Asunto C‑392/08

Comisión Europea

contra

Reino de España

«Incumplimiento de Estado — Directiva 96/82/CE — Control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas — Artículo 11, apartado 1, letra c) — Obligación de elaborar planes de emergencia externos — Plazo»

Sumario de la sentencia

Medio ambiente — Control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas — Directiva 96/82/CE

[Directiva 96/82/CE del Consejo, art. 11, ap. 1, letra c)]

La elaboración de los planes de emergencia externos previstos por el artículo 11, apartado 1, letra c), de la Directiva 96/82, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, forma parte por tanto de un proceso con varias etapas que exige, en un primer momento, la elaboración de los planes de emergencia internos por los titulares de los establecimientos en los que se hallan cantidades importantes de sustancias peligrosas y la comunicación de la información necesaria a las autoridades competentes, en un segundo momento, la elaboración por éstas de los citados planes de emergencia externos y, en un tercer momento, la revisión y, en su caso, la modificación y la actualización de los planes de emergencia internos y externos por los titulares y las autoridades mencionados.

Es cierto que el artículo 11, apartados 1 y 4, de esa Directiva sólo prescribe un plazo respecto a las etapas primera y tercera. No obstante, el hecho de que esa disposición no establezca un plazo expreso para la elaboración de los planes de emergencia externos no implica en sí que los Estados miembros no estén sujetos a ningún plazo para cumplir la obligación de elaborarlos.

De la interdependencia entre los planes de emergencia internos y externos, cuya coordinación asegura la eficacia del mecanismo previsto en el artículo 11 de la Directiva, deriva que las autoridades competentes están obligadas a elaborar los planes de emergencia externos dentro de un plazo que, por una parte, no pueda limitar la eficacia de las disposiciones de ese artículo pero que, por otra parte, tenga en cuenta el tiempo necesario para la finalización de dichos planes, por tanto, dentro de un plazo razonable a partir de la comunicación de la información necesaria por los titulares de los establecimientos.

Por otra parte, si bien es cierto que conforme al artículo 11, apartado 1, de esa Directiva la obligación de elaborar los planes de emergencia externos está ligada a la obligación a cargo de los titulares de los establecimientos afectados de comunicar a las autoridades competentes la información necesaria para que éstas puedan elaborar dichos planes, no lo es menos que esa misma disposición impone a los Estados miembros la obligación de velar por que esos titulares proporcionen la información necesaria en los plazos prescritos. Siendo así, el hecho de que en algunos casos las autoridades competentes no dispongan de la información necesaria dentro de esos plazos no puede justificar la falta de planes de emergencia externos.

(véanse los apartados 13, 14, 17, 21 y 25)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)

de 25 de marzo de 2010 (*)

«Incumplimiento de Estado – Directiva 96/82/CE – Control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas – Artículo 11, apartado 1, letra c) – Obligación de elaborar planes de emergencia externos – Plazo»

En el asunto C‑392/08,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 9 de septiembre de 2008,

Comisión Europea, representada por la Sra. S. Pardo Quintillán y el Sr. A. Sipos, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

Reino de España, representado por la Sra. B. Plaza Cruz, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),

integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. E. Juhász, T. von Danwitz y D. Šváby (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sra. J. Kokott;

Secretario: Sr. R. Grass;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 10 de diciembre de 2009;

dicta la siguiente

Sentencia

1        Mediante su demanda, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 1, letra c), de la Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (DO 1997, L 10, p. 13), al no haber elaborado los planes de emergencia externos para todos los establecimientos previstos en el artículo 9 de dicha Directiva.

 Marco jurídico

2        A tenor del artículo 1 de la Directiva 96/82, ésta tiene por objeto la prevención de accidentes graves en que intervengan sustancias peligrosas, así como la limitación de sus repercusiones en las personas y el medio ambiente, con miras a garantizar de forma coherente y eficaz niveles elevados de protección en toda la Comunidad Europea.

3        El artículo 11 de la Directiva 96/82 dispone:

«1.      Los Estados miembros velarán por que, en todos los establecimientos sujetos a las disposiciones del artículo 9:

a)      el industrial elabore un plan de emergencia interno respecto de las medidas que deben tomarse en el interior del establecimiento:

–        para los nuevos establecimientos, antes de que se inicie su explotación;

–        para los establecimientos existentes que no estén aún sujetos a lo dispuesto en la Directiva 82/501/CEE [del Consejo, de 24 de junio de 1982, relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas actividades industriales (DO L 230, p. 1; EE 15/03, p. 228)], en el plazo de tres años a partir de la fecha mencionada en el apartado 1 del artículo 24;

–        para los demás establecimientos, en un plazo de dos años a partir de la fecha mencionada en el apartado 1 del artículo 24;

b)      el industrial proporcione a las autoridades competentes la información necesaria para que éstas puedan elaborar planes de emergencia externos en los siguientes plazos:

–        para los nuevos establecimientos, antes de que se inicie su explotación;

–        para los establecimientos existentes que no estén aún sujetos a lo dispuesto en la Directiva 82/501/CEE, en un plazo de tres años a partir de la fecha mencionada en el apartado 1 del artículo 24;

–        para los demás establecimientos, en un plazo de dos años a partir de la fecha mencionada en el apartado 1 del artículo 24;

c)      las autoridades designadas a tal fin por los Estados miembros elaboren un plan de emergencia externo con respecto a las medidas que deben tomarse fuera del establecimiento.

2.      Los planes de emergencia deberán establecerse con el fin de:

–        contener y controlar los incidentes de modo que sus efectos se reduzcan al mínimo, así como limitar los perjuicios para las personas, el medio ambiente y los bienes;

–        aplicar las medidas necesarias para proteger a las personas y al medio ambiente de los efectos de accidentes graves;

–        comunicar la información pertinente a la población y a los servicios o autoridades interesados de la zona;

–        prever el restablecimiento de las condiciones medioambientales y la limpieza del lugar tras un accidente grave.

Los planes de emergencia contendrán la información que se especifica en el Anexo IV.

[…]

4.      Los Estados miembros instaurarán un sistema que garantice que los industriales y las autoridades designadas revisen, prueben y, en su caso, modifiquen y actualicen los planes de emergencia internos y externos, a intervalos apropiados que no deberán rebasar los tres años. La revisión tendrá en cuenta los cambios que se hayan producido en los establecimientos correspondientes, dentro de los servicios de emergencia, los nuevos conocimientos técnicos y los conocimientos sobre las medidas que deban tomarse en caso de accidente grave.

[…]»

4        En aplicación de los artículos 24 y 25 de la Directiva 96/82, los Estados miembros estaban obligados a poner en vigor las disposiciones necesarias para cumplir dicha Directiva a más tardar el 3 de febrero de 1999.

 El procedimiento administrativo previo

5        Considerando que el Reino de España no había observado lo dispuesto por el artículo 11, apartado 1, letra c), de la Directiva 96/82, la Comisión inició el 23 de marzo de 2007 el procedimiento por incumplimiento previsto en el artículo 226 CE, y requirió a ese Estado para que presentara sus observaciones al respecto.

6        Mediante escritos de 12 y 25 de junio de 2007 las autoridades españolas respondieron al escrito de requerimiento de la Comisión, informando a ésta del número de establecimientos afectados por las disposiciones de la Directiva 96/82 y del número de ellos que disponían de un plan de emergencia externo.

7        Al observar, a la vista de esas informaciones, que aún había establecimientos que no disponían de dicho plan, la Comisión emitió el 23 de octubre de 2007 un dictamen motivado que instaba al Reino de España a tomar las medidas necesarias para atenerse a dicho dictamen en un plazo de dos meses a partir de la recepción de éste.

8        Mediante escrito de 10 de enero de 2008 las autoridades españolas respondieron a ese dictamen, puntualizando que, de entre los establecimientos afectados, que eran 238 en 2005, y 280 en diciembre de 2007, 186 disponían de un plan de emergencia externo aprobado. Señalaron además que, aun si el artículo 11, apartado 1, letra b), de la Directiva 96/82 establece plazos respecto a la obligación del titular de un establecimiento afectado de proporcionar a las autoridades competentes la información necesaria, no prevé en cambio ningún plazo para la elaboración por éstas de los planes de emergencia externos.

9        Al considerar que la situación seguía siendo insatisfactoria la Comisión interpuso el presente recurso.

 Sobre el recurso

10      El Reino de España reconoce que, al término del plazo fijado en el dictamen motivado, el 23 de diciembre de 2007, 94 establecimientos situados en su territorio y comprendidos en el artículo 9 de la Directiva 96/82 no disponían de un plan de emergencia externo.

11      El Reino de España alega, no obstante, que el artículo 11, apartado 1, letra c), de la Directiva 96/82 no establece un plazo para la elaboración de los planes de emergencia externos por las autoridades competentes, y que éstas no pueden disponer del mismo plazo previsto en el artículo 11, apartado 1, letra a), de dicha Directiva para la elaboración de los planes de emergencia internos por los titulares de los establecimientos afectados. Añade, con carácter subsidiario, que la falta de comunicación de la información necesaria por dichos titulares, que está prevista en el artículo 11, apartado 1, letra b), de la Directiva 96/82, puede justificar en cualquier caso la inexistencia de plan de emergencia externo en el caso de algunos establecimientos afectados. Indica, por último, que se han elaborado siete planes de emergencia externos durante el año 2008.

12      Con carácter previo debe observarse que las disposiciones del artículo 11 de la Directiva 96/82, relativo a los establecimientos en los que se hallan cantidades importantes de sustancias peligrosas, constituyen un conjunto de normas que pretenden asegurar un sistema coherente y eficaz de limitación de las consecuencias de los accidentes graves.

13      La elaboración de los planes de emergencia externos forma parte por tanto de un proceso con varias etapas que exige, en un primer momento, la elaboración de los planes de emergencia internos por los titulares de los establecimientos afectados y la comunicación de la información necesaria a las autoridades competentes, en un segundo momento, la elaboración por éstas de los citados planes de emergencia externos y, en un tercer momento, la revisión y, en su caso, la modificación y la actualización de los planes de emergencia internos y externos por los titulares y las autoridades mencionados.

14      Es cierto que el artículo 11, apartados 1 y 4, de la Directiva 96/82 sólo prescribe un plazo respecto a las etapas primera y tercera. No obstante, el hecho de que esa disposición no establezca un plazo expreso para la elaboración de los planes de emergencia externos no implica en sí que los Estados miembros no estén sujetos a ningún plazo para cumplir la obligación de elaborarlos.

15      En efecto, esa obligación quedaría vaciada de contenido, y el sistema de protección establecido por el artículo 11 de la Directiva 96/82 carecería de eficacia, si la elaboración de esos planes por las autoridades competentes pudiera quedar aplazada indefinidamente.

16      En este aspecto se debe recordar que, como resulta del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 96/82, los planes de emergencia internos y externos se elaboran con vistas, en especial, a contener y controlar los incidentes de modo que sus efectos se reduzcan al mínimo, así como a limitar los perjuicios para las personas, el medio ambiente y los bienes, y a aplicar las medidas necesarias para proteger a las personas y al medio ambiente de los efectos de accidentes graves.

17      Además, se deriva en particular del anexo IV de la Directiva 96/82, relativo a la información que debe incluirse en los planes de emergencia, que existe una interdependencia entre los planes de emergencia internos y externos, cuya coordinación asegura la eficacia del mecanismo previsto en el artículo 11 de la Directiva 96/82.

18      De ello se deduce que las autoridades nacionales competentes deben utilizar sin demora la información proporcionada por los titulares de los establecimientos afectados para elaborar los planes de emergencia externos.

19      Así sucede en especial respecto a algunos datos necesarios cuya pérdida de actualidad a corto plazo puede privar de eficacia a un plan de emergencia basado en ellos. Esa es la razón, por otra parte, de que los Estados miembros estén obligados a establecer, conforme al artículo 11, apartado 4, de la Directiva 96/82, un sistema que garantice que los planes de emergencia internos y externos se revisarán y, en su caso, se modificarán y actualizarán a intervalos apropiados que no deberán rebasar los tres años.

20      Por tanto, el plazo relativo a la ejecución de la obligación prevista por el artículo 11, apartado 1, letra c), de dicha Directiva sólo puede empezar a correr, en principio, a partir de la comunicación de la citada información.

21      A la luz de esas consideraciones procede concluir que las autoridades competentes están obligadas a elaborar los planes de emergencia externos previstos por el artículo 11 de la Directiva 96/82 dentro de un plazo que, por una parte, no pueda limitar la eficacia de las disposiciones de ese artículo pero que, por otra parte, tenga en cuenta el tiempo necesario para la finalización de dichos planes, por tanto, dentro de un plazo razonable a partir de la comunicación de la información necesaria por los titulares de los establecimientos.

22      En el presente caso no se discute que, desde hace muchos años, no existen planes de emergencia externos de todos los establecimientos afectados.

23      Al respecto, se ha de recordar que el artículo 11, apartado 1, letra b), de la Directiva 96/82 establece varios plazos en función de diferentes categorías de establecimientos. Es preciso señalar, no obstante, que la fecha límite en la que los titulares de los establecimientos previstos por esa disposición debían haber comunicado a las autoridades competentes la información necesaria para la elaboración de los planes de emergencia externos se había fijado, bien antes de que se iniciara la explotación de esos establecimientos, bien al 3 de febrero de 2002 a más tardar, a saber, tres años después de la fecha de terminación del plazo para la adaptación del Derecho nacional a la Directiva.

24      Pues bien, el período de tiempo transcurrido entre la fecha referida y la fecha en la que terminó el plazo fijado en el dictamen motivado, es decir, el 23 de diciembre de 2007, es claramente desproporcionado, de modo que no es posible justificar, en el presente caso, la falta de elaboración de los planes de emergencia externos del conjunto de los establecimientos afectados.

25      Por otra parte, si bien es cierto que conforme al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 96/82 la obligación de elaborar los planes de emergencia externos está ligada a la obligación a cargo de los titulares de los establecimientos afectados de comunicar a las autoridades competentes la información necesaria para que éstas puedan elaborar dichos planes, no lo es menos que esa misma disposición impone a los Estados miembros la obligación de velar por que esos titulares proporcionen la información necesaria en los plazos prescritos. Siendo así, el hecho de que en algunos casos las autoridades competentes no dispongan de la información necesaria dentro de esos plazos no puede justificar la falta de planes de emergencia externos, como ha señalado la Abogado General en el punto 20 de sus conclusiones.

26      En cuanto a la elaboración de varios planes de emergencia externos durante el año 2008, basta recordar que según reiterada jurisprudencia la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase, en especial, la sentencia de 6 de diciembre de 2007, Comisión/Alemania, C‑456/05, Rec. p. I‑10517, apartado 15).

27      En estas circunstancias se debe considerar fundado el recurso interpuesto por la Comisión.

28      Por consiguiente, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 1, letra c), de la Directiva 96/82, al no haber elaborado los planes de emergencia externos de todos los establecimientos previstos en el artículo 9 de dicha Directiva.

 Costas

29      En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y que se han desestimado los motivos formulados por ese Estado, procede su condena en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:

1)      Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 1, letra c), de la Directiva 96/82/CE del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, al no haber elaborado los planes de emergencia externos de todos los establecimientos previstos en el artículo 9 de dicha Directiva.

2)      Condenar en costas al Reino de España.

Firmas

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* Lengua de procedimiento: español.