Conclusions
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 27 de enero de 2005(1)
Asunto C-186/04
Pierre Housieaux
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d'État (Bélgica)]
«Libre acceso a información en materia de medio ambiente – Solicitud de acceso a información – Obligación de motivación en caso de denegación – Silencio de una autoridad durante el plazo establecido para resolver – Denegación presunta – Derecho fundamental a una tutela judicial efectiva y derecho a una buena administración»
- I.
- Introducción
1.
El presente asunto versa sobre el derecho del ciudadano a acceder a información en materia de medio ambiente, y más exactamente
sobre el procedimiento ante las autoridades nacionales aplicable a tal respecto.
2.
En la Región belga de Bruselas-Capital (Région de Bruxelles-Capitale o Brussels Hoofdstedelijk Gewest), con arreglo a la legislación
aplicable en la época pertinente en el presente asunto, las solicitudes de acceso a información en materia de medio ambiente
se consideraban presuntamente denegadas tan pronto como expiraba el plazo previsto para su tramitación.
3.
La cuestión de si una presunción de esta clase es admisible en el Derecho comunitario constituye el punto central de la presente
petición de decisión prejudicial que el Conseil d’État belga (Conseil d’État o Raad van State) ha planteado al Tribunal de
Justicia.
- II.
- Marco jurídico
- A.
- Derecho comunitario
4.
El marco jurídico comunitario del presente asunto lo constituye la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990,
sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente.
(2)
5.
El artículo 3 de la Directiva 90/313 establece, en su apartado 1, el principio según el cual se «[pondrá] la información relativa
al medio ambiente a disposición de cualquier persona física o jurídica que lo solicite y sin que dicha persona esté obligada
a probar un interés determinado». A continuación, en los apartados 2 y 3 se enumeran las posibles causas de denegación.
6.
Con arreglo al artículo 3, apartado 4, de la misma Directiva, «las autoridades públicas deberán responder a los interesados
lo antes posible y dentro de un plazo de dos meses. Se deberán indicar las razones de la denegación de la solicitud de información».
7.
De conformidad con el artículo 4 de la Directiva 90/313, «la persona que considere que su solicitud de información ha sido
denegada o ignorada sin motivo justificado, o que haya recibido una respuesta inadecuada por parte de una autoridad pública,
podrá presentar un recurso judicial o administrativo contra la decisión de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional
en la materia».
- B.
- Derecho nacional
8.
Las disposiciones nacionales pertinentes están contenidas en un decreto de la Región de Bruselas-Capital, a saber, el Decreto
de 29 de agosto de 1991 sobre el acceso a información medioambiental en la Región de Bruselas-Capital (en lo sucesivo, «Decreto
regional»).
9.
Con arreglo a dicho Decreto regional, corresponde en primer lugar al órgano administrativo correspondiente examinar las solicitudes
de acceso a información medioambiental en un plazo de un mes y, en su caso, estimarlas. La denegación de tales solicitudes
está reservada, en cambio, a los denominados Delegados del Consejo de la Región de Bruselas-Capital (Délégués du Conseil de
la Région de Bruxelles-Capitale). Éstos, en principio, tendrán otro plazo de un mes para adoptar una decisión. Si en el plazo
total de dos meses contados a partir de la presentación de la solicitud no se ha adoptado decisión alguna, la solicitud se
considerará denegada.
10.
En particular, la situación jurídica descrita se desprende de las siguientes disposiciones del Decreto regional:
«Artículo 8
Por lo que respecta a la información distinta de la documentación a que se hace referencia en el artículo 7 [que puede consultarse
inmediatamente antes
in situ], la administración a la que se dirija la solicitud dispondrá de un mes para responder por escrito al solicitante, sin perjuicio
de la facultad de una administración de permitir su consulta inmediata
in situ.Si no se resuelve sobre la solicitud en el plazo mencionado, el silencio de la administración se considerará constitutivo
de una decisión de denegación de acceso. En tal caso, el solicitante podrá recurrir directamente, como excepción al artículo
12, apartado 2, a los Delegados del Consejo, que se pronunciarán sobre su solicitud.
[…]
Artículo 12
1.
Los Delegados del Consejo serán los únicos competentes para denegar el acceso a un dato en posesión de la administración [...]
Ejercerán dicha competencia de forma colegiada dentro de los límites establecidos en el artículo 9.
2.
[...] Cualquier administración que se niegue a divulgar un dato que sea objeto de una solicitud de acceso deberá informar
de ello al solicitante y someter la cuestión simultáneamente a los Delegados del Consejo. La remisión a los Delegados del
Consejo se concretará mediante el traslado de la solicitud de acceso, acompañada de un ejemplar o de una copia del dato y
de los motivos que, según la administración, justifiquen la denegación del acceso. El plazo establecido en el artículo 8,
apartado 1, será ampliado en un mes a partir de la notificación al solicitante de la remisión a los Delegados del Consejo.
Artículo 13
Cualquier decisión de denegación, total o parcial, del acceso debe indicar de manera clara, precisa, completa y veraz las
razones que la justifican.
Artículo 14
Los Delegados del Consejo comunicarán al solicitante el documento reclamado o le notificarán la denegación del acceso en el
plazo de dos meses tras la presentación de la solicitud. Expirado ese plazo, el silencio se entenderá constitutivo de una
decisión de denegación del acceso. Su decisión será comunicada asimismo a la administración ante la que se presentó la solicitud
de acceso.» 3 –Entretanto, el artículo 14, segunda frase, del Decreto regional («expirado ese plazo, el silencio se entenderá constitutivo
de una decisión de denegación del acceso») ha sido derogado por el Decreto de la Región de Bruselas‑Capital, de 2 de marzo
de 2000 (Moniteur Belge nº 69, de 5 de abril de 2000, p. 10595). Sin embargo, desde una perspectiva temporal, esta disposición
sigue siendo aplicable en su versión original a los hechos del procedimiento principal.
- III.
- Hechos y procedimiento principal
11.
En 1991, en el territorio del municipio belga de Ixelles (también Elsene), de la Región de Bruselas-Capital, se inició un
procedimiento dirigido a destinar el solar de un antiguo hospital militar a un nuevo aprovechamiento urbanístico («reurbanización»),
para lo cual se proyectó principalmente la construcción de viviendas y el acondicionamiento de un espacio verde de mayor extensión.
12.
La ejecución de este proyecto se encargó a una entidad de Derecho público, la sociedad de desarrollo regional Société de développement
régional de Bruxelles (en lo sucesivo, «SDRB»).
(4)
Posteriormente, en julio de 1992, SDRB celebró un contrato con una unión temporal de empresas privadas, la Association momentanée
SA Bâtipont Immobilier – SA Immomills Louis De Waele Development. En virtud de dicho contrato se encargó a la unión temporal
de empresas la construcción de un complejo de edificios con arreglo a un programa elaborado previamente por SDRB.
13.
El demandante del procedimiento principal, el Sr. Housieaux (en lo sucesivo, «demandante») solicitó mediante escrito de 21
de marzo de 1993 dirigido a SDRB examinar dicho contrato y que se le remitiera una copia del mismo. El 5 de abril de 1994,
SDRB desestimó su solicitud, invocando la inexistencia de disposiciones procesales relativas a su ámbito de competencia.
14.
El 22 de abril de 1994, el demandante interpuso contra esta decisión una reclamación ante los demandados en el procedimiento
principal, los Delegados del Consejo de la Región de Bruselas-Capital (en lo sucesivo, «demandados»), y reiteró su solicitud
de examen del contrato controvertido.
15.
Tras un intercambio de correspondencia, los demandados acordaron, en su reunión de 1 de febrero de 1995, estimar parcialmente
la solicitud del demandante al permitirle examinar dos anexos del mencionado contrato, «habida cuenta de que dichos anexos
se refieren al medio ambiente». Esta resolución fue notificada al demandante mediante escrito de 3 de febrero de 1995, al
que se acompañaron los dos anexos.
16.
El 31 de marzo de 1995, el demandante interpuso recurso contra esta resolución ante el órgano jurisdiccional remitente.
17.
En el procedimiento principal, los demandados proponen una excepción de inadmisibilidad del recurso. Sostienen que su resolución
de 1 de febrero de 1995 constituía únicamente una decisión de confirmación, contra la que no cabe interponer recurso. En efecto,
excepto en la medida en que concedía el acceso a dos anexos contenidos en el contrato litigioso, la resolución de 1 de febrero
de 1995 simplemente confirmaba una decisión denegatoria presunta de los demandados. A resultas del silencio de los demandados
durante el plazo de dos meses previsto, la solicitud del demandante debe entenderse presuntamente desestimada con la expiración
del plazo, de conformidad con el artículo 14 del Decreto regional. Esta decisión denegatoria es ya firme, pues el demandante
no interpuso el recurso judicial correspondiente en tiempo oportuno. Del artículo 14, apartado 1, de las Leyes refundidas
sobre el Conseil d’État belga se infiere que el plazo de presentación del recurso a tal respecto es de sesenta días.
18.
SDRB, SA Bâtipont Immobilier y SA Immomills Louis de Waele Development participan en el procedimiento principal como coadyuvantes
de los demandados.
- IV.
- Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
19.
Mediante sentencia de 1 de abril de 2004, el Conseil d’État belga ha suspendido el procedimiento y ha planteado al Tribunal
de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
- «1)
- El plazo de dos meses que figura en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313/CE del Consejo, de 7 de junio de 1990,
sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, ¿es un plazo de orden, es decir, un plazo meramente
indicativo para la autoridad a la que se ha dirigido una solicitud de información, o un plazo imperativo cuyo respeto es obligatorio
para dicha autoridad?
- 2)
- En el supuesto de que el plazo de dos meses sea un plazo imperativo y de que, tras la expiración de dicho plazo, la autoridad
a la que se ha dirigido una solicitud de información no hayan adoptado ninguna decisión, ¿cuál es la “decisión” a la que se
hace referencia en el artículo 4 in fine de la citada Directiva contra la cual puede presentarse un recurso judicial o administrativo “de conformidad con el ordenamiento
jurídico nacional en la materia”?
- 3)
- ¿Prohíben los artículos 3, apartado 4, y 4 de la citada Directiva, que un “ordenamiento jurídico nacional en la materia” interprete
el silencio de la autoridad ante la que se ha presentado una solicitud de información mantenido durante los dos meses a que
se hace referencia en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva como una decisión denegatoria presunta de la solicitud y
que, por consiguiente, no está motivada, pero que puede ser objeto del recurso judicial o administrativo previsto en el artículo 4?
- 4)
- En el supuesto de que el plazo de dos meses a que se hace referencia en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva fuera un
plazo de orden, ¿impiden los artículos 3, apartado 4, y 4 de la Directiva que un “ordenamiento jurídico nacional” pueda contemplar
la posibilidad de que el solicitante de información requiera a la autoridad para que responda a su solicitud de información
dentro de un determinado plazo, en defecto de lo cual el silencio de la autoridad se entenderá como una decisión denegatoria
presunta de comunicación de la información, decisión que puede ser objeto de un recurso judicial o administrativo?»
20.
En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han formulado observaciones escritas y orales el demandante, los demandados,
SDRB y la Comisión.
- V.
- Apreciación
21.
Las cuatro cuestiones prejudiciales del Conseil d’État belga versan en conjunto sobre aspectos procesales del derecho al acceso
a información medioambiental. Considero adecuado examinarlas en un orden ligeramente distinto, es decir, tratar la tercera
cuestión antes de la segunda.
- A.
- Sobre la primera cuestión: carácter imperativo del plazo previsto en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313
22.
Mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber en esencia si el plazo previsto en el artículo
3, apartado 4, de la Directiva 90/313 tiene carácter imperativo para las autoridades de los Estados miembros o bien se trata
únicamente de un plazo de orden.
23.
El propio tenor de esta disposición parece descartar que se trate de un mero plazo de orden y abogar por un plazo procesal
imperativo. En efecto, en el citado artículo se establece que las autoridades públicas de que se trate «deberán responder
lo antes posible y dentro de un plazo de dos meses». En consecuencia, el plazo de dos meses resulta ser el límite máximo del
período de tramitación («y dentro de»), mientras que, además, se establece una exigencia de celeridad en virtud del cual –de
conformidad con el principio de buena administración–
(5)
debe darse una respuesta «lo antes posible», es decir, en la medida de lo posible, en menos de dos meses. Así pues, existe
un margen de flexibilidad en cualquier caso
dentro del plazo de dos meses –y ello también en aras de la celeridad–, pero no más allá de dicho plazo.
24.
Esta conclusión interpretativa se ajusta al sentido y a la finalidad de la disposición. En efecto, la Directiva 90/313 está
dirigida a conceder a cada persona un derecho individual de acceso a la información en materia de medio ambiente. Ahora bien,
este derecho no puede desvirtuarse si una autoridad puede tomarse todo el tiempo que desee para decidir sobre una solicitud
a tal respecto. En efecto, el valor de la información en materia de medio ambiente depende en una buena medida de que el particular
pueda disponer de la misma lo más rápidamente posible. Así, un acceso temprano a información medioambiental actual facilita
al solicitante, en particular, su posterior utilización, por ejemplo en procedimientos en tramitación en materia de construcción
o planeamiento, en los que pueda verse posiblemente afectado en cuanto vecino y quiera salvaguardar sus intereses.
25.
Asimismo, en caso de que se sostuviera que se trata de un mero plazo de orden, la tutela judicial del particular consagrada
en el artículo 4 de la Directiva sería ilusoria. En dicho artículo se establece una obligación de los Estados miembros de
prever la presentación de recursos si una persona considera que su solicitud de información «ha sido denegada o ignorada sin
motivo justificado». Ahora bien, si las autoridades no están sujetas a ningún plazo imperativo, sino a plazos de orden meramente
indicativos, de la inobservancia del plazo no puede concluirse sin más que una solicitud de acceso a información en materia
medioambiental haya sido «ignorada sin motivo justificado». Así pues, en caso de inactividad de las autoridades, la tutela
judicial prevista en el artículo 4 de la Directiva se vería cuando menos dificultada, si no impedida por completo.
26.
Por último, ha de tenerse en cuenta que una interpretación del plazo de dos meses como un mero plazo de orden podría también
dar lugar a prácticas administrativas distintas en los Estados miembros. En función de si la autoridad competente se atuviera,
a la hora de tramitar solicitudes, de forma más o menos estricta a la prescripción temporal de dos meses, se concedería al
particular un acceso más rápido o menos rápido a la información medioambiental solicitada. En consecuencia, el derecho de
acceso a la información medioambiental tendría una fuerza distinta en función de cuál sea el Estado miembro en el que se presenta
la solicitud y, posiblemente, también en función de la autoridad a la que se dirija la solicitud. Tal posibilidad sería contraria
al objetivo de la Directiva 90/313 de velar por la igualdad de trato de los ciudadanos de la Comunidad y de evitar condiciones
de competencia distintas.
(6)
27.
Por las razones expuestas, coincido con todas las partes del procedimiento en que el plazo previsto en el artículo 3, apartado
4, de la Directiva 90/313 tiene carácter imperativo para las autoridades de los Estados miembros.
(7)
- B.
- Sobre la tercera cuestión prejudicial: denegación presunta de solicitudes en virtud de la expiración del plazo
28.
Mediante la tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber en esencia si el artículo 3, apartado
4, de la Directiva 90/313 se opone a una normativa nacional según la cual el silencio de una autoridad a resultas de la expiración
del plazo de dos meses ha de considerarse una decisión denegatoria presunta de la solicitud de acceso a información en materia
de medio ambiente, de forma que en tal caso, la desestimación no esté motivada.
29.
El punto de partida para la respuesta a esta cuestión debe constituirlo la sentencia dictada en el asunto Comisión/Francia.
(8)
En efecto, en la citada sentencia el Tribunal de Justicia declaró que sin duda alguna es lícito, en el ámbito de aplicación
de la Directiva 90/313, establecer la presunción según la cual el silencio de una autoridad equivale a una decisión denegatoria
presunta.
(9)
Sin embargo, subrayó al mismo tiempo que en el supuesto de una denegación presunta de una solicitud de información sobre
medio ambiente, la comunicación de la motivación de dicha denegación debe producirse dentro de los dos meses siguientes a
la presentación de la solicitud inicial, habida cuenta de que dicha comunicación debe, en tal caso, considerarse una «respuesta»
en el sentido del artículo 3, apartado 4, de la Directiva.
(10)
30.
A primera vista, las declaraciones contenidas en la sentencia Comisión/Francia parecen contradictorias: por un lado debe admitirse
una decisión denegatoria presunta; por otro, sin embargo, ha de existir una obligación de dar una respuesta expresa al solicitante
dentro del plazo de dos meses, es decir, deben comunicársele las razones de una eventual denegación. Ambas proposiciones no
parecen cohonestarse, pues si una autoridad está obligada a notificar expresamente al solicitante las razones de su decisión,
no queda margen alguno para la existencia de decisiones denegatorias presuntas dejando simplemente que expire un plazo de
procedimiento.
31.
Esta aparente contradicción se resuelve si se tienen en cuenta el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva
(11)
y el derecho a una buena administración.
(12)
Como es sabido, siempre que se muevan en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, los Estados miembros deben respetar
los principios generales del Derecho reconocidos en la Comunidad
(13)
y en particular los derechos fundamentales comunitarios.
(14)
(15)
32.
Del derecho a una buena administración se sigue la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones.
(16)
Tal motivación no es sólo una manifestación general de la transparencia de la actuación de la Administración, sino que, en
particular, debe atribuir a los particulares la facultad de decidir, con pleno conocimiento de causa, si es útil para ellos
recurrir al órgano jurisdiccional.
(17)
Existe, pues una estrecha relación entre la obligación de motivar las decisiones y el derecho fundamental a una tutela judicial
efectiva.
33.
En consecuencia, no sería compatible ni con el derecho a una buena administración ni con el derecho fundamental a una tutela
judicial efectiva el hecho de que una autoridad pudiera dejar pasar sin más el plazo de dos meses establecido en el artículo
3, apartado 4, de la Directiva 90/313 y que ello se previera como una presunción de una denegación lícita de una solicitud
de acceso a información medioambiental. Por ello, el Tribunal de Justicia ha concluido de forma congruente que debe comunicarse
de oficio al ciudadano la motivación de la decisión de denegación de su solicitud, si bien no necesariamente junto con la
verdadera resolución, pero sí en cualquier caso dentro del plazo de dos meses.
(18)
34.
A la vista de lo expuesto, coincido –a diferencia de los demandados y de SDRB– con el Sr. Housieaux y con la Comisión en que
el mero silencio de una autoridad durante el plazo de dos meses no puede constituir una forma de actuación compatible con
la Directiva para tramitar una solicitud de acceso a información en materia medioambiental. Antes bien, la interpretación
del silencio de una autoridad, realizada por ministerio de la ley, como constitutivo de una denegación de la solicitud presentada
ante la misma no puede ser más que una
construcción auxiliar mediante la cual debe permitirse al ciudadano obtener una tutela judicial efectiva frente a la inactividad
(contraria a Derecho) de la autoridad en su acción externa. Así entendida, la presunción del silencio como denegación (o como autorización) constituye
principalmente un medio para disciplinar a las autoridades. Ha de estar dirigida primordialmente a reforzar los derechos de
los interesados, y en el mejor de los casos, puede estar orientada además, con carácter general, a acelerar la actuación administrativa.
35.
Por otra parte, las presunciones de esta clase no son en modo alguno desconocidas en el Derecho comunitario. En el contexto
que aquí interesa, ha de prestarse una particular atención al hecho de que, con arreglo al «Reglamento sobre transparencia»
de la Comunidad, una solicitud de acceso a documentos del Parlamento Europeo, del Consejo o de la Comisión se considerará
desestimada si la institución de que se trate no responde a una segunda solicitud del interesado en el plazo establecido.
(19)
De igual modo, en la normativa comunitaria en materia de función pública, el silencio de la autoridad facultada para proceder
a los nombramientos ante una solicitud o una reclamación de un funcionario se considera una denegación presunta.
(20)
Y la normativa comunitaria en materia de competencia establece presunciones de decisiones positivas: se considerará que una
concentración notificada a la Comisión ha sido autorizada si la Comisión no adopta ninguna de las decisiones previstas en
el Reglamento comunitario de concentraciones dentro de determinados plazos;
(21)
lo mismo sucede cuando la Comisión no incoa el procedimiento de examen de una ayuda de Estado que le ha sido notificada dentro
del plazo previsto.
(22)
36.
Ahora bien, tales presunciones constituyen siempre construcciones auxiliares que están orientadas a reforzar los derechos
del solicitante. En ningún caso están dirigidas a descargar de tareas a los órganos comunitarios de que se trate ni a eximirlos
de la obligación legal de comunicar al solicitante en cualquier caso una respuesta
expresa y motivada.
37.
En efecto, si se permitiera a una autoridad, en lugar de dar una respuesta expresa a una solicitud presentada ante ella, dejar
simplemente que expire el plazo previsto para su tramitación, la obligación de motivación que se infiere del Derecho comunitario
quedaría privada de contenido.
(23)
En efecto, en contra de cuanto sostienen los demandados, el silencio de una autoridad como tal no ofrece indicio alguno sobre
las eventuales razones para la concesión o denegación de la actuación solicitada.
(24)
Así, con arreglo al artículo 3, apartados 2 y 3, de la Directiva 90/313, es posible denegar una solicitud de acceso a información
sobre medio ambiente por las más diversas razones. Lo mismo cabe decir sobre la eventual denegación del acceso a documentos
con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. La decisión sobre la compatibilidad de una operación de concentración
o de una ayuda de Estado con el mercado común exige, por regla general, examinar operaciones económicas complejas. Los afectados
por la decisión (los solicitantes o terceros)
(25)
podrían formular, a los sumo, presunciones sobre las razones determinantes, en el caso concreto, del silencio de la autoridad
a resultas de la expiración del plazo, o sobre si la autoridad ha llegado a formarse una opinión en tiempo oportuno. Sin embargo,
el hecho de quedar a expensas de presunciones no satisfaría el derecho del ciudadano a una buena administración ni su derecho
fundamental a una tutela judicial efectiva.
38.
En resumen, procede declarar por tanto que:
El artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 se opone a una normativa nacional según la cual una solicitud de acceso
a información en materia de medio ambiente puede desestimarse sin motivación en virtud del mero silencio de una autoridad
durante el plazo de dos meses.
En cambio, el artículo 3, apartado 4, en relación con el artículo 4 de la misma Directiva, no se opone a una normativa nacional
según la cual, para garantizar una tutela judicial efectiva, el silencio de una autoridad durante el plazo de dos meses se
considera constitutivo de una resolución impugnable de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional.
- C.
- Sobre la segunda cuestión: posibilidad de recurso en caso de silencio de la autoridad
39.
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber cuál es la «decisión» impugnable
a efectos del artículo 4 de la Directiva 90/313 si una autoridad ha guardado silencio con respecto a una solicitud durante
el plazo de dos meses establecido en el artículo 3, apartado 4, de la citada Directiva.
40.
Aparentemente, esta cuestión se responde con lo que acaba de decirse en relación con la tercera cuestión. Sin embargo, si
se analiza más a fondo, en particular teniendo en cuenta los hechos del procedimiento principal aquí conocidos, mediante esta
segunda cuestión pretende elucidarse además cómo deben tratarse los casos en los que a una desestimación presunta le sigue
posteriormente, es decir, tras la expiración del plazo de dos meses para que se tramiten la solicitud, una decisión expresa
(al menos parcialmente denegatoria) de la autoridad competente.
41.
El artículo 4 de la Directiva 90/313 establece únicamente el objetivo de garantizar una tutela judicial efectiva, tal como,
por lo demás, también exigen los derechos fundamentales comunitarios.
(26)
Esta tutela judicial no debe garantizarse únicamente para el caso de una
respuesta expresa (y cuando menos parcialmente negativa) a la solicitud de acceso a información en materia de medio ambiente,
(27)
también en el supuesto de
inactividad (silencio) de la autoridad.
(28)
En cambio, se deja a los Estados miembros, de conformidad con el artículo 249 CE, párrafo tercero, elegir la forma y los
medios para alcanzar tal objetivo.
42.
El hecho de que en el artículo 4 de la Directiva 90/313 se hable de una «decisión» que el solicitante puede «impugnar» sirve
únicamente para ilustrar de forma ejemplar la tutela judicial en el caso de una decisión expresa pero (cuando menos parcialmente)
denegatoria de una solicitud de información. En cambio, el artículo 4 no contiene, en relación con el caso de que se ignore
una solicitud de información, es decir, de silencio de la autoridad, ningún ejemplo concreto de un posible recurso y ello
posiblemente porque la configuración jurídico-procesal de la tutela judicial en caso de omisión de las autoridades puede ser
muy distinta en los Estados miembros. En efecto, no sólo cabe pensar en una acción por omisión,
(29)
sino también, en particular, en la ya mencionada presunción legal del silencio como denegación, vinculada con la posibilidad
de interponer recurso contra tal denegación presunta.
(30)
43.
En consecuencia, en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros,
(31)
es sin duda alguna lícito –como ya se ha expuesto en relación con la tercera cuestión–
(32)
establecer en una normativa nacional, al objeto de garantizar una tutela judicial efectiva, que el silencio de una autoridad
durante el plazo de dos meses se considere una decisión impugnable de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional.
44.
Ahora bien, el Derecho comunitario fija también límites a la autonomía procesal de los Estados miembros. Así, las modalidades
procesales de los recursos dirigidos a la salvaguarda de derechos conferidos por la normativa comunitaria no pueden configurarse
de forma menos favorable que las modalidades referentes a recursos semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia)
ni, por otra parte, hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el
ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad).
(33)
45.
Las disposiciones procesales nacionales según las cuales sólo puede interponerse un recurso contra una decisión denegatoria
presunta dentro de un determinado plazo pueden resultar problemáticas desde el punto de vista del principio de efectividad.
El problema es aún mayor cuando las normas nacionales de procedimiento impiden además la admisión de un recurso contra una
decisión desestimatoria
expresa, porque con anterioridad se ha presumido una decisión denegatoria por silencio administrativo y ha transcurrido el plazo para
impugnar esta última.
46.
El Tribunal de Justicia ya ha declarado en otro contexto (relativo al reembolso de tributos indebidamente pagados) que la
fijación de plazos razonables de carácter preclusivo para recurrir, en interés de la seguridad jurídica, puede ser compatible
con el Derecho comunitario y en particular con el principio de eficacia.
(34)
También cabe pensar que en determinados casos el solicitante puede verse privado de la posibilidad de recurrir contra una
resolución tardía expresa (y al menos parcialmente desestimatoria) de una autoridad, si no recurrió con anterioridad dentro
de plazo contra el silencio de dicha autoridad. Por ejemplo, una pérdida de este tipo del derecho a recurrir existe en el
Derecho comunitario de la función pública. Así, el plazo de recurso comienza a correr para un funcionario de las Comunidades
con la desestimación presunta de la reclamación por él formulada;
(35)
posteriores decisiones expresas de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos sólo pueden ser impugnadas si
se adoptaron dentro del plazo de recurso inicial.
(36)
47.
Sin embargo, la situación de un funcionario de las Comunidades Europeas frente a la autoridad facultada para proceder a los
nombramientos no es comparable a la de un ciudadano que presenta una solicitud de información en materia de medio ambiente
ante un organismo público: desde su ingreso en el servicio los funcionarios son informados, por lo general, de los principales
aspectos del Derecho de la función pública y además el funcionamiento de la Administración les resulta familiar. No cabe esperar
lo mismo de un ciudadano, en particular sin conocimientos especializados en el ámbito jurídico. Normalmente, quien solicita
información en materia de medio ambiente ignora por completo si existe un plazo para resolver, cuándo expira éste y cuando
empieza a correr el plazo para interponer, en su caso, un recurso.
48.
De admitirse, en este contexto, que se establezcan plazos de recurso imperativos para el ciudadano que desee impugnar la omisión
de una autoridad, la presunción del silencio asimilado a una decisión denegatoria –cuya finalidad es, como he señalado, garantizar
efectivamente su tutela jurisdiccional– podría convertirse en una trampa para el ciudadano. Así lo ha manifestado acertadamente
el demandante en la vista: un solicitante que esperase una reacción de la autoridad competente aun después de expirado el
plazo de dos meses para resolver, y que no interpusiera inmediatamente un recurso judicial, se vería penalizado además por
su paciencia.
49.
Ello dificultaría considerablemente el ejercicio del derecho a acceder libremente a la información en materia de medio ambiente,
y sería contrario al espíritu y a la finalidad de la Directiva 90/313/CEE, cuya finalidad es precisamente permitir y facilitar
tal acceso.
50.
En resumen, procede declarar por tanto que:
El artículo 3, apartado 4, en relación con el artículo 4 de Directiva 90/313, no se opone a una normativa nacional según la
cual, para garantizar una tutela judicial efectiva, el silencio de una autoridad durante el plazo de dos meses se considera
constitutivo de una resolución impugnable de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional.
No obstante, sin perjuicio de lo anterior, una decisión expresa de la autoridad por la que ésta, después de expirado el plazo
de dos meses, deniega al menos parcialmente el acceso a la información en materia de medio ambiente debe también ser susceptible
de recurso con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.
- D.
- Sobre la cuarta cuestión prejudicial: silencio de la autoridad en caso de plazos de orden
51.
A la vista de la respuesta que propongo para la primera cuestión –el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 contiene
un plazo imperativo y no un mero plazo de orden–, no es necesario responder a la cuarta cuestión.
- VI.
- Conclusión
52.
Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales
planteadas por el Conseil d’État belga del modo siguiente:
- «1)
- El plazo previsto en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad
de acceso a la información en materia de medio ambiente, tiene carácter imperativo para las autoridades de los Estados miembros.
- 2)
- El artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313 se opone a una normativa nacional según la cual una solicitud de acceso
a información en materia de medio ambiente puede desestimarse sin motivación en virtud del mero silencio de una autoridad
durante el plazo de dos meses.
En cambio, el artículo 3, apartado 4, en relación con el artículo 4 de la misma Directiva, no se opone a una normativa nacional
según la cual, para garantizar una tutela judicial efectiva, el silencio de una autoridad durante el plazo de dos meses se
considera constitutivo de una resolución impugnable de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional.
No obstante, sin perjuicio de lo anterior, una decisión expresa de la autoridad por la que ésta, después de expirado el plazo
de dos meses, deniega al menos parcialmente el acceso a la información en materia de medio ambiente debe también ser susceptible
de recurso con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.»
- 1 –
- Lengua original: alemán.
- 2 –
- DO L 158, p. 56. Esta Directiva ha sido derogada y reemplazada por la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva
90/313 (DO L 41, p. 26), si bien con efectos a partir del 14 de febrero de 2005; en consecuencia, sigue siendo pertinente
al presente asunto la Directiva 90/313.
- 3 –
- Entretanto, el artículo 14, segunda frase, del Decreto regional («expirado ese plazo, el silencio se entenderá constitutivo
de una decisión de denegación del acceso») ha sido derogado por el Decreto de la Región de Bruselas‑Capital, de 2 de marzo
de 2000 (Moniteur Belge nº 69, de 5 de abril de 2000, p. 10595). Sin embargo, desde una perspectiva temporal, esta disposición sigue siendo aplicable
en su versión original a los hechos del procedimiento principal.
- 4 –
- Sobre el estatuto de SDRB como entidad de Derecho público y sobre sus funciones, véanse las referencias contenidas en http://www.sdrb.irisnet.be/fr/mainf.html
(18 de noviembre de 2004).
- 5 –
- Véase a este respecto el punto 41 de mis conclusiones presentadas el 30 de marzo de 2004 en el asunto Comisión/Grecia (sentencia
de 9 de septiembre de 2004, C‑417/02, Rec. p. I‑0000).
- 6 –
- Véase el quinto considerando de la Directiva 90/313.
- 7 –
- Atendiendo a consideraciones similares, las sentencias dictadas el 20 de enero de 2005 en los asuntos Merck, Sharp & Dohme
(C‑245/03, Rec. p. I‑637), apartados 20 a 24, y Glaxosmithkline (C‑296/03, Rec. p. I‑669), apartados 26 a 30, se pronuncian
ambas a favor del carácter imperativo del plazo previsto en el artículo 6, punto 1, de la Directiva 89/105/CEE del Consejo,
de 21 de diciembre de 1988, relativa a la transparencia de las medidas que regulan la fijación de precios de los medicamentos
para uso humano y su inclusión en el ámbito de los sistemas nacionales del seguro de enfermedad (DO L 40, p. 8); asimismo,
véanse a este respecto las conclusiones comunes presentadas por el Abogado General Sr. Tizzano el 30 de septiembre de 2004
en los asuntos C‑245/03 y C‑296/03, antes citados (Rec. p. I‑637), puntos 35 y ss.
- 8 –
- Sentencia de 26 de junio de 2003 (C‑233/00, Rec. p. I‑6625).
- 9 –
- Sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartado 111.
- 10 –
- Sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartado 118.
- 11 –
- Sentencias de 15 de mayo de 1986, Johnston (222/84, Rec. p. 1651), apartados 18 y 19; de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños
Agricultores (C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677), apartado 39, y de 16 de noviembre de 2004, Panayotova y otros (C‑327/02, Rec. p. I-0000),
apartado 27; asimismo, véase el artículo 47, párrafo primero, de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea
(DO 2000, C-364, p. 1; sobre la naturaleza jurídica de esta Carta, véanse mis conclusiones presentadas el 14 de octubre de
2004 en el asunto Berlusconi y otros, C‑387/02, aún no publicadas en la Recopilación, punto 83).
- 12 –
- Artículo 41 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea; véase también la sentencia de 25 de septiembre
de 2003, Schlüsselverlag J.S. Moser y otros (C‑170/02 P, Rec. p. I‑9889), apartado 29, donde se habla de una buena gestión.
- 13 –
- Sentencias de 26 de octubre de 1995, Siesse (C‑36/94, Rec. p. I‑3573), apartado 21, y de 12 de julio de 2001, Louloudakis
(C‑262/99, Rec. p. I‑5547), apartado 67. Véase la sentencia de 3 de julio de 2003, Lennox (C‑220/01, Rec. p. I‑7091), apartado 76.
- 14 –
- Sentencias de 18 de junio de 1991, ERT (C‑260/89, Rec. p. I‑2925), apartado 42; de 12 de junio de 2003, Schmidberger (C‑112/00,
Rec. p. I‑5659), apartados 74 y 75, y sentencia Panayotova y otros, citada en la nota 12, apartado 27.
- 15 –
- Véase el artículo 51, apartado 1, de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea.
- 16 –
- Artículo 41, apartado 2, tercer guión, de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea.
- 17 –
- Sentencia de 15 de octubre de 1987, Heylens (222/86, Rec. p. 4097), apartado 15.
- 18 –
- Sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 8, apartados 113 a 118. En el futuro, los motivos de denegación comprendidos
en el ámbito de aplicación de la nueva Directiva 2003/4 deberán comunicarse al solicitante, de conformidad con su artículo
4, apartado 5, segunda frase, conjuntamente con la decisión denegatoria.
- 19 –
- Artículo 8, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo
al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).
- 20 –
- Artículo 90 del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas, establecido por el Reglamento (CEE, Euratom, CECA)
nº 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968 (DO L 56, p. 1; EE 01/01, p. 129), modificado por última vez por el Reglamento
(CE, Euratom) nº 723/2004 del Consejo, de 22 de marzo de 2004 (DO L 124, p. 1).
- 21 –
- Artículo 10, apartado 6, del Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones
entre empresas («Reglamento comunitario de concentraciones»; DO L 24, p. 1).
- 22 –
- Artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones
de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO L 83, p. 1).
- 23 –
- La obligación de motivación se deduce, como ya se ha expuesto, del artículo 41, apartado 2, tercer guión, de la Carta de los
derechos fundamentales de la Unión Europea. A las instituciones comunitarias se les aplicará además el artículo 253 CE; las
autoridades nacionales encargadas de tramitar solicitudes de acceso a información medioambiental están sujetas a la ya mencionada
obligación de motivación de conformidad con el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 90/313.
- 24 –
- En sus observaciones escritas, los demandados hablan de una «motivation interne», es decir, de la motivación inherente a una
decisión aunque externamente (desde un punto de vista formal) no se haga saber razón alguna.
- 25 –
- Si la ley establece la presunción de una denegación, serán naturalmente los interesados los que reclamen una motivación y
posiblemente soliciten tutela judicial. En cambio, si se establece la presunción de una decisión positiva, es decir, una autorización,
serán más bien los terceros quienes exijan una motivación para, en su caso, poder salvaguardar sus intereses.
- 26 –
- Sobre el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva, véase la jurisprudencia citada en la nota 11.
- 27 –
- El artículo 4 de la Directiva 90/313 habla de que la solicitud de información de una persona haya sido denegada o haya recibido
una respuesta inadecuada.
- 28 –
- El artículo 4 de la Directiva 90/313 habla de que la solicitud de información de una persona haya sido «ignorada».
- 29 –
- Tal posibilidad de recurso existe, por ejemplo, en el Derecho alemán; véase el artículo 42, apartado 1, tercera variante,
de la Verwaltungsgerichtsordnung Ley de la jurisdicción contencioso‑administrativa de 21 de enero de 1960 (BGBl. I p. 70,
refundida mediante Comunicación de 19 de marzo de 1991, BGBl. I p. 686, y modificada por última vez mediante la Ley de 24
de agosto de 2004, BGBl. I p. 2198).
- 30 –
- Esta vía es la que eligió el legislador de la Región de Bruselas‑Capital en la versión del artículo 14, segunda frase, del
Decreto regional aplicable al procedimiento principal. Lo mismo cabe decir en relación con la normativa jurídica francesa
objetada por la Comisión en el asunto C‑233/00 (véase la sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 8, en particular los
apartados 13 a 15).
- 31 –
- Sobre la autonomía procesal, véase la sentencia de 7 de enero de 2004, Wells (C‑201/02, Rec. p. I-0000), apartado 67.
- 32 –
- Véanse los puntos 34 a 38 de las presentes conclusiones.
- 33 –
- Véanse las sentencias de 15 de septiembre de 1998, Edis (C‑231/96, Rec. p. I‑4951), apartado 34; de 10 de abril de 2003, Steffensen
(C‑276/01, Rec. p. I‑3735), apartado 60, y de 17 de junio de 2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, Rec. p. I-0000), apartado
17; en relación con el procedimiento administrativo, véase la sentencia Wells, citada en la nota 31, apartado 67.
- 34 –
- A tal respecto, véanse las sentencias Edis, apartado 35, y Recheio – Cash & Carry, apartado 18, citadas en la nota 33.
- 35 –
- Así lo establece el artículo 1, apartado 3, segundo guión, según el cual el plazo para recurrir se computaría «a partir del
día en que finalice el plazo para resolver».
- 36 –
- Artículo 90, apartado 2, en relación con el artículo 91, apartado 3, segundo guión, del Estatuto de los funcionarios de las
Comunidades Europeas.
