1.

En este proceso, la Pretura circondariale di Vicenza ha sometido al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de las Directivas del Consejo 76/464/CEE, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad ( 1 ) (en lo sucesivo, «Directiva sobre el medio acuático»), y 83/513/CEE, de 26 de septiembre de 1983, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de cadmio ( 2 ) (en lo sucesivo, «Directiva sobre el cadmio»).

2.

La Directiva sobre el medio acuático hace una distinción entre dos categorías de sustancias peligrosas que se recogen en varias listas que constituyen Anexos de la Directiva. La lista I incluye sustancias peligrosas para el medio acuático a causa de su toxicidad, persistencia o bioacumulación, entre ellas el cadmio, que se menciona en el número 6 de dicha lista. La contaminación causada por el vertido de tales sustancias debe ser eliminada.

3.

Para alcanzar estos objetivos, la Directiva sobre el medio acuático establece un régimen en cuya virtud el vertido de sustancias que figuran en la lista está sujeto a una autorización previa otorgada por la autoridad competente del Estado miembro interesado. A los efectos del artículo 3 de dicha Directiva, la autorización de vertidos de sustancias a que se refiere la lista I debe contener normas de emisión y debe precisar el período en que el vertido puede efectuarse. Respecto a las vertidos que ya se hayan realizado, la autorización debe determinar un plazo dentro del cual deben cumplirse las condiciones establecidas en la autorización.

4.

El artículo 6 de la Directiva sobre el medio acuático establece que el Consejo fijará los valores límite de las normas de emisión para las diferentes sustancias peligrosas incluidas en la lista I, así como los objetivos de calidad para el medio acuático que padece los vertidos de dichas sustancias. Además el Consejo determinará los límites de los plazos dentro de los cuales deben respetarse las condiciones establecidas en la autorización para los vertidos ya efectuados.

5.

Con referencia al artículo 6 de la Directiva sobre el medio acuático, el Consejo ha promulgado la Directiva sobre el cadmio, que contiene valores límite y objetivos de calidad para los vertidos de cadmio. Los valores límite y los plazos para su cumplimiento se contienen en el Anexo I de la Directiva sobre el cadmio. En él se establecen diferentes valores límite para los distintos sectores industriales. De las notas 1 y 7 del Anexo resulta, sin embargo, que los valores límite para los sectores industriales que no figuran en el cuadro serán fijados por el Consejo, cuando fuere necesario, en una fase ulterior. Entre tanto, los Estados miembros fijarán las normas de emisión para el cadmio, de conformidad con las disposiciones de la Directiva sobre el medio acuático. Estas normas, sin embargo, no deben ser menos estrictas que el valor límite más comparable contenido en el Anexo.

6.

A los efectos del artículo 6 de la Directiva sobre el cadmio, los Estados miembros pondrán en vigor las medidas necesarias para adaptar su Derecho nacional a la Directiva dentro de dos años a partir de su notificación, es decir, antes del 24 de octubre de 1985.

7.

Con arreglo a la Ley n° 428, de 29 de diciembre de 1990, que establece disposiciones para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la pertenencia de Italia a las Comunidades Europeas (Ley comunitaria para 1990), el Gobierno italiano publicó el Decreto Legislativo n° 133, de 27 de enero de 1992, relativo a los vertidos industriales de sustancias peligrosas en las aguas (en lo sucesivo, «Decreto»). Este se propone, entre otras cosas, el objetivo de dar ejecución a las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio y se aplica, según el artículo 1, a todos los vertidos de sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias indicados en el Anexo A del Decreto, entre ellas el cadmio. El Anexo Β del Decreto contiene, para determinados tipos de empresas, los valores límite de las normas de emisión.

8.

Según los artículos 6 y 7 del Decreto, la autorización para el vertido de sustancias peligrosas debe obtenerse de las autoridades locales. En dichas disposiciones se distinguen las instalaciones nuevas y las existentes:

Para las nuevas instalaciones, las autoridades conceden la autorización para el vertido de acuerdo con los valores límite establecidos en el Anexo B. Si se trata de sustancias respecto de las cuales no se han establecido valores límite en el Anexo B, las autoridades conceden la autorización para el vertido de acuerdo con los valores límite establecidos en una ley particular.

Para las instalaciones existentes, las autoridades expiden la autorización para el vertido en lo que respecta a las empresas para las que se han fijado valores límite en el Anexo Β. En cuanto a las empresas que no figuren en el Anexo Β, el régimen que supone la previa autorización para el vertido se aplica únicamente después de la adopción de decretos («Decreti Ministeriali») sobre los valores límite a los que se refiere la letra b) del apartado 3 del artículo 2 del Decreto. Dichos decretos no habían sido publicadas aún en la época de los hechos que dieron lugar a este litigio.

9.

El artículo 18 del Decreto contiene normas sobre las sanciones aplicables en caso de infracción de sus disposiciones.

10.

El Sr. Luciano Arcaro está acusado de haber infringido los artículos 5, 7 y 18 del Decreto por haber efectuado vertidos de cadmio en el río Bacchigliene sin autorización. El Sr. Arcaro, según las informaciones facilitadas, es titular de una instalación existente que no figura entre las instalaciones para las que el Anexo Β del Decreto establece valores límites para los vertidos.

11.

El Sr. Arcaro ha afirmado en el curso del procedimiento que su empresa es una instalación existente al que el régimen del Decreto, que impone la previa autorización para el vertido, se aplicará sólo cuando hayan sido publicados, con arreglo a la letra b) del apartado 3 del artículo 2 del Decreto, los decretos con los valores límite para aquel tipo de empresa. Estos decretos no habían sido publicados en el momento en que se promovió la acción penal.

12.

El proceso está pendiente ante la Pretura circondariale di Vicenza que, mediante resolución de 22 de abril de 1995, suspendió el procedimiento con el fin de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. Según el punto 8 de la resolución de remisión, el Juez a quo opina que se puede dudar sustancialmente del hecho de que las disposiciones italianas sean conformes con las Directivas comunitarias. Hace observar en este contexto que las citadas disposiciones excluyen a la mayoría de las instalaciones existentes del régimen establecido por el Decreto n° 133 de 1992 y que todas las Directivas comunitarias a las que tal Decreto se propone dar cumplimiento parecen imponer de modo preciso e incontrovertible una autorización previa expresa. A este propósito, el órgano jurisdiccional nacional recuerda a modo de ejemplo la letra d) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva sobre el medio acuático y se refiere también a la Directiva sobre el cadmio.

13.

Por tanto, el Juez a quo ha pedido al Tribunal de Justicia, que responda a las siguientes cuestiones:

14.

La formulación de la primera cuestión es extremadamente amplia, teniendo en cuenta que el Juez a quo se pregunta sobre la compatibilidad de las «disposiciones del Decreto n° 133 de 1992 con todas las disposiciones comunitarias a las que este último se propone dar ejecución» y sólo «a título de ejemplo» cita algunas disposiciones de las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio. Sin embargo, como de la resolución de remisión en su conjunto resulta que el problema central es la interpretación de estas dos Directivas, entiendo que el Tribunal de Justicia debería limitarse a resolver las cuestiones planteadas en lo que se refieren a dichas Directivas.

15.

Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, en un procedimiento prejudicial el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre la compatibilidad de una disposición nacional con el Derecho comunitario. En cambio, es competente para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos los elementos de interpretación pertenecientes al ámbito del Derecho comunitario que puedan permitirle apreciar dicha compatibilidad para la resolución del asunto que le haya sido sometido. ( 3 ) Por tanto, debería reformularse la primera cuestión.

16.

Mediante su primera cuestión, el Juez a quo pide en sustancia al Tribunal de Justicia que declare si las disposiciones aplicables de las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio deben interpretarse en el sentido de que el vertido de cadmio, prescindiendo del hecho de que se trate de instalaciones nuevas o existentes, puede efectuarse únicamente cuando la autoridad competente del Estado miembro interesado haya concedido previamente una autorización al efecto.

17.

La Comisión propone dar una respuesta afirmativa a esta cuestión. El 25 de julio de 1993 envió un escrito de requerimiento al Gobierno italiano declarando que no consideraba que con el Decreto controvertido se hubiera adaptado correctamente el ordenamiento jurídico italiano a las Directivas sobre el medio acuático y el cadmio. En unas reuniones con las autoridades italianas la Comisión expuso detalladamente este punto de vista. A falta de respuesta de las autoridades italianas a las críticas formuladas en el curso de dichas reuniones, en diciembre de 1995 la Comisión decidió enviar otro escrito de requerimiento al Gobierno italiano.

18.

El Gobierno italiano no ha presentado observaciones en el presente procedimiento.

19.

Es preciso subrayar que del sexto considerando de la Directiva sobre el medio acuático resulta:

«para garantizar una protección eficaz del medio acuático de la Comunidad es necesario establecer una primera lista, denominada lista I [...] todo vertido de dichas sustancias debería someterse a autorización previa que fije las normas de emisión».

20.

El apartado 1 del artículo 3 de dicha Directiva establece además que todo vertido que pueda contener alguna de las sustancias enumeradas en la lista I requerirá una autorización previa expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate.

21.

Las letras f) y g) del artículo 2 de la Directiva sobre el cadmio contienen la definición de los términos «instalación existente» e «instalación nueva». Sin embargo, esta distinción sólo tiene importancia en lo que se refiere al apartado 4 del artículo 3 de la Directiva, que dispone que los Estados miembros sólo podrán otorgar autorizaciones para las instalaciones nuevas si dichas instalaciones aplican las normas correspondientes a los mejores medios técnicos disponibles.

Por lo que se refiere a la Directiva sobre el medio acuático, la distinción entre instalaciones existentes e instalaciones nuevas sólo tiene importancia en relación con el apartado 3 del artículo 3 y con el apartado 4 del artículo 6. Estas disposiciones sólo regulan los plazos dentro de los cuales las autoridades pueden exigir que se observen las condiciones establecidas en las autorizaciones de los vertidos de las instalaciones existentes.

22.

La distinción entre instalaciones nuevas y existentes es por tanto relevante únicamente para el contenido de la autorización, pero no para el requisito mismo de una autorización. El sistema que impone una autorización previa al vertido de sustancias peligrosas, establecido con la Directiva sobre el medio acuático, es por lo tanto obligatorio para todos los vertidos de tales sustancias, independientemente de si se trata de un vertido de una instalación nueva o de una existente.

23.

A la primera cuestión debería pues, a mi parecer, responderse que las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio deben interpretarse en el sentido de que los vertidos de cadmio, tanto si proceden de una instalación nueva como de una existente, sólo pueden efectuarse si la autoridad competente del Estado miembro de que se trate ha expedido una autorización para ello.

24.

Mediante su segunda cuestión, el Juez a quo desea, en sustancia, saber si las disposiciones de las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio, en cuya virtud los vertidos pueden efectuarse únicamente previa autorización, tienen efecto directo, aunque ello pueda agravar la situación de las personas afectadas.

25.

La Comisión ha sostenido a este respecto que las disposiciones aplicables de las Directivas no tienen efecto directo y, por consiguiente, a falta de adaptación a éstas del ordenamiento jurídico interno de un Estado miembro, no pueden aplicarse en perjuicio de quien haya efectuado vertidos sin autorización.

26.

Para plantear la cuestión del efecto directo de las disposiciones de Directivas a las que no se haya adaptado el ordenamiento jurídico interno, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, es preciso que dichas disposiciones, desde el punto de vista de su contenido, sean incondicionales y suficientemente precisas. ( 4 ) Es necesario, por consiguiente, determinar si las correspondientes disposiciones de las Directivas de que se trata poseen tales características.

27.

Las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio implican que en cada uno de los Estados miembros debe haber designada una autoridad competente para la concesión de las autorizaciones de vertidos. La autoridad competente debe, en el marco de la concesión de las autorizaciones, fijar las normas de emisión para los vertidos de las correspondientes sustancias en el medio acuático en que se pretende de llevar a cabo el vertido, teniendo en cuenta los valores límites fijados por el Consejo o por el Estado miembro de que se trate (punto 2 del artículo 3 y artículo 5 de la Directiva sobre el medio acuático). Por lo que se refiere a los vertidos de las instalaciones existentes, la autoridad competente señalará, dentro de los límites fijados por el Consejo, un plazo dentro del cual las condiciones determinadas en la autorización deben ser satisfechas (punto 3 del artículo 3 y apartado 4 del artículo 6 de la Directiva sobre el medio acuático).

28.

Según el apartado 3 del artículo 3 de la Directiva sobre el cadmio, las autorizaciones previstas por la Directiva sobre el medio acuático deben incluir disposiciones al menos tan severas como las que figuran en el Anexo I de la Directiva sobre el cadmio, excepto en el caso en que un Estado miembro pueda demostrar a la Comisión, según un procedimiento de control establecido por el Consejo, que los objetivos de calidad fijados por el Consejo se alcanzan y se mantienen permanentemente. La autoridad competente puede, por su parte, fijar en una autorización normas de emisión más severas que las establecidas por el Consejo cuando ello sea necesario para alcanzar los objetivos de calidad establecidos.

29.

Por lo tanto, se deja a la autoridad competente una notable facultad discrecional en la expedición de las autorizaciones de vertidos. Las disposiciones de las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio no son por tanto, a mi parecer, incondicionales ni suficientemente precisas como para poder considerar que tienen efecto directo.

30.

Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiterada jurisprudencia ( 5 ) que una Directiva no puede de por sí crear obligaciones a cargo de un particular. Una Directiva a la que no se haya adaptado el ordenamiento jurídico interno de un Estado miembro, con arreglo a dicha jurisprudencia, no puede por sí sola imponer obligaciones a los particulares, ni respecto a otros particulares ni respecto al Estado miembro que no haya adaptado su ordenamiento jurídico interno a la Directiva. De hecho el Tribunal de Justicia, en relación con la cuestión de imposición de sanciones por la transgresión de normas de las Directivas ha declarado ( 6 ) que una Directiva:

«no puede, por sí sola y con independencia de una ley promulgada para su aplicación, determinar o agravar la responsabilidad penal de quienes la contravengan».

31.

El presente procedimiento no proporciona fundamento para una revisión de tal jurisprudencia. Como he subrayado anteriormente, las disposiciones aplicables de las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio no son incondicionales ni suficientemente precisas como para poder considerar que tienen efecto directo. Ya por este motivo la cuestión se resuelve, pues, en el sentido de que las disposiciones de las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio, que establecen que el responsable de los vertidos de cadmio debe solicitar y obtener una autorización al respecto, no pueden de por sí, prescindiendo de la normativa nacional adoptada en un Estado miembro para adaptar el ordenamiento de éste a dichas disposiciones, ser motivo para atenuar o agravar la responsabilidad penal por infracción de las referidas disposiciones.

32.

Mediante la tercera cuestión, el Juez λ quo pregunta en sustancia cómo pueden eliminarse del ordenamiento jurídico nacional las disposiciones nacionales contrarias al Derecho comunitario.

33.

La Comisión ha propuesto al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión declarando que «corresponde al Juez nacional interpretar el Derecho nacional aplicable al litigio principal a la luz de la letra y de la finalidad de una Directiva, teniendo en cuenta sin embargo el principio según el cual, a falta de adaptación del ordenamiento jurídico interno a alguna disposición de dicha Directiva, tal interpretación no puede tener por efecto determinar o agravar la responsabilidad penal de la persona contra la que se sigue el proceso».

34.

Me parece que en el presente caso para el Juez nacional, efectivamente, está claro cuál deba ser la solución de la segunda cuestión planteada, es decir, que las disposiciones de las Directivas sobre el medio acuático y sobre el cadmio no pueden por sí mismas, prescindiendo de la legislación nacional que da aplicación a dichas Directivas, determinar o agravar la responsabilidad penal por infracción de tales disposiciones. Por tanto, la cuestión debería entenderse como una petición destinada a que el Tribunal de Justicia indique a los Jueces lo que podrían hacer para adaptar el Derecho nacional al comunitario.

35.

Para un Juez nacional, efectivamente, no es muy satisfactorio comprobar, después de haber planteado en su caso al Tribunal de Justicia cuestiones sobre la interpretación de las disposiciones comunitarias aplicables, que la normativa nacional no es conforme al Derecho comunitario y que las consecuencias prácticas de la sentencia que deberá pronunciar suponen la posibilidad de que se aprecie contaminación del ambiente debido a sustancias peligrosas, porque la normativa nacional no respeta los límites de contaminación que las normas del Derecho comunitario tienen el propósito de limitar. Por ello es enteramente comprensible que en una situación como la presente, el Juez nacional pregunte de qué posibilidades dispone para contribuir efectivamente a que la normativa del Estado se adapte al Derecho comunitario.

36.

Los Jueces tienen el cometido de aplicar el Derecho vigente y de pronunciarse de conformidad con este último. La adopción de la normativa nacional —y dentro de ella la que trata de adaptar el Derecho nacional a una Directiva— compete por el contrario a las autoridades políticas de un Estado miembro. Es posible que en los diferentes Estados miembros estén vigentes normas y tradiciones distintas acerca de los límites dentro de los cuales los Jueces pueden llamar la atención de los órganos de información y de los órganos políticos respecto a la situación jurídica de la que están llamados a conocer en las sentencias que pronuncien. El Derecho comunitario no contiene, sin embargo, normas al respecto y por tanto no supone ningún límite en lo que se refiere a las facultades reconocidas a los Jueces nacionales en virtud del Derecho nacional o de las tradiciones de cada uno de los Estados miembros.

37.

El único medio que el Derecho comunitario ofrece a los Jueces nacionales para evitar la contradicción entre Derecho nacional y Derecho comunitario en los casos en los que el primero no se haya adaptado correctamente a una Directiva y que ésta no tenga efecto directo es el principio interpretativo al que se ha referido la Comisión en las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia.

38.

En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado: ( 7 )

«[...] cuando interpreta y aplica el Derecho nacional, todo órgano jurisdiccional nacional, debe presumir que el Estado ha tenido intención de cumplir plenamente las obligaciones derivadas de la Directiva de que se trate. Como ha declarado el Tribunal de Justicia [...], al aplicar el Derecho nacional, ya sea disposiciones anteriores o posteriores a la Directiva, el órgano jurisdiccional nacional que debe interpretarlo está obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la Directiva, para, al efectuar dicha interpretación, alcanzar el resultado a que se refiere la Directiva y de esta forma ajustarse al párrafo tercero del artículo 189 del Tratado».

39.

Con esta jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha precisado que el citado principio interpretativo debe aplicarse «en la medida de todo lo posible» para interpretar las disposiciones de las leyes nacionales de manera conforme al Derecho comunitario. Tal principio, por el contrario, no puede aplicarse para proceder a una verdadera y propia reformulación de dichas disposiciones legales. Esto equivaldría a atribuir disimuladamente y en contradicción con el artículo 189 del Tratado efecto directo a las disposiciones de Directivas que imponen obligaciones a los particulares.

40.

Cuando el tenor de la norma nacional pueda, en otros términos, ser entendido de distintas maneras, el Juez nacional debe adoptar la interpretación que ponga las disposiciones de la ley nacional en sintonía con el Derecho comunitario. Cuando, por el contrario, el texto de la Ley no deje márgenes para distintas interpretaciones, porque por ejemplo la ley dispone claramente A, el principio interpretativo no puede aplicarse para deducir de él, en contradicción con el tenor de la ley, que esta última dispone B, por más que Β (y no A) sea conforme con el Derecho comunitario.

41.

Al formular su propuesta de solución de esta cuestión, la Comisión parece haberse basado en una aplicación en sentido amplio del principio de interpretación que anteriormente había encontrado un cierto apoyo en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Marleasing y sobre todo en la versión danesa, en la que falta el inciso «en la medida de todo lo posible». ( 8 ) En particular la Comisión propone declarar, en relación con el principio interpretativo, que los Jueces nacionales deben «tener en cuenta, sin embargo, el principio en virtud del cual, en defecto de adaptación del ordenamiento nacional a la Directiva de que se trate, dicha interpretación no puede tener el efecto de determinar o agravar la responsabilidad del individuo contra el cual se sigue un proceso». Este añadido sería a mi entender necesario cuando el principio interpretativo supusiera efectivamente que mediante una «interpretación» la norma de la ley nacional debiera resultar conforme con la Directiva a la que no se adaptó en su debido tiempo el ordenamiento nacional, aunque éste no dejara lugar a dudas respecto a su interpretación. Semejante «interpretación»contra legem supondría sin más una modificación completa del contenido de una norma que establezca sanciones penales y la integración propuesta por la Comisión sería en tal caso necesaria para garantizar el cumplimiento del principio nullum crimen sine lege y nulla poena sine lege.

42.

Como ya he indicado, el principio interpretativo no permite, sin embargo, interpretar la norma de la ley nacional contra legem, sino únicamente alcanzar una concordancia de las normas cuando las disposiciones de la ley nacional consientan un margen de interpretación. La integración que propone la Comisión no es, por lo tanto, necesaria.

43.

Dicha interpretación no es solamente inútil, sino también inoportuna, por cuanto supondría una injerencia en la normativa penal de los Estados miembros. El hecho de que un resultado interpretativo en cuanto se refiere a una norma que establece sanciones penales se alcance haciendo referencia a una obligación de Derecho comunitario o bien a otros elementos interpretativos, debería ser irrelevante. Se puede naturalmente imaginar que el procesado se haya equivocado en lo que se refiere al modo en que haya que interpretarse la norma de que se trate. Pero éste no es un fenómeno desconocido para el legislador penal en los Estados miembros y a la luz del sistema del Tratado incumbe a dicho legislador determinar la relevancia penal de semejantes errores. Visto el actual desarrollo del Derecho comunitario, puede únicamente deducirse que este último exige que las normativas de los Estados miembros no atribuyan distinta importancia en lo penal a los errores jurídicos que comporten la transgresión de disposiciones de leyes puramente nacionales y los que comparten la transgresión de disposiciones de ley encaminadas a la ejecución de una norma comunitaria. ( 9 )

44.

Propongo, por lo tanto, al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión en el sentido de que todo órgano jurisdiccional nacional, cuando interpreta y aplica el Derecho nacional, debe presumir que el Estado ha tenido intención de cumplir plenamente las obligaciones derivadas de la Directiva de que se trate. Al aplicar el Derecho nacional, ya sea disposiciones anteriores o posteriores a la Directiva, el órgano jurisdiccional nacional que debe interpretarlo está obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la Directiva, para, al efectuar dicha interpretación, alcanzar el resultado a que se refiere la Directiva y de esta forma ajustarse al párrafo tercero del artículo 189 del Tratado.

45.

Propongo por ello al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas: