1.

El Derecho comunitario regula los valores límite para la emisión de partículas de los vehículos diésel. El Reino de los Países Bajos pretende, no obstante, limitar la matriculación únicamente a aquellos vehículos que respeten unos valores límite más restrictivos. Con esta medida se prevé reducir la proporción de partículas en el aire ambiente. En muchas partes del país se sobrepasan los valores límite comunitarios de partículas en el aire ambiente.

2.

Por este motivo, el Reino de los Países Bajos solicitó a la Comisión, con arreglo al artículo 95 CE, apartado 5, la concesión de una excepción a la regulación sobre los valores límite de emisión de partículas. La Comisión rechazó esta solicitud mediante la Decisión controvertida. ( 2 ) El Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso presentado por el Reino de los Países Bajos contra la Decisión de la Comisión. ( 3 )

3.

Mediante el presente recurso de casación, el Reino de los Países Bajos imputa a la Comisión no haber tenido en cuenta un informe presentado a su debido tiempo con datos sobre contaminación atmosférica en los Países Bajos. El recurrente considera que, al desestimar esta alegación, el Tribunal de Primera Instancia ignoró los deberes de diligencia y de motivación que incumben a la Comisión. También alega que la comprobación efectuada por el Tribunal de Primera Instancia sobre la existencia de un problema específico en los Países Bajos en el sentido del artículo 95 CE, apartado 5, adolece de un error de Derecho.

4.

En los apartados 1 a 9 de su sentencia, el Tribunal de Primera Instancia expuso el marco jurídico en los siguientes términos:

5.

En el ínterin, se aprobó el Reglamento (CE) no 715/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2007, sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor por lo que se refiere a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 5 y Euro 6) y sobre el acceso a la información relativa a la reparación y el mantenimiento de los vehículos. ( 4 ) La categoría Euro 5 prevé una reducción del valor límite para la concentración de la masa de partículas (PM) a 5 mg/km. Básicamente, los nuevos tipos de turismos y vehículos comerciales ligeros con motor diésel deberán estar equipados con un filtro de partículas a partir de septiembre de 2009, y los nuevos vehículos de tipos ya autorizados a partir de enero de 2011.

6.

Además, el 21 de mayo de 2008 se adoptó la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa. ( 5 ) Esta Directiva sustituye especialmente a la Directiva 96/62 y a la Directiva 1999/30. Según el artículo 22, apartados 1 y 2, de la nueva directiva, los Estados miembros quedarán, bajo determinadas condiciones, temporalmente exentos del deber de respetar los valores límite. Para las PM10, esta exención regirá durante tres años tras la entrada en vigor, es decir, hasta enero de 2011.

7.

Mediante escrito de 2 de noviembre de 2005, el Reino de los Países Bajos solicitó a la Comisión la aprobación de requisitos más estrictos para la emisión de partículas en determinados vehículos diésel que los fijados por el Derecho comunitario. En el considerando 6 de la Decisión 2006/372/CE, la Comisión alude a las medidas presentadas para su aprobación en los siguientes términos:

«El Reino de los Países Bajos ha notificado a la Comisión un proyecto de Decreto dirigido a imponer un valor límite obligatorio de 5 mg/km para las emisiones de partículas de los vehículos de transporte de mercancías con un peso máximo autorizado de 1305 kg (vehículos de la categoría N1, clase I) y los vehículos de transporte de personas (vehículos de la categoría M1) definidos en el artículo 1.1, letras h) y at), del Voertuigreglement (Reglamento sobre los vehículos). El decreto se aplicaría a todos estos vehículos, dotados con un motor diésel, que empezaran a utilizarse después del 31 de diciembre de 2006. Ello implicaría la instalación de filtros de partículas en dichos vehículos.»

8.

El subsiguiente procedimiento se recoge en los apartados 21 a 26 de la sentencia recurrida:

9.

El 12 de julio de 2006, el Reino de los Países Bajos interpuso ante el Tribunal de Primera Instancia recurso contra la controvertida Decisión 2006/372.

10.

Según el apartado 33 de la sentencia recurrida, el Gobierno neerlandés expuso que la Decisión es contraria a las reglas básicas del artículo 95 CE y a la obligación de motivación del artículo 253 CE, en primer lugar, porque descarta, sin haber examinado los datos relevantes transmitidos por el Estado miembro afectado, que en los Países Bajos exista un problema específico que surgió después de la adopción de la Directiva 98/69 y, en segundo lugar, porque considera que el proyecto de decreto notificado es desproporcionado respecto a los objetivos perseguidos por el Reino de los Países Bajos.

11.

Mediante sentencia de 27 de junio de 2007, tras haber tramitado un procedimiento acelerado, el Tribunal de Primera Instancia resolvió el recurso. Este órgano jurisdiccional se limitó a analizar el primer motivo del recurso, es decir, la toma en consideración de los datos comunicados por el Reino de los Países Bajos y la prueba de un problema específico en este Estado miembro. En ambos casos, el Tribunal de Primera Instancia desestimó las alegaciones del Gobierno neerlandés.

12.

El Reino de los Países Bajos interpuso el presente recurso de casación contra esta sentencia. El Gobierno neerlandés recurre ambos elementos del control judicial en primera instancia y solicita:

13.

La Comisión solicita:

14.

Cada parte presentó un único escrito. No se celebró vista.

15.

El Reino de los Países Bajos y la Comisión discuten sobre si es compatible con el Derecho comunitario que en los Países Bajos se adopten valores límite de emisión de partículas de vehículos más estrictos que los previstos en la Directiva 98/69.

16.

El Reino de los Países Bajos sólo puede introducir una normativa nacional que establezca excepciones a la Directiva 98/69 una vez que dicha normativa haya sido aprobada por la Comisión. Esto se desprende del artículo 95 CE, apartados 5 y 6, dado que la normativa neerlandesa supondría establecer a posteriori una excepción a un acto comunitario adoptado sobre la base del artículo 100 A, apartado 4, del Tratado (artículo 95 CE, tras su modificación).

17.

Según el artículo 95 CE, apartado 5, el Estado miembro de que se trate debe comunicar a la Comisión los motivos para la adopción de las disposiciones nacionales controvertidas. ( 6 ) Por lo tanto, incumbe a este Estado miembro demostrar estos motivos. ( 7 )

18.

En primer lugar, el Estado miembro debe indicar que la adopción de disposiciones nacionales que establecen excepciones a una medida de armonización se basa en novedades científicas en materia de protección del medio de trabajo o del medio ambiente. Asimismo, el Estado de que se trate debe acreditar que están justificadas por un problema específico suyo surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización. ( 8 )

19.

Una vez aportada esta prueba, la Comisión comprueba, con arreglo al artículo 95 CE, apartado 6, si las disposiciones nacionales previstas suponen o no un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior.

20.

El presente recurso de casación se refiere exclusivamente a la aplicación del artículo 95 CE, apartado 5. La Comisión declaró al respecto que el Reino de los Países Bajos presentó novedades científicas, ( 9 ) pero que no existe en este Estado miembro ningún problema específico. El Tribunal de Primera Instancia desestimó las alegaciones neerlandesas contrarias a esta consideración y confirmó la declaración de la Comisión.

21.

Mediante el recurso de casación, el Gobierno neerlandés alega, por una parte, que el Tribunal de Primera Instancia supuso erróneamente que la Comisión había tenido en cuenta un informe presentado (véase la parte A), y, por otra parte, se opone a la apreciación efectuada por el Tribunal de Primera Instancia según la cual el examen de la Comisión sobre la existencia o no de un problema específico en los Países Bajos fue suficiente (véase la parte B).

22.

Dado que ambos motivos aducen errores de Derecho en la motivación de la sentencia recurrida, procederé posteriormente a examinar si el fallo resulta justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho (véase parte C). En este caso, procedería asimismo desestimar el recurso de casación. ( 10 )

23.

Este motivo se basa en que la Comisión indicó falsamente en la Decisión controvertida que aún no había sido presentado el Informe sobre la calidad del aire ambiente para el año 2004.

24.

Según el artículo 11, punto 1, letra a), inciso i), de la Directiva 96/62, los Estados miembros deben presentar a la Comisión un informe anual sobre la calidad del aire ambiente que indique las zonas y las aglomeraciones en las que los niveles de uno o varios contaminantes rebasen la suma del valor límite y del margen de exceso tolerado.

25.

En el considerando 41 de la Decisión controvertida, la Comisión declaró que el Reino de los Países Bajos aún no había presentado ningún informe con datos referidos a 2004. Resulta, sin embargo, indiscutible que esta declaración es falsa. En el apartado 22 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declaró que este informe fue notificado a la Comisión el 8 de febrero de 2006, que lo registró el siguiente. La Decisión controvertida se adoptó tres meses más tarde.

26.

Este informe sobre la calidad del aire ambiente para el año 2004 no debe confundirse con otros dos informes diferentes.

27.

Por una parte, en marzo de 2006 el Reino de los Países Bajos presentó un informe elaborado por la Agencia neerlandesa para la evaluación del medio ambiente, ( 11 ) el denominado informe de la MNP. En el considerando 41 de la Decisión controvertida, la Comisión declaró, sobre la base de este informe, que los niveles de PM10 son de un 10 % a un 15 % más bajos de lo que se había estimado anteriormente. Según este informe, se considera además que el número de zonas en las que se superarán en 2010 los valores límite de la calidad del aire ambiente será la mitad que en 2005, y en 2015 la mitad en relación con 2010.

28.

Por otra parte, la Comisión encomendó a un grupo de asesores coordinado por la organización neerlandesa para la investigación científica aplicada ( 12 ) examinar la solicitud del Reino de los Países Bajos. Los resultados de este análisis se recogieron en el denominado informe TNO de 27 de marzo de 2006. La Comisión se basó esencialmente en este informe al adoptar la Decisión controvertida.

29.

El informe TNO muestra que por lo menos los expertos de la Comisión conocían los datos más recientes en relación con la calidad del aire ambiente en los Países Bajos en el año 2004. Por tanto, el Tribunal de Primera Instancia cita este Informe en el aparatado 44 de la sentencia recurrida como sigue:

«Los datos preliminares comunicados por los Países Bajos sobre los rebasamientos en 2004 hacen aparecer una imagen diferente de la de 2003. Se observa en todas las zonas que al menos uno de los valores límite de PM10 incrementados con el margen de exceso ha sido excedido.»

30.

Mediante el primer motivo de casación, el Gobierno neerlandés alega que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al apreciar el deber de diligencia y la obligación de motivación que incumbe a la Comisión.

31.

En opinión de la Comisión esta alegación es inadmisible. A este respecto, indica principalmente que el Reino de los Países Bajos perdió su derecho a hacer alegaciones sobre la base del informe para el año 2004 al haber presentado el mismo con considerable retraso. Además, mediante este motivo, el Reino de los Países Bajos sólo cuestiona la verificación de los hechos efectuada por el Tribunal de Primera Instancia.

32.

La primera objeción de la Comisión contra la admisibilidad de este motivo del recurso de casación debe desestimarse, dado que el mismo carece —al menos en el presente asunto— de base alguna. Si la Comisión debe tener en cuenta o no en el procedimiento administrativo una alegación tardía de un Estado miembro es en principio una cuestión relativa a la fundamentación del recurso.

33.

Sólo en circunstancias muy excepcionales puede oponerse la prohibición del abuso del Derecho ya en el momento del examen de la admisibilidad de un recurso o de determinados motivos de un recurso. Para ello, el Estado miembro tendría que haber actuado de modo que la Comisión hubiera podido adquirir la confianza legítima en que éste no presentaría más informaciones o, al menos respecto a la toma en consideración de determinados documentos, no interpondría en ningún caso recurso. La Comisión no presenta elementos de los que se infiera la concurrencia de un caso excepcional de este tipo, especialmente de la confianza legítima, ni nada evidencia la existencia de tal caso excepcional.

34.

Además, en cualquier caso, esta objeción podría aducirse como máximo contra la admisibilidad del recurso en primera instancia, pero no contra la admisibilidad del recurso de casación. Sin embargo, la Comisión no alega que el Tribunal de Primera Instancia haya admitido indebidamente el recurso del Reino de los Países Bajos.

35.

La segunda objeción de la Comisión contra la admisibilidad de este motivo del recurso se fundamenta, por el contrario, en un reconocido principio de la normativa reguladora del recurso de casación: según el artículo 225 CE y el artículo 58 del Estatuto del Tribunal de Justicia, el recurso de casación queda limitado a cuestiones de Derecho. Por consiguiente, la verificación y la valoración de los elementos fácticos relevantes, así como la apreciación de las pruebas, competen exclusivamente al Tribunal de Primera Instancia. La apreciación de los hechos y de las pruebas, salvo en caso de su desnaturalización, no constituyen una cuestión de Derecho sujeta al control del Tribunal de Justicia en el marco de un recurso de casación. ( 13 )

36.

En contra de la opinión de la Comisión, la alegación del Gobierno neerlandés no se refiere a las verificaciones de los hechos efectuadas por el Tribunal de Primera Instancia. Estas no son objeto de debate. Se trata más bien de determinar si el Tribunal de Primera Instancia infirió acertadamente de dichos hechos que la Comisión no incumplió su deber de diligencia ni su obligación de motivación. Este extremo constituye una cuestión de Derecho. Por lo tanto, procede desestimar también esta objeción de la Comisión.

37.

En consecuencia, el primer motivo es admisible.

38.

El deber de diligencia y la obligación de motivación que incumben a la Comisión deben analizarse partiendo de las facultades de las que ésta ha hecho uso en el presente asunto. Habida cuenta de las complejas valoraciones técnicas que la Comisión debe efectuar en el marco del artículo 95 CE, apartados 5 y 6, es preciso reconocer a dicha institución una amplia facultad de apreciación. ( 14 )

39.

Pero si, como consecuencia de la amplia facultad de apreciación que posee la Comisión, se limita el control judicial, reviste una importancia fundamental que en los procedimientos administrativos se respeten las garantías conferidas por el ordenamiento jurídico comunitario. Una de estas garantías es la obligación que incumbe a la institución competente de examinar, detenidamente y con imparcialidad, todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y de motivar suficientemente sus decisiones. ( 15 ) Por consiguiente, el control del juez comunitario también se extiende a comprobar si los elementos probatorios en los que se sustenta la decisión constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos. ( 16 )

40.

Por lo tanto, debe analizarse en primer lugar si el informe para el año 2004 contenía datos pertinentes. A este respecto, en el informe TNO se hizo constar que los nuevos datos ponían de manifiesto una situación diferente a la dada con los datos anteriores. Una alteración de los datos reviste necesariamente importancia a la hora de valorar la situación existente en los Países Bajos. Por lo tanto, estos datos más recientes eran pertinentes.

41.

La fecha de la comunicación de estos datos arroja por lo demás el interrogante de si la Comisión podía prescindir de tomar en consideración los mismos al adoptar su decisión sobre la solicitud del Reino de los Países Bajos.

42.

La Comisión afirma que, con arreglo al artículo 11, apartado 1, letra b), de la Directiva 96/62, el Reino de los Países Bajos tenía que haber presentado ya el informe el 1 de octubre de 2005, es decir, un mes antes de la solicitud presentada de acuerdo con el artículo 95 CE, apartado 5. Según la Comisión, el Reino de los Países Bajos presentó el informe con cinco meses de retraso. Sin embargo, los plazos de la Directiva 96/62 no guardan ninguna relación con el procedimiento del artículo 95 CE, apartado 6. De este modo, su inobservancia es irrelevante para el procedimiento destinado a obtener una excepción.

43.

El artículo 95 CE no contiene ninguna regulación expresa sobre el momento en que deben presentarse los documentos que avalan una solicitud de excepción. Aunque el Tribunal de Justicia parte de que el Estado miembro indica en su solicitud las razones en las que se basa, ( 17 ) también permite que se complemente el expediente presentado. ( 18 )

44.

Además, tener en cuenta las informaciones que se presentan posteriormente concuerda con los principios básicos de la legislación medioambiental y del Derecho administrativo de la Comunidad. Según el artículo 174 CE, apartado 3, primer guión, en la elaboración de su política en el área del medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta los datos científicos y técnicos disponibles. ( 19 ) Tener en cuenta nuevos datos es asimismo la base del procedimiento del artículo 95 CE, apartados 5 y 6. ( 20 ) De acuerdo con la regulación del procedimiento administrativo, la validez de un acto ha de valorarse sobre la base de los elementos de los que se disponía al adoptar la decisión. ( 21 )

45.

De acuerdo con estas exigencias, la Comisión tuvo expresamente en cuenta el denominado informe de la MNP. Este lo recibió la Comisión incluso más tarde que el informe sobre la calidad del aire ambiente en los Países Bajos en el año 2004. El hecho de que el informe de la MNP avale la postura de la Comisión arroja al mismo tiempo una luz especialmente negativa sobre el tratamiento dado al informe para el año 2004.

46.

No obstante, el hecho de no haber tenido en cuenta los datos tardíamente presentados podría estar excepcionalmente justificado en el caso concreto habida cuenta de los estrictos plazos del procedimiento previsto en el artículo 95 CE, apartado 6, ( 22 ) cuando, por ejemplo, un examen dentro de los plazos ya no fuera posible. En caso de que la Comisión no quiera tener en cuenta datos presentados con retraso, esta decisión debe poder ser controlada judicialmente. Por consiguiente, la Comisión debería haber motivado el hecho de no haber tenido en cuenta el informe para el año 2004. Sin embargo, esto no ha sucedido en el presente asunto.

47.

Por consiguiente, el informe sobre la calidad del aire ambiente en los Países Bajos en 2004 debía haber sido tomado en consideración para decidir sobre la solicitud de excepción.

48.

De la Decisión controvertida no puede inferirse que estos datos hayan sido tenidos en consideración. Al contrario, la Comisión declara en el considerando 41 de la misma que el informe no constaba.

49.

En contra de la anterior declaración, el Tribunal de Primera Instancia declaró en los apartados 43 y 44 de la sentencia recurrida que los expertos de la Comisión tuvieron en cuenta estas cifras en el informe TNO y que la Comisión se basó en este informe. El Tribunal de Primera Instancia se remite asimismo a la apreciación del informe de la MNP, que fue presentado posteriormente. El Tribunal de Primera Instancia concluye en el apartado 47 que no cabe reprochar a la Comisión no haber examinado los datos recientes que el Gobierno neerlandés le había facilitado antes de adoptar la Decisión.

50.

El informe TNO demuestra en efecto que la Comisión debía conocer las cifras para el año 2004 y que estas cifras fueron tenidas en cuenta en el procedimiento, si bien de forma indirecta, a través del informe TNO.

51.

No obstante, no es suficiente que la Comisión tome en consideración de cualquier forma informaciones relevantes. Estas informaciones deben ser tomadas debidamente en consideración. ( 23 )

52.

Sin embargo, de la Decisión de la Comisión no se infiere la importancia que esta institución ha atribuido al hecho de que se hubieran sobrepasado los valores límite en todo el territorio de los Países Bajos. Si bien el informe TNO al que se hace remisión contiene algunas explicaciones relativas a esta situación, de las mismas no puede concluirse si implican o no la existencia de un problema específico en los Países Bajos.

53.

Este aspecto sólo es abordado por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 109 y 110 de la sentencia recurrida. El Tribunal de Primera Instancia señala que en 2004 otros cuatro Estados miembros superaron los valores límite en todas sus zonas y que, en comparación con el año anterior, la calidad del aire ambiente en los Países Bajos había experimentado incluso una mejoría en cifras absolutas.

54.

Estas declaraciones del Tribunal de Primera Instancia no pueden, sin embargo, subsanar el vicio de la Decisión controvertida. La motivación de un acto debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. ( 24 ) En el procedimiento judicial no puede presentarse una motivación que faltaba, y mucho menos a través de los órganos jurisdiccionales comunitarios.

55.

Por lo demás, en la medida en que el Tribunal de Primera Instancia compara el Reino de los Países Bajos con otros Estados miembros, este órgano sobrepasa sus competencias y sustituye a la Comisión. ( 25 ) La Comisión debería haber llevado a cabo la comparación en la Decisión controvertida o al menos debería haberse basado en el informe correspondiente. Las consideraciones del Tribunal de Primera Instancia sobre la comparación con otros Estados miembros son pues irrelevantes.

56.

El Tribunal de Primera Instancia ha incurrido por lo tanto en un error de Derecho al declarar que la Comisión tuvo en cuenta el informe neerlandés para el año 2004, dado que la Comisión no tomó debidamente en consideración el mismo. Si este error de Derecho lleva o contribuye a la anulación de la sentencia recurrida sólo puede valorarse definitivamente tras analizar el segundo motivo del recurso de casación.

57.

El segundo motivo se refiere a la cuestión de si existe un problema específico en los Países Bajos. El Reino de los Países Bajos se opone a dos líneas argumentativas de la sentencia dictada en primera instancia.

58.

Por una parte, alega que el Tribunal de Primera Instancia no tuvo en cuenta las causas específicas por las que se superan en los Países Bajos los valores límite, aduciendo para ello que en la Directiva 1999/30 dichas causas no se mencionan. Estas causas se refieren a la influencia de las emisiones de partículas transfronterizas, a la densidad de población, al tráfico por carretera y a la intensidad de la construcción de viviendas a lo largo de las carreteras.

59.

Por otra parte, señala que el Tribunal de Primera Instancia, si bien reconoce que el problema no tiene que ser único, exige en la práctica una diferencia con todos los demás Estados miembros, es decir, un problema único.

60.

La sentencia del Tribunal de Primera Instancia está redactada de tal manera que ambas líneas argumentativas se yuxtaponen y cada una de ellas independientemente sustenta la decisión. El Reino de los Países Bajos debe por tanto abordar cada una de estas dos partes de este motivo del recurso, a fin de despojar a la sentencia de fundamento.

61.

En los apartados 92 y 115 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia no toma en consideración las emisiones de partículas transfronterizas, la densidad de población, la intensidad del tráfico en numerosas zonas de los Países Bajos y la construcción de núcleos urbanos a lo largo de las infraestructuras viarias. En opinión del Tribunal de Primera Instancia, estos no son criterios contemplados en la Directiva 1999/30.

62.

Habida cuenta de que la Directiva 1999/30 sólo fija valores límite, esta tesis podría conducir a la conclusión de que únicamente la magnitud del rebasamiento de los valores límites puede considerarse un criterio adecuado para determinar la existencia de un problema específico. No obstante, el Tribunal de Primera Instancia no explica en qué se basa para mantener que las causas por las que se sobrepasan los valores límite tendrían que estar mencionadas en la Directiva 1999/30.

63.

El Reino de los Países Bajos no comparte esta tesis del Tribunal de Primera Instancia. La Comisión no se opone al recurso de casación en este punto, sino que acentúa la motivación alternativa de la sentencia recurrida según la cual no existen suficientes diferencias con otros Estados miembros. Además, la Comisión se remite al artículo 8, apartado 6, de la Directiva 96/62. Según este artículo, cuando en un Estado miembro se sobrepasen los valores límite como consecuencia de emisiones originadas en otro Estado miembro, los Estados miembros afectados se consultarán. La Comisión alega que el Reino de los Países Bajos no inició dichas consultas.

64.

La Directiva 96/62 es decisiva para valorar la argumentación del Tribunal de Primera Instancia respecto a los criterios no mencionados en la Directiva 1999/30. La Directiva 1999/30 no puede aplicarse de forma aislada, sino sólo conjuntamente con la Directiva 96/62. De hecho, la adopción de la Directiva 1999/30 está prevista en el artículo 4 y en el anexo I de la Directiva 96/62. A ello debe añadirse que las medidas a adoptar por los Estados miembros, sobre todo pero no exclusivamente, en caso de sobrepasar los valores límite referidos a la calidad del aire ambiente no se desprenden de la Directiva 1999/30, sino de la Directiva 96/62.

65.

Ninguna de estas directivas permite considerar que regulan las causas de contaminación atmosférica que son adecuadas para fundamentar la existencia de un problema específico. Al contrario, la formulación de ambas es relativamente general a fin de poder tener en cuenta las diferencias entre los distintos Estados miembros. Por esta razón, sólo prescriben la evaluación de la calidad del aire ambiente, el objetivo perseguido, a saber, los valores límite, y el desarrollo de programas para la consecución de este objetivo, sin exigir medias concretas para reducir las emisiones. Especialmente los valores límite de contaminación del aire ambiente constituyen según el cuarto considerando de la Directiva 1999/30 requisitos mínimos que rigen con carácter general en todos los Estados miembros. También son posibles regulaciones más estrictas. ( 26 )

66.

Además, un análisis conjunto de la Directiva 1999/30 y la Directiva 96/62 pone de manifiesto que los criterios rechazados por el Tribunal de Primera Instancia son siempre claramente relevantes para evaluar la calidad del aire ambiente.

67.

El artículo 8 y el anexo IV de la Directiva 96/62 determinan especialmente qué informaciones deben recabar y comunicar los Estados miembros a la Comisión en caso de que los niveles rebasen el valor límite. Según el número 5 de este anexo, deberá identificarse el origen de la contaminación, sobre todo las principales fuentes de emisión y la contaminación procedente de otras regiones. El análisis de la situación previsto en el número 6 debe recoger detalles de los factores responsables del rebasamiento, entre los cuales nombra expresamente el transporte, incluidos los transportes transfronterizos, y la formación.

68.

Difiriendo de lo expuesto en el apartado 92 de la sentencia recurrida, el artículo 8, apartado 6, de la Directiva 96/62 destaca en este contexto las emisiones de partículas transfronterizas, tal como alegó el Reino de los Países Bajos, como un importante criterio comunitario para evaluar la calidad del aire ambiente.

69.

En contra de lo declarado por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 115 de la sentencia recurrida, la densidad de tráfico no puede obviarse en las consideraciones. Aunque no se resalta de la misma forma que la contaminación transfronteriza, constituye en cualquier caso una causa que debe ser tenida en cuenta en el marco del artículo 8 de la Directiva 96/62.

70.

Finalmente, según el anexo II, primer guión, de la Directiva 96/62, el grado de exposición de las poblaciones es un factor que debe tenerse en cuenta cuando se fije el valor límite comunitario. Por lo tanto, este factor también es un criterio adecuado para determinar el peso del rebasamiento de los valores límite en ciertos Estados miembros. Habida cuenta de que la densidad de población, el intenso tráfico en muchas zonas de los Países Bajos y la construcción de núcleos urbanos a lo largo de las infraestructuras viarias son decisivos para la exposición de las poblaciones, el Tribunal de Primera Instancia incurre en otro error de Derecho en el apartado 115 de la sentencia recurrida al rechazar estos factores por considerar que los mismos no se mencionan en la Directiva 1999/30.

71.

En virtud de lo expuesto, en los apartados 92 y 115, el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error al no tomar en consideración, remitiéndose a la Directiva 1999/30, la contaminación transfronteriza, la densidad de población, el intenso tráfico en muchas zonas de los Países Bajos y la construcción de núcleos urbanos a lo largo de las infraestructuras viarias.

72.

A continuación debe analizarse el segundo hilo conductor de la argumentación del Tribunal de Primera Instancia, referido a la inexistencia de un problema específico de los Países Bajos.

73.

En el apartado 63 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia declara, por una parte, que tiene carácter «no específico a los efectos del artículo 95 CE, apartado 5, cualquier problema que se plantee en términos globalmente análogos en todos los Estados miembros y que, por ende, se preste a soluciones armonizadas a escala comunitaria».

74.

Asimismo, en el apartado 65 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia coincide con el Gobierno neerlandés en que «no es necesario que un problema esté causado por un riesgo medioambiental existente en el territorio de un único Estado miembro para que este problema sea específico de dicho Estado en el sentido de la disposición analizada».

75.

Mediante el recurso de casación, el Reino de los Países Bajos alega que, en contradicción con las declaraciones precedentes, el Tribunal de Primera Instancia, en los apartados 53 y 106 de la sentencia recurrida, hizo depender la existencia de un problema específico de diferencias con los demás Estados miembros. Y de acuerdo con ello, el Tribunal de Primera Instancia desestimó cada uno de los argumentos alegados en favor de la existencia de un problema específico declarando que la situación es semejante en otros Estados miembros.

76.

Según el apartado 53 de la sentencia recurrida, la aprobación de las medidas neerlandesas exige que los rebasamientos de los valores límite observados en el territorio neerlandés «se [distingan] claramente de los excesos constatados en otros Estados miembros». Según el apartado 106 de la sentencia recurrida, el Estado miembro en cuestión tiene que demostrar que se encuentra ante problemas particulares «que lo diferencien de los otros Estados miembros». Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia exige en estos apartados precisamente una diferencia con todos los demás Estados miembros.

77.

Los apartados 63 y 65 de la sentencia recurrida, por un lado, y los apartados 53 y 106, por otro, son contradictorios entre sí. A pesar de esta contradicción, la sentencia recurrida deja entrever claramente que el Tribunal de Primera Instancia sólo sustenta la sentencia recurrida en la consideración efectuada en los apartados mencionados en último lugar de que el Reino de los Países Bajos no acreditó ninguna diferencia con todos los demás Estados miembros. El Tribunal de Primera Instancia no entra a analizar si el número de Estados miembros confrontados con problemas semejantes es muy alto para poder apreciar un problema específico de los Países Bajos. El Tribunal de Primera Instancia se limita más bien a nombrar ejemplos de otros Estados miembros afectados de forma semejante.

78.

Esta última consideración del Tribunal de Primera Instancia incurre, no obstante, en un error de Derecho. Según la sentencia Land Oberösterreich, un problema específico en el sentido del artículo 95 CE, apartado 5, no queda limitado a «problemas únicos». ( 27 ) En el asunto Land Oberösterreich, el Tribunal de Primera Instancia y la Comisión interpretaron acertadamente el término «específico» en el sentido de «excepcional». ( 28 )

79.

En virtud de lo expuesto, las declaraciones del Tribunal de Primera Instancia sobre la comparación entre los Estados miembros tampoco son adecuadas para sustentar la sentencia recurrida.

80.

Si bien la sentencia recurrida incurre en errores de Derecho procedería asimismo desestimar el recurso de casación si el fallo resulta justificado con arreglo a otros fundamentos de Derecho. ( 29 ) Por lo tanto debe analizarse si la Comisión declaró correctamente que no existe un problema específico en los Países Bajos en el sentido de la mencionada sentencia Land Oberösterreich, es decir, un problema excepcional que no es de naturaleza generalizada.

81.

El problema en los Países Bajos consiste en que la proporción de PM10 en el aire ambiente sobrepasa los valores límite de la Directiva 96/62 en relación con la Directiva 1999/30.

82.

La cuestión de si éste es un problema específico es analizada por el Tribunal de Primera Instancia y la Comisión sobre la base de los asuntos resueltos hasta la fecha comparando la situación en los distintos Estados miembros. En el presente asunto, un problema específico ya lo constituye un conflicto entre los objetivos de varios preceptos del Derecho comunitario (véase a continuación el apartado 1). Por esta razón, se analizará también sólo con carácter subsidiario el fundamento de un problema específico a través de una comparación con los demás Estados miembros (véase a continuación el apartado 2).

83.

En el presente asunto, el problema que pretende solucionar el Reino de los Países bajos a través de una excepción a la Directiva 98/69 consiste en las exigencias de otras disposiciones del Derecho Comunitario: el aire ambiente en los Países Bajos no alcanza el estado que prescribe la Directiva 96/62 en relación con la Directiva 1999/30.

84.

Es posible que efectivamente esto no sea excepcional y que afecte asimismo a otros Estados miembros. No obstante, las normas comunitarias para la calidad del aire ambiente describen cómo debería ser éste en toda la Comunidad. El incumplimiento de estos niveles de calidad no puede ser considerado «habitual» en sentido jurídico. La observancia del Derecho comunitario y no su incumplimiento constituye la prescripción normativa. El incumplimiento de los niveles debe considerarse por lo tanto específico en el sentido del artículo 85 CE, apartado 5.

85.

Para el caso de que el Tribunal de Justicia no secunde mi tesis o ésta no resulte pertinente porque hasta la fecha las partes no se han pronunciado sobre la misma, a continuación procedo a analizar si sobre la base de una comparación con otros Estados miembros existe en los Países Bajos un problema específico.

86.

Respecto al alcance del control judicial, debe reconocerse a la Comisión —como ya he dicho— una amplia facultad de apreciación en la medida en que una comparación de la situación en diferentes Estados miembros exige complejas valoraciones técnicas. Como contrapartida, la Comisión debe examinar detenidamente y con imparcialidad todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y motivar suficientemente sus decisiones. El control del juez comunitario también se extiende a comprobar si los elementos probatorios en los que se sustenta la decisión constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos. ( 30 )

87.

Además debe recordarse que la carga de la prueba de la existencia de un problema específico recae sobre el Estado miembro solicitante, es decir, en este caso, el Reino de los Países Bajos. ( 31 ) Por lo tanto, la Comisión no debe probar que no exista ningún problema específico. Mas si la Comisión no reconoce ningún problema específico debe exponer detalladamente por qué desestima las alegaciones pertinentes del Estado miembro.

88.

Tal y como se ha expuesto, en el presente asunto deben tenerse en cuenta frente a la sentencia recurrida, en especial, la contaminación transfronteriza, la densidad de población, la intensidad del tráfico en numerosas zonas de los Países Bajos y la construcción de núcleos urbanos a lo largo de las infraestructuras viarias, así como el informe de evaluación del aire ambiente para el año 2004.

89.

En los considerandos 41 a 43 de la Decisión controvertida, la Comisión se basa esencialmente en dos argumentos. En primer lugar, afirma que, en general, la concentración de partículas en los Países Bajos no es más alta que en otros siete Estados miembros. En segundo lugar, pone en duda la existencia de un problema a la luz de la Directiva 98/69, al considerar que la particular contaminación en los Países Bajos no proviene de las emisiones de los vehículos allí registrados.

90.

En principio, el primer argumento podría resultar convincente si se parte —en contra de la tesis aquí defendida— de que el rebasamiento de los valores límite comunitarios en las circunstancias dadas en el presente asunto no fundamenta ningún problema específico. Sin embargo, este argumento no convence en este caso porque la Comisión no se ha detenido a analizar la concentración de partículas, tal y como se desprende del informe de los Países Bajos para el año 2004.

91.

El segundo argumento de la Comisión, la inexistencia de un problema específico respecto a los vehículos diésel, resulta adecuado para refutar parte de la argumentación neerlandesa sostenida en la solicitud de excepción. El Reino de los Países Bajos admite entretanto el hecho de que en su territorio hay menos vehículos diésel matriculados que en la mayoría del resto de los Estados miembros.

92.

Esto no excluye, no obstante, la existencia de problemas específicos en los Países Bajos en relación con los otros puntos mencionados. La cuestión de si estos posibles problemas justifican la adopción de medidas referidas a los vehículos diésel carece de relevancia a la hora de examinar el problema específico. Esto debería analizarse más bien en el marco del subsiguiente examen según el artículo 95 CE, apartado 6.

93.

En lo que se refiere al resto de alegaciones relevantes de los Países Bajos, la Comisión reconoce en el considerando 40 de la Decisión controvertida que la parte de las partículas presentes en los Países bajos que proceden del extranjero es elevada. Pero recalca que no es mayor que en otros países del Benelux.

94.

Este argumento, sin embargo, no me convence, dado que el problema específico no ha de ser necesariamente exclusivo. El hecho de que los países del Benelux sufran especialmente la concentración de partículas transfronterizas como consecuencia de su ubicación geográfica central y sus reducidas dimensiones es un problema propio de estos Estados que puede ser perfectamente reconocido como específico.

95.

Asimismo, en el considerando 40 de la Decisión controvertida, la Comisión confirma la gran influencia que de forma indirecta tiene el puerto de Róterdam sobre la concentración de partículas, sin exponer, no obstante, por qué ello no constituye un problema específico.

96.

En los considerandos 34 a 36 de la Decisión controvertida la Comisión menciona también la densidad de población, la intensidad del tráfico en numerosas zonas de los Países Bajos y la construcción de núcleos urbanos a lo largo de las infraestructuras viarias. Si bien la Comisión no se pronuncia sobre si ello puede fundamentar un problema específico, en el informe de expertos en el que se apoya sí existen al menos aseveraciones en este sentido. Siendo esto así, la situación de los Países Bajos es comparable a la de otros países del Benelux, la parte central del Reino Unido y Alemania del Oeste.

97.

Sin embargo, estas verificaciones no son suficientes dado que falta todo pronunciamiento sobre si este espacio relativamente limitado de la Comunidad es o no lo suficientemente extraordinario como para verse afectado por un problema específico.

98.

Por lo tanto, la Comisión no ha apreciado en absoluto o sólo de manera insuficiente las características pertinentes de los Países Bajos al negarse a reconocer la existencia de un problema específico de este Estado miembro. Sus declaraciones sobre la inexistencia de un problema específico en los Países Bajos no pueden fundamentar por consiguiente la Decisión controvertida.

99.

En virtud de lo expuesto, no puede mantenerse la sentencia recurrida con otra motivación. En el presente asunto, el incumplimiento de la Directiva 96/62 en relación con la Directiva 1999/30 ya fundamenta un problema específico de los Países Bajos. También la comparación entre los Estados miembros llevada a cabo con carácter subsidiario tiene como resultado que la Comisión no apreció de manera suficiente las alegaciones relevantes de los Países Bajos.

100.

A tenor del artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia, en caso de anulación de la resolución del Tribunal de Primera Instancia, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita. De lo contrario, devolverá el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que este último resuelva.

101.

El examen realizado hasta el momento no permite aún decidir sobre el recurso de los Países Bajos contra la Decisión controvertida. La Decisión no se basa únicamente en la negativa a reconocer la existencia de un problema específico de los Países Bajos. La Comisión sustenta su Decisión también en una segunda motivación, refutada asimismo por el Reino de los Países Bajos, a saber, que la medida neerlandesa no es compatible con el artículo 95 CE, apartado 6.

102.

Sobre este punto, que no ha sido objeto del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Primera Instancia aún no se ha pronunciado. Por lo tanto, se plantean serias dudas sobre si el estado del asunto permite la resolución del mismo.

103.

El único interrogante que cabría plantearse es si la Decisión controvertida debe ser anulada por el hecho de que la Comisión no tuvo en cuenta el informe neerlandés sobre la calidad del aire ambiente al efectuar la comprobación prevista en el artículo 95 CE, apartado 6. No obstante, para resolver esta cuestión habría que dar audiencia a la partes. Dado que esto aún no ha sucedido en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, esta institución no puede resolver sobre el asunto en su totalidad.

104.

Así pues, procede devolver el asunto al Tribunal de Primera Instancia para su resolución.

105.

Según el artículo 122 del Reglamento de Procedimiento, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia devuelva el asunto para su resolución al Tribunal de Primera Instancia no se pronunciará en materia de costas, sino que la decisión se reserva para la sentencia definitiva.

106.

En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del siguiente modo: