal de comprobación a posteriori sobre la base del artículo 32 del Protocolo no 1, pueden controlar y/o rechazar un certificado EUR.1 emitido por un Estado ACP cuando las autoridades aduaneras de dicho Estado han utilizado un sello distinto del comunicado a la Comisión y, por tanto, si motu proprio pueden denegar al importador un derecho de aduana preferente.

34

En estas circunstancias, el Finanzgericht München decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

35

Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 889, apartado 1, párrafo primero, segundo guión, del Reglamento no 2454/93 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una solicitud de devolución de derechos, cuando en el momento de despacharse las mercancías a libre práctica se solicitó y acordó un régimen arancelario preferencial y sólo posteriormente, en el marco de una comprobación a posteriori efectuada tras la expiración del régimen arancelario preferencial y el restablecimiento del derecho normalmente debido, las autoridades del Estado de importación procedieron a recaudar la diferencia con respecto al derecho de aduana aplicable a las mercancías originarias de terceros países.

36

A este respecto debe señalarse, tal como también indica el órgano jurisdiccional remitente en su resolución de remisión, que la excepción a la aplicación del artículo 236 del Código aduanero prevista en el artículo 889, apartado 1, párrafo primero, segundo guión, del Reglamento no 2454/93, sólo tiene por objeto, según su propio tenor, el caso en que una mercancía se despacha a libre práctica, aplicándose el derecho de aduana normalmente debido, y después resulta que podría haberse beneficiado de un derecho de aduana reducido, incluso de una exención, en virtud, por ejemplo, de un régimen preferencial.

37

En consecuencia, en una situación como la del litigio principal, en la que en el momento del despacho de las mercancías a libre práctica fue solicitado y acordado un régimen preferencial y sólo posteriormente, en el marco de una comprobación a posteriori realizada una vez expirado el régimen arancelario preferencial y restablecido el derecho normalmente debido, las autoridades del Estado de importación procedieron a recaudar la diferencia respecto del derecho de aduana aplicable a las mercancías originarias de terceros países, el artículo 889, apartado 1, párrafo primero, segundo guión, del Reglamento no 2454/93 no puede oponerse a una solicitud de devolución de dicha diferencia.

38

En consecuencia, procede responder a la primera cuestión prejudicial planteada que el artículo 889, apartado 1, párrafo primero, segundo guión, del Reglamento no 2454/93 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una solicitud de devolución de derechos cuando en el momento de despacharse las mercancías a libre práctica fue solicitado y acordado un régimen arancelario preferencial y sólo posteriormente, en el marco de una verificación a posteriori realizada una vez expirado el régimen arancelario preferencial y restablecido el derecho normalmente debido, las autoridades del Estado de importación procedieron a recaudar la diferencia respecto del derecho de aduana aplicable a las mercancías originarias de terceros países.

39

Mediante su segunda cuestión prejudicial así como la primera parte de su tercera cuestión prejudicial, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 16, apartado 1, letra b), y 32 del Protocolo no 1 deben interpretarse en el sentido de que, si en un control a posteriori resulta que el sello estampado en el certificado EUR.1 no se corresponde con el modelo comunicado por las autoridades del Estado de exportación, las autoridades aduaneras del Estado de importación pueden rechazar tal certificado y restituirlo al importador con el fin de permitirle obtener la emisión de un certificado a posteriori sobre la base del artículo 16, apartado 1, letra b), del Protocolo no 1, en vez de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 32 de dicho Protocolo.

40

Cabe recordar, a este respecto, que en virtud del artículo 14, apartado 1, letra a), del Protocolo no 1, la presentación de un certificado EUR.1 expedido por las autoridades aduaneras del Estado de exportación era un requisito de procedimiento previo a la aplicación a productos originarios de los Estados ACP del régimen establecido por el anexo V del Acuerdo de Cotonú.

41

El artículo 31, apartado 1, del Protocolo no 1 establecía, además, que los certificados EUR.1 debían estar provistos de un sello de las autoridades aduaneras del Estado de exportación, cuyos modelos se comunicaban a la Comisión, quien a su vez los comunicaba a los Estados miembros. En virtud del segundo párrafo de esa misma disposición, los certificados EUR.1 eran admitidos, a efectos de la aplicación del trato preferencial, desde la fecha en que la Comisión recibía la información necesaria.

42

No se discute que los sellos estampados en los certificados EUR.1 controvertidos en el litigio principal eran manifiestamente disconformes con el modelo comunicado por las autoridades nigerianas a la Comisión, el cual estuvo en vigor desde el 1 de julio de 2003 hasta la expiración del régimen preferencial establecido por el anexo V del Acuerdo de Cotonú, a saber, hasta el 31 de diciembre de 2007, sin que entretanto las autoridades nigerianas hubieran comunicado modificación alguna.

43

De ello se deduce que, en virtud del artículo 31, apartado 1, párrafo segundo, del Protocolo no 1, las autoridades del Estado miembro de importación no podían, en ningún caso, aceptar certificados EUR.1 como los controvertidos en el litigio principal.

44

Por lo que respecta al procedimiento que las autoridades del Estado miembro de importación debían seguir en tal situación, el Protocolo no 1 no contiene ninguna disposición que delimite expresamente los respectivos ámbitos de aplicación, por una parte, del procedimiento contemplado en el artículo 16 de dicho Protocolo y, por otra parte, del previsto en su artículo 32. En consecuencia, este protocolo parece permitir cierto margen de apreciación a las autoridades del Estado miembro de importación.

45

La elección entre ambos procedimientos debe realizarse teniendo en cuenta, además de las normas del Protocolo no 1 y de las Notas, todas las circunstancias del caso concreto, incluidos los elementos fácticos.

46

Por otra parte, las Notas, que no son vinculantes para las autoridades de los Estados miembros pero constituyen una herramienta útil para garantizar la aplicación uniforme de las disposiciones del Protocolo no 1, tampoco contienen ninguna consigna al respecto.

47

En efecto, los puntos 10 y 17 de tales Notas pueden orientar la conducta de una autoridad ante una discrepancia entre los sellos utilizados y el modelo comunicado. El punto 10 de dichas Notas recomienda, en caso de utilización de un «sello nuevo que no haya sido aún comunicado», la restitución del certificado al importador con el fin de permitirle obtener la expedición de un certificado a posteriori en virtud del artículo 16, apartado 1, letra b), del Protocolo no 1. En cambio, el punto 17 de las citadas Notas aconseja, cuando el sello utilizado «no coincide con el notificado», el envío del certificado a las autoridades del Estado de exportación para su comprobación a posteriori, en aplicación del artículo 32 del Protocolo no 1.

48

Cabe recordar, sin embargo, que el punto 10 de las Notas menciona la posibilidad de una aplicación paralela de los artículos 16, apartado 1, y 32 del Protocolo no 1, confirmando con ello, en contra de lo sostenido por la Comisión en sus observaciones escritas, que los ámbitos de aplicación de ambas disposiciones no se excluyen mutuamente. Dicho punto 10 prevé, en efecto, que la autoridad del Estado miembro de importación que restituye un certificado rechazado al importador con el fin de permitirle la expedición a posteriori de un nuevo certificado en virtud del artículo 16, apartado 1, del Protocolo no 1 conserve una fotocopia del certificado rechazado, en particular, «para efectuar una comprobación a posteriori» en aplicación del artículo 32 del Protocolo no 1.

49

Según jurisprudencia consolidada, el sistema de cooperación administrativa establecido por un protocolo que enuncia, en un anexo de un acuerdo concluido entre la Unión y un Estado tercero, reglas relativas al origen de productos se basa en una confianza mutua entre las autoridades de los Estados miembros de importación y las del Estado de exportación y la cooperación establecida por un protocolo relativo al origen de productos únicamente puede funcionar si el Estado de importación reconoce las apreciaciones llevadas a cabo legalmente por las autoridades del Estado de exportación (véase la sentencia de 15 de diciembre de 2011, Afasia Knits Deutschland, C-409/10, Rec. p. I-13331, apartados 28 y 29 y la jurisprudencia citada).

50

Sin embargo, no cuestiona la necesidad de confianza mutua el hecho de que el Protocolo no 1 permita que las autoridades del Estado de importación opten, en función de las circunstancias, entre los procedimientos previstos en los artículos 16 y 32 de dicho Protocolo. En efecto, en contra de lo sugerido por Sandler y la Comisión, ambos procedimientos requieren la participación de las autoridades del Estado de exportación y la única diferencia radica en si éstas son contactadas por las autoridades del Estado miembro de importación, en aplicación del artículo 32 del Protocolo no 1, o por el importador, en aplicación del artículo 16, apartado 1, del Protocolo no 1. En ambos casos, sólo tras la intervención de las autoridades del Estado de exportación podrán los productos originarios del Estado ACP de que se trate acogerse al régimen establecido por el anexo V del Acuerdo de Cotonú. De este modo, las autoridades del Estado de exportación podían emitir un certificado EUR.1 a posteriori, en aplicación del artículo 16 del Protocolo no 1, tras la verificación de los datos contenidos en la solicitud del exportador. Asimismo, las autoridades del Estado de exportación efectuaban los controles previstos en el artículo 32 de dicho Protocolo, al objeto de confirmar la autenticidad de los certificados EUR.1 y el origen de los productos.

51

También debe desestimarse el argumento de la Comisión de que las autoridades del Estado miembro de importación sólo pueden rechazar el certificado EUR.1 cuando sospechan que existen nuevos sellos y creen que el tercer Estado se los comunicará, mientras que de otro modo la única opción es iniciar el procedimiento de comprobación a posteriori previsto en el artículo 32 del Protocolo no 1. En efecto, en la práctica sería imposible, para las autoridades del Estado miembro de importación, distinguir útilmente entre ambos supuestos.

52

Por lo que respecta a si las autoridades del Estado miembro de importación pueden aún rechazar un certificado EUR.1 y obligar al importador a respetar el procedimiento previsto en el artículo 16, apartado 1, letra b), del Protocolo no 1, cuando una discrepancia entre los sellos como la controvertida en el litigio principal no se detecte directamente en la importación sino sólo en un control a posteriori, cabe precisar que, tal como señaló la Comisión, el concepto de «importación» de esta disposición debe entenderse en sentido amplio, abarcando, en principio, todo el período que transcurre hasta la extinción de todas las obligaciones del importador.

53

En efecto, conforme al artículo 23 del Protocolo no 1, las pruebas de origen debían presentarse a las autoridades aduaneras siguiendo las normas de procedimiento aplicables en el Estado de importación, lo que significa, en el litigio principal, conforme al Código aduanero.

54

A este respecto, el artículo 77, apartado 2, del Código aduanero especificaba que cuando las formalidades aduaneras se cumplimentaban telemáticamente, como en el litigio principal, las autoridades aduaneras podían aceptar que los certificados EUR.1 no se presentaran con la declaración en aduana, sino que se conservaran a disposición de dichas autoridades para poder efectuar controles posteriormente. Por otra parte, el artículo 16 del Código aduanero establecía que las personas interesadas debían conservar, durante el plazo fijado por las disposiciones vigentes y durante tres años civiles como mínimo, los documentos e informaciones cualquiera que fuera su soporte material, y el artículo 221, apartado 3, del Código aduanero, en combinación con el artículo 201, apartado 2, de dicho Código, permitía una comunicación de los derechos hasta tres años después de la admisión de la declaración en aduana.

55

Habida cuenta de estas consideraciones, la expresión «no fue aceptado a la importación por motivos técnicos», que figura en el artículo 16, apartado 1, letra b), del Protocolo no 1, debe interpretarse en relación con el artículo 23 de dicho Protocolo, y con el artículo 77, apartado 2, del Código aduanero, en el sentido de que se refiere al momento en que el país de importación comprueba efectivamente los certificados EUR.1 por primera vez, según sus normas de procedimiento. Por tanto, tal expresión también es aplicable en una comprobación efectuada a posteriori.

56

En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión prejudicial y a la primera parte de la tercera cuestión prejudicial que los artículos 16, apartado 1, letra b), y 32 del Protocolo no 1 deben interpretarse en el sentido de que, si en una comprobación a posteriori resulta que el sello estampado en el certificado EUR.1 no se corresponde con el modelo comunicado por las autoridades del Estado de exportación, las autoridades aduaneras del Estado de importación pueden rechazar dicho certificado y restituirlo al importador con el fin de permitirle obtener la emisión de un certificado a posteriori sobre la base del artículo 16, apartado 1, letra b), del Protocolo no 1, en vez de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 32 de dicho Protocolo.

57

Mediante la segunda parte de su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 16, apartados 4 y 5, del Protocolo no 1 debe interpretarse en el sentido de que un certificado EUR.1 que no incluye, en la casilla no 7, bajo el epígrafe «Observaciones», la mención especificada en el apartado 4 de dicha disposición, sino una indicación que, en definitiva, significa que el certificado EUR.1 ha sido emitido en aplicación del artículo 16, apartado 1, del citado Protocolo, debe ser considerado, en circunstancias como las del litigio principal, un certificado EUR.1 emitido a posteriori que permite que las mercancías de que se trata se beneficien del régimen establecido por el anexo V del Acuerdo de Cotonú.

58

A este respecto, procede recordar que conforme a los artículos 14 y 15, apartado 7, del Protocolo no 1, el certificado EUR.1, en principio, debe emitirse en el momento de la exportación real de las mercancías, al objeto de poder presentarse a las autoridades aduaneras del Estado de importación.

59

El artículo 16, apartado 1, del Protocolo no 1 constituye una excepción a dicha regla al permitir, con carácter extraordinario y como excepción expresa del artículo 15, apartado 7, de dicho Protocolo, la emisión de certificados EUR.1 después de la exportación, en particular, cuando se demuestra que se expidió un certificado EUR.1 pero no fue aceptado a la importación por motivos técnicos.

60

En este contexto, el artículo 16, apartados 4 y 5, del Protocolo no 1 exige que los certificados EUR.1 emitidos a posteriori contengan, en la casilla «Observaciones», una de las menciones específicas cuyo texto preciso figura en dicho apartado 4, a saber, «emitido a posteriori».

61

En cambio, en el litigio principal está acreditado que, si bien es cierto que los certificados EUR.1 presentados por Sandler después de que el HZA hubiera rechazado los certificados EUR.1 que presentó inicialmente estaban provistos de sellos conformes con el modelo comunicado a la Comisión, no lo es menos que en la casilla «Observaciones» no incluían la mención especificada en el artículo 16, apartado 4, del Protocolo no 1, sino la mención «emitido en sustitución», combinada con la fecha y el número de los certificados EUR.1 rechazados.

62

Ciertamente, esta última fórmula podría dar a entender que los certificados presentados por Sandler en un segundo momento fueron emitidos en aplicación del artículo 18 del Protocolo no 1, relativo a los certificados de sustitución.

63

Sin embargo, según el órgano jurisdiccional remitente, la autoridad emisora, mediante tales menciones, indicó básicamente, de manera suficientemente precisa, que los certificados EUR.1 emitidos posteriormente debían remplazar a los justificantes del régimen preferencial expedidos inicialmente. Además, de los autos remitidos al Tribunal de Justicia no se desprende que Sandler o las autoridades del Estado de exportación contemplaran invocar el artículo 18 del Protocolo no1, ni que concurrieran las condiciones para la aplicación de dicha disposición.

64

En estas circunstancias, certificados EUR.1 como los controvertidos en el litigio principal podían, en principio, asimilarse a certificados EUR.1 emitidos a posteriori, por lo que las autoridades del Estado de importación no podían rechazarlos o aceptarlos como tales.

65

En consecuencia, las autoridades del Estado de importación están obligadas, tras haber apreciado todas las circunstancias pertinentes, bien a aceptar los nuevos certificados EUR.1 como rectificación del error técnico cometido en el primer juego de certificados, o bien, si tienen dudas fundadas sobre la autenticidad de los documentos de que se trata o sobre el carácter originario de los productos en cuestión, a iniciar el procedimiento de comprobación previsto en el artículo 32 del Protocolo no 1.

66

Por tanto, procede responder a la segunda parte de la tercera cuestión prejudicial que los artículos 16, apartados 4 y 5, y 32 del Protocolo no 1 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que las autoridades de un Estado de importación rechacen, como certificado EUR.1 emitido a posteriori en el sentido del artículo 16, apartado 1, de dicho Protocolo, un certificado EUR.1 que, siendo conforme en todos sus demás elementos con lo exigido por el citado Protocolo, no incluye, en la casilla «Observaciones», la mención especificada en el apartado 4 de esta disposición, sino una indicación que significa, en definitiva, que el certificado EUR.1 ha sido emitido en aplicación del artículo 16, apartado 1, de este Protocolo. En caso de duda sobre la autenticidad de dicho documento o sobre el carácter originario de los productos de que se trata, tales autoridades están obligadas a iniciar el procedimiento de comprobación previsto en el artículo 32 del mencionado Protocolo.

67

Habida cuenta de la respuesta dada a la segunda cuestión prejudicial, no procede responder a la cuarta cuestión.

68

Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial, no es necesario responder a la quinta cuestión.

69

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara: